98年度判字第1449號｜行政：損失補償｜裁判日期：98 年 11 月 26 日

最　高　行　政　法　院　判　決 98年度判字第1449號上　訴　人　璟澍企業有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　顧定軒　律師被上訴人　經濟部水利署代　表　人　乙○○ 上列當事人間損失補償事件，上訴人對於中華民國96年12月12日臺中高等行政法院96年度訴字第183號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。理由一、被上訴人係「基隆河員山子分洪隧道工程」之定作人，民國93年9月11日、10月25日因海馬、納坦颱風相繼來襲，基隆河水位暴漲，下游水位超過警戒線，被上訴人防洪指揮中心為顧及下游居民安全，乃將基隆河破堤後引水進入尚未完工之上開隧道，致上訴人置於隧道內之鐵板其中112片均遭衝毀流失。上訴人認上開行為屬(行為時，下同)災害防救法第31條第6款之必要應變處置之防災行為，爰依同法第33條第1項規定，提起行政訴訟，請求被上訴人補償上訴人上開損失，每片以市價新臺幣（下同）30,000元計，共計3,360,000 元。二、上訴人起訴主張：被上訴人係「基隆河員山子分洪隧道工程」之定作人，訴外人日商鹿島營造公司臺灣分公司（下稱鹿島公司）為承攬人，鹿島公司再將工程轉包予訴外人長堡營造有限公司（下稱長堡公司）承作，長堡公司於93年9月間起向上訴人租借鋪路用「鐵板」使用於「基隆河員山子分洪隧道工程」案，共計142片。93年9月11日、10月25日因海馬、納坦颱風相繼來襲，被上訴人所屬「淡水河流域防洪指揮中心」以基隆河水位暴漲，下游水位超過警戒線，為顧及下游居民安全，乃將基隆河破堤後引水進入尚未完工之上開隧道，致上訴人置於隧道內之鐵板其中112片遭沖毀流失（每片市價30,000元）。被上訴人將基隆河破堤後引水進入尚未完工之上開隧道之撤離行為，屬災害防救法第31條第6款之必要應變處置之防災行為，臺灣高等法院95年度上字第975 號及臺北地方法院94年度訴字第2940號判決亦為相同之認定，故被上訴人應依同法第33條第1項規定，予以補償損失等語。求為判決：被上訴人應給付上訴人3,360,000元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之六計算之利息。三、被上訴人則以：系爭「基隆河員山子分洪工程」係被上訴人與鹿島公司簽訂工程契約，依工程契約約定，工程驗收前，機關得先行接管使用，期間如因非可歸責於廠商之事由，致遺失或損壞者，應由機關負責。上訴人與被上訴人無任何契約關係，無從給予補償。又「淡水河流域防洪指揮中心」，係依經濟部水利署淡水河流域防洪指揮中心作業要點之規定所設之任務編組，與「災害應變中心」係依災害防救法之規定所成立者不同。本件納坦颱風來襲之各項防洪應變措施，係由「經濟部水利署淡水河流域防洪指揮中心」指示戒備撤離，以及啟用分洪工事，並非由「災害應變中心」指揮官，依災害防救法第31條第6款規定，所為之強制措施，故本件非屬災害防救法第33條規定之範疇，被上訴人無須負補償責任等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：淡水河流域防洪指揮中心，係經濟部水利署為辦理淡水河流域臺北市○○○○段防汛業務，所成立之任務編組，其作業程序悉依「經濟部水利署淡水河流域防洪指揮中心作業要點」辦理，依該要點第2點規定，指揮中心之任務為：(一)蒐集水文及災害資訊，充分掌控其情勢及相關戒備狀況，並適時通報相關機關（構）。(二)指揮督導水利設施災害搶修（險）之應變事宜。(三)發布水情通報及洪水警報。(四)加強與相關機關（構）之聯繫協調，必要時提供或請求上級協助與支援。(五)由召集人親自或指定人員發布成立訊息及相關水（災）情。(六)其他有關本河段防汛業務及相關資料蒐集分析事宜。依該要點第3點規定，指揮中心置召集人1人，由水利署總工程司兼任；副召集人1人，由水利署第十河川局局長兼任，幕僚單位由第十河川局及臺北縣政府、基隆市政府、桃園縣政府、內政部營建署北區工程處之現有人員指派兼任，亦無指揮官之設置。職是，淡水河流域防洪指揮中心與災害防救法所定之災害應變中心，二者係完全不同之組織，淡水河流域防洪指揮中心之召集人並無災害防救法所定災害應變中心指揮官之權限。次查93年10月24日納坦颱風來襲，淡水河流域防洪指揮中心於同日8時成立三級開設，11時成立二級開設，各單位派員進駐，共同執行淡水河流域防洪作業。93年10月25日10時20分，該指揮中心發布納坦颱風重要通告第15報：「依基隆河水位即時觀測資料顯示，基隆河各河段水位急速上漲，可能發生危及中下游地區之狀況，員山子分洪措施將於25日10時25分予以應急啟動……」等情，有上開通告附該指揮中心印製之「納坦颱風淡水河洪水報告」內可按。另原審向行政院查詢納坦颱風來襲時，該院有無成立中央災害應變中心？關於員山子分洪隧道工程進行分洪之命令是否該中心指揮官依災害防救法第31條第6款所為之處置？經行政院秘書處函轉內政部以該部96年10月29日內授消字第0960166163號函復略謂：納坦颱風中央災害應變中心自93年10月24日9時成立，至同年月25日23時30分撤除，該颱風期間員山子分洪隧道工程進行分洪作業，係由經濟部本於職權實施之防汛緊急應變措施等語。是故員山子分洪隧道工程進行分洪作業之應變措施，並非災害防救法所定之災害應變中心指揮官所為之應變處置，亦堪認定。從而，員山子分洪隧道工程進行分洪作業之應變措施，並非災害防救法所定之災害應變中心指揮官所為之應變處置，自無災害防救法第33條第1項損失補償規定之適用，故上訴人訴請被上訴人依災害防救法第31條第6款、第33條第1項規定，補償其損失及利息，均無理由，因而判決駁回上訴人之訴。五、本院查：原判決以「淡水河流域防洪指揮中心」並非災害防救法所成立之「災害應變中心」，其所為應變處置，無災害防救法第33條第1項損失補償規定之適用，而駁回上訴人之訴，固非無見。惟查： (一)按災害防救法第31條規定：「災害應變中心指揮官，於災害應變之必要範圍內，得為下列之處分或強制措施：一、徵調相關專門職業及技術人員協助救災。……六、其他必要之應變處置。」又「人民因第31條及前條第1項之處分、強制措施或命令，致其財產遭受損失時，得請求補償。但因可歸責於該人民之事由者，不在此限。」同法第33條第1項亦訂有明文。故如屬災害應變中心為防救災害之必要，所為之處分或強制措施，造成人民財產損失時，除係可歸責於該人民之事由者外，人民應得請求補償。 (二)復依災害防救法第3條第1項規定：「各種災害之防救，以下列機關為中央災害防救業務主管機關，負責指揮、督導、協調各級災害防救相關行政機關及公共事業執行各項災害防救工作：一、風災、震災、重大火災、爆炸災害：內政部。二、水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害：經濟部。」足見關於水災之防救工作，係以經濟部為中央災害防救業務主管機關，對於災害防救工作負有相當職責。另依水利法第6條規定：「水利區涉及2省（市）以上或關係重大地方難以興辦者，其水利事業，得由中央主管機關設置水利機關辦理之」，同法第7條規定：「水利區涉及2縣（市）以上或關係重大縣（市）難以興辦者，其水利事業，得由中央主管機關設置水利機關辦理之」。為此，經濟部依經濟部組織法第11條規定設置水利署，依經濟部水利署組織條例第2條規定：「經濟部水利署掌理下列事項：一、水利與自來水政策、法規之擬訂及執行事項。二、水利與自來水事業之調查、規劃及興辦之審議、協調與督導事項。三、河川流域保育經理之整體調查規劃、治理計畫之擬訂及水土資源經理分工協調事項。四、水道變更、防護與治理計畫之擬訂、執行及審議事項。……一○、中央水、旱災之防救事項。……」。是水利署乃經濟部辦理有關水利及中央水、旱災防救事項之權責機關。又經濟部為辦理淡水河臺北市○○○○段防洪業務，於89年3月14日發布「淡水河流域防洪指揮中心作業要點」（按此要點於92年3月19日修正為「經濟部水利署淡水河流域防洪指揮中心作業要點」），特設淡水河流域防洪指揮中心。依該要點第2點規定，指揮中心之任務為：「(一) 蒐集水文及災害資訊，充分掌控其情勢及相關戒備狀況，並適時通報相關機關（構）。(二)指揮督導水利設施災害搶修（險）之應變事宜。(三)發布水情通報及洪水警報。(四)加強與相關機關（構）之聯繫協調，必要時提供或請求上級協助與支援。(五)由召集人親自或指定人員發布成立訊息及相關水（災）情。(六)其他有關本河段防汛業務及相關資料蒐集分析事宜。」另依該要點第3點規定，指揮中心置召集人1人，由水利署總工程司兼任；副召集人1人，由水利署第十河川局局長兼任，幕僚工作由第十河川局及臺北縣政府、基隆市政府、桃園縣政府、內政部營建署北區工程處之現有人員指派兼任。足見「淡水河流域防洪指揮中心」係被上訴人為辦理淡水河流域臺北市○○○○段防汛業務，所成立之任務編組，其雖非依災害防救法第12條、第13條規定所成立，然鑒於災害防救法第12條、第13條所成立之「災害應變中心」，係於災害發生或有發生之虞時所「臨時」成立，而「淡水河流域防洪指揮中心」則係依法所成立之任務編組，其目的均係為災害防救，以確保人民生命、身體、財產之安全及國土之保全，與災害防救法之立法目的相眸。又其成立之依據雖有不同，然於災害應變之必要範圍內，所為之處分或強制措施，對人民財產產生損害，其結果則無不同。按公法上損失補償之意義，乃指國家基於公益需要，依法行使公權力，致特定人之財產上利益特別犧牲，國家應給予相當之補償。依災害防救法第3條第1項第2款規定，經濟部既為水災災害防救業務之主管機關，對於災害防救工作負有職權，則其由所屬機關為執行災害防救業務而成立之「淡水河流域防洪指揮中心」，如為預防災害之必要，所為強制措施造成人民財產遭受損失時，災害防救法對各主管機關所為災害防救措施漏未補償規定，自應類推適用同法第33條第1項規定，方符災害防救法之立法本意。 (三)本件93年10月24日納坦颱風來襲，淡水河流域防洪指揮中心於同日8時成立三級開設，11時成立二級開設，各單位派員進駐，共同執行淡水河流域防洪作業。93年10月25日10時20分，該指揮中心發布納坦颱風重要通告第15報：「依基隆河水位即時觀測資料顯示，基隆河各河段水位急速上漲，可能發生危及中下游地區之狀況，員山子分洪措施將於25日10時25分予以應急啟動……」；另原審向行政院查詢納坦颱風來襲時，該院有無成立中央災害應變中心？關於員山子分洪隧道工程進行分洪之命令是否該中心指揮官依災害防救法第31條第6款所為之處置？經行政院秘書處函轉內政部以該部96 年10月29日內授消字第0960166163號函復略謂：納坦颱風中央災害應變中心自93年10月24日9時成立，至同年月25日23 時30分撤除，該颱風期間員山子分洪隧道工程進行分洪作業，係由經濟部本於職權實施之防汛緊急應變措施等語。均為原審所認定之事實。上述員山子分洪措施既係被上訴人本於職權實施之防汛緊急應變措施，則依前開說明，自應類推適用災害防救法第33條第1項之損失補償規定。原判決認無該條適用，而駁回上訴人之訴，其適用法規顯有不當。 (四)綜上所述，原審判決既有如上所述適用法規不當之違法，並其違法又將影響判決結論，故上訴意旨指摘原審判決違法，求予廢棄，即有理由；又因本件關於上訴人主張其置於隧道內之鐵板共有112片均遭衝毀流失，每片市價30,000元，共計3,360,000元，此部分事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決；故將原審判決廢棄，發回原審法院再為調查後，依本院上開見解另為適法之裁判。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　98　　年　　11　　月　　26　　日最高行政法院第五庭審判長法官　黃　璽　君法官　王　碧芳法官　鄭　忠　仁法官　吳　東　都法官　陳　金　圍以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　98　　年　　11　　月　　27　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第1449號

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