最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第1197號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 98年度判字第1197號上　訴　人　台灣中油股份有限公司(原名中國石油股份有限公司) 代　表　人　朱少華被上訴人　高雄市政府環境保護局代　表　人　甲○○ 上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國96年9 月13日高雄高等行政法院96年度簡字第224號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣被上訴人於民國95年4月20日12時15分至18分至上訴人所屬高鳳加油站進行周界臭味及厭惡性異味空氣採樣檢測，該樣品經被上訴人委託行政院環境保護署（下稱環保署）所認證合格臭氣檢測機構台宇環境科技股份有限公司（下稱台宇公司），依臭氣及異味官能測定法—三點比較式嗅袋法辦理檢驗，結果臭味及厭惡性異味濃度檢測值達81，超過工業區及農業區以外地區固定污染源周界臭氣濃度排放標準值，經被上訴人依法告發，並給予上訴人陳述意見機會，上訴人雖提出意見陳述，惟經被上訴人審酌調查事實及證據結果，認定上訴人違反空氣污染防制法第20條第1項規定，被上訴人乃依同法第56條第1項、第2項及公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則規定，裁處新臺幣（下同）20萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定將原處分所處罰鍰超過16萬元部分撤銷，其餘訴願駁回，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。二、上訴人在原審起訴意旨略以：㈠加油站油氣回收設施管理辦法為空氣污染防制法就加油站所設之特別規定，而原處分卻引用空氣污染防制法第20條第1項之一般性規範，顯屬適用法規錯誤。㈡又被上訴人未說明於其所屬高鳳加油站採集之污染物，係屬空氣污染防制法施行細則第2條第1項第5款規定之何種法定惡臭污染物，即輕率予以處罰，其處分自有違誤。㈢再者，本件負責採樣及測定機構（慧群環境科技股份有限公司、台宇公司）未受合法委託，即行使屬於公權力範圍之採樣、測定業務，其所為之採樣及測定自非適法。㈣又周界測定方法係針對「固定污染源」而言，惟本件採樣時，適值上訴人所屬高鳳加油站油罐車裝卸油作業時間，顯見縱有所謂「異味逸散」，亦屬油罐車卸油作業所造成，非加油站所造成，完全不符可採用周界測定之前提（針對固定污染源），且縱被上訴人所採集樣品為油罐車卸油作業所造成，則因上訴人所屬高鳳加油站均符合「加油站油氣回收設施管理辦法」所定標準，故亦不得再以主觀的標準（是否屬厭惡性氣味）進行裁罰。況被上訴人並未明確判定臭味發生源之相關位置且採樣位置圖標示不清，並遺漏標示可能之污染源頭（即加油泵島區之車輛必定於此區間重新發動引擎），亦未排除相鄰路段之機動車所排放污染物，即於一天當中溫度最高、日光最烈之時間下進行採樣，該採樣顯非適法，自不得以此作為處罰基礎。另被上訴人於訴願答辯書所陳及訴願決定書之認定，系爭採樣點於周界下風處，然採樣紀錄單中卻僅填載「上風樣品」情形，並未填載「下風樣品」情形，互相矛盾的主張，上訴人實無法信服。㈤再者，被上訴人未依「臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法NIEAA201. 10A」及「環境檢驗測定機構管理辦法」等規定選任系爭6名嗅覺判定員，且官能測定之時間亦有瑕疵，則其所作出之檢測結果自不得執為本件裁罰依據。況系爭測試紀錄，有關嗅覺判定員蘇紘平在進行稀釋30倍之第2次測試時，其紀錄顯有遭人竄改之虞，已失其正確性及客觀性，然被上訴人竟仍執意引為本案處分之依據，故其合法性即有疑義等語。為此，聲明判決撤銷訴願決定及原處分關於不利上訴人部分。三、被上訴人則以：依空氣污染防制法施行細則第3條第2款規定，可知上訴人所屬高鳳加油站乃屬法定之固定污染源，其周界臭氣或厭惡性異味濃度自須受固定污染源周界空氣污染物排放標準規定之管制；又空氣污染防制法規定係對一般性固定污染源應遵行之規定及特定行業別之固定污染源均訂有相關管制規定，故上訴人所屬高鳳加油站應同時符合固定污染源空氣污染物排放標準及加油站油氣回收設施管理辦法之規定。是以依固定污染源空氣污染物排放標準之附表規定，周界臭氣或厭惡性異味濃度標準在工業區及農業區以外地區為10，又臭氣或厭惡性異味濃度為無因次之數學運算值，故無單位。被上訴人派員於95年4月20日12時15分至12時18分會同上訴人屬員陳先生於高鳳加油站周界下風處進行周界臭氣採樣，樣品經檢驗結果，周界臭氣檢測值達81，顯已超過排放標準10，被上訴人爰依違反空氣污染防制法規定裁處罰鍰，揆諸前述法條規定，於法並無不合等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按空氣污染防制法第2條第2款及同法施行細則第3條之規定，可知所謂固定污染源係指移動污染源以外之排放空氣污染物之物理或化學操作單元。本件上訴人所屬高鳳加油站並非因本身動力而改變位置之污染源，自屬於空氣污染防制法施行細則第3 條第2款規定之固定污染源，故上訴人所屬高鳳加油站排放污染物及其周界臭氣或厭惡性異味濃度，自須符合空氣污染防制法及相關法規規範之固定污染源周界空氣污染物排放標準。又空氣污染防制法係排放空氣污染物之管制規定，空氣污染防制法規範一般性固定污染源及特定行業別之固定污染源，而加油站油氣回收設施管理辦法係管制加油站設置油氣回收設施之規定，空氣污染防制法及加油站油氣回收設施管理辦法之目的、要件、方法、依據及適用皆不相同，且加油站油氣回收設施管理辦法係空氣污染防制法之細節性及技術性事項之命令，並非空氣污染防制法之特別規定。準此，加油站排放污染物應符合空氣污染防制法及固定污染源空氣污染物排放標準，且加油站設置油氣回收設施亦須符合加油站油氣回收設施管理辦法之規定，倘加油站設置油氣回收設施符合加油站油氣回收設施管理辦法，惟加油站排放違反固定污染源空氣污染物排放標準，仍屬違反空氣污染防制法之適用，尚不得僅因有加油站油氣回收設施管理辦法之規範，而排除空氣污染防制法之適用。故上訴人呈提「加油槍抽氣量／加油量比率測試紀錄表」及「加油站測漏管功能檢測紀錄表」等資料，縱為真實，此僅足以證明上訴人所屬加油站設置油氣回收設施符合加油站油氣回收設施管理辦法，尚無法證明本件上訴人所屬高鳳加油站排放之污染物符合空氣污染防制法規範之排放標準。從而，上訴人主張加油站油氣回收設施管理辦法為空氣污染防制法就加油站所設之特別規定，原處分錯用空氣污染防制法第20條第1項之規定，適用法規顯有錯誤云云，顯有誤解。㈡次按，空氣污染防制法施行細則第2條第1項第5款規定固已明定惡臭污染物之種類，然本件被上訴人對上訴人所屬高鳳加油站周界採樣進行稽查檢測，係對固定污染源周界臭氣及厭惡性異味進行檢測，故依固定污染源空氣污染物排放標準附表之規定，應以臭氣及厭惡性異味標準作為判斷標準，而臭氣及厭惡性異味濃度為無因次之數學運算值，並無單位，則被上訴人檢測本件固定污染源周界臭氣及厭惡性異味之案件，被上訴人僅須證明本件上訴人所屬高鳳加油站之周界臭氣及厭惡性異味違反固定污染源空氣污染物排放標準，而無須具體指明上訴人所屬高鳳加油站排放之空氣污染物係屬何種法定惡臭污染物。是上訴人以被上訴人未說明於其所屬高鳳加油站採集之污染物，係屬前揭何種法定惡臭污染物，即輕率予以處罰，自無理由。㈢再按公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合中央主管機關即環保署所定之排放標準，為空氣污染防制法及固定污染源空氣污染物排放標準所明定，若有違反，即屬可罰。因此，縱被上訴人於95年4月20日12時15分至18分間至上訴人所屬加油站進行周界臭味及厭惡性異味空氣採樣之際，確有油罐車至上訴人所屬高鳳加油站裝卸油作業，油罐車為上訴人所屬高鳳加油站裝卸油品作業，係屬上訴人所屬高鳳加油站之例行性裝卸油品工作，則油罐車因裝卸油品而散逸油氣致污染空氣，上訴人自不得據此免責。復參酌原處分卷所附採樣之現場照片及被上訴人之高雄市臭味採樣紀錄單中採樣位置簡圖顯示，足認被上訴人係於上訴人所屬高鳳加油站下風處採樣無訛，採樣位置圖標示清楚。自上開現場照片及被上訴人高雄市臭味採樣紀錄單之記載，亦可知本件採樣地點係位於上訴人所屬高鳳加油站周界下風處，採樣方向係面向上訴人所屬高鳳加油站，非面向相鄰之道路，依被上訴人高雄市臭味採樣紀錄單記載之現場風向研判，採樣方向亦已排除於下風處道路上往來汽機車排放之污染物，是本件周界採樣樣品已排除後方建國路上往來機動車輛排放污染物之影響，且被上訴人採樣時間僅有3分鐘，於該採樣時間尚無上訴人所稱相鄰道路之車輛進出達2,000車次之可能，而汽機車輛進入上訴人所屬高鳳加油站須熄火加油，自無可能產生大量廢氣，而被上訴人高雄市臭味採樣紀錄單亦記載現場採樣狀況之氣味特徵為現場有汽油味，故被上訴人採樣之污染物應屬上訴人所屬高鳳加油站排放之油氣污染物，該採樣地點得採取欲檢測之固定污染源所排放之污染物，該採樣地點係能確認污染物係由上訴人所排放之適當地點，則被上訴人於系爭採樣地點採樣，自無違誤。另按臭氣及異味官能測定法─三點比較式嗅袋法四、採樣（三）採樣時注意事項1、2僅規範採樣時須記錄採樣地點、採樣日期、時間及操作狀況等，如為周界及環境大氣採樣並須記錄氣象條件及味道性質，採樣之試樣氣體應避免日光直射並避免將試樣置於高溫處，準此，可知該採樣注意事項並未規範何時段不得採樣亦未限制不得於正午採樣檢驗，該採樣注意事項僅規定採樣之試樣，應避免日光直射並避免將試樣置於高溫處。又空氣污染防制法並未規定公私場所固定污染源於正午時刻排放空氣污染物不適用固定污染源空氣污染物排放標準，則公私場所固定污染源於1日24小時間排放空氣污染物，皆須符合空氣污染防制法及相關排放標準，主管機關自得於正午之際採樣檢驗。故本件被上訴人於95年4月20日正午12時15分至18分至上訴人所屬高鳳加油站採樣，亦無不合。再者，按固定污染源空氣污染物排放標準第5條規定，上訴人如對採樣地點有所質疑，應當場表示異議或於被上訴人發文次日起30日內提出採樣地點再次認定，惟上訴人所屬人員於被上訴人之高雄市臭味採樣紀錄單上簽名，上訴人亦無提出任何異議或申請周界之再認，故上訴人嗣後復為爭執，即非可採。㈣又公私場所排放空氣污染物之檢查得以官能檢查方式實施之；而惡臭測定即檢查人員以嗅覺進行氣味判定亦為官能檢查方式之一，此觀空氣污染防制法施行細則第33條第1項規定自明。本件被上訴人95年4月20日12時18分至上訴人所屬高鳳加油站進行稽查檢測，被上訴人所屬稽查人員陳國樑於上訴人所屬高鳳加油站周界之下風處進行臭氣及厭惡性異味採樣，並於同日將上開採樣袋送至台宇公司，當日由該公司人員依環保署公告「臭氣及異味官能測定法─三點比較式嗅袋法」之規定，選任嗅覺判定員進行協助檢測。而被上訴人委託執行檢驗之台宇公司係經環保署許可之檢驗測定機構（認可證字號：環署環檢字第054號），並許可其從事「空氣中臭氣及異味：臭氣及異味官能測定法─三點比較式嗅袋法」項目，且依環保署公告之標準檢測方法「三點比較式嗅袋法」（ NIEAA201.10A）執行檢測，此有台宇公司檢測報告及台宇公司之環保署環境檢驗測定機構許可證附於原處分卷足稽。又揆諸臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法二、嗅覺判定員（Panel）選擇試驗規定，其目的即為選擇嗅覺正常之合格嗅覺判定員，並明確規定相關測試試劑種類、判定步驟、判定合格原則，並明定每次實施官能測定前，即只要通過嗅覺判定選擇試驗，即為合格之嗅覺判定員，即可執行該次官能測定。本件固定污染源空氣污染物排放檢測報告之嗅覺判定員（Panel）試驗答案紀錄表6份及嗅覺判定員（Panel ）基礎嗅液試驗記錄表之記載，足證本件嗅覺判定員謝玉連等6人於95年4月20日（即本件測定當日）已通過5種基礎嗅液試驗，顯見嗅覺判定員謝玉連等6人並無嗅覺障礙，渠等自得為嗅覺判定員。再者，本件嗅覺判定員謝玉連等6人業已通過基礎嗅液試驗，而進行該基礎嗅液試驗或官能測定時，官能測定主持人選定嗅覺判定員時應會將患有感冒、鼻塞等嗅覺之疾病或情緒不穩定、精神不振等之嗅覺判定員剔除，故上訴人指稱台宇公司之嗅覺判定員謝玉連等6名疑有精神不振等情形，顯屬臆測，無足採信。至高雄高等行政法院92年度訴字第410號判決，核其案情與本件不同，尚無從比附援引，上訴人執此爭執，核無足採。又按臭氣及異味官能測定法─三點比較式嗅袋法五、官能測定（三）官能測定實施步驟7規定，可見官能測定之各稀釋倍數實施測定，若第一次測定6名嗅覺判定員中有5名為正解時，即不必進行第二次測定而直接進行較大稀釋倍數之測定。查本件固定污染源空氣污染物排放檢測報告之「採樣分析紀錄－現場採樣記錄與檢驗分析結果之原始資料（表八：臭味或厭惡味異味測定記錄（周界及環境大氣測定用）」記載內容，台宇公司所屬6名嗅覺判定員依標準作業程序進行官能測定，進行稀釋10 倍數之第一次測定，6名嗅覺判定員全體乃皆為正解，依上開臭氣及異味官能測定法─三點比較式嗅袋法五、官能測定（三）官能測定實施步驟７之規定，即不必進行稀釋10倍數之第2次測定，得直接進行較大稀釋倍數之測定，是台宇公司就本件稀釋10倍數之檢測僅作1次檢測，自無違誤。又本件受委託進行檢測之台宇公司，為環保署認證合格之環境檢驗機構，其出具之檢測報告書內容品質符合環保署公告標準方法及品保品管相關規定。本件固定污染源空氣污染物排放檢測報告之嗅覺判定員蘇紘平之臭味及厭惡味異味測定記錄表中，稀釋倍數30倍之第2次測定作答欄雖有修改之紀錄，業經該員於修正處簽名無訛，且此修正內容與前揭固定污染源空氣污染物排放檢測報告「採樣分析紀錄－現場採樣記錄與檢驗分析結果之原始資料（表八：臭味或厭惡味異味測定記錄（周界及環境大氣測定用）」記載之內容勾稽相符，故該修改處之紀錄自不影響該檢測報告之正確性。上訴人空言修改之紀錄遭人竄改，檢測報告已失其正確性及準確性云云，顯不足採。㈤環保主管機關委由已取得空氣污染物檢測許可證之檢測機構進行測定，如其執行方式屬內部性之技術檢驗，就該檢測機構出具之檢測報告及所附相關檢測紀錄，環保主管機關應進行審核，確認其檢測方法及品保品管等相關事項符合規定，則因該檢測數據係經環保主管機關作最終之審核確認，並認其符合裁罰要件始據以處分，此種情形因未涉及公權力行使之權限移轉，尚非屬行政程序法第16條所稱之權限委託。查台宇公司於93年2月3日即取得環保署環境檢驗測定機構許可證，該許可證之許可項目及方法包含「空氣中臭氣及異味：臭氣及異味官能測定法─三點比較式嗅袋法」，有效期限自92年5月20日至97年5月19日止。而依前揭說明，本件係由被上訴人所屬人員陳國樑於95年4月20日12時 15分至18分間至上訴人所屬高鳳加油站進行周界臭味及厭惡性異味空氣採樣，並於同日將上開採樣袋送至台宇公司，由台宇公司以官能測定法所為之檢測程序，因其檢驗結果已經被上訴人審核確認，故被上訴人依據上開檢測結果對上訴人為裁罰，自屬有據等語，資為論斷。五、本院按：本件於原審係適用簡易訴訟程序之案件，上訴意旨就後述法律適用問題之爭議，具原則性，爰許可上訴，並以判決論斷之，合先敘明。㈠、法令依據： ⒈行為時空氣污染防制法第20條第1項、第2項前段規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。」。 ⒉行為時空氣污染防制法第56條第1項規定：「公私場所違反第20條第1項．．．其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」。 ⒊固定污染源空氣污染物排放標準第2條及其附表規定：「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）；其標準如附表（．．．臭氣或厭惡性異味濃度周界標準：工業區及農業區以外地區標準值為10）。但特定業別、區域或設施另訂有排放標準者，應優先適用該標準。」。同標準第3條：「三、周界：指公私場所所使用或管理之界線。」。同標準第5條：「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定汙染物由欲測之公私場所排放所為之測定。如在公私場所周界外無法選定測點時（例如堤防、河川、湖泊、窪谷等）得在其廠界內三公尺處選定適當地點測定。公私場所污染源之所有人或代表人對周界之認定如有異議，應於該污染源於第一次被告發之次日起三十日內檢具書面資料向當地主管機關申請周界之再認定。」㈡、本件上訴意旨指摘因本案之採樣地點、現場紀錄內容、本案嗅覺判定員之選任及官能測定經過等未經合法程序為之，故據此所得之測量結果不得作為上訴人之裁罰依據云云，惟經查以上各節爭執業經原判決加以審酌認定，並於判決理由中詳述其所憑之證據及得心證之事由，經核並無違誤。茲再就上訴意旨論述之。按空氣污染防制法係排放空氣污染物之管制規定，空氣污染防制法規範一般性固定污染源及特定行業別之固定污染源，而加油站油氣回收設施管理辦法係管制加油站設置油氣回收設施之規定，空氣污染防制法及加油站油氣回收設施管理辦法之目的、要件、方法、依據及適用皆不相同，且加油站油氣回收設施管理辦法係空氣污染防制法之細節性及技術性事項之命令，並非空氣污染防制法之特別規定，原判決認本件並無應優先適用加油站油氣回收設施管理辦法之問題，核屬的論。又關於上訴人對被上訴人95年5月 29日以高市環局一字第0950022182號函第一次告發時，被上訴人通知上訴人「對於前項違反事實有異議，得於…文到10日內向本局提出意見，逾期未提出意見者，本局逕依法處理」上訴人確實已於同年6月9日以高處高零字第0950002618號函表示，「若單獨以特定時間及位置點進行單點取樣，其代表性有待商榷」等語，並表示「為釐清污染源及影響範圍，建請貴局於高鳳加油站擇數點重新採樣」等語，有該函附於原處分卷復經上訴人上訴時提出在案。查被上訴人前開告發函通知上訴人「對於前項違反事實有異議，得於…文到10日內向本局提出意見，逾期未提出意見者，本局逕依法處理」係主管機關依行政程序法第102條規定，於事實調查完竣，作成限制或剝奪人民自由或權利之裁罰處分前，給予人民陳述意見之機會。又按「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定汙染物由欲測之公私場所排放所為之測定。如在公私場所周界外無法選定測點時（例如堤防、河川、湖泊、窪谷等）得在其廠界內三公尺處選定適當地點測定。公私場所污染源之所有人或代表人對周界之認定如有異議，應於該污染源於第一次被告發之次日起三十日內檢具書面資料向當地主管機關申請周界之再認定。」，所指對周界有異議，應於30日內檢具資料申請周界之再認定，雖為固定污染源空氣污染物排放標準第5條所明定，但上開程序並非法律所規定之行政救濟必要先行程序，與前述人民陳述之意見是否可採，申請周界再認定是否有充分理由，後續行政程序如何進行，均係主管機關之權限，無非係處分作成前使行政機關能對人民有利或不利之事證充分瞭解後，再為處分，以符正當法律程序。與行政程序法第98條第3項所謂「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤（救濟期間）者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為」，係指行政處分作成後之救濟期間之教示問題，分屬二事。原判決忽略上訴人於95年6月9日業以高處高零字第0950002618號函對被上訴人之告發表示異議，固有未當，但結果並無不同。上訴人指原判決違反行政程序法第8條誠信原則及信賴保護原則及第98條第3項之規定並無可採，原判決仍應予以維持。㈢、綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　98　　年　　10　　月　　8　　日最高行政法院第七庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　張　瓊　文法官　姜　素　娥法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　98　　年　　10　　月　　9　　日書記官　阮　思　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第1197號

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