最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第53號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 98年度判字第53號上　訴　人　上揚科技股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　李慧芬　律師被上訴人　行政院環境保護署代　表　人　乙○○ 訴訟代理人　李元德　律師複代理人　　黃俊凱　律師上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國95年11月15日臺北高等行政法院94年度訴字第1485號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、上訴人（上訴人與虹景科技股份有限公司合併，該公司之權利義務由上訴人概括承受）係經被上訴人公告應負回收清除處理責任之物品製造業者，其應申報回收物品類別為廢資訊物品（監視器）。民國（下同）92年8月18日至92年8月22日被上訴人委託訴外人立本臺灣聯合會計師事務所（下稱立本會計師事務所）至上訴人處辦理87年6月至92年6月間營業（進口）量相關帳籍憑證之查核作業，查核結果，被上訴人認上訴人於上開期間，未按營業量申報繳納監視器之回收清除處理費用，乃以92年12月1日環署基字第0920087040號函請上訴人於文到45日內補繳回收清除處理費計新臺幣（下同）36,837,825元，上訴人不服，提起訴願，並於93年4月間向訴願機關提出「訴願陳報新物證狀」，繕本副知被上訴人（被上訴人收文日期為93年4月26日），被上訴人乃自行依上開「訴願陳報新物證狀」所附資料重新查核，並於93年8月4日以環署基字第0930053968A號函（下稱原處分）變更上開 92年12月1日環署基字第0920087040號函處分所核定之應補繳回收清除處理費為15,275,796元，嗣訴願機關以被上訴人92年12月1日環署基字第0920087040號函之處分業經原處分加以撤銷而不存在為由，於93年9月9日以院臺訴字第0930085061號決定不受理其訴願。其後上訴人就原處分不利於己部分，仍有不服，提起訴願，經訴願機關以原處分關於87年6 月至10月間回收清除處理費部分，因被上訴人公法上請求權之行使已逾5年時效，而予以撤銷，其餘訴願則無理由予以駁回，上訴人仍有未服，遂提起本件行政訴訟。二、上訴人在原審起訴主張：原處分就上訴人之提證未詳加調查，致認定錯誤，而間接出口部分發票之提證及認定本屬困難，自應從寬認定，如實際得予查核之交易者當得扣抵，而就廠商因結束營業或不明原因未備切結書，亦應通知上訴人補證。又本件上訴人已依法提供相關資料供參酌以主張扣抵，並無僅提供表格而未提供資料之情事。為此請求判決撤銷原處分及訴願決定（不利部分）等語。三、被上訴人則以：本件上訴人提出之銷貨發票，數量極少數，依此少數、片段之發票，根本無從得知上訴人銷貨與其他廠商最終出口產品間之連結關係。其次，有關出口廠商出具之切結書上訴人全未提出，實無從認定出口報單之產品確為上訴人所出售，亦無法確保不會發生其他重複申請扣抵之情形，自不符扣抵之要件。又責任業者主張扣抵，依法應自負提出證明之責任，並非被上訴人應依職權調查之事項，故上訴人因不能提出證明文件而無法主張扣抵，自不能據以指為補繳處分有違誤。本件上訴人於本件訴訟中提出天剛資訊、元汶科技、臺灣視訊系統公司等18家廠商之出口報單，惟此均為上訴人於原處分作成後所提出之新事證，不在原處分認定事實範圍之內，原處分未予扣抵於法並無不合等語，資為抗辯。四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠本件上訴人於訴願程序中以「訴願陳報新物證狀」爭執之銷售台數為175,678台，補繳金額之差額為24,106,041元〔（36,837,825（原核定應補繳金額）－12,731,784（上訴人自稱應補繳金額）＝24,106,041（二者差額）〕。嗣被上訴人已以原處分重新核定准許其中158,267台扣抵，應補繳金額重新核定為15,275,796元（原處分參照）。據此，參酌上訴人於訴願程序中主張者以觀，其所餘猶有爭議者銷售台數為17,417台（175,678－158,267＝17,417），補繳金額數為2,544,012元（15,275,796－12,731,784＝2,544,012），詎其於本件訴訟程序中先則稱可扣抵台數為43,186台，繼則改稱係43,553台，並稱伊可再扣抵金額應為7百餘萬元云云，其銷售數量及可扣抵金額較之上述上訴人於訴願程序中之主張明顯增加，是上訴人訴稱各語，是否真實，自非無疑，況衡諸常情，上訴人於訴願程序中未加爭執者，要無於斯時提出報單及憑證供核之可能，是上訴人稱伊於本件訴訟爭執之銷售數量（43,186台或43,553台）及可扣抵金額（7百餘萬元）之報單、憑證於原訴願程序均已提出云云，顯與事實不符。㈡次查，被上訴人辯稱上訴人未提出任何系爭應申報回收物品之出口廠商切結書一節，核與上訴人於「訴願陳報新物證狀」與「扣抵比較表」之記載大致相符，堪信為真實。據此，被上訴人辯稱上訴人於斯時未提出交易客戶之切結書供核，致無從審核該出口責任物是否確為上訴人所出售、出口商是否同意由上訴人就系爭責任物申請扣抵，並保證將來不會以同一筆出口責任物再重複申請扣抵。上訴人有關天剛資訊、元汶科技、臺灣視訊系統公司等18家廠商之出口報單（上訴人間接出口）為上訴人於原處分作成後所提出之新事證，不在原處分認定事實範圍之內等語，即屬可採。上訴人主張伊於本件爭執部分之相關報單、憑證於原訴願程序均已提出供查核，被上訴人未加調查，致認定錯誤云云，自無可取。㈢至於上訴人於原處分作成之後就相關責任物另行取得足資扣抵之憑證資料，原得依法向被上訴人申請扣抵退費，惟此既屬事後新發生之事實，非被上訴人作成原處分時事實認定錯誤，自不得執之遽謂該處分有違法之瑕疵。五、上訴意旨略謂：㈠上訴人於訴願中確實已提出全部扣抵證據，然因被上訴人整理或文件掃瞄時之疏失，造成若干資料缺漏，原審判決竟為與事實相反之認定，難謂無重大違法之瑕疵。㈡上訴人於訴願程序與原審訴訟程序中主張之扣抵縱有數台之差異，亦僅因上訴人就小額部分拋棄主張所致。㈢查訴願機關既以被上訴人92年12月1日環署基字第0920087040 號函之處分業經被上訴人以原處分「撤銷」而不存在為由，於93年9月9日以院臺訴字第0930085061號訴願決定書決定不受理訴願。故被上訴人所為之92年12月1日環署基字第0920087040號行政處分業已撤銷，則被上訴人對上訴人之為實現回收清除處理費公法請求權，即自93年8月4日作成環署基字第0930053968A號行政處分時始生中斷時效之效力。故被上訴人對上訴人關於87年11月份起至88年6月份止之回收清除處理費請求權依行政程序法第131條第1、2項之規定，業經5年間未行使，因時效完成而當然消滅。原行政院94年3月18 日院臺字第0940082515號訴願決定，誤以已撤銷之92年12月1日環署基字第0920087040號行政處分為被上訴人權利行使之起算日，進而為錯誤之訴願決定，原審判決亦漏而未行審酌此等應依職權調查之事項，誠已違反行政程序法第131條第1、2項及第132條規定，而有判決不適用法規之違誤至明。㈣次查，被上訴人依廢棄物清理法授權公告之「應回收物品種類」將「LCD」納入應回收「廢資訊物品」之列，係遲至92年6月13日環署廢字第0920042910號公告所公布，且被上訴人亦係於前揭公告後，始「首次」以環署基字第0920040260號函通知上訴人配合相關查核作業。是以，LCD係於92 年6月13日環署廢字第0920042910號公告後，始列入應回收廢資訊物品，則上訴人基於合法之信賴，信賴被上訴人92年6月13日前之歷次公告明文，要不得因被上訴人事後修改公告而致上訴人受有無法預期之財產上損害。退步言之，縱依被上訴人主張前揭公告之前之歷次公告中「監視器」範圍解釋上本即包括「LCD」，92年6月13日環署廢字第0920042910號公告僅係「明確界定監視器之範圍，以釐清疑義」而已，並非自92年6月13日公告後始將LCD納入應回收廢資訊物品中。然依被上訴人此等主張可知，當時至少確有LCD是否屬監視器範圍之「疑義」存在，則按行政程序法第5條：「行政行為之內容應明確。」及「有懷疑時，以對人民有利」（ dubio prolibertate）之法則，在法令不明確而進行解釋與適用遇有疑義時，應作有利人民基本權利之解釋，亦理應為有利上訴人之認定。故被上訴人所為之原處分，將92年6月 13日所為之環署廢字第0920042910號公告，溯及適用於公告前87年6月至92年6月所生之事實，顯已違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及明確性原則。在被上訴人尚未將「LCD」公告納入應回收廢資訊物品之前，上訴人實無法事先知悉、安排於產品中反應此回收清除處理費成本，並就間接出口、代工等相關貿易行為蒐集、取得、留存相關單據，自不能因被上訴人事後違法之行政處分而使上訴人蒙受不能預見之損失。況法律之制定與修改，尚不能溯及既往侵害人民之權益，更何況是行政處分，則為維持法律生活之安定並維護法律之尊嚴，禁止溯及既往之原則仍當予以嚴格遵循，原處分顯有違誤至明。關於原處分誤將92年6月13日環署廢字第 0920042910號公告違法溯及適用乙節，上訴人於起訴狀及訴訟中均有指摘，然原審判決卻未為任何判斷及說明，理由顯有重大疏漏。㈤再者，觀86年修訂之廢棄物清理法第10條之1及90年修訂之同法第15條均僅有繳納回收清除處理費之規定，但未就繳納之義務人、廢棄物種類及費率為規定，是否達明確性之程度，實有可議，而妨害人民對於相關構成要件之可預測性，自不得作為徵收回收清除處理費之依據。準此，被上訴人所援用87年5月15日環署廢字第0030418號公告、88年5月4日環署廢字第0027821號公告、90年5月7日環署廢字第0028112號公告、91年6月19日環署廢字第0910041426號、91年9月20日環署廢字第0910064996號公告或92年6月13日環署廢字第0920042910號公告所為之本件行政處分，其所憑授權之法律依據即廢棄物清理法第15條(舊法為第10條之1) 規定本身，違反法治國家要求之法律明確性原則，應為無效。被上訴人以此無效之法律所為之公告及本件行政處分，亦因失其適法性從而歸於無效。㈥另，原行政處分漏未記載修正前廢棄物清理法第10條之1、修正後廢棄物清理法第15條、廢棄物品及容器回收清除處理辦法第8條及應回收廢棄物責任業者管理辦法第6條第1項及第11條以及相關公告等法令依據，違反行政程序法第5條、第96條規定，是為違法之行政處分。為此請求廢棄原判決等語。六、本院查：㈠「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。」為86年3月18日修正公布之廢棄物清理法第10條之1第1項、第2項及第3項前段所明定。又「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理，並由販賣業者負責回收、清除工作。一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。前項物品或其包裝、容器及其應負回收、清除、處理責任之業者範圍，由中央主管機關公告之。」、「依前條第2項公告之應負回收、清除、處理責任之業者，應向主管機關辦理登記；製造業應按當期營業量，輸入業應按向海關申報進口量，於每期營業稅申報繳納後15日內，依中央主管機關核定之費率，繳納回收清除處理費，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管。」、「製造或輸入之物品或其包裝、容器，不在國內廢棄或使用後不產生廢棄物之責任業者，得檢具相關證明文件扣抵營業量、進口量或辦理退費。」為90年10月24日修正公布之廢棄物清理法第15條、第16條第1項前段及第3項所明定。次按「業者應依申報營業量或進口量，於前條第1項規定申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用，專戶存管並依本辦法及基金收支保管及運用辦法規定辦理。前項營業量或進口量，業者得檢具出口量證明文件抵扣之。」、「責任業者應自中央主管機關公告應負回收、清除、處理責任之日起，於每單月30日前，依其前2個月之責任物之營業量或進口量及中央主管機關核定之費率，向中央主管機關指定之金融機構代收專戶繳納回收清除處理費。」、「責任業者製造或輸入之責任物不在國內廢棄或使用後不產生廢棄物者，得檢具下列文件，經中央主管機關認定後，扣抵其責任物之營業量或進口量：一、營業量或進口量申報表（經中央主管機關同意以指定之網路傳輸方式申報者免附）。二、不在國內廢棄或使用後不產生廢棄物之證明文件。三、不在國內廢棄之扣抵量彙總表。四、其他中央主管機關指定者。」為行為時之廢物品及容器回收清除處理辦法第8條及91年10月23日訂定發布之應回收廢棄物責任業者管理辦法第6條第1項及第11條所規定。而監視器由資訊物品製造業者或資訊物品輸入業者負責回收清除處理，業經被上訴人以87年5月15日環署廢字第0030418號公告、88年5月4日（88）環署廢字第0027821號、90年5月7日（ 90）環署廢字第0028112號、91年6月19日環署廢字第0910041426號及91年9月20日環署廢字第0910064996號公告應回收清除、處理之一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍揭示明確。又「營業人除本法另有規定外，不論有無銷售額，應以每2月為1期，於次期開始15日內，填具規定格式之申報書，檢附退抵稅款及其他有關文件，向主管稽徵機關申報銷售額、應納或溢付營業稅額。」復為行為時營業稅法第35條第1項前段所規定。㈡次按撤銷訴訟固以原處分作成時的事實狀態為裁判基準，惟所謂事實狀態，乃專指原處分作成時已經發生的事實；證據則為證明事實之方法，並非事實本身，高等行政法院為審查原處分認定事實有無違誤，自得斟酌一切證據方法，不受原處分作成時所呈現的證據之限制。且由於行政訴訟法第133 條前段規定，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據，故當事人於事實審言詞辯論終結前得提出一切足以證明原處分作成時事實狀態的證據供法院調查審酌，非謂高等行政法院應以原處分作成時呈現的證據狀態為裁判基準。前揭行為時應適用之廢棄物清理法及其相關法規命令規定意旨既謂「製造或輸入之物品或其包裝、容器，不在國內廢棄或使用後不產生廢棄物之責任業者，得檢具相關證明文件扣抵營業量、進口量或辦理退費」，足見配合營業稅之申報，須於每兩個月後之單月30日前申報繳納之「回收清除處理費用」，係以前2個月之責任物之營業量或進口量扣除其不在國內廢棄或使用後不產生廢棄物之數量後之餘額，作為計算基礎，即以自動申報繳納或主管機關發單命補繳時扣除其不在國內廢棄或使用後不產生廢棄物之數量後之營業量或進口量餘額狀態，作為繳費基礎。如責任業者申報之餘額或主管機關認定的餘額超過真正的餘額狀態，而有溢繳或溢徵情形，自得於事後辦理退費，或於提起行政救濟時主張縮減。以本件情形而言，被上訴人原係以92年12月1日環署基字第0920087040號函請上訴人於文到45日內補繳回收清除處理費36,837,825元，即係以上訴人於92年12月1日累積的營業量扣除其累積的出口量（責任物不在國內廢棄）後存在的餘額狀態，為其命補繳的事實基礎，迨上訴人不服，提起訴願，並於93年4月間向訴願機關提出「訴願陳報新物證狀」，繕本副知被上訴人（被上訴人收文日期為93年4月26日），因該補陳報之新物證足以證明上訴人到92年12月1日為止存在的出口量，被上訴人乃自行重新查核，於93年8月4日以環署基字第0930053968A號函（即系爭原處分）變更先前以92年12月1日環署基字第0920087040號函所核定之應補繳回收清除處理費為15,275,796元，並無因上訴人係於行政救濟中始提出新證據資料而不予採認之情形。而系爭原處分內容既係撤銷先前以92年12月1日環署基字第0920087040號函所為處分，並重為命補繳回收清除處理費15,275,796元的處分（訴願機關亦曾以系爭原處分內容所謂變更之意旨係指撤銷先前之處分而重為處分，乃認先前的處分已不存在，因而就先前處分之訴願案，決定不予受理），即係以系爭原處分於93年8月4日作成時上訴人累積的營業量扣除其累積的出口量（責任物不在國內廢棄）後存在的餘額狀態，為其命補繳的事實基礎。則上訴人提起行政救濟至事實審言詞辯論終結前，自得提出一切足以證明原處分作成時事實狀態的證據供法院調查審酌。揆諸上訴人於原審提出之出口報單日期均係於被上訴人作成先前處分日期（92年12月1日）以前，提出之出貨證明書亦係用以證明92年12月1日以前的出貨事實，顯非系爭原處分作成之後發生之新事實，則上開證物是否可以證明系爭原處分於93年8月4日作成時上訴人所累積的出口量，而得主張自責任物的營業量中扣除，原審法院本應加以斟酌。然原判決理由卻採認被上訴人之主張，謂上訴人於訴訟中所提有關天剛資訊、元汶科技、臺灣視訊系統公司等18家廠商之出口報單（上訴人間接出口），為上訴人於原處分作成後所提出之新事證，不在原處分認定事實範圍之內等語；並以上訴人於原處分作成之後就相關責任物另行取得足資扣抵之憑證資料，原得依法向被上訴人申請扣抵退費，惟此既屬事後新發生之事實，非被上訴人作成原處分時事實認定錯誤，自不得執之遽謂該處分有違法之瑕疵等詞，為其判斷之論據。似未遵行撤銷訴訟以原處分作成時的事實狀態為裁判基準之法理，而誤以原處分作成時呈現的證據資料作為裁判基準，且將行政救濟中提出用以證明舊事實之新證據資料，誤解為原處分作成之後發生之新事實，容有未洽。又原判決既認「上訴人於原處分作成之後就相關責任物另行取得足資扣抵之憑證資料，原得依法向被上訴人申請扣抵退費」，卻不准上訴人於本案訴訟中主張扣抵，其理由顯有矛盾。㈢再按時效制度，乃一定事實狀態存在於一定期間之法律事實；其由權利之不行使而造成無權利狀態，繼續存在於一定期間而發生權利消滅之效果。時效制度與人民權利、義務有重大關係，其目的在於尊重既有之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定。依行政程序法第131條規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」第132條規定：「行政處分因撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效時，自該處分失效時起，已中斷之時效視為不中斷。」查訴願機關既以被上訴人92年12月1日環署基字第0920087040號函之處分業經被上訴人以系爭原處分「撤銷」而不存在為由，於93年9月9日以院臺訴字第0930085061號決定訴願不受理。足見被上訴人所為之92年12月1日環署基字第0920087040號行政處分業已撤銷，依前揭行政程序法第132條規定，已中斷之時效視為不中斷，故系爭回收清除處理費之公法請求權時效，自不得再以已經撤銷之92年12月1日環署基字第0920087040號行政處分之生效日作為時效中斷日，而應以嗣後全新之行政處分即93年8月4日環署基字第0930053968A號行政處分，視為被上訴人為實現回收清除處理費公法請求權所作成之行政處分，適用行政程序法第131 條第3項而發生中斷時效之效力。準此，系爭公法上請求權，應自被上訴人93年8月4日環署基字第0930053968A號行政處分發生效力時，其時效始中斷。而被上訴人對上訴人關於87年11月份起至88年6月份止之回收清除處理費請求權，因依前揭規定，上訴人係以每單月30日為其申報繳納期限，至期限屆滿，被上訴人始得行使請求權，故至93年7月30日，上開期間的請求權已全部罹於時效（當然消滅），被上訴人既遲至93年8月4日始發函通知上訴人繳納，權利之行使顯已逾五年時效。原行政院94年3月18日院臺字第0940082515號訴願決定，誤以已撤銷之92年12月1日環署基字第0920087040號行政處分為被上訴人權利行使之起算日（時效中斷日），而僅將原處分關於87年6月至10月間回收清除處理費部分，因時效完成，予以撤銷，容有未洽，原判決就此部分未加糾正，仍予維持，亦有未洽。㈣末查「監視器」由資訊物品製造業者或資訊物品輸入業者負責繳交回收清除處理費用，固經被上訴人以87年5月15日環署廢字第0030418號公告、88年5月4日環署廢字第0027821號公告、90年5月7日環署廢字第0028112號公告、91年6月19日環署廢字第0910041426號及91年9月20日環署廢字第0910064996號公告，但將「LCD」（liquid-crystal display之縮寫，即液晶顯示器）明確列入「監視器」之範圍，屬應回收「廢資訊物品」，係遲至92年6月13日環署廢字第0920042910 號公告始出現。且依被上訴人答辯意旨，92年6月13日環署廢字第0920042910號公告「監視器(包括CRT及LCD)」一段文字，係為明確界定監視器之範圍，以釐清疑義。足見上訴人所製造之物品LCD是否屬於「監視器」之範圍，於92年6月13日環署廢字第0920042910號公告以前，確實存在疑義，並攸關系爭上訴人於87年11月至92年6月間之營業量是否應申報繳納回收清除處理費用。上訴人就此既有爭執，原審本應加以調查釐清，並於判決中敍明其認定之結果及理由，始足以昭折服，惟觀原判決就此部分並無明確論述，其理由自難謂完備。㈤綜上所述，原判決理由及其認事用法既有上開瑕疵，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，即為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　98　　年　　1　　月　　22　　日最高行政法院第七庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　張　瓊　文法官　姜　素　娥法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　98　　年　　1　　月　　23　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第53號

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