98年度判字第895號｜行政：拆遷補償｜裁判日期：98 年 08 月 06 日

最　高　行　政　法　院　判　決 98年度判字第895號上　訴　人　台灣糖業股份有限公司高雄區營運處（原台灣糖業股份有限公司旗山糖廠 ) 代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　李明益　律師被上訴人　高雄縣政府代　表　人　乙○○ 上列當事人間拆遷補償事件，上訴人對於中華民國96年5月8日高雄高等行政法院95年度訴更二字第9號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人於民國90年7月18日函請被上訴人補辦水源保護區養豬場拆除補償，案經被上訴人依據行政院環境保護署（下稱環保署）訂定之「飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」（下稱補償基準）相關規定，認上訴人應於89年12月31日前自行向高雄縣旗山鎮公所提出申辦補償，惟上訴人逾期始提出申辦，乃以逾期不予受理為由，否准上訴人之申請；上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院91年度訴字第325號判決駁回上訴人之訴；上訴人不服，提起上訴，經本院以93年度判字第375號判決將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。再經原審法院以93年度訴更字第20號判決將原處分及訴願決定均撤銷，並諭知被上訴人應依該判決之法律見解對上訴人另為適法之處分；被上訴人不服，提起上訴，經本院95年度判字第777號判決將原審法院上開判決廢棄，發回原審法院更為審理；經原審法院以95年度訴更二字第9號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）系爭補償基準及「飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償注意事項」（下稱注意事項），係政府為執行飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條規定之損失補償所訂定，此觀環保署之訴願決定書第11頁記載：「4、……復查主管機關依據飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條等規定，認定以營利之目的之飼養家禽、家畜為貽害水質水量之行為，依法禁止在該區域內飼養豬隻，自屬有據。……5、行政院自87年12月1日核定『飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分』迄今，不斷強調『高屏溪等5條流水源保護區內依法不得養豬』，行政院於90年12月21日對於高屏溪自來水水質水量保護區再次表達『禁止養豬』政策，絕無政策轉彎情事。」等語；及該署於90年8月2日以(90)環署水字第0048384號函知經濟部請其督導上訴人依法停止養豬行為，暨其於91年8月22日以環署水字第0910052814號函覆原審法院前審即91年度訴字第325 號案件時，表示系爭補償基準及注意事項係依飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、第12條等規定為依據等情，即徵明瞭。是系爭補償基準及注意事項既係執行飲用水管理條例第5條及自來水法第11條及第12條規定之損失補償性質，即不應限制人民請求權之行使期間，然其卻訂定行使期間，復又過短，實違反法律保留原則，應屬無效，上訴人自仍得依系爭補償基準及注意事項請求被上訴人補償。（二）又上訴人係因環保署發布系爭補償基準及注意事項將高屏溪劃入保護區，禁止上訴人養豬，致財產受到特別犧牲，被上訴人自應依上開規定補償上訴人。（三）再者，上訴人係因信賴被上訴人所言，謂系爭補償基準及注意事項係採自動離牧方式，並非強制禁養。另上訴人復陸續獲被上訴人核發廢（污）水排放許可證、廢（污）水土壤許可證、及獲農委會核發牧場登記證書等證照，致上訴人相信祇要作好豬廢水排放工作即可繼續養豬，因而未於期限內申辦補償，不料申辦期限過後，政府竟違反誠信原則，採取禁養政策，致上訴人被迫停養，則基於誠信原則及信賴保護原則，被上訴人亦應補償上訴人。（四）被上訴人一面辯稱其執行系爭補償基準及注意事項非屬強制離牧，另一方面卻拒絕核發排放許可證，形同飲用水法第5條及自來水法第11條及第12條規定之強制禁養，則其拒絕補償上訴人，顯非法治國家應有作為等語，為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：（一）依據環保署89年8月29日環署水字第 0049637號函公告之補償基準規定，水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償計畫，申辦期間自公告日（89年8月29 日）起至同年12月31日止，養豬戶得於上述期間內提出申辦「水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償」計畫，逾期則不予受理。上訴人逾期始提出申辦，被上訴人乃以逾期不予受理為由，否准上訴人之申請，並無違誤。（二）水污染防治法及飲用水管理條例及其相關規定，無強制拆除規定。注意事項係依據飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、第12條及自來水法臺灣省施行細則（下稱自來水法施行細則）第9條第7款規定辦理，明定養豬戶（場）依法不得飼養，因法未明定強制拆除合法建築物之規定。爰此，本計畫自上訴人所稱「強制拆除」。（三）上訴人所屬養豬場位於高雄縣旗山鎮非屬「飲用水水質水量保護區」而屬於「自來水水質水量保護區」內，自當受自來水法之約束，其所受之損害亦應由自來水法主管機關另訂標準補償（自來水法第11條及12條明文規定）。又「水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償」其申辦期間所舉辦之說明會上訴人亦有派員參加，於說明會中說明本次離牧係採自願離牧方式辦理，養豬戶應先提出申辦以免逾期未申辦而使權益受損，現於保護區內未離牧之養豬戶目前仍有繼續飼養，並未因未申請離牧而受處分，由此可見該計畫申辦性質為自願性離牧並無疑義。（四）上訴人係屬國營企業，其所為應為民眾之表率，環保署發文通知上訴人上級機關經濟部要求上訴人停止養豬，無非希望上訴人能為民眾之表率而提高養豬戶拆除之意願，而使本次離牧計畫能夠順利完成等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）飲用水管理條例之中央主管機關為環保署，此觀飲用水管理條例第2 條規定自明。經查，上訴人之畜牧場並非位於環保署依飲用水管理條例第5條第4項規定劃定之飲用水水源水質保護區內。是系爭補償基準及注意事項所援引之法規依據雖論及飲用水管理條例第5條，實則環保署並未將上訴人之畜牧場劃定為飲用水水源水質保護區甚明。是環保署既未將上訴人之畜牧場劃定為飲用水水源水質保護區，則自不生上訴人應依該條例拆除建物及改變建物及土地原有之使用行為之問題。（二）次按自來水事業之主管機關在中央原為內政部，嗣自來水法91年12月18日修正公布後主管機關改為水利主管機關經濟部，自來水法第2條定有明文。經查，系爭補償基準及注意事項發布時，上訴人之畜牧場固位於自來水事業主管機關劃定之「高屏溪流域自來水水質水量保護區」內。惟如前述，依自來水法第11條及自來水法施行細則第9條第7款之規定，養豬為貽害水質水量保護區之水質水量之行為，準此，於自來水事業主管機關劃定該水質水量保護區後，乃當然向後發生強制禁養之效果。然而，因自來水法之原主管機關內政部於76年3月21日發布(76)內營字第484108號公告之內容，卻有使人民誤解在自來水法之水質水量保護區劃定後，主管機關並未強制人民禁止在區域內養豬，而是祇要將養豬廢水處理使符合排放標準，仍可有新設之養豬行為，致生養豬戶仍不斷產生。綜上可知，有關自來水水質水量保護區劃定前之養豬戶，既未經自來水法主管機關依該法第12條規定命其拆除建物或改變建物土地之使用，而得為從來之使用，本無依該條規定給予補償之餘地；至自來水水質水量保護區劃定後，依自來水法第11條及自來水法施行細則第9條第7款之規定，養豬為貽害水質水量之行為，本不得從事，若有從事，則為違法行為，原應予以取締，尤無損失補償可言；然因自來水法主管機關以上開公告逾越自來水法第11條暨其施行細則第9條有關強制禁養豬隻之規定，以致水質水量保護區續有養豬行為發生，造成水源污染，繼因立法院86年5月31日召開第3會期第27次會議作成有關要求政府保護飲用水水源水質，削減高屏溪等自來水取水口以上集水區內之64萬頭豬隻，並訂定養豬戶離牧補償標準，增加執行誘因之決議；環保署爰此認為其並非自來水法之主管機關，不僅無權依自來水法之規定命令舊養豬戶拆除水質水量保護區內之建物或改變其建物及土地之使用行為，更無取締水質水量保護區劃定後新設養豬戶之權限，遂訂定系爭補償基準及注意事項，採取以給付金錢為手段之鼓勵自動離牧方式，而不分該養豬戶係在水質水量保護區劃定前後所設立，亦即祇要各該養豬戶在補償基準訂定之期限前申請離牧，並於期限內完成拆除者，一律給予補償，期能達到淨化水源之行政目的；核其性質，乃環保署訂定具有授與人民利益之給付性行政措施，凡此作為，均與自來水法第12條係由自來水主管機關通知水質水量保護區劃定前既存之養豬戶於一定期限內拆除建物或改善或改變建物及土地使用行為，並由自來水事業補償損失之情形不同。（三）又系爭補償基準及注意事項既與自來水法第11條及第12條規定之公權力行使無涉，則其內容提及係以自來水法第11條及第12條為依據，固有未洽；然系爭補償基準及注意事項之所以為此提示，無非在強調各該條文之法律規定，亦即主管機關依自來水法之規定劃定水質水量保護區後，即向後發生強制禁養之效果，從此新設之養豬場，即為上開條文規定所禁止之非法養豬行為，意在導正養豬戶認為水質水量保護區內之養豬行為為合法之舊有觀念，使各該養豬戶明瞭何以其觀念上認為合法之養豬行為，如不選擇自動離牧者，為何於期限屆滿後將面臨強力稽查取締之理由而已。換言之，系爭補償基準及注意事項之發布，不會對計畫區域內之養豬戶產生強制禁養之法律效果，蓋對水質水量保護區域產生禁養效果者乃自來水主管機關依自來水法第11條規定劃定水質水量保護區之作為，無待系爭補償基準及注意事項之發布，尤其水質水量保護區劃定後既已生強制禁養之效果，則有關新設之養豬行為，原屬違章而應予以取締，本無對之補償可言。（四）上訴人固為高屏溪水質水量保護區劃定前之舊養豬戶，惟上訴人於76年3月21日高屏溪水質水量保護區劃定後，其舊有之建物及土地之養豬使用行為既未曾受自來水法主管機關命令拆除或改變使用，則其自無因自來水法主管機關行使自來水法第12條之公權力行為致受損失而應受補償之可言。是系爭補償基準及注意事項所定期限，乃環保署以上開給付行政達成淨化水質之預定目標所訂定，自屬合理必要，不生違反法律保留情事，是上訴人如要依該規定獲取補償，自應依規定於89年12月31日以前提出申請，然上訴人並未於獎勵自動離牧之期間內申請自願離牧，而係遲至90年7月18日始向被上訴人提出申請，則被上訴人以其逾越上開規定之申請期限為由予以否准，即無不合。環保署並非自來水法之主管機關，環保署於90年8月2日以(90)環署水字第0048384號函知經濟部之函文，無非政府機關間請求互相協助水源保護計畫之示範，並不因而對上訴人產生法律效果。再依環保署於91年8月22日以環署水字第0910052814號函覆原審法院91年度訴字第325號案件之詢問可知，環保署僅是重申其訂定系爭補償基準及注意事項之緣由而已。（五）補償基準及注意事項並不生強制禁養之法律效果，而係一獎勵性措施，無論養豬戶於保護區劃定前後設立，均鼓勵於申辦期限截止前完成申辦自動離牧，並使申辦人得因此取得補償金；至於上訴人如有停養之行為者，依上訴人之主張，乃前述環保署90年8月2日(90)環署水字第0048384號函請經濟部督導上訴人之結果，足見上訴人之停養豬隻，核與上述補償基準及注意事項無涉；再則，主張信賴保護原則時仍須以國家行為為對象，亦即必須先有國家行為存在，始有形成人民信賴之可能，而上述補償基準及注意事項既不生強制禁養之法律效果，亦未鼓勵上訴人繼續飼養豬隻，因此該補償基準及注意事項並未使上訴人產生繼續飼養豬隻為合法行為之信賴存在。又系爭補償基準及注意事項係採鼓勵自動離牧，被上訴人並無錯誤告知可言，故上訴人主張其係受被上訴人之錯誤告知，致其未於期限內申辦補償，被上訴人有違誠實信用原則，仍應給予上訴人補償云云，洵無可採。再上訴人於水質水量保護區劃定前之既存養豬行為如有遭到強制禁養致受損失情事，乃上訴人得否依其他法令向應負補償義務機關請求損失補償範疇，核與本件上訴人所主張之上述補償基準及注意事項之規範無涉。至於上訴人主張其於94年2月25 日向被上訴人申請核發廢污水簡易排放許可證遭被上訴人拒絕，形同禁養乙事，核屬上訴人應循水污染防治法等相關法規請求救濟之問題，亦與系爭補償基準及注意事項之規範性質無涉等由，而駁回上訴人在原審之訴。五、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無不合，再論斷如下：(一)上訴人主張其向被上訴人請求本件補償，不應受注意事項所定應於89年12月31日申辦期限之限制，無非是以補償基準及注意事項係本於行為時飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、第12條所訂定，而該等法律並未對補償請求權有行使期間之限制，其請求本件補償，自不應受注意事項所定應於89年12月31日申辦期限之限制為據。因而，上訴人此項主張之成立，必須以本件補償之請求，符合行為時飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、第12條之請求補償要件為前提。如上訴人本件補償之請求，不符合行為時飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、第12條之請求補償要件，即不得據該等規定，主張其請求補償，不受注意事項所定應於89年12月31日申辦期限之限制。 (二)查行為時飲用水條例第5條：「(第1項)在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。（第2項）前項污染水源水質之行為係指︰‧‧ ‧五、以營利為目的之飼養家畜、家禽。‧‧‧。‧‧‧( 第4項)第1項飲用水水源水質保護區之範圍及飲用水取水口之一定距離，由直轄市、縣(市)主管機關擬訂，報請中央主管機關核定後公告之。其涉及二直轄市、縣(市)以上者，由中央主管機關訂定公告之。（第5項）飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於公告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。」上訴人請求補償所涉之畜牧場並非位於環保署依飲用水管理條例第5條第4項規定劃定之飲用水水源水質保護區內，此為原判決依法認定之事實，況依該條例第5項請求補償對象，係「自來水事業或相關事業」，被上訴人係地方政府，非「自來水事業或相關事業」，上訴人向被上訴人為補償請求，均不符合依該條例第5條第5項請求補償之要件。至上訴意旨所主張之注意事項第2條：「依……規定，認定於下列水源保護區內，養豬為貽害水質與水量之行為，執行養豬戶( 場)之拆除補償：(一)……」，係在認定其所列各款集水區之水源保護區，為該注意事項之適用範圍，而非在公告該等集水區為水源保護區。何況該注意事項係指「水源保護區」，亦非行為時飲用水條例第5條所稱之「飲用水水源水質保護區」。上訴意旨以注意事項第2條規定為據，主張依據補償基準及注意事項記載，環保署業依行為時飲用水管理條例第5條已劃定並公告高屏溪攔河堰以上集水區水源保護地，於該範圍內養豬為貽害水質與水量之行為，再進而主張該署已將上訴人所有位在高屏溪攔河堰以上集水區之土地劃定為飲用水源水質保護區云云，並不足採。因而上訴人指摘原判決認環保署既未將上訴人之畜牧場劃定為飲用水水源水質保護區，則不生上訴人應依該條例拆除建物及改變建物及土地原有之使用行為，顯有認定事實不依證據之違背法令，及其他以其請求補償所涉之畜牧場位於環保署依行為時飲用水管理條例第5條第4項規定劃定之飲用水水源水質保護區內為前提之各項主張，自不足採。 (三)次查行為時自來水法第11條：「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為。」第12條：「(第1項)前條水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業補償之。（第2項）前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」建築物及土地所有權人或使用人，依上開行為時自來水法第12條第1項請求補償者，係以經主管機關會商有關機關認為其建築物及土地使用有貽害水質水量，且通知其於一定期間內拆除、改善或改變使用為要件。上訴意旨主張依「飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償」手冊首頁之推動小組成員名錄，及補償基準第7點、注意事項第16點可知，自來水主管機關，確有要求高屏溪攔河堰以上集水區養豬戶，禁止養豬，改變原養豬戶向來對於飼養豬隻建物及土地使用，符合行為時自來水法第11條、第12條「改變使用」要件，故養豬戶確係受有損害無疑，對於養豬戶因此特別犧牲而生之損害，自應予以補償等語。惟自來水事業之主管機關於補償基準及注意事項公告時，在中央原為內政部(嗣自來水法91年12月18日修正公布後主管機關改為水利主管機關經濟部，見同法第2條)。暫不論注意事項是否有禁止其適用集水區養豬戶養豬之效果，因其係由環保署而非內政部公告，顯與行為時自來水法第12條所稱經「主管機關」會商有關機關認為原有建築物及土地使用有貽害水質水量，並通知其於一定期間內拆除、改善或改變使用無涉。至上訴意旨所舉之上開手冊首頁，僅載推動小組成員為行政院環保署、內政部、經濟部、行政院農業委員會，而補償基準第7點：「本補償基準經水源保護區養豬戶(場)依法拆除補償推動小組審查通過，由行政院環境保護署公告後施行，修正時亦同。」注意事項第16點：「本注意事項經水源保護區養豬戶(場)依法拆除補償推動小組審查通過，由行政院環境保護署公告後施行，修正時亦同。」僅在規定補償基準及注意事項之訂定及修正程序，亦不能據以認定內政部為公告機關。何況依行為時自來水法第12條第2項請求補償之對象係「自來水事業」，被上訴人係地方政府，非「自來水事業」甚明，均不符合依該法規定請求補償之要件。上訴意旨上開主張尚無足取，其據以指摘原判決認為自來水水質水量保護區劃定前之養豬戶，既未經自來水主管機關依行為時自來水法第12條規定命其拆除建物或改變建物土地之使用，而得為從來之使用，本無依該法條規定給予補償之餘地，上訴人為高屏溪水質水量保護區劃定前之舊養豬戶，舊有之建物及土地之養豬使用行為既未曾受自來水法主管機關命令拆除或改變使用，則其自無因自來水法主管機關行使行為時自來水法第12條之公權力行為致受損失而應受補償之可言，顯有認定事實不依證據、違背徵收補償法理，對於有關法不溯既往之法理認知云云，亦不可採。 (四)上訴人本件補償之請求，不符合行為時飲用水管理條例第5 條及自來水法第11條、第12條之得請求補償要件，已如上述，其既係純依補償基準、注意事項請求補償，即應受注意事項所定應於89年12月31日申辦期限之限制，其遲至90年7月 18日始向被上訴人申請補辦水源保護區養豬場拆除補償，已逾注意事項所定之89年12月31日期限，此為原判決依法認定之事實，上訴人之請求補償已不符要件，原判決因認原處分否准上訴人之申請，於法無違，而駁回上訴人之訴，自無不合。至補償基準及注意事項是否有禁止其所適用之集水區養豬戶養豬之效果，與本件待證事實無涉，上訴人所為關於補償基準及注意事項有「強制離牧」、「強制停養」效力之各項主張，即無庸加以論斷。 (五)行政訴訟法第260條第3項規定：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」本件原判決法院係本院95年度判字第777號判決廢棄原審法院93年度訴更字第20號判決之受發回法院，其固應受本院95年度判字第777號判決廢棄理由之法律上判斷之拘束，惟其非本院93年度判字第375號判決之受發回法院(受發回法院判決為原審93年度訴更字第20號判決)，原判決自不受本院93年度判字第375號判決廢棄理由之法律上判斷之拘束。何況上訴意旨所指本院93年度判字第375號判決所認之注意事項之「至89年12月31日止」，「僅屬促請養豬戶（場）注意而已，並非具失權效果之期限規定」之結論，係以「如果補償基準及注意事項為執行上引法條(按即行為時飲用水條例第5條及自來水法第11條、第12條)所定之損失補償而訂定」為前提，即以補償請求係符合行為時飲用水條例第5條及自來水法第11條、第12條所定之損失補償要件為前提。而上訴人之本件補償請求並不符合該等法律之損失補償規定，已如前述，自不生本院93年度判字第375號判決所認之注意事項之至89年12月31日止，僅屬促請養豬戶（場）注意而已，並非具失權效果之期限規定之結論。上訴意旨指摘原判決違背本院93年度判字第375號判決意旨一節，尚有誤會。 (六)從而，本件上訴並無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　98　　年　　8　　月　　6　　日最高行政法院第五庭審判長法官　黃　璽　君法官　鄭　忠　仁法官　帥嘉寶法官　黃　本　仁法官　吳　東　都以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　98　　年　　8　　月　　10　　日書記官　郭　育　玎

最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第895號

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