最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第905號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 99年度判字第905號上訴人　台灣固網股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　王子瑜　律師陶秋菊　律師被上訴人　高雄市政府代　表　人　乙 ○ 訴訟代理人　蘇吉雄　律師陳雅娟　律師上列當事人間使用費事件，上訴人對於中華民國97年12月10日高雄高等行政法院96年度訴字第1082號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人使用高雄市市有土地埋設管線，經被上訴人依據高雄市市有財產管理自治條例（下稱財產管理自治條例，民國88年12月10日修正發布，原名稱：高雄市市有財產管理規則【下稱財產管理規則】）第63條規定及高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則（下稱使用費作業原則，該作業原則業於94年7月14日廢止），核算91年至93年之管線土地使用費金額分別為4,308,083元、4,308,083元及4,477,981元，合計金額13,094,147元，並以96年4月3日高市府財三字第0960016880號函送市有土地使用費繳款書（下稱原處分），請上訴人於96年5月31日止限期繳納。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審以96年度訴字第1082號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分關於91年1 月1日至4月5日之土地使用費1,121,282元部分均撤銷，上訴人請求撤銷逾上開範圍部分，為無理由，予以駁回。上訴人仍不服，就駁回部分，提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）無論是財產管理規則第56條或財產管理自治條例第63條之規定，均未明文規定對於該使用費應如何計收另授權主管機關訂定之，亦未說明該授權之內容及範圍，故此使用費作業原則顯與司法院釋字第313號解釋所揭示之法律保留原則及授權明確性原則有違，而難謂適法。（二）於93年1月7○○○市區道路條例第23條前，甚或於內政部94年4月1日○○○市區道路使用費收費標準前，被上訴人均無得以徵收土地使用費之法源依據。（三）財產管理規則於71年5月29日制訂，使用費作業原則乃依據該管理規則而於86年9月5日發布施行，地方制度法係於88年1月25日方公布施行，是該管理規則及使用費作業原則於制訂之初，地方制度法根本尚未訂定，並無地方制度法之法律授權。（四）上訴人自87年起使用高雄市市有土地鋪設管線，迄至96年被上訴人為原處分前，被上訴人從未要求上訴人繳納使用費，而被上訴人此「未向上訴人收取使用費」之舉，當屬「具體行為」之一種，惟被上訴人竟一反具體作為，遽而課徵系爭土地使用費，無論課徵系爭土地使用費，形式上是否於法有據，惟於實質上顯然有欠公允，而違誠信原則至明。（五）電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則（下稱掛線規則）之法源依據，自該法第1條規定可知，係85年2月5日修正前之電信法第43條。故電信法及掛線規則乃被上訴人據以課徵上訴人系爭土地使用費之財產管理規則、財產管理自治條例及使用費作業原則之特別法規，故關於電信線路之設置、維護、遷移等，自應優先適用電信法及掛線規則之規定。復依該掛線規則第2條、第5條及第6條等規定可知，電信業者使用被上訴人土地設置電信線路應為無償使用。（六）使用費作業原則雖於86年9月5日發布實施，然於94年6月21日廢止，早已失效，被上訴人卻於該違法之作業原則廢止2年後96 年4月3日，依據業經失效已久之作業原則課徵上訴人系爭土地使用費，顯然違法。（七）縱謂被上訴人得對上訴人課徵土地使用費，惟被上訴人之計算方式亦有違誤：行政程序法第131條第1項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅」，上訴人於96年4月4日方收受原處分，則至少於5年前即91年4月5日前之管線使用費請求權已因被上訴人不行使而消滅。再者，被上訴人既已依使用費作業原則第3條第1款規定「管線使用費金額＝土地使用面積×土地申報地價×租金率（5%）」課徵上訴人系爭土地使用費，惟卻又以「平均公告地價」做為其計算基礎，顯然與以「土地申報地價」之規定不符。依平均地權條例第16條規定可知，縱認為上訴人應繳納使用費，亦應以上訴人使用土地公告地價之80%為申報地價並據以計算，方為適法。為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：（一）被上訴人依財產管理規則第56條之規定，本得就執行自治條例所賦予如何計收使用費職權之，細節性、技術性事項予以補充規定，故被上訴人為執行計收道路使用費事宜，於86年9月5日訂頒之使用費作業原則，係基於自治條例授權及使用者付費原則及各管線利用機構公平競爭之立法精神所訂定，據以對上訴人作成收取土地使用費之行政處分，確係符合法律之規定，尚難謂有何違反法律保留與授權明確性原則情事。（二）掛線規則已經交通部91年12月17日公告廢止，本件所課徵之使用費為91年至93年間之使用費，因此自無適用該規定之餘地。又掛線規則已非修正後電信法授權訂定之法規命令，於本件即無適用之餘地，且電信法第45條係規定請求遷移線路之條件與作業程序、遷移費用之計算與分擔，非謂利用公有土地之無須給付土地使用費。（三）電信法第32條第1項及第2項規定內容可知，該規定僅係認為管理機關（構）無正當理由不得拒絕電信事業使用公有土地，非謂使用人無須支付土地使用費，是以電信法並無明文規定電信事業得無償使用道路。（四）被上訴人核准上訴人挖掘公路埋設管線之許可行為，屬一行政處分，而被上訴人發函向上訴人徵收土地使用費，為另一行政處分；核准上訴人挖掘公路埋設管線之許可行為與徵收土地使用費之行為，既屬不同之行政處分，被上訴人於核准上訴人使用系爭土地埋設管線時，雖未併徵收土地使用費，要難以此即認被上訴人有不予徵收土地使用費之意思表示。（五）使用公有道路、設施、設備及場所，依規費法第8條第1款之規定，本應徵收使用規費，被上訴人收費標準除道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，就有關市有土地使用租金率之計算，依照土地申報地價年息5%計收，與規費法第10條第1項第2款、都市計畫法第49條及土地法第105條準用同法第97條等規定，並無違背。再者，管線之埋設為一繼續性之關係，就該連續存在發生之事實，其土地使用費之計算，自應以每年度終了時之事實狀態為其請求權行使之時點，本件土地使用費請求權自應於91年度當年度終了時，即自92年1月1日行使，是以，對於上訴人自91年1月1日至93年12月31日間使用高雄市有土地所為之徵收土地使用費處分，其91年之土地使用費並無消滅時效之問題，因此被上訴人對於91全年度之土地使用費，91年4月5日前之土地使用費，於96年4月4日徵收，並無罹於5年之消滅時效。若上訴人主張應按月徵收之主張可採，每月之土地使用費具有可分性，則被上訴人除91年1月1日至91年4月4日外之使用費並未罹於5年之消滅時效，自不應將原處分全部撤銷等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）財產管理規則係經高雄市議會於77年12月23日修正通過，並經被上訴人發布在案，雖名稱為「管理規則」，但性質上應相當於嗣後公布之地方制度法第25條之「自治條例」位階，其後於88年12月10日修正發布為財產管理自治條例。依該財產管理自治條例第63條第1項規定可知，此是一授權被上訴人制訂使用費計收基準之依據，是以，被上訴人據此訂定使用費作業原則，對於利用公有道路設置油管、瓦斯管及電纜等，據以徵收使用費，並無不○○○市區道路使用費收費標準第6條規定，該標準自94年1月1日施行。本件既係收取91年至93年管線土地使用費，依法律不溯及既往之原則○○○市區道路使用費收費標準自不適用於本件管線土地使用費。（二）規費法係於91年12月11日公布施行，該法第4條規定直轄市之主管機關為市政府；另同法第10條規定業務主管機關，對使用規費依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素訂定收費基準，並附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告。本件被上訴人業於規費法施行前，就執行財產管理自治條例第63條第1項（原財產管理規則第56條第1項）所賦予「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」職權之細節性、技術性事項，而於86年9月5日訂頒使用費作業原則，且該財產管理自治條例第63條第2項已就使用費計收基準明定：「前項使用費應比照租金標準……。」則上開使用費作業原則第3條規定：「計收標準：（1）計算式：使用費金額＝使用土地面積×土地申報地價×租金率。（2）申報地價情形複雜計算困難者，得依本市平均公告地價計算之。……。」自符合財產管理自治條例之意旨。又被上訴人有關市有土地使用租金率之計算，依照土地申報地價年息5%計收，於88年地方制度法公布施行前均係由被上訴人報請行政院核准後辦理。而88年地方制度法公布實施後，自89年6月20日起有關市有基地之租金率計收標準則依高雄市議會決議，一律按申報地價年息5%計算，被上訴人收費標準除道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，亦與上開規費法規定之精神並無違背。又依前揭使用費作業原則第3條計收標準第2項規定：「申報地價情形複雜計算困難者，得依本市平均公告地價計算之。」被上訴人為簡化其使用費之計算，依上述規定，以平均公告地價計算，亦無不合。至於平均地權條例第16條僅在規定，土地所有權人未於公告期間申報地價時，或申報地價高於、低於公告地價時應以何方式作為計算申報地價之標準，尚與如何計算系爭土地使用費無涉。又道路屬公共財，被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，亦無不合。（三）依行為時電信法第32條第1項、第2項規定可知，電信事業因設置相關電信工程之需要，固得使用道路，然須事先徵求其管理機關同意，且該規定亦未謂其得無償使用。而掛線規則已經交通部於91年12月17日公告廢止，考其廢止之理由可知，掛線規則係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1項規定訂定發布，以為請求電信線路遷移費用分擔及作業之準據，該掛線規則第6條：「電信線路得擇宜建設，免付地價及租費… …。」之規定，顯已逾越其母法即行為時電信法第32條第2 項之規定，本件自得不予援用。故雖該規則至91年12月17日始經交通部公告廢止，惟揆諸上述說明，則上訴人主張於該規則廢止前仍得無償使用云云，亦非可採。（四）核准上訴人挖掘公路埋設管線之許可行為與徵收土地使用費之行為既屬不同之行政處分，被上訴人於核准上訴人使用系爭土地埋設管線時，雖未併徵收土地使用費，要難以此即認被上訴人有不予徵收土地使用費之意思表示；況被上訴人於核准上訴人挖掘使用土地時，並無作成免徵土地使用費之行政處分，要難認定被上訴人係以默示方式承認上訴人免費使用系爭土地，從而上訴人並無值得信賴之基礎，自無信賴保護原則之適用。再以道路係屬公共財，被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，依據上開財產管理自治條例及使用費作業原則，向上訴人收取系爭管線土地使用費，自無違反誠信原則。（五）被上訴人向上訴人通知繳納土地使用費之時效，依行政程序法第131條規定，此一公法上之請求權具有5年之時效限制，而該5年時效之起算時點，應認定自上訴人使用市有土地埋設管線時起，被上訴人即生請求使用者付費事由；然因管線之埋設為一連續性發生存在之事實，針對系爭土地使用費計算，應以每年度終了時之事實狀態予以核算，則行政機關於翌年度方核算前年度之管線使用費，屬一行政便宜措施，固稱允當，惟本件被上訴人係於96年4月3日始向上訴人發函催繳91年至93年度之管線使用費，茲為顧及使用者付費及財產權保障之利益，公法上請求權5年時效應由上訴人收受上開繳款書（96年4月4日）之翌日起算往前回溯計算5年，以此計算，其請求權時效之末日應為91年4月6日，亦即被上訴人自91年1月1日起至91年4月5日止之管線使用費之公法請求權應已罹於時效消滅。準此，本件計算上訴人91年間應支付之管線使用費，自應扣除91年1月1日至91年4月5日共95日之使用費【即91全年度應徵收之4,308,083 元除以365日後，再乘以95日，得出1,121,282元（小數點以下第1位四捨五入）之免徵收使用費金額】。故上訴人主張 91全年度管線使用費罹於時效消滅之主張，除在1,121,282 元範圍內之部分為有理由外，其餘主張應認無理由而駁回之。五、本院按：原判決為不利於上訴人之判決部分，經核並無違誤，再就上訴意旨論斷如下： (一)憲法第118條：「直轄市之自治，以法律定之。」是直轄市為憲法第118條保障實施地方自治團體(司法院釋字第553號解釋參照)。88年4月14日廢止前之直轄市自治法第11條第8 款規定市財產之經營及處分為直轄市之自治事項；第15條第1款則規定議決市法規為直轄市議會之職權。被上訴人為統一管理市有財產而於71年5月29日訂定發布「財產管理規則」，用以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租等事項，嗣經高雄市議會77年12月23日修正通過，並經被上訴人發布，依上開憲法及直轄市自治法規定，上開「財產管理規則」顯屬地方自治團體經地方立法機關通過之自治法規。後地方制度法於88年1月25日制定公布，同年月27日生效，其第18條第2款第4目及第10款第1目規定，直轄市財產之經營及處分，與直轄市道路之規劃、建設及管理屬於直轄市之自治事項。同法第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」同法第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則……。」嗣被上訴人為配合地方制度法施行，在直轄市自治法廢止後之88年12月10日將上開「財產管理規則」修正為「財產管理自治條例」，足見上開「財產管理規則」與「財產管理自治條例」具有同一性。財產管理規則第56條：「（第1項）凡利用公用土地、道路、建物設置停車場、置場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉、敷設軌道、廣告物等使用者，除法令另有規定外，應計收使用費。（第2項）前項使用費應比照租金標準並解繳市庫。」財產管理自治條例第63條：「(第1項)利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。(第2項）前項使用費應比照租金標準並解繳市庫。」兩者規範內容相同，均明確規定對使用所列舉各項公有土地及設施者，應收比照租金標準之使用費，財產管理自治條例第63條係接替財產管理規則第56條之規定。而行政機關為執行法律，原本得基於職權，就細節性、技術性事項，訂定行政命令以為執行依據。是以被上訴人為執行上開財產管理規則第56條規定，訂定屬於就細節性、技術性事項之使用費作業原則，於財產管理自治條例第63條接替財產管理規則第56條規定後，自仍可適用。觀諸使用作業原則第3 條規定：「計收標準：（1）計算式：使用費金額＝使用土地面積×土地申報地價×租金率。（2）申報地價情形複雜計算困難者，得依本市平均公告地價計算之。……」，均在上開「前項使用費應比照租金標準」規定之合理範圍內，符合上開財產管理自治條例之意旨，自無違反授權明確性可言。上訴意旨主張地方制度法係公布施行於88年1月25日，而財產管理規則及使用費作業原則，均施行於88年1月25日地方制度法施行之前，子法規公布施行日期不可能早於母法，要屬法理及邏輯之所必然，原判決認為財產管理規則及使用費作業原則之規定，係地方制度法所規定之地方自治事項，顯有判決違背邏輯法則及不適用中央法規標準法第13條規定之違背法令；原判決引以為據之地方制度法第18條第2款第4目及第10款第1目條文，雖有經營、處分、建設、規劃、管理等文字，惟並未有所謂就課徵目的、對象、額度為規定，或具體明確臚列此等構成要件後授權予被上訴人以徵收權限之情，原判決不查，將地方制度法上揭條文，徒從文義上為衍伸，遽然謂「系爭管線使用費之徵收，係屬地方自治事項」云云，非但就上引地方制度法條文有適用不當之違背法令，就司法院釋字第593號解釋，更有不適用法規之為違背法令；自94年起，被上訴人關於系爭土地使用費之徵收，其依據均係中央政府所制頒之規○○○市區道路條例第23○○市區道路使用費收費標準，而非地方制度法所制頒之財產管理規則及使用費作業原則，顯見原判決認為系爭使用費之徵收係屬地方自治事項云云，就地方制度法第18條第2款第4目及第10款第1目之規定，顯然有法規適用不當之違背法令；無論是財產管理規則第56條或財產管理自治條例第63條，該等條文中均未明文規定對於該使用費應如何計收另授權主管機關訂定之，亦未說明該授權之內容及範圍，原判決遽認其為合法有據等節，顯有違背授權明確性原則之違背法令等節，均不可採。 (二)原判決已敘明依上訴人所述其於89年起即於高雄市市有土地埋設管線，俾以依相關電信法規提供當地居民電信服務，則上訴人依其業務範圍，其須使用被○○○市區道路之相關工程項目繁多，使用地區廣泛，始可聯結成為電信服務網路，提供高雄市民電信服務等語，是以要一一就上訴人使用經過之道路位置(使用面積為12,006.92平方公尺，見原處分書說明二)分別計算使用費，顯有困難，原判決認被上訴人為簡化其使用費之計算，依上開使用費作業原則第3條第2款規定，以平均公告地價計算，自無不合。上訴意旨主張所謂「申報地價情形複雜計算困難」者，應係指某單一土地之申報地價情形複雜計算困難云云，係其一己之法律上見解，並不可採。上訴人據以主張被上訴人並未舉證證明何一筆土地之申報地價有所謂「情形複雜計算困難」云云之情，乃原判決竟認定其係「申報地價情形複雜計算困難」，允其以平均公告地價計算之，其有使用費作業原則第3條適用不當之違背法令云云，亦不足採。 (三)原判決理由記載「……掛線規則……係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1項規定訂定發布……」，係指掛線規則之授權依據為85年2月5日修正前之電信法第43條第1 項規定，此屬於法律保留原則範疇，而電信法為依其授權訂定之法規命令之母法，原判決認掛線規則第6條顯逾越其母法即行為時電信法第32條第2項之規定，不予援用，則屬法律優位原則問題，兩者並不矛盾。上訴意旨主張原判決一方面肯認掛線規則本於修正前電信法第43條第1項規定所訂定發布，一方面卻謂其母法係行為時電信法第32條第2項，實有判決理由矛盾之違背法令云云，顯有誤會，自不足採。又原判決係認掛線規則第6條不能作為免繳使用費之依據，並非謂行為時電信法第32條第1、2項為本件徵收使用費之依據。上訴意旨主張原判決所引行為時電信法第32條第1、2項僅規定：「……其因使用土地或建築物致發生實際損失者，應付與相當之補償……」其所規定之對象係所造成之實際損失，並非使用費之徵收，原判決認定其係「非得無償使用」之依據，實有電信法第32條第1、2項適用不當之違背法令，且該規定係就造成實際損失之補償責任為規定，非得據以為課徵管線使用費之依據，原判決據該規定認為非得無償使用，亦有違背司法院釋字第593號解釋之違背法令云云，均屬無據。 (四)上訴人其餘對於業經原判決論述不採之事由再予爭執，主張原判決有適用法規不當、不適用法規等等之違誤，求予廢棄，經核並無理由，上訴應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　99　　年　　9　　月　　9　　日最高行政法院第五庭審判長法官　黃　璽　君法官　黃秋鴻法官　鄭　忠　仁法官　吳　東　都法官　陳　金　圍以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　99　　年　　9　　月　　9　　日書記官　郭　育　玎

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