最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第1303號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 98年度判字第1303號再審原告　家福股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　傅祖聲律師徐頌雅律師再審被告　行政院公平交易委員會代　表　人　乙○○ 上列當事人間公平交易法事件，再審原告對於中華民國96年10月4日本院96年度判字第1774號判決，提起再審之訴，關於行政訴訟法第273條第1項第1款事由部分，本院判決如下：主文再審之訴駁回。再審訴訟費用由再審原告負擔。理由一、再審原告係經營大型量販店之流通事業，再審被告於民國（下同）88年11月間接獲檢舉再審原告涉有不當收取回扣、每年重複收取上架費及要求提供與商品販售無直接關係之贊助金，廠商若不從，即脅迫撤櫃撤架，而有違公平交易法之情事。經再審被告調查結果，以再審原告濫用相對優勢地位，於其單方訂定之定型化全國性補充合約中，訂立「補充固定退佣」之交易條款，向供貨廠商不當收取附加費用，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，依同法第41條前段規定，以89年11月4日公處字第178號處分書命再審原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項足以影響交易秩序之顯失公平行為，並處以罰鍰新臺幣（下同）400萬元。再審原告不服，循序提起行政訴訟，經原審法院90年度訴字第6676號判決撤銷訴願決定及原處分後，再審被告不服，提起上訴，案經本院93年度判字第1409號判決廢棄前開判決，發回原審法院更為審理，嗣經原審法院以93年度訴更一字第244號判決駁回再審原告之訴，復經本院96 年度判字第1774號判決（下稱原確定判決）駁回再審原告之上訴。再審原告不服，乃依行政訴訟法第273條第1項第1款及第14款規定（關於行政訴訟法第273條第1項第14款之再審事由部分，本院另為裁定），提起本件再審之訴。二、再審原告起訴主張：㈠再審被告於89年訂定之「行政院公平交易委員會關於流通事業收取附加費用案件處理原則」（下稱處理原則），未指明其欲解釋之法令為何，反而指示流通事業於收取附加費用時應遵守之行為準則與規範，性質上乃屬對外發生法效力之法規命令，而非解釋性行政規則，依行政程序法第150條與司法院釋字第313號解釋意旨，自應具備法律清楚明確之授權。綜觀處理原則之內容，就授權之內容、目的及範圍為何，均無明確規範，自違反法律授權明確性原則，而屬無效。原確定判決認處理原則係解釋性行政規則，而無法律授權明確性原則之適用，有違行政程序法第150 條、第159條規定及司法院釋字第313號解釋意旨，有適用法規顯有錯誤之再審事由。㈡再審被告指稱再審原告於86年即以單方制定定型化之年度供貨合約，向供貨廠商收取補充固定退佣之附加費用，有違公平交易法第24條規定，則較諸本件行為時（即80年2月4日公布之公平交易法）與裁處時（即88年2月3日修正公布之公平交易法）之法律，行為時之法律顯較有利於再審原告，故本件仍應適用80年2月4日公布之公平交易法第41條規定，是再審被告未先限期命再審原告停止或改正，即逕依修正後之法律處再審原告高達400萬元之罰鍰，已逾越法律規定之裁罰範圍，違反裁罰法定主義及行政罰從新從輕原則等憲法及行政法原則。原確定判決認再審原告不當收取補充固定退佣仍持續至88年，是再審被告仍係適用行為時之法律，惟再審原告與供貨廠商間之88年全國性補充合約，係自88年1月1日起生效，縱再審原告有違反公平交易法第24條規定，該違法行為仍早於88年2月修正公布之公平交易法第41條規定，故本案所指行為時之法律，為80年2 月4日公布之公平交易法第41條規定。原確定判決認再審被告以88年2月修正公布之公平交易法第41條規定課予再審原告行政責任，於法並無不合云云，顯然違反行政罰從輕從新原則，而有適用法令之錯誤。㈢處理原則性質上為須有法律授權之法規命令，而非解釋性行政規則，縱原審認屬解釋性行政規則，該處理原則亦已成為產業運作應遵循之規範，而對外發生法律效力，性質上應屬間接對外生效之獨立性行政規則，應適用中央法規標準法第13條規定，定其生效日期。處理原則係於89年11月17日公布，自89年11月19日發生效力，對發生於88年1月1日以前之本案，自無適用餘地。再審被告依處理原則認再審原告具有優勢地位云云，已違反法律不溯及既往原則。原確定判決竟認處理原則於本案有適用餘地，顯違反中央法規標準法第13條規定，而構成適用法令顯有錯誤之再審事由。況縱認處理原則為行政規則，亦不得創設法律所無之限制，否則亦有違法律保留原則，自屬無效。㈣再審原告於原審已提出相關事證，證明量販店與其他便利商店、超級市○○○路具有高度代替性及競爭關係，故在界定量販店所屬之市場範圍時，仍應以整體流通事業為其市場範圍，始為涵蓋所有競爭可及之區域及範圍。再審被告以量販店為本案之相關市場範圍，顯然有誤。惟查，原確定判決對於再審原告所提事證完全未予審酌，逕認「量販店與便利商店、超級市場目標市場迥異，所提供之商品與服務品質特性具有高度差異性，是三者之間縱有需求代替性，其代替性亦屬有限，應非屬同一市場」云云，顯有認定事實未憑證據之違法，有違證據法則，原審進而將此誤解適用公平交易法第24條規定，適用法規顯有錯誤。㈤觀諸再審被告所調查之紙類供應商之市場占有率，及依其於再審被告約談時之陳述，該等紙類業者對再審原告之依賴程度不高，且極易變更交易相對人，再審原告相對於再審被告所調查之紙類供應商，並不具相對優勢地位。原確定判決完全無視前開事證，且未調查再審原告相對於何供貨廠商如何具有優勢地位，僅憑再審原告於量販店之市場占有率達30.75%，即恣意推論再審原告對於供貨廠商具有相對優勢地位，依本院75年判字第309號判例，顯有認定事實未憑證據之違法等語，求為判決廢棄原確定判決、原審法院93年度訴更一字第244號判決、訴願決定及原處分。三、再審被告則以：㈠系爭處理原則為再審被告本於公平交易法執法機關之法定職掌，對於流通事業收取附加費用行為是否構成公平交易法第19條第6款及第24條規定所為解釋性行政規則，除可作為內部處理相關案件之準則，對外亦可提供流通事業為收取附加費用相關行為時，據以作為判斷是否適法之參考。依司法院釋字第548號解釋及釋字第287號解釋意旨，處理原則既係行政機關基於法定職權就行政法規所為之釋示，應自法規生效之日起有其適用。本案系爭事實發生於88年間，而公平交易法係自81年2月4日施行，自無所謂違反法律不溯及既往原則之情事。又所謂裁量，係指決策與否或多數法律效果之選擇，並非構成要件事實之裁量，上開處理原則係在說明流通事業收取附加費用之行為在何種情況下違反公平交易法特定法條構成要件，乃屬事實涵攝至構成要件之過程，並非提供屬官對於事業違反公平交易法之行為應科予何種法律效果，是該處理原則之性質為解釋性之行政規則，而非如再審原告所稱之裁量性或指示性之行政規則。再審原告所稱顯斷章取義、故意曲解原處分與原確定判決之意旨，洵不足採。㈡再審原告自86年即以單方訂定定型化之年度供貨合約，向供貨廠商收取補充固定退佣之附加費用，至88年與來雅股份有限公司、正大造紙廠股份有限公司簽訂之全國性補充合約，仍有收取補充固定退佣之規定，期間為88年1 月1日至12月31日，再審被告以行為時公平交易法第41條規定（88年2月修正公布）論處，於法並無違誤，並未如再審原告辯稱原確定判決違反行政罰從新從輕原則。㈢依本院94年度判字第1786號判決、第542號判決、第543號判決意旨，判斷流通事業是否具有相對優勢地位，尚無須以該流通事業具市場支配地位為前提，僅須以其與垂直之交易相對人之關係上，居於相對優勢即可。再審原告於大型量販業界具相當顯著之知名度，以貨色齊全著稱，而消費者普遍存有一次購足之消費習慣，復以大型量販業商品週轉率迅速，以致供貨廠商對此類大型連鎖量販店依賴程度日深，再審原告於86年起開始向供貨廠商收取補充固定退佣等附加費用，對因依賴再審原告之行銷通路程度高而居於相對弱勢之供貨廠商，若於年度合約屆期前未完成議約，其商品將在再審原告所屬之數十家連鎖量販賣場遭到下架處置，故不得不勉強同意再審原告收取補充固定退佣等附加費用。再審原告以其相對優勢地位，不當壓抑交易相對人，縱然辯稱台灣史谷脫公司未曾簽訂系爭補充固定退佣協議，然對照再審原告87年及88年所收取補充固定退佣總額高達2億8,000萬元及所辯稱未曾簽訂協議之台灣史谷脫公司在國內家用紙市場之市場占有率達33.42%（88年），更凸顯多數談判力量相對薄弱之中小型供貨商，因懾於再審原告之優勢地位，反而被迫負擔補充固定退佣等額外之附加費用，故再審原告收取補充固定退佣等附加費用，構成足以影響交易秩序之顯失公平情事，洵屬明顯。復據再審原告與紙類廠商所簽訂之合約內容顯示，正大造紙廠股份有限公司西元1999年合約有補充固定退佣（0.6%）、金百利股份有限公司西元1998年合約有補充固定退佣（1%），且再審被告曾分別於89年7月及8月間分別派員至相關紙業廠商訪查，渠等業者表示再審原告於86年前開始向供貨廠商收取補充固定退佣，當時再審原告採購部門告知「收取該項附加費用係家福公司經營政策要求」，且議約過程中並未向供貨廠商說明該項費用之用途及目的，爾後年度之議約時，再審原告則要求循例辦理，亦未向供貨廠商說明該項費用之用途及目的。再審原告既無法舉證證明加收「補充固定退佣」係應供貨廠商之要求，故其所辯「供貨廠商乃要求將原簽訂於全國性合約之固定優惠退佣中之一部分，以補充固定退佣之名義簽訂於全國性補充合約．．．」等語顯無可採。另事業之行為是否危害公共利益，自應以公平交易法第1條所揭櫫之立法目的加以判斷。再審原告恃其市場優勢地位，向流通事業不當收取附加費用之行為，強迫交易相對人接受不公平交易之條款，業已涉有違反公平交易法第24條足以影響交易秩序之顯失公平行為。流通事業向供貨廠商不當收取附加費用，增加供貨廠商之成本負擔，將反映至商品之最終零售價格，對交易秩序與消費者利益均有負面影響。為避免流通事業濫用市場優勢地位，向供貨廠商不當收取附加費用，破壞價格或品質導向的效能競爭原則，造成反競爭效果，再審被告爰依公平交易法第26條規定本於職權發動調查處理，況本案除有當時立法委員林明義來函檢舉外，並有寄件人為愷仲國際有限公司，署名被壓榨廠商業者之檢舉函以及中華民國商品批發流通聯合會向再審被告表示再審原告不當收取附加費用，是再審原告主張此係屬單一個別非經常性之交易糾紛云云，實不足採信等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。四、本院按：行政訴訟法第273條第1項第1款所稱適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言。至於事實認定職權之正當行使或法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由。經查原確定判決駁回再審原告在前程序之上訴，係以：「『處理原則』性質上係屬解釋性之行政規則，並非獨立之法規命令，應無授權明確性原則之適用，上訴意旨認『處理原則』違反授權明確性原則，及司法院釋字第313號解釋云云，自無足採；又本件係違法行為持續至88年底，並非行為後法律有變更，且本件係屬違反公平交易法第24條裁處罰鍰之案件，並非人民依法申請之案件，在行政罰法公布施行前，自無從新從輕原則之適用。查原審判決業已敘明依司法院釋字第287號解釋，『處理原則』係闡明法規之原意，應自法規生效之日（81年2月4日）起有其適用，並未違反法律不溯既往原則；又原審判決亦已指明市場範圍之界定，應涵蓋所有競爭可及之區域及範圍，包括商品或勞務之潛在供給者與需求者，及可能交易之區域空間與時間範圍，而在實務運作上界定市場範圍有眾多考量因素，須衡量供需層面及商品或勞務特性等諸多方面，以界定適當之市場範圍，是自供貨廠商與消費者之角度綜合觀察，顯示量販店與便利商店、超級市場目標市場迥異，所提供之商品與服務品質特性具有高度差異性，是三者之間縱有需求替代性，其替代性亦屬有限，應非屬同一市場；又判斷流通事業是否具有相對優勢地位，尚無須以該流通事業具市場支配地位為前提，僅須以其與垂直之交易相對人之關係上，居於『相對優勢』即可，故判斷流通事業是否具相對優勢地位，除於所屬市場之占有率外，尚須斟酌考量供貨業者對該流通事業交易上之依賴程度、相關流通業者於市場上所擁有之地位、供貨廠商變更其交易相對人之可能性，以及該當商品的供需關係等各項要素，予以綜合性判斷；又被上訴人（即本件再審被告）之裁量堪認已充分審酌一切情狀，並無裁量瑕疵，亦無濫用裁量權限之情事等語，核已詳細說明原審得心證之理由，且就本件相關爭點已詳為審酌並於理由內詳為說明，就上訴人（即本件再審原告）主張各點予以詳述其不可採之理由，上訴論旨再予爭執，無非對於原審取捨證據、認定事實之職權行使任意指摘，核屬其一己法律見解之歧異，難謂原判決有違背法令之情形。」等詞，為其判斷之論據。經核原確定判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，亦與解釋判例不相牴觸。再審原告起訴意旨所執各詞，或係重述其在前訴訟程序業經主張而為原審判決及原確定判決摒棄不採之陳詞，或係就原審及本院取捨證據、認定事實之職權行使事項，指摘其為不當，或係執其法律上見解之歧異再為爭議，尚難謂原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之情形。綜上所述，本件再審之訴顯無再審理由，應予駁回。至於再審原告本於行政訴訟法第273條第1項第14款再審事由提起再審之訴部分，本院則另為移送之裁定，附此敘明。五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　98　　年　　10　　月　　29　　日最高行政法院第四庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　張瓊文法官　劉　介　中法官　曹　瑞　卿法官　陳　鴻　斌以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　98　　年　　10　　月　　29　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第1303號

關鍵資訊