99年度判字第54號｜行政：公平交易法｜裁判日期：99 年 01 月 28 日

最　高　行　政　法　院　判　決 99年度判字第54號上　訴　人　行政院公平交易委員會代　表　人　甲○○ 被上訴人　龍億實業有限公司代　表　人　乙○○ 上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國97年1月24 日臺北高等行政法院96年度訴字第1731號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣行政院衛生署於民國94年9月16日以衛署藥字第0940304300號函請上訴人調查「可利亞滅菌/解毒蔬果清淨機」網路廣告（下稱系爭網頁廣告）是否違反公平交易法第21條規定等情。案經上訴人調查結果，以被上訴人及德技股份有限公司（下稱德技公司）於康活購物網站刊載「可利亞滅菌∕解毒蔬果清淨機」商品（下稱系爭商品）廣告，宣稱「快速降解農藥，消毒殺菌」及「具有降解農藥、防腐保鮮、護膚美容、消毒器具、淨化飲水、淨化空氣等6大功能」等用語，並無客觀實際之科學驗證或學理暨臨床試驗依據，就商品之品質及內容為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1項規定，乃依同法第41條前段規定，以95年8月30日公處字第095130號處分書，命被上訴人及德技公司自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並各處被上訴人及德技公司新臺幣（下同）45萬元及107萬元罰鍰。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原判決撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，遂提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張：（一）本件商品經工業技術研究院檢測，具系爭網頁廣告所稱之功能，系爭網頁廣告並無違反公平交易法第21條之情形存在。上訴人如認被上訴人就廣告宣稱內容之佐證有所不足，應有義務以書面通知被上訴人更為說明，而不應於事證未明前，對被上訴人為不利之裁罰，此有違行政程序法第5條及第102條之精神。（二）上訴人所為裁罰，未考量被上訴人係首次違法且無預謀等相關情狀及以往行政慣例，實有違比例原則、行政自我拘束原則、平等原則及禁止恣意原則。又訴願機關所為之訴願決定，亦未能將裁量標準釋明，則有明確原則之違反。（三）況被上訴人業已證明商品之功能，自不應以行政罰法第7條第1項之過失責任相繩，上訴人不得以其主管機關之地位率認被上訴人容有過失，據以裁罰等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、上訴人則以：（一）公平交易法第21條違反與否之認定，在於表示或表徵客觀上依經驗法則為合理推斷，足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定，即為已足。系爭廣告宣稱內容，經調查後並無相關客觀科學驗證得以證明其所宣稱為真，且系爭網頁廣告之表示，對消費者具招徠效果。上訴人據此認定被上訴人違反公平交易法第21條，無違法不當。上訴人進行調查程序，係依公平交易法第27條之法定程序，符合行政程序法第3條所稱之「法律另有規定」。被上訴人非能因自身疏忽而認上訴人有違行政程序法規定。（二）上訴人考量工業技術研究院（下稱工研院）之檢驗報告業已事先聲明不得作為商業推銷廣告之用，被上訴人據以為廣告內容，顯有預謀，惟預期之不當利益不大、市占率小、並參酌被上訴人之配合調查態度及係初次違法等因素綜合考量作出裁罰。上訴人業已依公平交易法施行細則第36條所定各款，綜合考量被上訴人之違法情狀為審酌，裁處被上訴人45萬元罰鍰，核屬公平交易法第41條所規定裁量範圍。（三）由被上訴人身為製造廠商對商品的認識、其與德技公司之合作模式及提供德技公司網頁刊登內容可知，被上訴人為系爭廣告之行為主體，並無疑義。且工研院之檢驗報告僅針對「水」為實驗，並非對系爭網頁廣告所宣稱之事項佐證。被上訴人自不得曲解擴大該檢驗報告，更不能徒以該檢驗報告排除其廣告主應負之注意及真實表示責任等語置辯，求為判決駁回被上訴人之訴。四、原審以：本件上訴人認定於「康活購物網」網站刊登「可利亞滅菌∕解毒蔬果清淨機」商品廣告之行為主體，為德技公司與被上訴人，乃基於下列3點理由：⑴德技公司與被上訴人簽訂有「康活購物網站商品銷售合約」，合約期限自94年5月26日至95年5月25日，雙方同意就「康活購物網站」商品進行銷售。又消費者購買案關廣告所載商品之訂購流程，係由消費者先於網站上透過德技公司所建置之訂單系統（購物車）下單，再由德技公司將訂單彙總後轉交被上訴人出貨予消費者，後續線上收款及開立發票等事宜亦由德技公司負責辦理，爰消費者購買案關廣告商品之交易相對人應為德技公司；⑵德技公司由被上訴人進貨系爭商品之進價為1,600元，並以2,290元之售價進行網路行銷，爰德技公司於本案電子商務交易中顯有案關商品進銷貨差價之利益。另就本案訂購者在整個交易流程中，不論是客觀交易對象（發票註記之營業人為德技公司）或消費者主觀交易信賴關係（銷售網站之經營者為德技公司）仍繫於德技公司，況渠於系爭網路交易中受有利益，即應對其廣告內容真實表示負有注意之義務，要非單純中介媒體之角色，其係屬廣告行為主體，至為顯然；⑶系爭網頁廣告之文案內容均由被上訴人提供予德技公司，被上訴人並經由與德技公司合作之網路交易方式，以系爭網路廣告向消費者銷售商品，俾增加其販售案關商品之機會，且對於本案廣告商品之銷售利益，與德技公司乃利益共享之合作關係，故同為本案網路廣告之行為主體；爰認德技公司與被上訴人同為系爭網頁廣告之廣告主（見處分書之理由二及理由三前段）。固非全然無見。惟查：１、公平交易法第21條第1項係禁止事業於「商品」或其「廣告」上，或「以其他使公眾得知之方法」，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。於本件，上訴人係認定德技公司與被上訴人於網路「廣告」上，共同為虛偽不實及引人錯誤之表示。經查公司或個人得使用網站刊載資訊供人點選閱覽，藉以傳遞其所提供之資訊，依法該網站之維護及資料之更新僅網站使用人或徵得其同意或授權之人始得為之。而點選網頁必須載入該欲閱覽之網站網址始得進入，因之，網友認定網頁所有人乃依據網址為之，縱使該網頁廣告內容係由他人提供後再行登載，亦同。本件系爭網頁廣告係刊登在德技公司之網址上，除德技公司外，其他人無法任意更改網頁內容，且消費者僅能看到系爭網頁廣告為德技公司所刊登，無法看出為被上訴人所刊登，此為上訴人所自陳，且有該網頁之網址及所登載「康活購物網版權所有」「本網站所有資料及線上交易均採SSL加密安全傳輸保護，請放心使用」「關於康活『康活購物網』網站是由國內德技股份有限公司於1999年11月所創立的B2C購物網站．．．德技股份有限公司負責人：羅念華地址：臺北縣汐止市○○路○段202號3樓之2統一編號：000000 00電話：(00)0000-0000傳真：(00)0000-0000線上客服中心：http://www.kof.com.tw/serviceform.asp」等等內容足據，從而，系爭網頁廣告自網頁外觀其登載之人為德技公司，而非被上訴人。２、再查，被上訴人與德技公司簽訂之康活健康網站商品銷售合約，係約定商品透過網路購物後，由德技公司負責線上收款事宜，並開立發票給買主，上訴人亦據此認定消費者購買案關網頁廣告商品之交易相對人應為德技公司，且訂購者在整個交易流程中，不論是客觀交易對象（發票註記之營業人為德技公司）或消費者主觀交易信賴關係（銷售網站之經營者為德技公司），仍為德技公司【見處分書之理由二（一）及理由二（二）】，準此，被上訴人既非消費者透過系爭網頁廣告所認知並直接進行交易之相對人，要難遽認被上訴人為系爭網頁廣告之行為主體。３、本件上訴人認定被上訴人亦同為系爭網頁廣告之行為主體，無非以系爭網頁廣告之文案內容，均由被上訴人提供予德技公司，被上訴人並經由與德技公司合作之網路交易方式，以系爭網頁廣告向消費者銷售商品，俾增加其販售案關商品之機會，且對於系爭網頁廣告商品之銷售利益，與德技公司乃利益共享之合作關係，故同為系爭網頁廣告之行為主體【見處分書之理由二（三）】云云。但查，被上訴人雖需提供詳細及正確商品資料給德技公司，並保證其所提供商品本身、商品型錄、商品包裝及商品說明，不違反相關法令（被上訴人與德技公司簽訂之康活健康網站商品銷售合約參照），惟德技公司並非直接將載有被上訴人公司名稱之案關商品圖檔資料卡刊登於系爭網頁廣告上，且原處分處罰之標的為系爭網頁廣告，而非被上訴人與德技公司「內部間」提供之商品說明資料，該商品說明資料並非等同於系爭網頁廣告本身，故無從以被上訴人提供商品說明資料，即率認被上訴人為系爭網頁廣告之行為主體，況如前述，消費者購買案關網頁廣告商品之交易相對人應為德技公司，並非被上訴人，縱使被上訴人為案關網頁廣告商品之供貨廠商，且與德技公司間就銷售案關網頁廣告商品訂有月結請款而可能有獲利之情形，但「內部」商品說明資料，終非「對外公開」之系爭網頁廣告本身，因此上訴人以被上訴人提供商品說明資料及獲有銷售商品利益即認被上訴人為系爭網頁廣告之行為人，容屬可議。又縱或系爭網頁廣告為德技公司依據被上訴人提供之商品說明資料，經設計後再登載於德技公司之網站上，因而使德技公司受有本件上訴人之處分，亦屬德技公司與被上訴人間之內部關係，此觀被上訴人與德技公司所簽訂之康活健康網站商品銷售合約約定：「甲方（即被上訴人，下同）於此保證所提供商品本身、商品型錄、商品包裝及商品說明，不違反著作權法、商標法、專利法或其他相關法令，如因任何侵權行為及構成民、刑法上之責任時，則由甲方負責一切之民、刑事責任；若因此而致乙方（即德技公司，下同）面臨訴訟情事時，甲方應負擔乙方所有因訴訟產生之費用及商譽損害之合理賠償」即明，被上訴人並不因此即負有系爭網頁廣告之不實廣告責任。至於德技公司所刊登之系爭網頁廣告是否有違反公平交易法第21條第1項規定情事，因德技公司並非本件訴訟之原告，尚非本件所得審究；另本案事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，無礙本件判決結果，故不予一一論述，均併予敘明。綜上所述，系爭網頁廣告之刊登人應為德技公司，而非被上訴人，故不論系爭網頁廣告是否有虛偽不實及引人錯誤之情事，上訴人徒以系爭網頁廣告為被上訴人提供內部商品說明資料即認其為刊登人，並據以裁罰，尚有未洽，訴願決定未予糾正，亦非妥適。被上訴人訴請撤銷，為有理由等詞，為其判決之論據。五、本院按：（一）「（第1項）事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。（第2項）事業對於載有前項虛偽不實或引人錯誤表示之商品，不得販賣、運送、輸出或輸入。（第3項）前2項規定於事業之服務準用之。（第4項）．．．。」第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；．．．。」公平交易法第21條、第41條前段定有明文。準此，事業倘於廣告上或以其他使公眾得知之方法，就商品之品質及內容等為虛偽不實及引人錯誤之表示，即違反上開公平交易法第21條規定。因廣告是商業活動中十分有效之交易媒介，事業利用廣告將商品或服務之資訊提供給消費者，吸引其購買，達到招徠或提高潛在交易機會之目的，故法律規範事業應克盡確保廣告內容真實性之義務，以免導致市場不公平競爭情事發生。關於「為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」之行為主體，應以實施廣告行為之整體行為綜合判斷，並不以直接表示或表徵之行為人為限。易言之，公平交易法21條所稱廣告行為主體，並不以本身製作廣告為限，而應就廣告內容之提供、製作至使公眾得知之過程中，各事業對於廣告行為之參與程度而定，倘事業就製作、刊載廣告行為、廣告商品交易流程有所參與且因而獲有利益，即難卸廣告主責任而應就廣告內容為真實表示。又按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。．．．依前項判斷而得心證之理由，應記明於判決。」復分別為行政訴訟法第125條第1項、第133條前段及第189條所明定。（二）經查，本件被上訴人於上訴人調查中所提出之陳述書陳稱：「．．．所有產品之內容，均是龍億公司（被上訴人）提供給德技公司，再由德技公司製作可鑲入『康活購物網』網站之網頁刊登於其網頁」等語，對照德技公司於上訴人調查中所提出之陳述書陳稱：「．．．本案之廣告內容係由龍億公司提供。與龍億公司簽約後，由龍億公司提供商品報價表、可供上架之商品型錄及商品圖檔資料卡，再由德技公司製作可鑲入『康活購物網』網頁格式後上線。」等語相符，復觀諸附於原處分卷內被上訴人提供之商品報價表載有網站售價、網站進價，所提供之商品型錄及商品圖檔資料卡上系爭商品照片、規格與系爭網頁廣告商品照片、規格相同，且商品圖檔資料卡所載功能說明：「高效：快速降解農藥，消毒殺菌」及「具有降解農藥、防腐保鮮、護膚美容、消毒器具、淨化飲水、淨化空氣等6大功能」等用語，亦完全與系爭網頁廣告對系爭商品所宣稱「快速降解農藥，消毒殺菌」及「具有降解農藥、防腐保鮮、護膚美容、消毒器具、淨化飲水、淨化空氣等6大功能」等用語相同，難謂德技公司非係根據被上訴人所提供之商品文案內容及規格，經設計可鑲入「康活購物網」網頁格式後刊登於其「康活購物網」網站上。再參以德技公司與被上訴人間所訂「康活購物網站商品銷售合約」，第1條約定：「甲方（被上訴人，下同）需提供詳細及正確商品資料給乙方（德技公司，下同），以利乙方上架作業，如有任何資訊不完整之情況，乙方得拒絕陳列該商品於『康活購物網站』。」第5條約定：「甲方出貨後，務必保留出貨憑證或客戶簽收單影本，以及乙方之『康活進度世界訂購單』，當作月底請款之依據．．．」第6條約定：「每件商品之售價由甲方訂定，針對每一商品需向乙方清楚告知商品之『網站售價』、『網站進價』以月底請款結算之依據。．．．」可知，被上訴人與德技公司間定有合約，被上訴人以銷售自己商品之目的而委刊系爭網頁廣告，藉以達到招徠消費者購買之效果，被上訴人提供商品報價表、商品型錄及商品圖檔資料卡予德技公司製成系爭網頁上網廣告銷售，並為系爭網頁廣告之供貨廠商，有關系爭商品之網路售價與網站進價，均由被上訴人提供，被上訴人與德技公司間就銷售系爭網頁訂有月結請款，被上訴人對於系爭網頁廣告商品之銷售利益，與德技公司為利益共享之合作關係。故綜觀上述被上訴人就系爭網頁廣告內容之提供、製作至使公眾得知之過程及廣告商品交易流程（包括銷售利益分配）似均有深度參與，被上訴人應同為系爭網頁廣告之行為主體。原判決就上開相關事實未詳予審究，即逕認被上訴人非系爭網頁廣告主體，有判決不適用法規及不備理由之違法。又被上訴人雖非系爭網頁廣告上具名之形式上名義人，惟就系爭網頁廣告內容，具有掌控之能力，於其提供商品型錄及商品圖檔資料卡時應盡查證與注意之義務，尚不得僅以消費者購買系爭網頁廣告商品之交易相對人為德技公司、系爭網頁廣告上並無其名義，而卸免其對系爭網頁廣告內容為真實表示之廣告主責任。原判決以系爭網頁廣告自網頁外觀其登載之人為德技公司並非上訴人，消費者購買系爭網頁廣告商品之交易相對人為德技公司，及縱使上訴人提供商品說明資料僅屬其與德技公司內部關係為由，認被上訴人並不因此即負有系爭網頁廣告之不實廣告責任，自有適用法規不當之違法。（三）綜上所述，原判決既有如上所述判決適用法規不當、不適用法規及理由不備之違法，並與判決結論有影響，故上訴意旨求為廢棄，即有理由。又系爭廣告是否與公平交易法第21條第1項規定之構成要件相當，被上訴人有無故意過失，本件裁罰有無違反比例原則等事實，尚有由原審法院再為調查審認之必要，本院並無從自為判決；故將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　99　　年　　1　　月　　28　　日最高行政法院第一庭審判長法官　鄭　淑　貞法官　鄭　忠　仁法官　陳　鴻　斌法官　楊　惠　欽法官　胡　方　新以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　99　　年　　1　　月　　29　　日書記官　郭　育　玎

最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第54號

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