99年度判字第570號｜行政：土壤及地下水污染整治法｜裁判日期：99 年 06 月 03 日

最　高　行　政　法　院　判　決 99年度判字第570號上訴人　臺灣化學纖維股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　謝政達　律師楊景勛　律師被上訴人　行政院環境保護署代　表　人　沈世宏訴訟代理人　李宗輝　律師呂偉誠　律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國 97年7月31日臺北高等行政法院96年度訴字第3939號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人於民國（下同）96年1月3日檢附土壤及地下水污染整治費投保環境損害責任險或等同效益之保險退費申請書件，申請退還90年11月至93年底部分已繳納之土壤及地下水污染整治費，經被上訴人以其提出保險退費之申請不符申請期限，且未有延遲申請之不可抗力原因之說明，乃以96年2月8日環署土字第0960010450號函（下稱原處分）否准所請。上訴人不服，提起訴願，亦遭駁回，遂循序提起行政訴訟。二、上訴人於原審起訴主張：㈠被上訴人所發布92年5月7日修正之土壤及地下水污染整治費收費辦法（下稱收費辦法）第10條（下稱系爭條文）僅規定「提出申請期限為每年2月1日起至3月30日止」，並未明文規定申請退還整治費之失權期限，上訴人信賴系爭條文規定之利益應受保護，況前開申請期限，僅係行政機關為方便行政作業之訓示規定，予以退費並未損及任何公共法益，不予退費反構成公法上不當得利與違反比例原則。㈡整治費之退還相關規定涉及人民之權利事項，依中央法規標準法第5條規定，應以法律定之，被上訴人將系爭條文釋為具有失權效力，即因逾越授權法律而違法。㈢現行收費辦法（94年12月30日修正）已規定行政機關就申請認有資料不足之情事，應先通知命補正，於不補正時方可駁回申請，現被上訴人未通知上訴人補正所要求之保險契約書，即逕予駁回，自有違法之處。㈣上訴人確於該年度已投保相關之環境污染公共意外責任險，此有相關投保文書條款可稽，是上訴人之投保符合系爭條文規定之環境損害責任險等語。求為「訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人對於上訴人於96年1月3日申請退還已繳納90年11月至93年底土壤及地下水污染整治費事件，應作成退還部分實際繳納整治費之行政處分」之判決。三、被上訴人則以：㈠收費辦法係依據土壤及地下水污染整治法（下稱整治法）第22條第3項之授權而制定，系爭條文並未違反司法院釋字第432號解釋所揭櫫之法律授權明確性原則，亦與司法院釋字第433號精神相符。㈡觀90年10月29日收費辦法第6條及系爭條文可知，系爭條文僅係調整退費申請時段，退費之申請，同樣須以會計年度為計算單位，申請退還部分實際繳納之整治費，則並無變更。況該條文並非限制義務人之權利，反係授予人民利益之規定，故該條文限制退費義務人僅得申請前一年度之退費，並無不當。又該條文立法目的係為鼓勵廠商作好環保措施，此有被上訴人90年7月25日召開整治費收費辦法草案第2次公聽會及針對公聽會意見之回覆及說明可稽。上訴人於96年1月3日申請退還90年11月至93年底部分已繳納之土壤及地下水污染整治費，已超過當年度僅可申請前一年度整治費退費之規定，被上訴人否准其申請，並無不法。㈢系爭條文變更退費時段，已考量避免人民受損，所為調整無變更信賴基礎，本件否准之原因係上訴人所為退費之申請已逾法令得申請之時限規定，此部分自90年發布整治費收費辦法時，即已明文規定，並無變更人民信賴之基礎，上訴人主張系爭條文為訓示規定乙節，顯係誤解等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依整治法第22條、第25條、第38條、90年10月29日收費辦法第6條及系爭條文可知，業者投保環境損害責任險或等同效益保險，與整治基金繳納並無直接之替代關係。蓋業者投保環境損害責任險或等同效益保險，係為分散其業務行為所肇致環境損害、污染等賠償責任之風險，為自己發生污染責任時之清除或賠償責任而投保。與整治基金成立係為環境安全及國民健康之社會公益，在責任人不明，或責任雖已明，但責任人無法或不願積極處置時，運用整治基金，依整治法規定，迅速介入污染事件，以為釐清原因，預防或避免污染發生或擴大，或儘速清除污染等必要之措施，二者之目的並不相同，故無司法院釋字第515號解釋之適用。蓋釋字第515號解釋所指之特別公課─工業區開發基金─之徵收，係為全體利用關係成員（工業區土地或廠房之所有人）之利益，若未成為利用關係之成員，即無繳納基金義務，原已繳納之基金即成為不當得利。依前述說明，投保環境責任險或等同效益保險並不能代替整治基金之運用，並不相同。故上訴人主張，本件申請逾期即不予退費，違反比例原則並構成國家不當得利乙節，均不足採。㈡本件申請退費之機制，並非法律所賦予人民之權利，反係主管機關依整治法第22條第3項之授權，鼓勵業者加強其危險發生後之清除污染及賠償能力，投保相關責任險，而於收費辦法中所規定之鼓勵措施，主管機關為整體基金之運用、管理，自有較大之制度形成空間。除退費申請期間之限制外，尚要求應檢具相關資料（如保險契約書及保險費繳費單據），且其退費之金額以前1年度實際繳納整治費5％為上限，惟徵諸上訴人於訴訟中始提出據以請求退費之保險契約書內容可知，其所列被保險人有臺灣塑膠股份有限公司及其關係企業多達48家公司，保險事故範圍亦廣達「所有業務活動所引起之法定公共意外責任（包含汽車超額責任）和＼或污染責任，和＼或契約責任」，則被上訴人審查退費時需審酌上訴人在整體關係企業間發生保險事故之可能性所占比率若干？所繳保險費之金額是否真實？與土壤及地下水污染有關之保險費比重又如何？此等問題均非易事，益證主管機關在此一鼓勵措施制度設計上，有限定一定期間提出申請，以減輕審查因時間久遠調查及資料收集不易之困難，並對退費金額有較大裁量空間之必要，上訴人主張系爭條文申請期間之限制違反法律保留及信賴保護原則乙節，均不足採，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。五、本院查：㈠本件上訴人於96年1月3日檢附土壤及地下水污染整治費投保環境損害責任險或等同效益之保險退費申請書件，申請退還90年11月至93年底部分已繳納之土壤及地下水污染整治費，被上訴人以其退費之申請不符申請期限，且未有延遲申請之不可抗力原因之說明，而否准上訴人之申請，乃原審經調查證據及言詞辯論後依法認定之事實，復為兩造所不爭，核其認事用法並無違誤。㈡上訴意旨略以：⑴土壤及地下水污染費之徵收係歸入整治基金為專款專用，其財務為獨立，並無會計年度結束即繳交國庫，不得再行使用之問題，故收費辦法之申請受理期間規定，並非失權期間。原判決對於上訴人所為收費辦法第10條規定於修正時捨棄草案所擬「逾期不予受理」之文字，顯見該規定並非失權期限及該條期限規定違反明確性原則之主張何以不足採，未有任何陳述，自屬判決不備理由。⑵原判決就上訴人所為被上訴人逕將該收費辦法第10條期限規定解釋為失權規定而不予退費，有違比例原則之主張，未於判決理由論述，亦有判決不備理由。⑶被上訴人對定式保單之內容知之甚詳，根本無原判決所謂需檢具保險契約書之問題，況如認就保費數之總額仍須確定，僅需查明即可，實不足以作為認定為失權期間之理由，原判決理由有不備或矛盾之處。⑷收費辦法為依母法第22條所訂定之授權命令，僅得作技術性與細節性之規定，是該辦法所規定之申請時間點並無失權之效果，原判決顯有適用法規違背法令之處。⑸整治法及收費辦法既未明確規範等同效益保險之申請退費之時效，自應適用行政程序法5年時效之補充規定，原判決未予適用，自有判決違背法令之處。⑹被上訴人並非對於所有逾越收件期間之申請均予駁回，亦有逾越收件期間之申請仍准予退費之情事存在，足見被上訴人適用法規命令已解釋錯誤並違反平等原則，原判決不查，自有判決違背法令之處。⑺土壤及地下水污染費之徵收與被課徵對象間不具有合理之特殊法律關聯，亦不符合人民財政負擔之公平原則，並非屬學理上所稱之特別公課。⑻原判決僅以申請退費係整治法第22條第3項規定授權訂定之退費機制，而認相關申請退費制度並無法律保留原則、信賴保護原則之適用，即有判決違背法令之處。⑼土壤及地下水污染整治費之徵收制度實質上係對污染人之事前抽象污染危險所預課之費用，相當於從事污染人行為人之共同保險，是投保等同效益保險應具有替代之效果，而應予以退費，否則即有雙重不當得利之情事，原判決認兩者間不具有關聯性，即有適用法令違誤之處。⑽原判決未體查整體整治費制度設計，並未遵守污染者付費原則，已過度侵害人民財產權，仍錯誤適用解釋相關退費辦法，不予以退費，顯已為判決違背法令。㈢按「中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對指定公告之化學物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金；其收支、保管及運用辦法，由行政院定之」，行為時之整治法（按該法於99年2月3日修正，條次已有變更，以下所指均為修正前之條號）第22條第1項定有明文。行政院爰基於上開法律之授權及預算法第21條「政府設立之特種基金，除其預算編製程序依本法規定辦理外，其收支保管辦法，由行政院定之，並送立法院。」之規定，以90年6月11日（90 ）臺孝授三字第05020號令訂定發布「土壤及地下水污染整治基金收支保管及運用辦法」；查整治基金為預算法第4條第1項第2款所定之特種基金，編製附屬單位預算，以被上訴人為主管機關（上開辦法第3條）；而整治基金之來源，計有土壤及地下水污染整治費收入、污染行為人或污染土地關係人依整治法第38條、第39條規定繳納之款項、土地開發行為人依整治法第46條第3項規定繳交之款項、本基金之孳息收入、被上訴人循預算程序之撥款、環境保護相關基金之部分提撥、環境污染之罰金及行政罰鍰之部分提撥，及其他有關收入（上開辦法第4條）；且整治基金之用途，為各級主管機關依整治法第12條、第13條、第16條、第17條、第21條規定支出之費用、本基金涉訟之必要費用、人事及行政管理費用、其他經被上訴人核准有關土壤或地下水污染整治之費用（上開辦法第5條、整治法第22條第2項）；整治基金之收支、保管及運用，則由土壤及地下水污染整治基金管理委員會辦理（上開辦法第8條）；且整治基金之保管及運用應注重收益性及安全性，其存儲並應依國庫法及其相關法令規定辦理（上開辦法第6條）；整治基金為應業務需要，得購買政府公債、國庫券或其他短期票券（上開辦法第7條）；整治基金有關預算編製與執行及決算編造，應依預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理（上開辦法第9條）；整治基金會計事務之處理，應依規定訂定會計制度（上開辦法第10條）；整治基金年度決算如有賸餘，得循預算程序撥充基金或以未分配賸餘處理（上開辦法第11條）；整治基金結束時，應予結算，其餘存權益應解繳國庫（上開辦法第12條）。由上開規定可知，整治基金為預算法第4條第1項第2款所定之特種基金，編製附屬單位預算，有其固定之來源、用途，其存儲應依國庫法及其相關法令規定辦理，並得購買政府公債、國庫券或其他短期票券，有關預算編製與執行及決算編造，應依預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理，會計事務之處理應依規定訂定會計制度，年度決算如有賸餘，得循預算程序撥充基金或以未分配賸餘處理，結束時，並應予結算解繳國庫其餘存權益。被上訴人依整治法第22條第3項之授權所訂定發布之收費辦法，以「會計年度」為計算單元，准由繳費義務人於「每年一定期間」【90年10月29日訂定發布之整治費收費辦法第6條，係規定「每年10月1日起至12月31日止」；92年5月7日修正發布之整治費收費辦法第10條，則規定「每年2月1日起至3月31 日止」；94年12月30日修正發布之整治費收費辦法第10條，則規定「每年6月1日起至7月31日止」】，檢具保險契約書及前1年度保險費繳費單據，向被上訴人申請退還部分實際繳納之整治費，符合行政院依據整治法第22條第1項及預算法第21條規定所訂定發布之「土壤及地下水污染整治基金收支保管及運用辦法」所要求整治基金會計事務之處理，應依規定訂定會計制度，其收支、保管、運用、存儲、預算編製與執行及決算編造，應依國庫法、預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理之規定，並未逾越整治法第22條第3項授權之目的、內容及範圍，與法律明確性原則尚無違背（司法院釋字第432號解釋意旨參照），原判決就此縱漏未說明亦無礙判決結果。㈣又土壤及地下水污染整治費之徵收，係依整治法第22條規定，對指定公告之化學物質所收取之規費，專款用於各級主管機關依同法第12條、第13條、第16條、第17條、第21條規定支出之費用、整治基金涉訟之必要費用、人事及行政管理費用、其他經被上訴人核准有關土壤或地下水污染整治之費用，故必須建立穩定之整治基金機制以為因應，而整治費之徵收，攸關土壤及地下水污染之預防及整治、土地及地下水資源永續利用之確保、生活環境之改善、國民健康之增進（整治法第1條參照）等公共利益，上訴人依法負有繳納之義務；再，整治法並無「繳費義務人如投保環境損害責任險或等同效益之保險者，得申請退還部分已繳納之整治費」之規定，亦不能由法理推論出上訴人有此一權利，是上述申請退費之機制，並非「法律」所賦予人民之權利；其請求權之基礎反而係主管機關被上訴人基於整治法第22條第3項之授權，於訂定收費辦法時，為鼓勵業者加強其危險發生後之清除污染及賠償能力，投保相關責任保險，所規定之鼓勵措施。主管機關為整體基金之運用、管理，自容許有較大之制度形成空間。除要求應檢具之一定之資料（保險契約書及保險費繳費單據），且其退費之金額以前1年度實際繳納整治費5％為上限外，更規定退費申請有一定期間之限制，俾被上訴人得於該期間屆滿時，確認究竟有多少繳費義務人申請退還整治費，進一步得知悉整治基金可能被申請退還之數額，以確實掌握整治基金之餘額，而得作最有效之運用，故該限制之期間應解為申請之條件，逾期申請者，即生失權效果。原判決雖未就此細論，然已述及此項措施係為鼓勵業者投保，以強化其賠償或清除污染能力所設計，故逾期即不得再行申請，尚難認其判決理由不備。㈤至上訴人其餘指訴各節，業經原判決明確論述，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及判決理由不備等違背法令之情形；所述理由亦足以支持其主文，亦無判決理由矛盾之情事。上訴人無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之事項再予爭執，核屬其個人法律見解歧異，要難謂原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另上訴人主張訴外人臺灣中油股份有限公司、信昌化學公司亦屬逾期申請，然被上訴人仍予照准，與本件為不同之處理，有違平等原則云云；經查，此部分係上訴人上訴後始為主張，原判決未予審酌，難謂違法，併予敘明。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　99　　年　　6　　月　　3　　日最高行政法院第七庭審判長法官　藍　獻　林法官　鄭　小　康法官　陳　金　圍法官　廖　宏　明法官　姜　素　娥以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　99　　年　　6　　月　　3　　日書記官　賀　瑞　鸞

最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第570號

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