最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第1298號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 99年度判字第1298號上訴人　蔡福仁陳子揚共同訴訟代理人　陳錦隆　律師羅凱正　律師被上訴人　行政院金融監督管理委員會代　表　人　陳裕璋上列當事人間證券交易法事件，上訴人對於中華民國98年4月1日臺北高等行政法院97年度訴字第2557號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人等係代表興和投資開發股份有限公司（下稱興和公司）擔任建台水泥股份有限公司（下稱建台公司）董事，依公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則（下稱查核實施規則）第2條規定，建台公司民國96年9月份之全體董事持股總數未達法定最低持有股權成數即15,701,765股，該公司於96年10月15日函請全體董事自行補足未果，被上訴人乃以96年10月18日金管證三字第0960059110號函命全體董事須於同年11月26日前補足；然該公司全體董事持股總數迄同年月30日止僅有3,949,541股，仍不足11,752,224股。被上訴人因認上訴人等違反查核實施規則第5條規定，依證券交易法第178條第1項第6款規定，以96年12月14日金管證三罰字第0960070059號裁處書處以罰鍰新臺幣（下同）36萬元，另以同年月日金管證三字第09600700591號函命須於97年1月14日前補足所缺股權成數，惟仍未獲置理，被上訴人遂依證券交易法第178條第1項第6款、第2項規定，以97年1月28日金管證三罰字第0970004030號裁處書，處以罰鍰60萬元。上訴人等對上開處分均表不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、上訴人於原審起訴意旨略謂：行為時查核實施規則第7條（ 86年5月13日修正發布時為第8條）就違反該規則而應依證券交易法第178條第1項第6款規定處罰之對象及其歸責所為規定，並無法律依據或明確授權而逕以命令定之，顯有違處罰法定原則及法律保留原則，業據司法院釋字第638號解釋違憲在案，故被上訴人據此而作成處分自屬違法。又查核實施規則第5條要求公司董事或監察人須補足持股成數之規定，係以董事或監察人於任期中轉讓股份或部分解任致不足者為限。按公司法中關於董事解任規定，僅限於決議解任、裁判解任及當然解任三種情形，至於董事自行辭職則無上開規定之適用。本件建台公司全體董事持股總數不足法定成數，係因原當選公司董事之東盟開發實業股份有限公司及東展興業股份有限公司（下稱東盟2公司）之法人代表自願辭職，致建台公司全體董事持股總數不足法定成數，實不應該當轉讓股份或部分解任之要件；況未退任之董事所持股數並未因此減少，不應據此推論上訴人向心力將下降。此外，於東盟2 公司之5席董事辭職後，建台公司曾訂於96年11月16日召開臨時股東會補選董事，惟東盟2公司因故不出席而流會，且股票公開市場於獲悉建台公司應補足持股之訊息後，因股價大幅上揚、所需資金過鉅而無法於短時間內補足持股成數，難認上訴人有何故意或過失之主觀責任要件，詎原處分無視於此，逕以類推適用方式恣意擴張處罰界限，命上訴人等於短期間內補足持股成數，實有違期待可能性原則、比例原則、處罰法定及明確性原則。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。三、被上訴人則以：按司法院釋字第638號解釋謂86年5月13日修正發布之查核實施規則第8條第1項及第2項後段（嗣變更為第7條）應自該解釋公布日即97年3月7日起，至遲於屆滿6個月內失其效力。詳言之，若解釋文未明定其失效日者，對於聲請解釋者方有溯及效力，倘解釋雖確定法規違憲，但明示於一定期限內尚屬有效者，自無溯及效力，上訴人不得據此謂系爭規定因宣告失效而執為免罰論據。另依公司法第201 條、第217條之1規定，足認公司法規範董事及監察人因故解任未足法令規定員額應予補選之原因，係包括各種解任或辭任之情形，如將查核實施規則第5條規定之解任限於決議解任、裁判解任及當然解任三種情形，則因辭任或其他原因致董事及監察人缺額尚不需進行補選或補足持股，將造成法令窒礙難行而無法達到證券交易法第26條之規範目的。復按被上訴人就建台公司董事持股不足部分已分別於96年10月18日及同年12月14日2次發函通知上訴人補足持股成數，卻未獲置理，其主觀上顯有可非難性及可歸責性而足認具有過失，被上訴人據以處分，尚無違行政罰法第7條規定。況於函知上訴人補足持股期間，建台公司之股價係介於0.56～1.64元間，全部所需資金不高，且公開交易市場成交量3,700餘萬股亦遠超過應補足之股數11,752,224股，足見全體董事履行補足義務，非屬客觀上不能履行，並無上訴人所稱期待不可能之情事。至於證券交易法第26條及查核實施規則旨在保障投資人權益，所維護之公益顯然大於個人利益，被上訴人為確保投資人權益而作成原處分，並無違比例原則等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠查興和公司係建台公司之法人股東，而上訴人二人乃代表興和公司當選為建台公司之董事，建台公司96年9月份之全體董事持股總數，因有其他董事辭職而少於法定最低持有股權成數之15,701,765股，屢經該公司及被上訴人先後以96年10月18日金管證三字第0960059110號函及96年12月14日金管證三字第09600700591號函限期命補足，均未見遵照辦理，距法定應持股成數標準，仍不足11,752,224股，為兩造所不爭執，堪認屬實。㈡上訴人雖主張：查核實施規則第7條即86年5月13日修正發布時之第8條規定，已據司法院釋字第638號解釋宣告違反憲法第23條規定之法律保留原則在案，被上訴人不得據以裁罰云云。惟按司法院依人民聲請所為法令違憲審查之解釋，基於法治國家法安定性原則，固應自解釋公布當日起，向將來有拘束全國各機關及人民之效力，各機關自解釋公布當日起，處理有關事項，均應依解釋意旨為之，乃其一般之效力。但如司法院解釋已審酌該法令違憲之程度，慮及即時宣告失效，可能造成社會秩序及公共利益無法保障，發生難予彌補之重大損害，而明文定期失效者，則該法令須自解釋所定之期限屆滿後，始失其效力。經稽之97年3月7日公布之司法院釋字第638號解釋文，已載明前開規定應於本解釋公布之日起6個月內失其效力之意旨，則在97年9月7日該6個月期間屆滿之前，為免法益失所規範，該規定仍屬有效，被上訴人自得援為裁罰之依據，核無適用失效法令裁罰之情事。㈢上訴人雖復主張：查核實施規則第5條第1項所規定之部分解任情形僅限於公司法第199條規定之決議解任、同法第200條規定之裁判解任及同法第195條第2項、第197條第1項、第192條第5項準用第30條之當然解任等三種情形，本件建台公司其他董事辭職並不屬之，而本件上訴人本身持股既未變更，毋庸因此負補足持股成數義務，原處分恣意擴張處罰之界限，有違處罰法定及明確性原則云云。然查核實施規則第5條係規定：「公開發行公司之董事或監察人，在任期中轉讓股份或部分解任，致全體董事或監察人持有股份總額低於第2 條所定之成數時，除獨立董事外之全體董事或監察人應於1 個月內補足之。」揆其所稱部分解任乃與轉讓股份併列泛指可能造成持股成數不足之二種成因。而考諸此規定暨其母法之證券交易法第26條之立法目的，原在於避免因公司全體董事或監察人之股權成數少於法定標準，易發生恣意妄為，而損及投資人權益，乃課予在任董事或監察人負補足之義務，以增強其經營理念，用以健全公司資本結構，並防止投機性之股票買賣，影響證券交易之秩序。核之上開現任全體董事或監察人應負之補足義務，乃緣於公司全體董事或監察人之股權成數少於法定標準之客觀情況而發生，初不因股權成數不足係由於其他董事或監察人受決議解任或裁判解任，或因當然解任，抑或辭職而異其效果，尤無強加區分而差別評價之適當理由。是以查核實施規則第5條所謂部分解任，應解為部分董事或監察人喪失其資格而言，方符立法旨趣。上訴人上開主張，難謂允洽，不能採取。㈣又依證券交易法第26條及第178條第1項第6款之規定，公司全體董事須使所持有記名股票之股份總額不得少於公司已發行股份總額一定成數，如有不足，即發生補足之法定義務。此義務乃實現公益為目的，並不以全體董事就其原因事實有可歸責之事由為必要。擔任董事職務之人若未曾有履行此義務之積極舉措，而消極置之不理，即難謂其主觀上毫無責任可言。又未盡解決之能事，亦無從遽認該義務在客觀上無實現之可能，而有期待不可能之情形。查本件上訴人二人係以興和公司代表人之身分當選為建台公司董事，於建台公司因其他董事辭職發生全體董事之股權成數不足時，為該公司僅有之二位董事，已據其等狀陳明確，並有卷附資料可憑，其等二人為履行上開法定補足義務，本可由個人自行或促使所代表之法人購入上市股票，或依公司法規定之增補建台公司之董事缺位，或改由其他多量持股之股東擔任董事，以增加全體董事持股之總數，其方法不一而止。然觀之上訴人二人於受通知應盡補足義務後，從未積極為任何處置措施，長達3個月未見增補任何股數，縱使尚乏證據足認有故意違反不履行之情事，仍難認其主觀上無任何過失可言。且渠等二人就全體董事持股總數少於法定標準乙事，既從未積極謀求解決，放任持股不足之原狀態不變，而徒託個人及所代表之股東法人資力不足或無法召開臨時股東會云云，亦核與期待不可能原則不相符。是以上訴人二人諉稱主觀上無責任及無期待可能云云，俱屬不可採。另上訴人二人確有上揭違反補足義務之情事，被上訴人依證券交易法第178條第1項第6款及第2項規定，審酌其違規情節，各於法定額度之內連續裁罰，用以保障證券交易秩序及投資人之權益，尚具合法正當性，且其所維護之法益顯優於上訴人二人之私利，並無違背比例原則至明等由，乃駁回上訴人在原審之訴。五、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，再論斷如下：（一）按「（第1項）凡依本法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額一定之成數。（第2項）前項董事、監察人股權成數及查核實施規則，由主管機關以命令定之。」「有下列情事之一者，處新臺幣24萬元以上240萬元以下罰鍰：……違反主管機關依第26條第2項所定公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則有關股權成數、通知及查核之規定。」證券交易法第26條、第178條第1項第6款分別定有明文。復按「公司實收資本額超過新臺幣20億元者，全體董事持有記名股票之股份總額不得少於5%，全體監察人不得少於0.5%。」「公開發行公司股東會選舉之全體董事或監察人，選任當時所持有記名股票之股份總額不足第2條所定之成數時，應由獨立董事外之全體董事或監察人於就任後1個月內補足之。」「公開發行公司之董事或監察人，在任期中轉讓股份或部分解任，致全體董事或監察人持有股份總額低於第2條所定之成數時，除獨立董事外之全體董事或監察人應於1個月內補足之。」「除獨立董事外，其餘全體董事或監察人未依第4條及第5條規定期限補足第2條所定持股成數時，依本法第178條第1項第6款規定處罰獨立董事外之全體董事或監察人。董事或監察人以法人身分當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身分當選者，處罰該代表人。」行為時即96年10月16日修正發布施行之查核實施規則第2 條第1項第4款前段、第4條、第5條第1項及第7條亦分別定有明文。依上開證券交易法第26條之立法意旨，在規定發行公司全體董事、監察人持有股份總額不得少於公司股份總額之一定成數，以增強其經營理念，健全公司資本結構，並防止其對該公司股票作投機性買賣，致影響證券交易及投資人利益。是以，法人股東依公司法第27條第2項規定，由其指派之代表人當選為公司之董事、監察人時，其實際執行公司業務者實為該代表人而非法人本身或其負責人，故為課賦代表人預促法人股東持有一定成數股份之義務，並避免法人股東變相以代表人充數各席董事、監察人，達到逃避重罰目的。上開查核實施規則第7條第2項所規定「以法人代表人身分當選者，處罰該代表人。」，藉之達到貫徹證券交易法第26條之立法目的，進而保障投資人之權益，並落實行政罰維持行政秩序之目的，即無不當。原判決採為判決之依據，自無不合。（二）上訴意旨執以：司法院釋字第638號解釋業已明確宣告行為時查核實施規則第7條規定違反法律保留原則與授權明確性原則而應定期失效，詎原審法院仍謂原處分依上開準則作成處分為合法，顯有判決不適用法規及適用法規不當之違法等語。惟按司法院依人民聲請所為法令違憲審查之解釋，應自解釋公布當日起生效；但如明文定期失效者，則該法令須自解釋所定之期限屆滿後，始失其效力。經查97年3月7日公布之司法院釋字第638號解釋文，載明：「中華民國86年5月13日修正發布施行之查核實施規則第8條：『全體董事或監察人未依第4條及第5條規定期限補足第2條所定持股成數時，依本法第178條第1項第4款規定處罰全體董事或監察人（第1項）。董事或監察人以法人身分當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身分當選者，處罰該代表人（第2項）。』……，應於本解釋公布之日起6個月內失其效力」之意旨，則在97年9月7日該6個月期間屆滿之前，該查核實施規則第8條之規定仍屬有效，被上訴人於97年9月7日前援為裁罰之依據，核無適用失效法令裁罰之情事。是上訴人上開主張，殊無足採。（三）綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原處分及訴願決定均無違誤，因將其均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　99　　年　　12　　月　　2　　日最高行政法院第五庭審判長法官　吳　明　鴻法官　林　茂　權法官　侯　東　昇法官　黃　秋　鴻法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　99　　年　　12　　月　　2　　日書記官　吳　玫　瑩

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