最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第205號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 99年度判字第205號上　訴　人　興農股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　張慶宗律師被上訴人　行政院原住民族委員會代　表　人　乙○○ 上列當事人間原住民族工作權保障法事件，上訴人對於中華民國97年4月10日臺北高等行政法院96年度訴字第2169號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人以上訴人標得臺中縣大雅鄉文雅國民小學午餐公辦民營廠商評選採購案等96件，履約期間自民國91年1月1日至94年6月30日，其中91年1月1日至93年8月31日（即該會第1階段追繳期間）每月僱用員工總人數均逾100人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定發單向上訴人追繳原住民就業代金新臺幣（下同）8,360,352元。嗣以94年9月30日原民衛字第09400294661號函將前開追繳原住民就業代金變更為4,362,336元。上訴人不服，提起訴願，經行政院以院臺訴字第0950084319號訴願決定將原處分撤銷，由被上訴人於2個月內另為適法之處分。案經被上訴人重行審查，以96年1月11日原民衛字第0960002137號處分書向上訴人追繳原住民就業代金4,264,128元。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、上訴人起訴主張：（一）對照原住民族工作權保障法第4條第1項規定與同法第12條第1項之規範文義，上訴人應與政府機關等，同有適用原住民族工作權保障法第24條第1項所設三年緩衝期。如有差別待遇，縱形式上符合法律保留原則，惟仍違反憲法第7條所揭諸之平等原則。況原住民族工作權保障法係90年11月2日生效，則上訴人所應擁有之緩衝期，應至93年11月2日始屆至。（二）上訴人前因信賴依政府採購法得標之採購契約，並依採購契約有可信賴之基礎及信賴利益存在。然相關案件招標機關，係由各縣市政府單位等之專人負責，應知行政院公共工程委員會90年11月13日工程企字第90044255號公告，卻仍在各採購契約規定上訴人應僱用身心障礙人士及原住民合計達百分之二即可。上訴人實依約履行僱用義務，自應受有保障。且上訴人依法招募，原住民人數始終無法僱足，係客觀情事所不能達成。被上訴人以每月計算上訴人是否僱用足額原住民並據此科處代金，顯有違比例原則。（三）況原住民族工作權保障法或施行細則並未就履約期間何時點應僱足原住民人數作細節性或技術性規範。被上訴人以履約期間內各個月份按月計算人數，將造成同一採購合約履約期間內，縱有部分月份已僱足原住民人數，僅因其他月份未僱足原住民人數而遭被上訴人科處代金之不合理現象，解釋上應以得標廠商履約期間屆滿當月份是否僱用足額原住民作為科處代金基礎，始為允當。被上訴人援引政府採購法施行細則第107條第1項認履約期間內應按月計算是否僱足，惟該第107條第1項並非定義代金計算之依據，且是否具合法性，訴願決定理由均未敘明，顯有違誤。又政府採購法施行細則第107條第2項規定僱用身心障礙者及原住民各須達百分之一以上，與政府採購法第98條規定（僅需合計達百分之二以上即可）顯有牴觸等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：（一）原住民族工作權保障法第4、5條及第12條，目的雖然相同，但規範主體、適用期間及執行方式有所差異。政府機關等平時即應比例進用原住民，其所負的義務遠較得標廠商於履約期間內始需比例僱用原住民者為高，故有第24條第1項所設之三年緩衝期。且公部門進用人員，需受到各該職缺之管理辦法或聘用條例之規範，非立於私人地位從事私法僱用契約行為。故實已斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，並未違反平等原則。（二）行政院公共工程委員會90年11月13日（90）工程企字第90044255號令公告並刊登於政府採購公報，依政府採購法得標之廠商即應遵守第12條之規定；另91年11月27日亦修正政府採購法施行細則第107條，上訴人前已承接並履行其他標案，自不得以契約雙方未明文規定或不知法律為由，主張免除法定僱用義務。且未僱用足額者始需繳納代金，屬特別公課，無涉有無歸責性，是以故意過失與否本在所不問。且原住民族工作權保障法第12條第1、3項、第24條第2項、政府採購法第98 條、政府採購法施行細則第107條、第108條，已明定得標廠商本應於履約期間內，按月繳納上月之代金，而非於履約屆滿之隔月繳納上月代金。被上訴人對於計納代金之方式，並無裁量空間，是屬羈束處分。又縱如上訴人所言招募有客觀不能之情事，代金之繳納係代負其教育、訓練、輔導就業等應盡而未盡之義務，亦達原住民族工作權保障法促進並保障原住民工作權及經濟生活之目的。（三）勞工保險局（下稱勞保局）事實上僅能提供每月月底投保人數，並曾函予被上訴人說明目前並無統計投保單位每月一日投保人數之機制。且其所提供之月底生效人數係指扣除當月份退保之被保險人人數後，事業單位仍加保生效中之被保險人人數。被上訴人作成對上訴人處分，係以其各月份所據員工總人數即係依勞保局提供之前月月底投保人數將其退月後作為當月份國內員工總人數，且因各該數據已扣除當月月底退保者，故每月月底投保生效人數實已相當接近次月一日之生效人數。惟遇有例外情形，如人數差距逾百人致影響代金數額變動時，得標廠商亦能舉出反證，被上訴人必當予以審酌。（四）系爭處分是追繳上訴人統一編號「00000000」於標案履約期間內，未足額僱用原住民之代金；上訴人以統編「00000000」得標乙事，被上訴人請經濟部協助確認統編「00000000」之疑義，經該部以97年2月5日經授商字第09701029120號函回覆說明並無統編「00000000」之相關資料可稽，另併附上訴人之最新公司變更登記表供參。是此，被上訴人將不對於統編「00000000」得標之案件，另向上訴人追繳代金等語置辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）90年10月31日公布施行（同年11月2日生效）之原住民族工作權保障法第24條第1項前段規定：「本法施行3年後，各級政府機關、公立學校及公營事業機構僱用原住民之人數，未達第4 條及第5條所定比例者，應每月繳納代金。」同法施行細則第12條規定：「各級政府機關、公立學校及公營事業機構僱用、進用原住民之人數未達本法第4條及第5條所定比例者，應依本法第24條第1項規定，自93年11月2日起，於每月10日前向中央主管機關設立之原住民就業基金專戶繳納當月之代金。」準此，各級政府機關、公立學校及公營事業機構未達原住民族工作權保障法第4、5條所定比例者，自93年11月2 日起始須按月繳納未足額僱用之代金；惟廠商依政府採購法得標者，自原住民族工作權保障法於90年11月2日施行生效後，即應依同法第12條第1項之規定，於履約期間內負有僱用原住民之義務，如未達法定比例者，即應按月繳納代金。上訴人雖主張原住民族工作權保障法第24條第1項所設之三年緩衝期，未一體適用於依政府採購法得標之廠商，顯有違反憲法第7條之平等原則云云。惟按此三年緩衝期所以僅賦予政府機關、公立學校及公營事業機構，乃因渠等依原住民族工作權保障法第4條及第5條規定於平時即應照比例進用原住民，其所負的義務程度遠較得標廠商於履約期間內始須照比例僱用原住民者為高。又公部門於進用人員時，因受限於員額編制及任用資格問題，故於原住民族工作權保障法第4 、5條課予各級政府機關、公立學校及公營事業機構平時僱用原住民之義務，本應排除具公務員身分者。且該法第4條及第5條所規定五類人員之進用，亦須受到各該職缺之管理辦法或聘用條例之規範，非如上訴人所言單純係公部門立於私人地位從事私法僱用契約行為。是觀原住民族工作權保障法第4、5條及第12條之規範目的雖均為促進原住民族就業，然因規範之主體不同，適用期間密度、執行方式亦有差異。故按不同性質之事物為不同之處理，立法者對此為合理之差別待遇，未予得標廠商三年緩衝期，尚難謂違反平等原則。（二）行政院公共工程委員會為因應原住民族工作權保障法於90年10月31日公布施行，早於90年11月13日以（90）工程企字第90044255號令公告揭示：配合原住民族工作權保障法第12條第1項規定，修正得標廠商依政府採購法第98條代金繳納之方式須依身心障礙者保護法第31條及原住民族工作權保障法第12條規定，各均不得低於總人數百分之一；並刊登政府採購公報周知。另於91年11月27日配合修正政府採購法施行細則第107條，明定「依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入」，核與原住民族工作權保障法第12條第1項規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一」，悉相符合，自不生牴觸母法之問題。上訴人參與投標時，本應就攸關自身權益之採購事項所涉及之法令規定，善加注意。其雖主張得標案件中20件之採購契約僅明定應僱用身心障礙者及原住民人數合計百分之二等語，惟上訴人於標得該20件標案前，即已承接並履行其他標案，應已知悉上開相關法令之規定，且該等條文係為配合協助原住民就業及經濟發展之政策目標，以政府採購作為保障原住民工作權之政策工具，得標廠商須依法僱用足額原住民，及於僱用不足額時須繳納代金，係屬強行規定，自不得以契約雙方未明文規定或不知法律為由，據以主張免除法定僱用之義務。再者，原住民工作權保障法第12條係課予標得政府採購案之廠商僱用法定比例原住民之義務，未僱用足額者始須向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，究與行政罰有別，無涉有無歸責性，是以有無故意過失，本在所不問。（三）依據前揭原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項、第24條第2項、第3項、政府採購法施行細則第107條、第 108條、身心障礙者保護法施行細則第12條第1項前段規定內容，並未賦予被上訴人對於追繳代金的要件、計算代金之標準有任何裁量空間，只要有特定構成要件事實存在，被上訴人即應為特定法律效果之處分，而無權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之處分，係屬羈束處分，依被上訴人之權責，本無違反比例原則可言。故被上訴人既查悉上訴人於履行期間每月有原住民族工作權保障法第12條第3項之特定構成要件事實存在，即應依法於標案之履約期間內，每月依差額人數乘以基本工資核算代金，並追繳之。且政府採購法施行細則第107條第1項既已規定所謂履約期間，係自訂約日至廠商完成履約事項之日止，自非如上訴人所言係以各個標案為計算單位，而僅得以得標廠商履約期間屆滿之當月份是否僱用足額原住民，作為科處代金之基礎。是上訴人主張計納代金之方式，顯於法有違，不足採取。又上訴人於參與投標政府採購案時，本應就其本身是否具有符合相關法令之能力，及於違反法令或執行上力有未逮時所應承擔之費用支出，予以綜合考量，自行評估其風險損益，尚難事後再以其已刊登求才啟事特別徵求原住民而仍未能僱足，係屬客觀不能等語卸責。是縱如上訴人所言，其已刊登求才啟事特別徵求原住民而仍未能僱足，然被上訴人向其追繳代金，歸入原住民族綜合發展基金之就業基金，用以辦理輔導原住民就業等事項，亦係貫徹原住民族工作權保障法為促進原住民就業，並保障其工作權及經濟生活之目的。（四）依據前揭政府採購法施行細則第107條第1項前段及身心障礙者保護法施行細則第12條第1項前段規定，被上訴人追繳未足額僱用原住民之代金時，對於上訴人員工總人數之計算，固應以勞工保險局所統計其每月一日參加勞保人數為準。惟因被上訴人曾多次與勞工保險局協調是否能提供每月一日之投保生效人數，卻據該局告知因其係以各投保單位每月保險費開單計費後之月底生效人數作為保費計算標準，並無統計投保單位每月一日投保人數之機制，是僅能提供得標廠商各月份之月底投保人數，至於各月份內其他日期之投保人數並非該局計算保費之標準，係屬浮動數據而無法確實查核。此有勞工保險局提供之電子檔欄位說明表及其96年4月14日保承新字第09610113700號覆函影本可稽，又被上訴人為釐清每月月底投保生效人數是否已扣除月底當日退保人數之疑義，曾另以96年10月22日原民衛字第09600439532號函詢勞工保險局，經該局以96年10月30日保承新字第09610377170號函覆說明其所提供之「月底生效人數」係指扣除當月份退保之被保險人人數後，事業單位仍加保生效中之被保險人人數在案。足見，勞工保險局確有不能提供每月一日投保生效人數之情事，因此被上訴人以96年1月11日原民衛字第0960002137號函向上訴人作成追繳代金之處分，即係依勞工保險局提供之各月份月底投保人數作為次月一日投保人數，然而因各該數據已扣除當月至月底時已退保者，故每月月底投保生效人數，衡情應相當接近次月一日之投保生效人數，不致影響依「得標廠商於國內員工總人數逾1百人者，應於履約期間僱用原住民，人數不得低於總人數百分之一，並以整數為計算標準，未達整數部分不予計入」之標準所計算出來的法定僱用人數及其代金數額。質諸上訴人對此情形並不爭執，而僅爭執不應以履約期間勞工保險局所統計每月一日參加勞保人數為準計徵代金。（五）至於上訴人訴稱本件原處分於訴願期間內，被上訴人竟另以96年2月6日原民衛字第0960005373號函追繳90年11月至93年8月止代金116萬2,656元整，且其期間與原處分重疊，顯見被上訴人未盡調查之責等語。經查上訴人所指原民衛字第0960005373號函僅係說明被上訴人擬依法向上訴人追繳就業代金，請上訴人於文到7日內陳述意見，並非已作成行政處分向上訴人追繳就業代金，此觀該函全文意旨自明。又被上訴人係依行政院公共工程委員會所建置之「政府電子採購網」，查得上訴人另以統編「00000000」標得2 件採購案，才另以上開函文通知，惟經上訴人否認該統編屬其所有，被上訴人乃請經濟部協助確認統編「00000000」之疑義，經該部以97年2月5日經授商字第09701029120號函回覆說明並無統編「00000000」之相關資料可稽，故被上訴人答辯意旨已承諾將不對於統編「00000000」得標之採購案，另向上訴人追繳代金。且按追繳代金之基礎，既係得標廠商於履約期間各月份之國內員工總人數，而非個別採購案所僱用之員工人數，則縱令上訴人有另以統編「00000000」標得2件採購案，除其履約期間有超出本件履約期間，得就超出部分另行追繳代金外，即無重複向同一廠商追繳相同期間代金之餘地，而本件被上訴人並無重複追繳之情事，併此敘明。（六）綜上所述，被上訴人依據勞工保險局按月提供上訴人公司投保人數資料核對結果，認上訴人於得標政府採購案之履約期間，其國內僱用員工總人數已逾100人，卻未於履約期間內僱足原住民名額達國內員工總人數百分之一，乃依原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項、第24條第2項等規定，以96年1月11日原民衛字第0960002137號處分書按月向上訴人追繳原住民就業代金合計4,264,128元，核其認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、本院按：政府採購法第98條規定：「得標廠商其於國內員工總人數逾100人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」係規範依政府採購法得標之廠商如其僱用員工總人數在一定數額（100人）以上者，依法於履約期間即有僱用不得低於員工總人數一定比例之身心障礙者及原住民之義務，否則依差額人數，向主管機關繳納代金，所規定百分之二為僱用身心障礙者及原住民二者合計之最低下限。次按原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項規定：「（第1項）依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾100人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。．．．。（第3 項）得標廠商進用原住民人數未達第1項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」乃特別針對保障原住民之就業，規定依政府採購法得標之廠商如其僱用員工總人數在一定數額（100人）以上者，依法於履約期間即有僱用不得低於員工總人數一定比例即百分之一之原住民義務，否則依差額人數，向主管機關設立之原住民族綜合發展基金專戶繳納就業基金之代金，作為辦理促進原住民就業權益相關事項之用。是以，國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課。上開原住民族工作權保障法第12條第1項規定為政府採購法第98條之補充特別規定，其內容尚與政府採購法第98條相容，即合於政府採購法第98條所規定百分之二為僱用身心障礙者及原住民二者合計之最低下限。復依行政院公共工程委員會依政府採購法第113條授權訂定之政府採購法施行細則，第107條第2項規定：「依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，．．．」，即僱用原住民之最低比例百分之一亦與上開原住民族工作權保障法第12條第1項相同，故同上說明，無何牴觸政府採購法第98條或增加其所無之限制。又依政府採購法施行細則第107條第1項前段規定：「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定辦理」，核其性質係就母法已明定之僱用員工總人數，為如何計算之細節性、技術性規定；至其內容所稱員工總人數「依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定辦理」，係指依政府採購法得標之廠商於履約期間之僱用不得低於員工總人數一定比例之原住民義務，其「員工總人數」計算方式依該規定辦理，並未逾越母法或增加母法所無之限制，自得適用於本件。至原住民族工作權保障法施行細則第3條規定係對於各級政府機關、公立學校及公營事業機構依原住民族工作權保障法第4條、第5條規定僱用、進用原住民人數之計算方式，而與依政府採購法得標之廠商，依法於履約期間應僱用不得低於員工總人數一定比例之原住民義務無關，自不適用於本件。上訴論旨主張：上述政府採購法施行細則第107條增加母法所無之限制且無涉員工總人數之計算方式，原住民族工作權保障法施行細則亦未規定員工總人數之計算方式，及原住民族工作權保障法施行細則第3條規範對象較身心障礙者保護法施行細則第12條第1項狹隘，進而謂本件員工總人數之計算方式不得依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定辦理云云，指摘原判決違法，並無可採。原判決依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由及法律意見，及就上訴人所主張：其依政府採購法得標案件，其中20件得標案件之採購契約僅規定應僱用身心障礙人士及原住民合計達百分之二即可，已構成上訴人信賴之基礎等云，並其餘主張論點何以不足採，分別予以指駁甚明，將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，依上開所述，核屬有據，並無上訴人所稱判決不備理由、適用法規不當或不適用法規之違法。上訴意旨仍執前詞指摘原判決違誤，求予廢棄，經核為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　99　　年　　3　　月　　4　　日最高行政法院第一庭審判長法官　鄭　淑　貞法官　張瓊文法官　劉介中法官　楊　惠　欽法官　胡　方　新以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　99　　年　　3　　月　　4　　日書記官　郭　育　玎

最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第205號

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