98年度判字第120號｜行政：水利法｜裁判日期：98 年 02 月 12 日

最　高　行　政　法　院　判　決 98年度判字第120號上　訴　人　甲○○ 訴訟代理人　林石猛律師張宗琦律師丙○○ 被上訴人　經濟部代　表　人　乙○○ 上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國95年12月14日臺北高等行政法院95年度訴字第910號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人以上訴人未經許可，於汛期中之民國（下同）94年7月7日在臺南縣關廟鄉○○○段997-7號鹽水溪之河川區域內採取土石（處分書記載盜採砂石，業經被上訴人94年9月 22日經授水字第09420216911號函更正）約180立方公尺，違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2第7款及第93條之5規定，以94年8月10日經授水字第09420310090號處分書處上訴人罰鍰新臺幣（下同）150萬元，並沒入使用之設施或機具。嗣以前揭處分書未載明沒入機具車輛之名稱及數量，以94年9月29日經授水字第09420310160號處分書沒入上訴人使用之挖土機（Sumitomo PC-120）1部。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：㈠本件事發當時，被上訴人曾口頭向上訴人表示上訴人之行為係違反水利法第78條之1第5款，不必移送檢察署，惟上訴人嗣後所接獲之書面卻是違反水利法第78條之1第3款，被上訴人口頭表示與嗣後書面明顯不同，實已違反明確性原則。又「盜取土石」與「未經許可採取土石」兩者之構成要件、涵攝過程及法律效果均不同，被上訴人94年8月10日之行政處分其違規內容記載「在河川區域內盜取土石」，嗣後卻更正為「在河川區域內未經許可採取土石」，其顯非如被上訴人所說明之「誤植」，而係屬重大明顯之瑕疵者，被上訴人94年8月10日之行政處分，已違反行政程序法第5條行政行為明確性原則及第96條有重大明顯之瑕疵之規定，依行政程序法第111條規定，自屬無效。㈡上訴人因信賴雇主之委託契約，並依契約內容及雇主現場之指揮為整地之目的而施工，與被上訴人所認「盜取土石」、「未經許可採取土石」之行為迥異，被上訴人應可依水利法第78條之1第5款或土石採取法第3條第1項第2款規定論處，然被上訴人逕依水利法第78條之1第3款規定，處上訴人罰鍰150萬元，並沒入上訴人使用之挖土機，實有適用法規錯誤之違法。㈢上訴人之行為係於雇主指揮監督下之整地行為，非水利法第78條之1所欲處罰之行為，且依水利法第78條之1之文義，其處罰之對象應是負有申請許可義務而未申請者。按整地既不須取得土石採取許可，上訴人所接受委任之契約項目及範圍亦無申請許可乙項，上訴人即無申請許可之義務，即上訴人應非水利法第78條之1所欲處罰之對象。本件雇主未為申請即僱請上訴人整地，被上訴人對整地意思決定者之雇主未為任何處罰，卻對受僱從事勞力工作的上訴人為鉅額處分，實非事理之平，亦違水利法第78條之1文義。㈣水利法第 78條之1規定之處罰，應以故意為限。上訴人僅為怪手司機，並無運送土石行為，且訴願決定書亦認為整地行為，則依土石採取法規定，整地不須經過許可。訴願決定認縱係整地行為亦應經許可始得為之，顯有違誤。上訴人主觀上無故意或過失，被上訴人亦無積極證據足資證明上訴人有疏於注意之情事，故上訴人實非被上訴人應處罰之對象。㈤上訴人係受害者角色，被上訴人僅以「經濟部水利署辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準」（下稱水利法案件裁罰基準）統一齊頭式之裁罰，未考量本件上訴人僅受僱於人工作，與盜採砂石犯罪集團擅自濫採或盜採之情形不同，率處上訴人高額罰鍰，並依違反比例原則之經濟部水利署沒入設施或機具作業要點（下稱沒入作業要點）第2點第4款規定，沒入上訴人之挖土機，顯非適法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：㈠被上訴人從未告知上訴人其係違反水利法第78條之1第5款規定，且被上訴人94年8月10日經授水字第 09420310090號處分書之處分理由或適用法令已勾選「違反水利法第78條之1第3款」及「依據水利法第92條之2第7款規定處罰」，故上開處分書之違規內容誤植為「在河川區域內盜採砂土」，僅係未以水利法規定文字表示，並非重大瑕疵，被上訴人亦隨即以94年9月22日經授水字第09420216911號函更正在案。㈡被上訴人於94年7月7日上午11時30分查獲上訴人在鹽水溪之河川區域內未經許可採取土石約180立方公尺，裝載至穆宗賢駕駛之砂石車上，運至河川區域外堆置，同時由他處載運廢棄磚石填平開挖地點，其行為實非社會上一般對「整地」之認知，實係假藉整地之名，行盜採土石及回填廢棄物之實，有查獲時之現場照片可稽；且上訴人係挖土機駕駛，較一般人應有較高注意義務，其未經查明前述行為是否經許可，即依他人指示於河川區域內採取土石，縱非故意，亦有過失，不因其係受僱他人而可免責。況上訴人所提94年7月6日契約書，業經上訴人所指雇主林德昌以94年7 月19日陳情書予以否認僱用。㈢上訴人係違反水利法第78條之1第3款規定，且該行為係發生於汛期中，被上訴人依同法第92條之2第7款及水利法案件裁罰基準，處以罰鍰150萬元，並無違反比例原則，另因上訴人使用之挖土機無法證明為億囿重機材料行所有，亦未有他人提出證明系爭挖土機為其所有，故被上訴人依水利法第93條之5及沒入作業要點，以 94年9月29日經授水字第09420310160號處分書重為沒入處分，並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件上訴人未經許可，於汛期中之94年7月7日在臺南縣關廟鄉○○○段997-7號鹽水溪河川區域內私有地採取土石，將土石運至河川區域外經查獲之事實，有現場照片、位置圖、經上訴人簽名捺指印之現場取締紀錄影本等附原處分卷可稽。又依河川管理辦法第7條第2項規定，經公告劃入河川區域內之公私有土地在未經變更公告劃出前，管理機關應依水利法及河川管理辦法相關規定限制其使用，上開上訴人採取土石地點，經核對原處分卷所附臺灣省政府81年7月4日81府建水字第166569號公告，確係位於鹽水溪河川區域內，被上訴人因認上訴人有水利法第78條之1第3款之行為，依同法第92條之2第7款科處上訴人罰鍰150萬元，並依第93條之5規定，沒入上訴人使用之挖土機（Sumitomo PC-120）1部，揆諸水利法第78條之1第3款、第92條之2第7款及第93條之5規定，核無不合。㈡又上訴人挖取土石遭警查獲時，有一輛砂石車載磚石進來填埋，另一台遠遠看到警察就不敢開進來，這二輛砂石車已進出好幾次，此為上訴人所自承，而遭挖掘之坑洞寬長深各約5、12、3公尺，上訴人在現場挖掘，由訴外人穆宗賢駕砂石車載運至河川右岸堆置，此為當日在現場之被上訴人訴訟代理人戴福明所陳明，復為上訴人所不爭執。是上訴人挖掘土石載運至他處，所挖掘土石又已達180立方公尺，已屬採取土石行為，上訴人主張為整地行為非採取土石行為云云，並不足採。且上訴人挖掘土石，由訴外人穆宗賢駕砂石車載運至河川右岸堆置，二人係就採取土石為行為分擔，均有採取土石行為，不能以上訴人無載運行為而認其所為非屬採取土石。㈢依司法院釋字第275號解釋意旨，行政罰除法律有明文規定外，不以行為人有故意為要件，有過失時亦應處罰。水利法第78條之1及第92條之2第7款、第93條之5規定，並未以故意為處罰要件，上訴人主張限於故意始能處罰云云，並不足採。㈣上訴人主張其係受僱於林德昌挖掘土石云云，然此為林德昌所否認（見原處分卷第16頁陳情書），上訴人亦自承林德昌非系爭土地所有權人。再上訴人有無得系爭土地權利人同意而挖掘，與是否構成非經許可採取土石之違規行為無關。上訴人以駕駛挖土機為業，當今社會違規採取土石之事件時有所聞，上訴人自不可能無所知，其於河川區採掘土石，即令係受僱他人，而無故意情事，亦應注意有無得許可，且無不能注意情事，其竟疏於注意，亦有過失，自應受罰。㈤水利法案件裁罰基準，就水利法第90條之2、3、5 及第93條之2之處罰規定，分依各條款之違規行為，並按不同違規情節，訂定裁罰金額，俾使各裁罰機關有一致性標準，避免恣意情形發生，核其內容無違背法令、濫用權限情事，被上訴人自得據以裁罰，上訴人主張該裁罰基準為統一齊頭式云云，並不足採。因上訴人之違規行為係於汛期（每年5月1日至11月30日，見海堤管理辦法第16條第1項），被上訴人依上開裁罰基準裁罰150萬元，並無不合。㈥又沒入作業要點係針對特定違反水利法規定情事，規定所使用之設施或機具應予沒入，並非所有違反水利法規定行為所使用之設施或機具均應沒入，其內容無違背法令、濫用權限情事，被上訴人自得據以決定沒入系爭挖土機。上訴人主張該作業規定違反比例原則云云，亦不足採。又上訴人自承系爭挖土機為其所有（見原審卷第69頁準備程序筆錄），上訴人主張以其為沒入對象，處分無效云云，自無足採。㈦被上訴人94年8月10日經授水字第09420310090號處分書之處分理由或適用法令已勾選「違反水利法第78條之1第3款」及「依據水利法第92條之2第7款規定處罰」，故上開處分書之違規內容雖載明「在河川區域內盜採砂土」，然被上訴人隨即以94年9月 22日經授水字第09420216911號函更正為「在河川區域內未經許可採取土石」，是被上訴人處分所據之事實為「上訴人在河川區域內未經許可採取土石」，原處分無行政程序法第111條無效情事，上訴人主張處分無效云云，尚無所據。從而，原處分科處上訴人罰鍰150萬元，並沒入上訴人使用之挖土機，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷，為無理由等由，乃駁回上訴人在原審之訴。五、本院按：㈠水利法第78條之1第3款規定：「河川區域內之下列行為應經許可：．．．三、採取或堆置土石。．．．」又同法第92條之2第7款、第93條之5分別規定：「有下列情形之一者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰：．．．七、違反第78條之1第3款．．．規定，未經許可採取或堆置土石者。」、「違反．．．第78條之1．．．情形者，主管機關得沒入行為人使用之設施或機具，並得公告拍賣之。」另行為時及處分時之水利法案件裁罰基準（經濟部95年8月17 日令發布廢止，並於同年月日訂定發布「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」）規定：違反水利法第78條之1第3款規定，未經許可採取土石者，依同法第92條之2第7款處罰，其採取土石在500立方公尺以下者，罰100萬元，每增加100立方公尺（不足100立方公尺，以100立方公尺計之）加罰10萬元，行為發生於汛期中者，依前項金額加罰二分之一，惟不得高於500萬元；行為時及處分時之沒入作業要點（經濟部 95年9月21日令發布廢止，並於同年月日訂定發布「經濟部沒入設施或機具作業要點」）第2點第4款、第6點分別規定：「行為人如有下列違反水利法規定情事者，其所使用之設施或機具應予以沒入：．．．（四）第78條之1第1款及第3 款有關於河川區域內未經許可施設、改建、修復或拆除建造物、採取土石者。」、「依法扣留或沒入之設施或機具，如經查證非屬行為人所有，且經所有人提出於案發前已向警察機關報失或其他機關文件得以證明其無故意或重大過失，致將該等設施或機具交由行為人使用者，得廢止其扣留或沒入處分，返還該所有人並作成紀錄。惟如案件仍在檢察機關偵查中者，應再函詢無保留作為證據之必要後，始得發還之。」；經核上開裁罰基準、作業要點係中央水利主管機關本於職權，為公平辦理違反水利法之裁處罰鍰及沒入行為人使用之設施或機具案件，依行為人違章情節輕重及造成損害結果等不同情形，訂定不同之處罰額度及倍數，並決定是否沒入其設施或機具，作為行使裁量權之準則，並未逾越法律授權之目的及範圍，自得予以適用。㈡經核原判決關於被上訴人以上訴人未經許可，於汛期中之94年7月7日在臺南縣關廟鄉○○○段997-7號鹽水溪河川區域內採取土石，將土石運至河川區域外經查獲，違反水利法第78條之1第3款規定，應依同法第92條之2第7款及第93條之5規定予以處罰等事實，均明確說明其認定事實及法令依據，認原處分認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，上訴人對業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴人雖主張其係受僱為整地工作，並請求傳訊王佳忠、張武成、林雲中、穆宗賢等人作證云云。惟如前述，原審依卷內相關證據，認定本件違規行為人為上訴人，業於原判決內詳為論述，經核尚無違背經驗及論理法則，上訴人執此指摘原判決違誤，並無理由，本院認已無再予傳訊前開證人之必要。㈢另查本件上訴人採取土石地點，確係位於鹽水溪河川區域內，此為原審所認定，其河川區域之劃定，依行為時即92年12月3日發布施行之河川管理辦法第7條規定，均係由中央主管機關核定公告，鄉（鎮、市、區）公所僅有執行揭示及公開閱覽之職責，地方政府並非河川區域之劃定及變更之主管機關，更無於地籍圖及土地登記簿謄本註記始得認定為河川區域之規定，上訴人主張地籍圖及土地登記簿謄本未註記系爭採取土石地點為河川區域，上訴人實無從知悉系爭採取土石地點業經劃定為河川區域之事實，不能謂上訴人對於系爭違規行為存有故意或過失云云，委不足採。㈣又上訴人主張被上訴人就本件違章事實，除處上訴人150萬元罰鍰外，併沒入其生財器具挖土機，已違反行政程序法第7條之比例原則，而屬違法裁量處分云云。按水利法第78條之1第3款規定，河川區域內採取土石應經許可，如有違反，依同法第92條之2第7款規定，處100萬元以上500萬元以下罰鍰；且依第93條之5規定，主管機關得沒入行為人使用之設施或機具，並得公告拍賣之。而中央水利主管機關本於其職權，為公平辦理違反水利法之裁處罰鍰及沒入行為人使用之設施或機具案件，爰訂定發布水利法案件裁罰基準、沒入作業要點，作為行使裁量權之準則。經查，本件上訴人自承其採取土石已達180立方公尺（見原處分卷第3頁「經濟部水利署第六河川局執行違反水利法現場取締紀錄），且係於汛期中為採取土石之違規行為，則被上訴人依上開裁罰基準裁罰150萬元，即無不合。再者，上訴人亦自承系爭挖土機為其所有（原審卷第69頁），故被上訴人依上開沒入作業要點沒入其挖土機，亦無不洽（按95年2月5日施行之行政罰法第24條第2項前段規定，違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處；本件違規行為之裁罰時，行政罰法雖尚未施行，而無上開行政罰法規定之適用，惟其揭示之行政法理，亦資參照）。上訴意旨指摘原處分違反比例原則以及原判決有適用上開法規不當或不適用法規之違誤云云，核無可採。㈤至上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。㈥綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　98　　年　　2　　月　　12　　日最高行政法院第四庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　林　茂　權法官　黃　淑　玲法官　劉　介　中法官　曹　瑞　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　98　　年　　2　　月　　12　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第120號

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