最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第244號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 99年度判字第244號上　訴　人　新世紀資通股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　陳佩貞　律師孫煜輝　律師被上訴人　高雄市政府代　表　人　乙○ 訴訟代理人　蘇吉雄　律師陳雅娟　律師上列當事人間使用費事件，上訴人對於中華民國97年4月22日高雄高等行政法院96年度訴字第1072號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人使用高雄市市有土地埋設管線，經被上訴人依高雄市市有財產管理自治條例第63條規定及高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則（以下簡稱系爭使用費作業原則，該作業原則業於民國（下同）94年7月14日廢止），核算91 年至93年之管線使用費合計金額分別為新臺幣（下同）5,756,666元、5,756,666元及5,983,692元（共計17,497,024元），並以96年4月3日高市府財三字第0960016855號函送市有土地使用補償金繳款書，請上訴人於96年5月31日止限期繳納。上訴人則以96年5月24日新網字第00387號函向被上訴人主張，依電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則第6條之規定，應免付管線使用費，乃未予繳納。嗣經被上訴人再以96年8月13日高市府財三字第0960041918號函向上訴人催繳，請其儘速繳納系爭管線使用費。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，遂提起本件上訴。二、上訴人在原審起訴主張：㈠道路管線使用費之徵收並非地方自治事項，被上訴人不得自訂「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」向人民徵收使用費。即使使用費之徵收為地方自治事項，被上訴人處分所依據之法令亦違反授權明確性原則；㈡依上揭掛線規則第6條前段規定，上訴人就該管線之埋設，免繳納使用費，縱該掛線規則已於91年12月17日廢止，上訴人對該法規的適用，已具有應受保護之信賴利益；㈢又上揭「掛線規則」廢止後，被上訴人未設過渡條款，立即徵收管線使用費，有違信賴保護原則；㈣被上訴人發給上訴人挖掘許可證，於數年後即96年方才向上訴人催收91年至93年之系爭管線使用費，有違信賴保護原則；㈤系爭使用費作業原則不分土地使用態樣，採單一標準徵收管線使用費，有違比例原則與平等原則等語，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。三、被上訴人在原審答辯則以：被上訴人因職掌高雄市道路之修築、改善、養護、使用及管理業務，依照高雄市市有財產管理規則第56條、系爭自治條例第63條之規定，於86年9月5日所訂定之前開系爭使用費作業原則，係基於自治條例授權，及「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，為執行該條例所賦予之職權，屬地方制度法第18條第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則無誤。又被上訴人因該管線經過被上訴人市區○道路，高雄市區○○○道路使用上即受到相當程度限制，上訴人藉由系爭管線所獲有輸送之便利安全上利益，然被上訴人卻因此而遭受一定管理成本之損害，系爭管線既係由上訴人興建，上訴人依法仍應繳納使用費，以彌補被上訴人之管理成本，否則形同以全體納稅義務人繳納之稅捐貼補上訴人使用被上訴人之公有道路設施而增加被上訴人之勞費，致生不公平之現象。從而，依被上訴人市有財產管理自治條例第63條第2項規定：「前項使用費應比照租金標準並依法繳庫。」基於使用者付費之原則，被上訴人本於道路管理機關之職權所制定依法定租金百分之5作為徵收使用費之標準，於法有據等語，資為抗辯。四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠惟按「直轄市財產之經營及處分係屬於直轄市之自治事項」地方制度法第18條第2款第4目定有明文。又地方制度法施行後（88年1月25日制定公布，同年月27日生效），依地方制度法第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」同法第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則．．。」亦即直轄市政府就地方自治事項，在法律授權範圍內享有自治之權限。然行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經司法院大法官解釋在案。經查，被上訴人前為統一管理市有財產而於71年5月29日訂定發布「高雄市市有財產管理規則」，用以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租等事項。該管理規則係經高雄市議會77年12月23日修正通過，並經被上訴人發布在案，雖名稱為「管理規則」之種類，但性質上應相當於嗣後公布之地方制度法第25條之「自治條例」位階。其後被上訴人為配合地方制度法施行，更在88年12月10日將上開「高雄市市有財產管理規則」修正發布為「高雄市市有財產管理自治條例」。茲依該條例第63條第1項明定：「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」可認為是一授權被上訴人制訂使用費計收基準之依據，是以被上訴人據此訂定系爭「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」，對於利用公有道路設置油管、瓦斯管及電纜等，據以徵收使用費，並無不合。申言之，被上訴人本於自治條例之授權，及「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，其為執行該條例所賦予之職權，核屬地方制度法第18條第2、10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則無誤，且上開系爭使用費作業原則係被上訴人為執行上揭「管理規則」所訂定的技術性及細節性作業規範，被上訴人收取土地使用費係依據當時有效之自治法規為之，與法律保留原則並無違背，且未逾越上開系爭自治條例明定計收使用費之範疇，亦無違反法律授權明確性原則。是上訴人主張被上訴人徵收系爭管線使用費所依據之法令違反授權明確性原則云云，尚不足為採。㈡「電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則」已經交通部於91年12月17日公告廢止，考其廢止之理由為：「電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則（以下簡稱本規則）係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1項規定訂定發布，以為請求電信線路遷移費用分擔及作業之準據，惟自85年電信法修正後，該法第45條第3項將有關因修建房屋、道路、溝渠、埋設管線等工程或其他事故損壞電信設備者，應負賠償責任之規定，併同遷移費用分擔原則，授權主管機關訂定辦法以作為相關費用分擔之依據，交通部並於91年7月17日訂定發布『電信線路遷移費用及電信設備損壞賠償辦法』，且因本規則已非修正後電信法授權訂定之法規命令，爰依中央法規標準法第21條第4款『同一事項已訂有新法規，並公布或發布施行者，廢止之』之規定，予以廢止」等語，可知上開掛線規則係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1 項規定訂定發布，以為請求電信線路遷移費用分擔及作業之準據，核與本件之土地使用費無關；且電信法第45條係以請求遷移線路之條件與作業程序、遷移費用之計算與分擔等相關事項而為規定，自難謂可據此而推論人民利用公有土地可無須給付管線使用費之結論，故被上訴人即使在上揭掛線規則廢止無過渡條款之規定，即向上訴人徵收系爭管線使用費，亦難謂上訴人有信賴保護原則之適用。是上訴人主張於「掛線規則」廢止後，被上訴人未設過渡條款，立即徵收管線使用費，有違信賴保護原則云云，容有誤解。㈢又按地方制度法明定，地方財產之經營及處分為地方自治事項，如經地方政府於財產管理自治條例，或循預算程序徵收道路使用費，無牴觸法律或基於法律授權之法規，地方政府自可據以收取道路使用費，業如前述。而上開自治條例既已明文規定利用公有土地、道路、建物設置電纜、電訊而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經被上訴人同意者外，應計收使用費。職是之故，則凡使用市有土地設置電纜及電訊設備之人，自均應依法令規定給付管線使用費。本件被上訴人核准上訴人挖掘公路埋設管線之許可行為，性質上係本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。而被上訴人依自治條例第63條之規定，另訂頒系爭使用費作業原則，並據以發函向上訴人徵收土地使用費，亦為單方之意思決定，而未容許相對人任何意思之參與，自屬就本件具體事實為另一對外發生法律效果之單方行政行為，性質上即屬行政處分，此與政府機關基於公法上關係對人民提供服務而徵收一定之「規費」者，性質不同。上訴人以被上訴人徵收使用費情形係依規定標準收費，主張土地使用費應屬規費性質，須適用規費法相關規定云云，並不足取。其次，被上訴人先前核准上訴人挖掘公路埋設管線之許可行為與本件徵收土地使用費之行為係屬不同之行政處分，被上訴人於核准上訴人使用系爭土地埋設管線時，雖未併徵收管線使用費，要難以此即認被上訴人有不予徵收管線使用費之意思表示；況被上訴人於核准上訴人挖掘使用土地時，並無作成免徵管線使用費之行政處分，亦難認定被上訴人係以默示方式承認上訴人免費使用系爭土地，從而上訴人並無值得信賴之基礎，自無信賴保護原則之適用。㈣至於上訴人主張被上訴人訂定之系爭使用費作業原則，未就個別使用人之具體使用情事及不分土地使用態樣，採單一標準徵收使用費，違背比例原則云云，惟查，被上訴人收費標準除道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，就有關市有土地使用租金率之計算，依照土地申報地價年息百分之5計收，不同之地段即依不同之申報地價計算，與比例原則之精神並無違背；另查依市區道路條例均認應繳交使用規費，而未將油管等管線業者列為免繳道路使用費之對象，則被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取屬於高雄市區道路使用費，於法並無不合，亦難謂其違反比例原則，是以，上訴人之主張顯無可採。㈤又被上訴人向上訴人通知繳納管線使用費之時效，依行政程序法第131條規定此一公法上之請求權具有5年之時效限制。而該5年時效之起算時點，應認定自上訴人使用市有土地埋設管線時起，被上訴人即生請求使用者付費事由；然因管線之埋設為一連續性發生存在之事實，針對系爭管線使用費計算，應以每年度終了時之事實狀態予以核算，則行政機關於翌年度方核算前年度之管線使用費，屬一行政便宜措施，固稱允當，惟本件被上訴人係於96年4月3日始向上訴人發函催繳91年至93年度之管線使用費，茲為顧及「使用者付費」及「財產權保障」之利益，公法上請求權5年時效應由上訴人收受上開繳款書（96年4月4日）之翌日起算往前回溯計算5 年，以此計算，其請求權時效之末日應為91年4月6日，亦即被上訴人自91年1月1日起至91年4月5日止之管線使用費之公法請求權應已罹於時效消滅。準此，本件計算上訴人91年間應支付之管線使用費，自應扣除91年1月1日至91年4月5日共95日之使用費。換言之，由91年度全年度應徵收之管線使用費換算成每日應收取之使用費用後，再計算出95日應收取之費用，以作為應免徵之管線使用費額為1,498,311元（即91 全年度應徵收之5,756,666元除以365日後，再乘以95日，得出1,498,311元之免徵收使用費金額）。故上訴人主張91全年度管線使用費罹於時效消滅之主張，除在1,498,311元範圍內之部分為有理由外，其餘主張應認無理由而駁回之。五、上訴意旨略謂：㈠收取道路使用費，依地方制度法第18條第2款及第10款之規定，並非屬地方自治事項；㈡被上訴人「高雄市市有財產管理自治條例」第63條規定，並未明定授權主管機關訂定收費辦法，「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」違反授權明確性原則、比例原則、成本原則、信賴保護原則及於91年12月11日規費法公布施行後，上訴人之上開自治條例及作業原則並未依規費法之規定修訂，顯然違反規費法之目的及精神，且依廢止前之「電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則」規定，得免負使用費，原判決顯有不適用法規之違法云云。六、本院按：㈠地方制度法第18條第2款明定，直轄市財產之經營及處分為地方自治事項。故高雄市政府為統一管理市有財產而制定自治條例，用以規範臺北市市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租、處分等事項；自治條例第63條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費．．．」，從而系爭使用費作業原則依高雄市市有財產管理自治條例（88年12月10日修正發布，原名稱:高雄市市有財產管理規則）第63條及地方制度法第18條第10款訂定，收取高雄市○○道路使用費，依法自屬有據。上訴人主張收取道路使用費，依地方制度法第18條第2款及第10款之規定，並非屬地方自治事項乙節，顯屬誤解。㈡查行為時高雄市市有財產管理規則第56條第2項業已明定使用費應比照租金標準計收，而非「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」另行訂定使用費之計收標準，是原判決認上開作業原則係被上訴人為執行上開管理規則所訂定之技術性及細節性內部作業規範，被上訴人收取土地使用費係依當時有效之自治法規，與法律保留原則並無違背等語，並無判決適用法規錯誤之違法。至於上訴意旨所稱：被上訴人訂定之系爭使用費作業原則未就個別使用人之具體使用情事及不分土地使用態樣，採單一標準徵收使用費，違反公平原則及比例原則云云等語，查上訴人之管線僅經過被上訴人土地之地下，固與租用土地建屋或為完全之使用有間，惟原判決已從成本考量原則之觀點，認被上訴人收費標準按土地申報地價年息5%計收，除考量道路土地徵收購置成本外，並參酌國有土地及市有土地之租金情形，與規費法之精神並無違背，縱被上訴人未依使用土地之程度、影響交通流暢之程度、及道路維護費用等因素訂有使用係數，有其未盡周延之處，惟地方政府對於地方自治事項本有因地制宜之權限，尚難認被上訴人因未考量土地使用之程度而未訂有使用係數即違反公平原則及比例原則。且道路為公共財，上訴人所為電信設施物設置行為，或因施工方式或因回填時使用材料特性不同，均會造成鄰近道路土地撓動、沈陷量不均、穩定性破壞等現象之道路損害，而該損害情形並非施工完成時即可察覺，長期將因此增加道路管理及養護等人力、機械及材料等方面之負擔，影響被上訴人道路之交通流暢及空間之有效利用，並為繼續使用之性質，則被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取屬於高雄市區道路使用費，於法並無不合。至於「電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則」，該規則已經交通部於91年12月17日公告廢止，本件所課徵之使用費為91年至93年間之使用費，因此自無適用該規定之餘地，且原判決業已敘明上開掛線規則係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1項規定訂定發布，以為請求電信線路遷移費用分擔及作業之準據，與本件之土地使用費之是否徵收問題無關；且電信法第45條之規定係以請求遷移線路之條件與作業程序、遷移費用之計算與分擔，非謂利用公有土地之無須給付土地使用費，故被上訴人即使在上揭掛線規則廢止後，即向上訴人徵收系爭管線使用費，亦難謂上訴人有信賴保護原則之適用等語，自無上訴意旨所指原判決顯有不適用法規之違法云云。㈢綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　99　　年　　3　　月　　11　　日最高行政法院第三庭審判長法官　高　啟　燦法官　林文舟法官　鄭小康法官　黃　合　文法官　王　碧　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　99　　年　　3　　月　　12　　日書記官　邱　彰　德

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