98年度判字第1068號｜行政：補助費｜裁判日期：98 年 09 月 17 日

最　高　行　政　法　院　判　決 98年度判字第1068號上　訴　人　甲○○ 乙○○ 共　　　同訴訟代理人　張森陽被上訴人　高雄市政府交通局代　表　人　丙○○ 上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國96年9月13日高雄高等行政法院95年度訴字第1037號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人等於其所共有坐落高雄市○○區○○段71-4、71-28 、71-29、71-30、71-31、71-32、71-34及71-35地號土地（下稱系爭土地）上經營中正停車場（下稱系爭停車場），於民國91年6月4日經高雄市政府核發高雄市路外停車場登記證（高市路外停字第00173號、總停車位數為85位、收費標準：計時制－每小時新臺幣〈下同〉30元，計月制－每月2,500元）在案。上訴人等於93年9月24日向被上訴人申請92年度地價稅補助，被上訴人以該停車場土地全年平均停車率僅為40.9％，未達補助規定之50％為由，乃以93年11月24日高市交2字第0930036062號函予以否准上訴人等之申請。上訴人等不服，提起訴願，經高雄市政府以95年1月24日高市府法1字第0950004796號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分。」嗣被上訴人依訴願決定意旨重新核認，仍否准上訴人等地價補助費之申請。上訴人等仍不服，循序提起本件行政訴訟，經原審判決駁回。二、上訴人等起訴主張：按高雄市獎勵投資興建停車場自治條例（下稱高市獎投停車自治條例）第4條第3款規定，並未明文以營業收入作為全年平均停車率之計算標準，且高雄市獎勵投資興建停車場辦法補充規定（下稱高市獎投停車辦法補充規定）第4點未經法律或自治條例明確授權，被上訴人卻以此作為衡量全年平均停車率之唯一標準，有違法律保留原則；又營業收入涉及市場之供需價格、業者之競爭而有變動，被上訴人以此不斷變動之營業收入比率作為准否補助之唯一依據，上訴人將無法預見可否達成，而有違明確性原則；另營業收入僅為停車場空間是否充分利用之參考標準之一，而非唯一標準，被上訴人以營業收入為停車場空間充分利用之唯一標準，顯然違反「不當連結禁止」原則。又按高市獎投停車辦法補充規定並未授權主管機關以推計之方式認定月租車位之停車位數，且上訴人既已提示相關資料，並經被上訴人向月租車位承租人查證確有承租情事，即已就月租停車位數予以舉證，則應以月租車位實際使用狀況來衡量停車場全年使用率。再者，上訴人始終依規定時間營業，只經營停車場業務，未曾違反登記項目營業；且公告之收費標準內容亦未曾變更，僅因考量市場行情，對月租車位之承租人打折優惠，上訴人此舉縱有違反停車場法第25條規定，亦僅發生高雄市政府得裁處上訴人罰鍰之問題，尚不得據此全然否定上訴人打折優惠月租車位行為之合法性及效力，而否准上訴人申請停車場用地地價稅之補助申請，原處分已有違比例原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應依上訴人之申請對系爭土地作成92年度地價稅補助款485,974 元之處分。三、被上訴人則以：高市獎投停車自治條例申請補助地價稅費用，僅是就地價稅徵收繳納後，以繳納地價稅之事實及全年平均停車率是否達50％以上，作為補助地價稅之原因事實，非地價稅之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及納稅期間等租稅法律事項，自無租稅法律主義之適用。次查，任何補助申請，均應依相關法規、程序及是否合於申請期限等審查核准後始得補助，上訴人以月租收費打折優惠，其依法並未報備變更，且已逾申請期間，應視同放棄申請當年度補助款。又上訴人反對以高市獎投停車辦法補充規定第4點規定以營業收入作為推計公式之依據，以計算全年平均停車率，另行主張以「實際提供停車」「實際使用狀態」為認定全年平均停車率之事實，惟其迄今就前揭之實際提供停車、實際使用狀態全年停車率達50％以上之事實，尚未舉證以實其說。再者，如非以業經被上訴人核備並登載於被上訴人核發停車場登記證之收費標準、營業時間、停車數量為前提要件，自不得適用高市獎投停車自治條例第4條、高市獎投停車辦法補充規定第2點第3款、第4點第2項第1款、第3款等規定之公式計算停車場全年平均停車率。而上訴人系爭停車場每日可停放時間為24小時營業。則就收費標準、營業時間、停車數量而言，上訴人共有停車場之實際使用狀態，已與被上訴人已核定登記項目之適用公式相異，且上訴人不得一方面主張高市獎投停車辦法補充規定違法，一方面又逕自適用前揭補充規定公式，是其請求應無理由。退步言之，停車費用之訂定乃停車位調節管理之重要手段，非如上訴人所言，可恣意削價競爭，因而由少數人獨占停車位使用權利，而真正需要者，無停車位可使用，致政府鼓勵私人土地設立停車場以解決停車問題之良法美意無從實現，甚而指責政府藉設立停車場補助地價稅之名義而圖利地主，故依民法第101條第2項規定，上訴人以不當降價方式出租車位增加停車率，縱其所增加之全年平均停車率達50％以上，亦因視為條件不成立等語，資為辯駁。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）高市獎投停車自治條例係高雄市為獎勵民間投資興建停車場，解決公眾停車問題，就此交通管理之自治事項，並為獎助轄區內民營停車場業者而補助其房屋稅及地價稅，而制定之自治條例；又高市獎投停車辦法補充規定係高雄市政府就其前揭自治事項，為執行前揭自治條例，依其職權所訂定關於審核轄區○○○路外停車場申請補助案件時，應備之文件、申請程序及全年平均停車率如何計算等細節性及技術性事項之法規命令，其與前揭自治條例及建築法之立法意旨相符，故其適法性無虞。又上開補充規定對於前揭自治條例所稱之全年平均停車率及全年可收營業總額等項之計算公式詳加規定，受理申請單位即可依上開公式計算之，且民間停車業者亦得據以估算其該年度之營業收入是否符合上開法令之規定，而得申請相關稅捐之補助，對於業者及受理機關均甚明確，並無含糊不清之虞。再者，高雄市政府為達成交通管理之自治事項，並為獎助轄區內民營停車場業者而補助其房屋稅及地價稅，依法即應制定上開自治條例；且其為執行前揭自治條例，就上開申請補助案件之細節性及技術性事項自不能無上揭補充規定之制定，俾資業者與受理機關一併遵守，且就相關事項之計算公式自應明確，以免無所適從。故上訴人主張營業收入僅為停車場空間是否充分利用之參考標準之一，而非唯一標準。上訴人認被上訴人以營業收入為停車場空間充分利用之唯一標準，違反不當連結禁止原則云云，自不可採。（二）上訴人自91年6月4日向高雄市政府申請核備領得停車場登記證後，迄今並未因收費標準變更，而依停車場法第25條第2項規定，向高雄市政府申報變更之核備，被上訴人依前揭申報登記之資料，認定系爭停車場計月制之收費標準每月為2,500元，即非無據。是上訴人主張系爭停車場月租車位實際上係以每月1,800元至2,000元出租乙節，縱然屬實，但上訴人於系爭停車場申報核備並予登記收費標準為月租停車位每月2,500元後，既未依前揭法定程序向高雄市政府為收費標準變更之申報核備，自不能以此未經地方主管機關申報核備之收費標準，主張被上訴人應受其拘束。被上訴人就系爭停車場92年度是否合於申請地價稅補助之獎勵要件之審核依據，仍應以前揭經合法申報核備且登記在案並經公告之收費標準為準。（三）再者，關於高市獎投停車自治條例第4條第3款所稱「全年平均停車率」應如何計算，高市獎投停車辦法補充規定第4點已就其計算公式規定甚明。依前揭補充規定第4點第1項之公式加以計算，上訴人92年度全年平均停車率僅為40.93％，並未達到前揭自治條例第4點第3款所規定50％之標準，從而，被上訴人否准上訴人補助當年度地價稅之申請，依法核無不合。又上開自治條例及補充規定對於民營停車場月租停車位如何計算，並未明文規定，且前揭停車場登記證就系爭停車場月租及計時車位各若干，亦無登記，但為計算全年平均停車率及全年可收營業總額等項，其先決條件即為應先算出系爭停車場月租及計時車位各若干，而依上訴人所提出之系爭停車場民營路外停車場營運狀況92年報表所載，其全年計時及月租收入額既分別為644,180元及1,645,000元，且其月租及計時停車位之收費標準又已申請核備並公告，則被上訴人以上開資料加以計算系爭停車場當年度之平均月租及計時車位之位數，衡情尚無違反公正、公開及公平之原則，且亦無何違法情事。（四）被上訴人前向財政部高雄市國稅局函查結果，上訴人92年度查定銷售額為2,240,400元，另法院依上訴人之聲請再向國稅局函查結果，上訴人當年度每月應稅銷售額為186,700元，則全年銷售額仍為2,240,400元。因上開全年銷售額2,240,400元並未區分為月租及計時之銷售額，為公平起見，以上訴人前揭92年報表加以比例計算，則上訴人其全年計時及月租收入額分別為630,453元及1,609,947元。再依上開公式計算結果，可知上訴人當年度之平均月租車位數為53.66位，如以54位計，則計時車位應為31位。又以前揭補充規定第4點規定之計算公式可知，系爭停車場每年可收營業總額為5,693,400元。另依前揭補充規定第4點第1項之公式加以計算，上訴人92年度全年平均停車率亦僅為39.35％，亦未達到前揭自治條例第4點第3款所規定50％之標準。上訴人又主張92年度有5 天颱風無法營業應予扣除，且編號1號及17號之2個停車位為殘障車位，對於殘障人士停車予以優待，每小時只收費20元云云。縱然上訴人本項主張屬實，則若以對於上訴人較為有利之2,289,180元為其當年度之全年營業收入總額加以計算，上訴人92年度全年平均停車率僅為41.99％，亦未達到前揭自治條例第4點第3款所規定50％之標準。從而，被上訴人否准上訴人之申請，訴願決定予以維持，均無不合，乃駁回上訴人之起訴。五、上訴意旨略以：（一）上訴人係於93年9月24日提出本件申請，原判決卻依據93年3月25日修正公布「前」之高市獎投停車自治條例認定本件申請案件，顯有適用法律違背法令之違誤。（二）次查，高市獎投停車辦法補充規定之名稱，並未依地方制度法公布施行後之第25條或第27條規定修正名稱，故該補充規定並非地方制度法所定之自治法規。基此，前揭補充規定實為高雄市政府依據行政程序法第159條所訂，不具對外法律效力之「行政規則」。又93年3月25日修正公布之高市獎投停車自治條例第7條已明定「停車場之收費標準與收費方式依停車場法規定辦理。」惟原判決仍逕以認定前揭補充規定具法規命令之性質，亦有適用法令違背法律之違誤。（三）又依停車場法第17條第2項規定，停車場之收費標準與收費方式之決定權限屬停車場經營者，故收費標準與收費方式應以停車場經營者公告標準為準。而停車場法第25條僅在課予停車場經營者就「收費標準與收費方式之變更」有公告及陳報主管機關核備之義務。原判決未依停車場法第17條規定，卻引同法第25條之規定認定停車位數，已有適用法律違背法令之違誤。（四）再者，原判決捨棄訴願決定書中載明已查證上訴人92年度月租車位平均70.6個屬實之證據，而另外自行在判決理由中推估月租車位92年全年平均只有55個，又未於理由中載明不採之理由，實有判決不備理由之違法等語。六、本院查：（一）按「供15輛以上小型車停放之民營停車場經營業者，於經營期間按其坐落之土地及所屬之建築物範圍，應分攤之地價稅、房屋稅，每年得向本府建設局申請全額補助，其補助期間以3年為限。民營停車場有下列情形之一者，不適用前項補助規定：．．．3、全年平均停車率未達百分之 50者。」為行為時（89年10月27日修正）高市獎投停車自治條例（89年10月27日修正前原名高雄市獎勵投資興建停車場辦法）第4條所明定。（嗣93年3月25日修正為第5條：民營停車場有下列情形之一者，不適用第3條補助規定：．．．3、全年平均停車率未達百分之30者。）。該條例係高雄市政府為獎勵民間投資興建停車場，解決公眾停車問題，就交通管理之自治事項，並為獎助轄區內民營停車場業者而補助其房屋稅及地價稅所制定。又高雄市政府為執行前揭高市獎投停車辦法，審核民營路外停車場申請補助案件，應備之文件、申請程序及全年平均停車率如何計算，乃以88年7月19日(88)高市府建5字第21161號令訂定發布高市獎投停車辦法補充規定。次按停車場法第25條規定：「前條都市計畫停車場或路外公共停車場應於開放使用前，由負責人訂定管理規範，向地方主管機關報請核備，領得停車場登記證後，始得依法營業。前項管理規範，其有關營業時間及收費標準事項，並應公告之。如有變更，亦應報請地方主管機關核備。」上訴人等經營系爭停車場，於91年6月4日經高雄市政府核發高雄市路停車場登記證（高市路外停字第00173號、總停車位數為85位、收費標準：計時制－每小時30元，計月制－每月2,500元）在案。上訴人等於93年9月24日向被上訴人申請92年度地價稅補助，被上訴人以該停車場土地全年平均停車率僅為40.9％，未達上開補助規定之50％為由，予以否准，上訴人循序提起本件行政訴訟，原判決依行為時高市獎投停車自治條例第4條第3款、高市獎投停車辦法補充規定第2點、第3點、第4點等規定，認上訴人系爭停車場收費標準訂定、變更未依高市獎投停車自治條例第6條、停車場法第25條第2項規定報請核備，被上訴人以上訴人原申請補助時所提出之停車場登記證及系爭停車場民營路外停車場營運狀況92年報表所載之收費標準，計算上訴人全年平均停車率，並以其全年平均停車率未達50％為由，否准上訴人92年度地價稅補助之申請，並無不合，以及上訴人於原審之主張如何不足採等事項均已詳予以論述，核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。（二）上訴人主張原判決未依停車場法第17條（第2項）規定，卻引同法第25條（第2項）之規定認定停車位數，有適用法律違背法令之違誤乙節，惟查停車場法第17條第2項係規定，民營路外公共停車場之收費標準與收費方式由停車場經營擬定，報請直轄市或縣（市）主管機關備查。而同法第25條第2項係規定停車場經營者就「收費標準與收費方式之變更」有公告及陳報主管機關核備之義務，二者規定事項不同，原判決以上訴人未依停車場法第25條第2項規定，向高雄市政府申報變更之核備，仍以申報登記之資料，認定系爭停車場計月制之收費標準，與停車場法第17條規定無涉，上訴人上開主張，顯為誤解，而非可採；又上訴人主張其係於93年9月24日提出本件補助費申請，依中央法規標準法第18條規定應適用93年3月25日修正公布之高市獎投停車自治條例第5條規定，全年平均停車率達百分之30以上，即應獲准補助等語，按中央法規標準法第18條前段固規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。」，惟93年3月25日修正公布之高市獎投停車自治條例第3條，已明定「供15輛以上小型車停放之新設民營停車場經營業者，於經營期間按停車場坐落之土地及所屬之建築物範圍，應分攤之地價稅、房屋稅，每年得向本府交通局申請全額補助，其補助期間以6年為限。」，即限於上開自治條例修正公布後新設之停車場方有適用。上訴人之系爭停車場，於91年6月4日經高雄市政府核發高雄市路外停車場登記證，並非上開規定所稱新設之停車場，自無依中央法規標準法第18條規定應適用上開修正規定之餘地。上訴人復主張高市獎投停車辦法補充規定僅為高雄市政府依據行政程序法第159條所訂，不具對外法律效力之「行政規則」，非法規命令等語，按法規命令依行政程序法第150條第1項規定，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定；行政規則依同法第159條第1項規定，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定；而職權命令係行政機關基於法定職權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。又何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異，關於給付行政措施，若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，自得由主管機關發布命令為必要之規範（司法院釋字第443號解釋理由書意旨參照）。高市獎投停車辦法補充規定，係高雄市政府就獎勵民間投資興建停車場，解決公眾停車問題等交通管理之自治事項，為執行獎助轄區內民營停車場業者而補助其房屋稅及地價稅，依其職權所訂定關於審核轄區○○○路外停車場申請補助案件時，應備之文件、申請程序及全年平均停車率如何計算等細節性及技術性事項之規定，核屬高雄市政府就其獎助轄區內民營停車場業者而補助其房屋稅及地價稅之給付行政措施，為必要之規範所發布之職權命令，原判決認高市獎投停車辦法補充規定，為法規命令，固有商榷餘地，惟不影響判決結果，上訴人謂其為行政規則，亦為誤解。至上訴人其餘上訴理由，無非復執業經原審論斷不採之陳詞，再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係以其一己對法規之主觀見解，任意指摘原判決所為論斷有不適用法規或適用不當之情，非合法之上訴理由。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　98　　年　　9　　月　　17　　日最高行政法院第二庭審判長法官　鍾　耀　光法官　鄭忠仁法官　陳鴻斌法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　98　　年　　9　　月　　17　　日書記官　王　史　民

最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第1068號

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