最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第129號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 99年度判字第129號上　訴　人　強訊郵通股份有限公司代　表　人　甲○○ 被上訴人　交通部代　表　人　毛治國上列當事人間有關郵政事務事件，上訴人對於中華民國96年8月16日臺北高等行政法院95年度訴字第4207號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄。訴願決定及原處分均撤銷。第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理由一、上訴人經人檢舉於民國95年4、5月間遞送富邦產物保險股份有限公司（下稱富邦保險公司）寄送訴外人李君之保險續保通知單、新臺北有線電視股份有限公司（下稱新臺北有限電視公司）寄送訴外人呂君、吳君之電子計算機統一發票、亞太固網寬頻股份有限公司（下稱亞太固網公司）寄送訴外人陳君之電信服務費用收據、陽明山有線電視股份有限公司（下稱陽明山有線電視公司）寄送訴外人陳君之電子計算機統一發票、大安文山有線電視股份有限公司（下稱大安文山有線電視公司）寄送訴外人王君、鄭君之電子計算機統一發票等（下稱系爭郵件）之營業行為，被上訴人認上訴人已違反郵政法第6條第1項規定，爰依同法第40條第1款規定，以95 年7月11日交郵字第0950006814號處分書，處上訴人罰鍰新臺幣（下同）50萬元，並命立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、上訴人於原審起訴意旨略謂：按郵政法第6條第1項規定所稱之信函、明信片或通信性質郵件，應指一對一高度個性化之文書，或具有雙方相互傳達消息之書函為限。是以，系爭郵件既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自非該條項所規範之客體。故交通部據郵政法第48條所訂定之郵件處理規則第4條第2項規定，將通信性質郵件解釋為寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，而將所有可能之文書郵件均含括之，顯已逾越郵政法第6條第1項之授權目的。再者，郵政法第6條第1項訂定時，係基於保護國家機密之時空背景下，限制不特定人民進入郵政遞送市場，然而，隨著時移勢轉，該規定實已侵害人民職業選擇自由及人民選擇秘密通訊方式之自由，而屬違憲，被上訴人不得據此而為裁罰依據。經查，上訴人自84年間起，即有遞送與系爭郵件相同或近似之商業文書營業行為，而未曾受罰，上訴人自始即認定此係合法營業行為，從而，對該行為並無故意或過失可言，被上訴人應盡實質舉證責任，證明上訴人之故意、過失。又被上訴人於處分前並未提供充足資料供上訴人陳述意見，復未經合法調查程序，且依郵政法第40條第1款規定，係處罰行為人之「營業」行為，而非單次之「投遞」行為，同條所謂「未停止，得按次連續處罰」，則次一行政處分標的應在前一處分時點之後始符合規定；是以，系爭郵件之投遞行為發生於95年4月、5月間，然被上訴人對於上訴人於94年9月間違法遞送郵件之營業行為，業以95年5月5日交郵字第0950004685號處分書，處以罰鍰在案，兩者時點顯已重複，本件屬重複處罰，有違一事不二罰原則，另原處分未按行政程序法之規定，詳為記載違規之時間、地點，故原處分顯屬違法，應予撤銷。此外，被上訴人對於上訴人持續開單處罰，卻對於黑貓宅急便長期為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，未曾予以處罰，顯違平等原則。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。三、被上訴人則以：上訴人受託遞送之系爭郵件為保險續保通知單、電子計算機統一發票及電信服務費用收據，具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，被上訴人以上訴人有遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業之情事，違反郵政法第6條第1項規定，其違法事證明確，且已依法給予其陳述意見之機會，遂依郵政法第40條第1款規定處上訴人罰鍰，並命立即停止上開營業行為，自無不合。另郵件處理規則第4條第2項規定，符合司法院釋字第593號解釋意旨對於法規命令所要求之合目的性選擇及合理關聯性，並符合法律授權明確性原則，自未逾越郵政法第6條第1項規定之授權範圍與立法精神，而郵政法第6條第1項規定亦未限制人民之工作自由權。又上訴人經被上訴人以93年4月28日郵字第1號處分書處10萬元罰鍰後，仍繼續從事上開營業行為，於前開處分後之每一次遞送郵件行為均屬個別獨立之違法營業行為，自可按次連續處罰，且上訴人經被上訴人依郵政法第40條規定之處罰計有32次，足證其對於違法事實確有直接故意。另按平等原則，係指合法之平等而非違法之平等，上訴人不得以黑貓宅急便之遞送行為，而解免其違法之營業行為，況交通部執行違反郵政專營權取締作業要點及交通部辦理郵政監理業務實施行政檢查作業要點，業將保證書、各類證書、執照及戶籍身分證件等排除於郵政專營權之範圍，故上開黑貓宅急便之遞送行為，並無違反郵政法之規定等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠按「所稱郵件，指客戶以信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，向中華郵政股份有限公司（下稱中華郵政公司）交寄之文件或物品。郵件除包裹外，統稱函件。」、「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，乃被上訴人依據郵政法第48條之授權訂定後報行政院核定後施行之郵件處理規則第2條、第4條所明文規定。經查上開訂定說明中指出所謂特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定人之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之「通信性質」，傳達方式須為實體遞送，傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實。經核該規定對郵政法第6條第1項之「通信性質」一詞之定義性規定，在「通信性質」文義之可能範圍內，合於一般法律解釋原則，具有合理性，自無逾越母法授權範圍與立法精神（司法院釋字第611號解釋參照）。本件上訴人主張依經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函云云，本乏其依據，其進而指郵件處理規則第4條第2項規定逾越母法之授權云云，自無可採。㈡經查本件上訴人對系爭富邦保險公司續保通知書（要保書）、新臺北有線電視公司統一發票2份、亞太固網公司電信服務費用收據、陽明山有線電視公司統一發票、大安文山有線電視公司統一發票2份等文件均係經由上訴人之作業系統所遞送出去之事實並不爭執。第以上開上訴人遞送之上述續保通知書（要保書）、統一發票、服務費用收據等文件均具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，具有通信性質，非屬電腦大量套印之印刷類之通知、公告可擬，乃具有通信性質之文件，自屬郵政法所稱之郵件範疇無訛。上訴人於原審法院於96年5月16日行準備程序時雖稱與委託遞送之富邦保險公司等有訂立委託投遞合約云云，嗣於96年6 月1日準備程序庭時則改謂新臺北有線電視公司之郵件係經由印刷包裝廠商百通科技股份有限公司分包委託投遞、富邦保險公司之郵件係經由印刷包裝廠商精誠資訊股份有限公司口頭分包委託投遞、亞太固網公司之郵件則係由印刷包裝廠商景竣實業股份有限公司口頭分包委託投遞云云，前後所述不同，本啟人疑竇，況上訴人迄未提出任何文件資料證據以實其說，自難採信；退步言，縱認上訴人所言為真，惟查上訴人於95年度所營事業登記項目固有「各種印刷品、文宣派送業務」1項，但統一發票、續保通知書、收據皆係對特定人、特定事項為特定通知，係屬郵政法所謂具有通信性質之文件，已如前述，自非屬「各種印刷品、文宣」範圍無疑，而上訴人營利事業登記項目代碼IZ06010理貨包裝業部分，在其所提96年3月2日臺中市政府營利事業登記證明載「郵政業務除外」、「不含文書遞送」、「通信性質文件除外」等字樣，足見其前次公司變更登記表（93年6月29日至96年6月28日）所載「所營事業」項目代碼IZ06010理貨包裝業部分雖未明載不含郵政業務及文書、通信性質文件之遞送業務字樣，但其理貨包裝業部分之營業範圍仍不及於該等業務，應可確定。是上訴人深知其營業範圍本不及於郵政業務及文書、通信性質文件之遞送業務，本不應從事該等業務，縱誤觸法網，亦應於被上訴人首次裁罰即以93年4月28日交郵字第0930004436號函裁處罰鍰並命即停止遞送信函、明信片或具有通信性質文件等營業行為後隨即停止相關遞送業務行為，卻仍故為之，足見上訴人為本件違章行為，實屬故意，自應受罰，所稱並無故意、過失云云，委無可取。㈢另郵政法第40條所稱之「得按次連續處罰」，係指經被上訴人依該條前段處分後之每一次違章行為，是行為人如經被上訴人依該條前段處分後，仍繼續從事經被上訴人命其停止之行為，於前開處分後之每一次違章行為均屬每一「次」獨立之違章行為，自可按次連續處罰；亦即上訴人自受第1次處分後，被上訴人令其停止而不停止，其後之每次違章行為，均得連續處罰。而經營遞送信函、明信片或其他具有通信之人，每次遞送信函、明信片或其他具有通信，均構成一營業行為，均屬違反郵政法第6條第1項之規定，該行為即得獨立成為處罰客體。本件上訴人所提原審法院另案判決即94年度訴字第2227號（遞送委託人中國信託商業銀行股份有限公司等）、95年度訴字第215號（遞送委託人大眾電信股份有限公司等）、 95年度訴字第797號（遞送委託人亞太行動寬頻電信股份有限公司等）事件，與本件之委託人均非同一，遞送行為復殊，是本件所處罰上訴人受託遞送系爭續保通知書（要保書）、統一發票、服務費用收據等之營業行為並未遭處罰，則被上訴人予以處罰，自不生一事二罰之問題，上訴人主張本件係重複處罰云云，顯有誤解。再查原審法院94年度訴字第2227號案件所載上訴人行為時間係自92年6月至92年10月間，被上訴人並於93年4月28日以交郵字第0930004436號函裁處上訴人罰鍰並命即停止遞送信函、明信片或具有通信性質文件等營業行為，本件行為時間依原處分卷所附富邦保險公司續保通知書（要保書）、新臺北有線電視公司統一發票2份等之列表日期均在95年度，衡情上訴人自無不知其應停止遞送通信性質文件之理，是被上訴人以上訴人多次違章經課處罰鍰並通知立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為在案，卻仍為本件違章行為，遂課處上訴人罰鍰50萬元，並命立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，自與平等原則並不相悖等由，乃駁回上訴人在原審之訴。五、本院查：(一)按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」郵政法第6條第l項、第40條第1款定有明文。故行為人如有違反郵政法第6條第l項之行為，而依同法第40條第1款規定接獲多次罰鍰處分者，即有發生多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰鍰之結果。以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反覆實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第604號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨。行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使「時段」在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關「按次連續」裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違(本院98年度11月份第1次庭長法官聯席會議決議參照)。(二)本件上訴人前因持續違反郵政法第6條第1項規定之遞送信函之營業行為，原處分所認定之違法日期為95年4、5月間，係在前次處分即被上訴人95年5月5日交郵字第0950004685號處分書(處上訴人罰鍰50萬元，並命上訴人立即停止遞送郵件)於95年5月8日送達於上訴人前之違規營業行為，被上訴人既已對於上訴人於接獲第1次處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函之營業行為予以處罰，自不得再就上訴人於此期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。乃被上訴人嗣又於95年7月11日對上訴人95年4、5月間所為營業行為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨，核與首開法律規定意旨不符，應認原處分係屬違法，訴願決定及原判決遞予維持，均有違誤，上訴人執此指摘原判決違背法令，為有理由，應由本院將原判決廢棄，並撤銷原處分及訴願決定。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　99　　年　　2　　月　　11　　日最高行政法院第六庭審判長法官　吳　明　鴻法官　林　茂　權法官　侯　東　昇法官　劉　介　中法官　黃　秋　鴻以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　99　　年　　2　　月　　12　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第129號

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