99年度判字第787號｜行政：回饋金｜裁判日期：99 年 07 月 30 日

最　高　行　政　法　院　判　決 99年度判字第787號上訴人　皇翔建設股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　洪東雄　律師王歧正　律師陳彥蓁　律師被上訴人　臺北市政府代　表　人　郝龍斌訴訟代理人　李建賢　律師上列當事人間回饋金事件，上訴人對於中華民國97年10月29日臺北高等行政法院97年度訴字第353號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、上訴人就坐落臺北市○○區○○段○○段105地號土地，為辦理皇翔建設住宅新建工程，擬具水土保持計畫，經被上訴人以民國96年4月3日府建四字第09630961400號函核定，並於 96年5月21日核發96建字第0233號建造執照。嗣被上訴人依山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱回饋金辦法）及被上訴人92年8月8日府建三字第09214929600號公告之臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率（下稱回饋金乘積比率），於96年6月5日以府建三字第09631684700號函（下稱原處分）核算上訴人應繳交山坡地開發利用回饋金新臺幣（下同）43,876,594元，上訴人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審以97年度訴字第353號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）系爭山坡地係被上訴人為增加可建用地面積，加速開發而進行之市地重劃，被上訴人進行整地、排水、邊坡擋土牆、開闢道路之行為，早已改變原有山坡地地形及原始林相，是上訴人於開發利用時，並未對於原生林相再有何破壞，此際上訴人雖依法擬具水土保持計畫，然上訴人既非破壞林相違反森林法之行為人，被上訴人核課回饋金，自屬有違。（二）本件山坡地開發，係在市地重劃之後，被上訴人未區分都市計畫用地開發建築，與非計畫用地開發建築，其開發利用對山坡地原始林相影響程度不同，而一律按12%之乘積比率，予以核算回饋金，其行政裁量權顯與誠實信用原則有違，亦為裁量權之濫用而屬違法。又系爭土地之開挖整地面積雖有6,872.9平方公尺，然開發建築面積僅有2,794.68平方公尺，其餘開挖整地之開發利用，係作為道路、水土保持設施（如排水溝渠、滯洪沉砂池、植生）。是系爭土地上就供道路、水土保持設施等建築以外之使用標的土地，自應依其開發利用所屬類別，核計回饋金乘積比率，而不得逕為變更其使用標的類別。惟原處分仍均以所謂「開發目的」最終係為建築使用，即應全體適用「開發建築」類別，亦有違誤等語，為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：（一）本件開發建築用地為法定山坡地，上訴人擬具水土保持計畫向被上訴人申請「集合式住宅」新建工程，經被上訴人核准開挖面積為6,872.9平方公尺，被上訴人以核准開發整地面積及土地公告現值53,200元/平方公尺，並依回饋金辦法第3條、第5條、第6條規定，及回饋金乘積比率「開發利用程度類別為開發建築者，其計算回饋金之乘積比率為12%」之規定，核算山坡開發利用回饋金43,876,594元，並無不合。（二）回饋金辦法第2、3條規定，山坡地開發利用回饋金之繳交與否，端視其是否為「山坡地範圍內之開發利用申請案件」暨案件「須否擬具水土保持計畫（或簡易水土保持申報書）」而定，並非僅限於山坡地原生地之開發、破壞原地貌山林者。系爭土地係位於公告之山坡地範圍內，且其開發建築行為屬水土保持法第12條第1項第4款所定，應擬具水土保持計畫送請被上訴人核定之案件，依回饋金辦法第4條規定，上訴人為本件水土保持計畫之水土保持義務人，應依法繳交山坡地開發利用回饋金。（三）森林法第48之1條第2項後段關於「回饋金」之規定，已就回饋金繳交之辦法具體授權中央主管機關（即被上訴人）訂定，被上訴人即依上開授權訂定回饋金辦法。辦法中斟酌山坡地開發利用之程度，如屬「開發建築者」，因為影響環境較為重大，乃公告回饋金乘積比率，明定應繳納回饋金乘積比率為12%，符合法律規定之意旨，故被上訴人並無裁量怠惰之違法情事等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）依森林法第48條之1第1項、第2項及回饋金辦法第1條、第3條至第6條規定以觀，森林法第48條之1第1項第2款造林基金之來源，明確規定「山坡地」開發利用者須繳交回饋金，其既不以該法之「林地」或「森林」相稱，而稱「山坡地」，顯係為有意以水土保持法所稱之山坡地範圍為適用對象，而非單以林地為適用對象。因森林法之立法目的為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，此觀諸該法第1條規定甚明，故其並非僅著眼於現有林相之保護，而係包含保育、利用、再造之多重任務，山坡地之開發利用，雖有其經濟需要，然經開發後能保留之森林面積，究屬有限，如不另於他處長期造林，森林資源勢隨山坡地開發而大量消逝，是以森林法規範對山坡地開發利用者，課予繳交回饋金，應係著眼於開發山坡地行為對森林資源之存續，有重大影響，而由開發使用者負回饋義務，並非全然基於處罰山坡地開發者破壞林相之立場，且其採取之手段與目的間，存有實質關連，屬保存森林資源之必要措施，上訴人主張其並無破壞林相，即無須負擔回饋義務，應有誤解。又行政本具有因應現實狀況，調整政策方向之任務，並須以多重之手段方法，以收兼顧各項利益之效。被上訴人就都市發展，究無從忽視人民對於土地利用之需求，故進行市地重劃，而對山坡地進行經濟利用，亦難避免，惟徵諸前開森林法之規定，政府須設置造林基金，除開發者之回饋金外，其中來源亦有政府循預算程序之撥款，此即屬行政為兼顧多重行政任務之具體設計，上訴人僅以局部觀察，逕認被上訴人進行市地重劃，再向開發者課以回饋金，有違誠實信用原則云云，尚非可採。（二）回饋金辦法係主管機關行政院農業發展委員會（以下稱「行政院農委會」）根據森林法第48條之1授權訂定，為對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之統一規定，經核並未逾越母法之授權範圍。又系爭山坡地坐落臺北市文山區，依被上訴人公告之回饋金乘積比率規定，開發利用程度類別為開發建築者，其計算回饋金之乘積比率為12%，故被上訴人按開發整地面積6,872.9平方公尺及土地公告現值53,200元/平方公尺，並依回饋金辦法及回饋金乘積比率，依開發建築者12% 規定，核算山坡地開發利用回饋金43,876,594元，揆諸回饋金辦法第5條第1項、第3項之規定，並無不合。被上訴人公告之回饋金乘積比率，係於個案計算回饋金時，作為回饋金辦法第5條第1項之計算依據，而觀其乘積比率之制定方式，係區分開發利用程度類別，而異其乘積比率之高低，即就開發程度較高之建築、殯葬設施、高爾夫球場等類別，其回饋金乘積比率較高(12%)，其他作為公園、鐵公路、農路者，開發程度較低且係必要公共設施者，適用較低之乘積比率(6%)，核其內容，具有合理之分類基礎，符合法律授權之目的及範圍。又山坡地為建築開發時，是否因開發之山坡地為都市計畫用地，或非都市計畫用地，而使開發程度有重大之不同影響，恐尚有仁智之見，依上訴人所提出之93年11月15日農授林務字第0931656999號公告所預告之修正草案，雖有依是否屬都市計畫用地而異其乘積比率之規定，但二者乘積比率亦僅相差1%，足見其影響之程度，尚非鉅大，且前開修正案所列類別及乘積比率，亦未完成立法程序，故被上訴人依回饋金辦法第5條第3項所制定之乘積比率，縱未將上訴人主張之因素列入，尚難認與授權目的有重大相違之處，而有裁量恣意或裁量怠惰之違法。（三）本件開發案之開挖整地面積為6,872.9平方公尺，上訴人雖主張部分土地面積係開發設置道路、水土保持設施，並非全為建築使用，惟開發類別之判斷，應以其總體使用目的為分類對象，如因應建築開發之需求，而須設置道路、溝渠等，因其非獨立之開發行為，且其亦係基於同一建築目的之整體開發行為，並須於同一水土保持計畫申請審查許可，自無將此類相關設施用地之面積，與建築面積分視，而各適用不同開發類別之理，故上訴人認應以建築面積作為計算回饋金之基礎，難認可採等由，而駁回上訴人在原審之訴。五、本院按： (一)森林法第48條之1：「（第1項）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下︰……二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。……。（第2項）……；第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」依此規定應繳交回饋金者，為山坡地開發利用者，並於核發山坡地開發利用許可時通知繳納。又行政院農委會依上開森林法第48條之1第2項後段授權訂定之回饋金辦法第3條：「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」水土保持法第12條：「(第1項)水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。(第2項)前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。……(第3項)第1項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」是以上開森林法所規定山坡地開發利用者，為依相關法令，向目的事業主管機關申請於山坡地從事森林法第12條第1項所列各款之開發利用許可者。 (二)臺北市山坡地開發建築要點(以下稱山坡地建築要點)第1條：「為加強都市計畫區內山坡地開發建築之管理及維護環境品質，特訂定本要點。」、第2條「本要點以都市計畫發展區內（不含保護區、農業區）或指定作公共設施用地有關開發建築行為並於都市計畫圖說中加以劃定之山坡地區，為適用範圍。」依兩造主張及卷內資料，系爭土地似位於都市計畫發展區內之山坡地區，有山坡地建築要點之適用。同要點第3條規定：「山坡地應整體開發，其面積須在20,000平方公尺以上，但具左列情形之一者，得不受上述面積之限制：（一）計畫圖內所示之山坡地範圍其面積不足20,000平方公尺者。（二）計畫圖內所劃定之山坡地範圍，其中部分經整體開發後，所剩餘未開發之土地面積不足20,000平方公尺者，但應配合已開發部分整體規劃。（三）為應都市發展需要，所開闢之各類都市計畫公共設施用地。（四）以整個都市計畫街廓為開發單元，或同一街廓內適用本要點之山坡地做整體開發使用者，但應同時配合開闢臨接計畫道路及排水系統。（五）臨接已開闢完成之都市○○道路，其面臨該道路進深30公尺範圍內面積在2,000平方公尺以上，且不影響整體開發者。」第7條：「(第1項)山坡地開發時，申請者應先提出開發計畫書，其內容包括開發面積、坡地分析（包括地形、地貌、坡度）、地質調查資料、水土保持計畫、土地使用計畫（包括房屋建築配置計畫）、景觀衝擊、環境影響說明書、開發建築財務計畫等文件向都市計畫主管機關申請開發許可。(第2項)前項申請開發面積不足2公頃，且符合第3 條規定者，免申請開發許可。」第8條：「(第1項)山坡地開發建築於取得開發許可後，申請者應備妥整地計畫（包括挖、填土、棄土計畫）、水土保持計畫、土地使用計畫（包括房屋建築配置計畫）、設施計畫（包括道路、自來水供水系統、雨水排水系統、雨水貯留池、沈沙池、污水下水道及集中污水處理）等計畫之相關規劃或設計圖說、環境影響評估報告書、施工進度計畫、財務計畫等文件向建築主管機關申請核發雜項執照後，始得動工。……。」第9條：「申請者應依計畫施工完成，報經建築主管機關勘驗合格領得雜項使用執照後，始得依法請領建造執照，建築房屋。」根據上開規定，在山坡地開發建築房屋其程序原則上是：向都市計畫主管機關申請開發許可（上開要點第7條，須檢送水土保持計畫）、向建築主管機關申請雜項執照（同要點第8條，亦須檢送水土保持計畫）、經勘驗合格領得雜項使用執照後，始得申請建造執照（同要點第9條）。例外於符合上開要點第7條第2項要件，即申請開發面積不足2公頃，且符合同要點第3條規定者，免申請開發許可。雖然上開要點第7條及第8條，均有檢送水土保持計畫之規定，但一為向都市計畫主管機關申請開發許可，一向建築主管機關申請雜項執照(建造執照)。前者固可認是水土保持法第12條第1項第4款所稱之「開發建築用地」之申請開發許可。後者如屬農委會94年3月4日農授水保字第0941803754號函釋：「個案審核時，於山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為者，應無水土保持法第12條規定之適用」所稱之情形，則非屬水土保持法第12條第1項第4款所稱之「開發建築用地」之申請許可，即不能以申請建築執照有提出水土保持計畫，而認應繳納森林法第48條之1第2項第2款之回饋金。 (三)原判決於「事實」欄之「事實概要」載明被上訴人96年5月 21日核發96建字第0233號建造執照「核定開發許可」，惟於「理由」欄並未敘明何以核發96建字第0233號建造執照為「核定開發許可」，已有可議。而依原判決認定之事實，上訴人開挖面積為為6,872.9平方公尺，即使依原處分卷所附上訴人之水土保持計畫書，其申請開發面積為9,809.76平方公尺，均不足2公頃。如其符合上開山坡地建築要點第3條規定者，依第7條規定，免申請開發許可。上訴人主張其雖於向被上訴人申請雜項執照及建造執照時，擬具水土保持計畫送請被上訴人審查，惟其法律上之依據乃臺北市山坡地開發建築要點第8點第1項規定等語，尚非全屬無稽。原判決未查明上訴人究係應依何法規提出水土保持計畫，徒以上訴人在山坡地為建築開發及提出水土保持計畫，即認其係依水土保持法提出水土保持計畫而應繳納回饋金，適用法規錯誤，並影響判決結果。上訴人執以指摘原判決並求予廢棄，為有理由，原判決應予廢棄。因上訴人之請求有無理由，尚須由原審法院調查事實，始能判斷，自應將本案發回原審法院更為審理。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　99　　年　　7　　月　　30　　日最高行政法院第五庭審判長法官　黃　璽　君法官　林　文　舟法官　鄭　忠　仁法官　吳　東　都法官　陳　金　圍以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　99　　年　　7　　月　　30　　日書記官　郭　育　玎

最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第787號

關鍵資訊