99年度判字第641號｜行政：損失補償｜裁判日期：99 年 06 月 24 日

最　高　行　政　法　院　判　決 99年度判字第641號上訴人　長堡營造有限公司代　表　人　甲○○ 上訴人　雷全工程有限公司代　表　人　乙○ 共同訴訟代理人　洪榮彬　律師劉正穆　律師徐宏澤　律師被上訴人　經濟部水利署代　表　人　丙○○ 訴訟代理人　丁○○ 複代理人劉榮滄　律師上列當事人間損失補償事件，上訴人對於中華民國97年9月18日臺中高等行政法院97年度訴字第177號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。理由一、緣被上訴人為辦理「基隆河員山子分洪工程」（下稱系爭工程），於民國（下同）91年5月27日與日商鹿島營造股份有限公司台灣分公司（下稱鹿島台灣分公司）簽訂工程契約。上訴人長堡營造有限公司（下稱長堡公司）為報經被上訴人同意分包系爭工程○○○區○道開挖工程之廠商。嗣長堡公司為施作上揭隧道工程，曾於91年12月21日起向上訴人雷全工程有限公司（下稱雷全公司）租借鐵板。93年9月11日及同年10月25日因海馬、納坦颱風來襲，被上訴人考量北部地區基隆河水位暴漲，顧及下游數萬戶居民安全，乃將基隆河破堤後引水進入尚未完工之員山子分洪隧道，造成長堡公司放置於工地現場之機具、材料、諸多設備以及向雷全公司租借之鐵板，均因此而沖毀流失。長堡公司及雷全公司依災害防救法第33條第1項規定，分別向被上訴人請求補償新臺幣（下同）6,655,878元、2,558,640元之損失補償，及自93年11月1日起按年息5％計算之利息，被上訴人以96年12月13日經水工字第09651279780號及第09653153660號函予以否准。上訴人等不服，分別提起訴願，均遭訴願機關以非訴願範疇，而為不受理決定，上訴人等仍未甘服，遂提起本件行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。二、上訴人在原審起訴意旨略以：其係「基隆河員山子分洪隧道工程」總承包商日商鹿島營造股份有限公司之協力廠商，負責施作「基隆河員山子分洪工○○○區○道開挖工程」，93年9月11日及同年10月25日海馬、納坦颱風來襲時，其放置於工地現場之機具、材料及諸多設備，均因被上訴人將基隆河破堤引水至員山子分洪之行為而致沖毀流失，造成上訴人受有損失。被上訴人將基隆河破堤後引水進入尚未完工之上開隧道之撤離行為，乃屬災害防救法第31條之必要應變處置之防災行為，是上訴人依同法第33條第1項規定，請求被上訴人補償上訴人所受之上開損失，於法有據，被上訴人予以否准，自有未合，訴願機關未予糾正，亦屬違誤，為此，訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應作成准予損失補償之處分及應分別給付長堡公司6,655,878元、雷全公司 2,558,640元，及自96年9月7日起至清償日止，按年息5％計算之利息。三、被上訴人則以：系爭「基隆河員山子分洪工程」係被上訴人與鹿島公司簽訂工程契約，依工程契約約定，工程驗收前，機關得先行接管使用，期間如因非可歸責於廠商之事由，致遺失或損壞者，應由機關負責。上訴人與被上訴人無任何契約關係，無從給予補償。又系爭工程進行分洪作業之應變措施，並非災害防救法所定之災害應變中心指揮官所為之應變處置，自無災害防救法第33條第1項損失補償規定之適用。且本件長堡公司、雷全公司因應急分洪所受之災損業經中華民國仲裁協會96年仲聲孝字第5號仲裁判斷確定在案。其所受災損均涵蓋於鹿島台灣分公司聲請仲裁承攬工程損失之範圍，當應向鹿島台灣分公司請求，避免發生重複請求之情形，更何況系爭災害損失非屬災害防救法之範疇。此外，長堡公司等下包廠商亦未按鹿島台灣分公司於93年10月23日通知儘速撤離所有施工人員及機具、鐵板等，導致發生流失之損失，顯然可歸責於上訴人等之疏失，依災害防救法第33條第2項但書規定，即無請求補償之權利。況系爭工程未經驗收前，依工程契約第9條第7項規定，被上訴人即先行接管基隆河員山分洪工程破堤引水進入尚未完工之隧道，導致施工廠商遭受損失，核係同一事件所引發，現施工之鹿島台灣分公司既已完成仲裁程序，上訴人等自應循民事程序向鹿島台灣分公司請求，其另依災害防救法辦理，顯然重複請求，並有悖處理公平及一致性等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠93年9月11 日、10月25日海馬颱風、納坦颱風來襲，「經濟部水利署淡水河流域防洪指揮中心」下令撤離，並啟動分洪工事，導致鹿島台灣分公司之損失，該公司自得依其與被上訴人所簽訂之工程契約第9條第7項規定請求補償，業經中華民國仲裁協會96年仲聲孝字第5號仲裁在案，至於上訴人長堡公司、雷全公司與被上訴人間並無契約關係，則渠等自不得依契約關係主張向被上訴人請求補償。㈡又「經濟部水利署淡水河流域防洪指揮中心」，係經濟部水利署為辦理淡水河流域臺北市○○○○段防汛業務，所成立之任務編組，其作業程序悉依「經濟部水利署淡水河流域防洪指揮中心作業要點」辦理，而「中央災害應變中心」係依災害防救法第6條、第7條、第13條、第28條及第29條規定所成立，是二者係完全不同之組織，淡水河流域防洪指揮中心之召集人並無災害防救法所定災害應變中心指揮官之權限。另原審於審理96年度訴字第183號璟澍企業有限公司與被上訴人間損失補償事件時向行政院查詢納坦颱風來襲時，該院有無成立中央災害應變中心？關於員山子分洪隧道工程進行分洪之命令是否該中心指揮官依災害防救法第31條第6款所為之處置？經行政院秘書處函轉內政部以該部96年10月29日內授消字第0960166163號函復略謂：納坦颱風中央災害應變中心自93年10月24日9時成立，至同年月25日23時30分撤除，該颱風期間員山子分洪隧道工程進行分洪作業，係由經濟部本於職權實施之防汛緊急應變措施等語。而「經濟部水利署淡水河流域防洪指揮中心」就93年9月10日海馬颱風、93年10月24日納坦颱風2次颱風之應變處理，係配合「基隆河員山子分洪工程」於91年5月 27日與鹿島台灣分公司簽訂工程契約之規定辦理，其第9條第7項約定未經驗收前，機關因需要使用時（因颱風暴雨來襲達一定程度時），由機關先行接管使用，廠商不得拒絕。其指揮系統之操作完全遵照經濟部水利署訂頒之「經濟部水利署淡水河流域防洪指揮中心作業要點」之規定，指揮鹿島台灣分公司所編製之「基隆河員山子分洪緊急撤離應變計畫」之規定辦理。是故員山子分洪隧道工程進行分洪作業之應變措施，並非災害防救法所定之災害應變中心指揮官所為之應變處置，堪以認定。本件既非屬中央災害應變中心指揮官，於災害應變必要範圍內之處置所致。自無災害防救法第33條第1項損失補償規定之適用。㈢又按仲裁人之判斷，於當事人間，與法院之確定判決，有同一效力，仲裁法第37條第1項定有明文。則本件上訴人長堡公司、雷全公司因應急分洪所受之災損業經中華民國仲裁協會96年仲聲孝字第5號仲裁判斷確定在案，其所受災損均涵蓋於鹿島台灣分公司聲請仲裁承攬工程損失之範圍，當應向鹿島台灣分公司請求，以免發生重複請求之情形，況長堡公司與鹿島台灣分公司間有承攬關係、雷全公司與長堡公司間亦有租賃關係，亦得依彼此間之法律關係規定釐清之權利義務規定等語，因將原決定及原處分均予維持，而判決駁回上訴人之訴。五、本院查：原判決以「淡水河流域防洪指揮中心」並非災害防救法所成立之「災害應變中心」，其所為應變處置，無災害防救法第33條第1項損失補償規定之適用；且本件上訴人長堡公司、雷全公司因應急分洪所受之災損業經中華民國仲裁協會96年仲聲孝字第5號仲裁判斷確定在案，其所受災損均涵蓋於鹿島台灣分公司聲請仲裁承攬工程損失之範圍，故其應當向鹿島台灣分公司請求，以免發生重複請求之情形等語，而駁回上訴人之訴，固非無見。惟查：㈠、97年4月3日中華民國仲裁協會96年仲聲孝字第5號仲裁判斷書之理由欄記載：「壹、程序部分：……（六）第查本工程涵蓋範圍本包括所有次承攬所承作之工作而屬於聲請人（即鹿島台灣分公司）與相對人（即本件被上訴人）所簽立之員山子分洪工程內容範圍無誤，況本工程因三次應急分洪所受損害為整體工程性損害，純由雙方所簽立工程契約所衍生之工程損害事件，該當涵蓋次承攬商等所施做作業項目無疑……相對人執辭聲請人之次承攬人所受損害應依公法請求則非的論。（七）至聲請人次承攬人中之長堡營造有限公司，……及雷全工程有限公司（本件上訴人）等四家公司，已於聲請人提起本件仲裁時，先向相對人提起訴訟請求賠償，其等所受損害項目自不得於本案仲裁內重複請求，聲請人亦於仲裁程序期間撤回前述四家次承攬人廠商之災損項目，並經相對人覆核無誤，應無相對人質疑之重覆請求情事。」（見判斷書第55頁，參原審卷第344-1頁），據此，本件上訴人所受之損害應未涵蓋於鹿島台灣分公司聲請仲裁承攬工程損失之範圍，是上訴人主張渠等所請求損失補償項目及金額，與被上訴人與鹿島台灣分公司間之仲裁判斷無關，亦未涵蓋在上開仲裁判斷範圍內等語，即非無據。原判決未說明理由，而逕認上訴人之損失涵蓋於鹿島台灣分公司聲請仲裁之範圍，其認事用法顯有不當。㈡、按災害防救法第31條規定：「災害應變中心指揮官，於災害應變之必要範圍內，得為下列之處分或強制措施：一、徵調相關專門職業及技術人員協助救災。……六、其他必要之應變處置。」又「人民因第31條及前條第1項之處分、強制措施或命令，致其財產遭受損失時，得請求補償。但因可歸責於該人民之事由者，不在此限。」同法第33條第1項亦訂有明文。故如屬災害應變中心為防救災害之必要，所為之處分或強制措施，造成人民財產損失時，除係可歸責於該人民之事由者外，人民應得請求補償。此為上訴人提起本件訴訟之請求依據。㈢、復依災害防救法第3條第1項規定：「各種災害之防救，以下列機關為中央災害防救業務主管機關，負責指揮、督導、協調各級災害防救相關行政機關及公共事業執行各項災害防救工作：一、風災、震災、重大火災、爆炸災害：內政部。二、水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害：經濟部。」足見關於水災之防救工作，係以經濟部為中央災害防救業務主管機關，對於災害防救工作負有相當職責。另依水利法第6條規定：「水利區涉及二省（市）以上或關係重大地方難以興辦者，其水利事業，得由中央主管機關設置水利機關辦理之」，同法第7條規定：「水利區涉及二縣（市）以上或關係重大縣（市）難以興辦者，其水利事業，得由中央主管機關設置水利機關辦理之」。為此，經濟部依經濟部組織法第11條規定設置水利署，依經濟部水利署組織條例第2條規定：「經濟部水利署掌理下列事項：一、水利與自來水政策、法規之擬訂及執行事項。二、水利與自來水事業之調查、規劃及興辦之審議、協調與督導事項。三、河川流域保育經理之整體調查規劃、治理計畫之擬訂及水土資源經理分工協調事項。四、水道變更、防護與治理計畫之擬訂、執行及審議事項。……一○、中央水、旱災之防救事項。……」。是水利署乃經濟部辦理有關水利及中央水、旱災防救事項之權責機關。又經濟部為辦理淡水河臺北市○○○○段防洪業務，於89年3月14日發布「淡水河流域防洪指揮中心作業要點」（按此要點於92年3月19日修正為「經濟部水利署淡水河流域防洪指揮中心作業要點」），特設淡水河流域防洪指揮中心。依該要點第2點規定，指揮中心之任務為：「(一)蒐集水文及災害資訊，充分掌控其情勢及相關戒備狀況，並適時通報相關機關（構）。(二)指揮督導水利設施災害搶修（險）之應變事宜。(三)發布水情通報及洪水警報。( 四)加強與相關機關（構）之聯繫協調，必要時提供或請求上級協助與支援。(五)由召集人親自或指定人員發布成立訊息及相關水（災）情。(六)其他有關本河段防汛業務及相關資料蒐集分析事宜。」。另依該要點第3點規定，指揮中心置召集人1人，由水利署總工程司兼任；副召集人1人，由水利署第十河川局局長兼任，幕僚工作由第十河川局及臺北縣政府、基隆市政府、桃園縣政府、內政部營建署北區工程處之現有人員指派兼任。足見「淡水河流域防洪指揮中心」係被上訴人為辦理淡水河流域臺北市○○○○段防汛業務，所成立之任務編組，其雖非依災害防救法第12條、第13條規定所成立，然鑒於災害防救法第12條、第13條所成立之「災害應變中心」，係於災害發生或有發生之虞時所「臨時」成立，而「淡水河流域防洪指揮中心」則係依法所成立之任務編組，其目的均係為災害防救，以確保人民生命、身體、財產之安全及國土之保全，與災害防救法之立法目的相同。又其成立之依據雖有不同，然於災害應變之必要範圍內，所為之處分或強制措施，對人民財產產生損害，其結果則無不同。㈣、本件93年10月24日納坦颱風來襲，淡水河流域防洪指揮中心於同日8時成立三級開設，11時成立二級開設，各單位派員進駐，共同執行淡水河流域防洪作業。93年10月25日10時20分，該指揮中心發布納坦颱風重要通告第15報：「依基隆河水位即時觀測資料顯示，基隆河各河段水位急速上漲，可能發生危及中下游地區之狀況，員山子分洪措施將於25日10時25分予以應急啟動……」；另原審於審理96年度訴字第183 號璟澍企業有限公司與被上訴人間損失補償事件時向行政院查詢納坦颱風來襲時，該院有無成立中央災害應變中心？關於員山子分洪隧道工程進行分洪之命令是否該中心指揮官依災害防救法第31條第6款所為之處置？經行政院秘書處函轉內政部以該部96年10月29日內授消字第0960166163號函復略謂：納坦颱風中央災害應變中心自93年10月24日9時成立，至同年月25日23時30分撤除，該颱風期間員山子分洪隧道工程進行分洪作業，係由經濟部本於職權實施之防汛緊急應變措施等語，均為原審所認定之事實。上述員山子分洪措施縱係被上訴人本於職權實施之防汛緊急應變措施，但其在納坦颱風侵襲期間啟動分洪之時，根據前述復函，中央災害應變中心仍運作中，被上訴人之應變措施是否經該中心同意，而仍屬中央災害應變中心之緊急措施，海馬颱風侵襲期間之情形又如何，均非無探究之餘地。原判決未予查明，逕認非屬中央災害應變中心之處置，無災害防救法第33條規定之適用，而駁回上訴人之訴，其適用法規尚有不當。㈤、又民事訴訟法第199條之1（89年2月9日修正公布）規定：「依原告之聲明及事實上之陳述，得主張數項法律關係，而其主張不明瞭或不完足者，審判長應曉諭其敘明或補充之。」，又修正行政訴訟法第307條之1規定：「民事訴訟法之規定，除本法已規定準用者外，與行政訴訟性質不相牴觸者，亦準用之」。是，民事訴訟法第199條之1雖係87年10月28日修正公布，89年7月1日開始施行之行政訴訟法修正後，始增訂之條文，並未於行政訴訟法明文規定準用之列，惟鑒於行政訴訟採職權探知主義，行政訴訟法第125條規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」，故對於人民訴訟種類選擇錯誤，行政法院猶須依行政訴訟法第125條第3項規定闡明，令其知所為正確之選擇，則民事訴訟法第199條之1之規定與行政訴訟之規定並不相牴觸，應有類推適用之必要。㈥、復按行政執行法第36條規定：「行政機關為阻止犯罪、危害之發生或避免急迫危險，而有即時處置之必要時，得為即時強制。即時強制方法如下：一、對於人之管束。二、對於物之扣留、使用、處置或限制其使用。三、對於住宅、建築物或其他處所之進入。四、其他依法定職權所為之必要處置。」。同法第41條復規定：「人民因執行機關依法實施即時強制，致其生命、身體或財產遭受特別損失時，得請求補償。但因可歸責於該人民之事由者，不在此限。前項損失補償，應以金錢為之，並以補償實際所受之特別損失為限。對於執行機關所為損失補償之決定不服者，得依法提起訴願及行政訴訟。損失補償，應於知有損失後，2年內向執行機關請求之。但自損失發生後，經過5年者，不得為之。」。故行政機關本於法定職權，為了阻止犯罪或危害之發生，或避免急迫危險等公共利益之須要，得不依一般行政程序，而對人、物或處逕為緊急措施，或為其他基於法定職權之必要處置。但其緊急處置結果，如造成人民之生命、身體或財產之損失，而已超過人民之社會義務容忍之範圍，構成特別犧牲時，即應予補償。查水、旱災之防救為被上訴人之職掌，已如前述。為執行上開職掌，被上訴人成立淡水河流域防洪指揮中心，該中心於颱風侵襲期間，為維護河岸居民安全，避免緊急危險，引水進入尚未完工之分洪隧道，係其法定職權之行使，此一即時強制措施符合行政執行法第36條之規定，其因而致上訴人財產發生特別損失，行政執行法第41條規定應亦得為請求補償之基礎。且依上訴人於原審之聲明及事實上陳述可知，上訴人於實體法上得主張數項法律關係，而上訴人不知主張，審判長即應類推適用民事訴訟法第199條之1規定予以闡明，曉諭其敘明或補充之，乃未闡明，而逕以不符合災害防救法第33條規定予以駁回，亦有判決不適用法規之瑕疵。㈦、綜上所述，原審判決既有如上所述適用法規不當，或不適用法規之違法，其違法又將影響判決結論，故上訴意旨指摘原審判決有判決不適用法規之違法，求予廢棄，即有理由；又因本件關於法律關係之基礎既有闡明之必要，且有關時效、救濟程序等問題，行政執行法第41條均有特別規定，而上訴人等主張其置於隧道內之鐵板及設備等遭沖毀流失，此部分事證尚有未明，均有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決；故將原審判決廢棄，發回原審法院重為調查審認後，依本院上開見解另為適法之裁判。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　99　　年　　6　　月　　24　　日最高行政法院第七庭審判長法官　藍　獻　林法官　曹瑞卿法官　廖　宏　明法官　張　瓊　文法官　姜　素　娥以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　99　　年　　6　　月　　24　　日書記官　阮　思　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第641號

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