99年度判字第920號｜行政：公平交易法｜裁判日期：99 年 09 月 09 日

最　高　行　政　法　院　判　決 99年度判字第920號上訴人　太子建設開發股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　林繼恆律師沈達律師徐漢堂律師被上訴人　行政院公平交易委員會代　表　人　乙○○ 上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國97年11月27日臺北高等行政法院97年度訴字第949號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人遭人檢舉於銷售「世紀花園」及「紐約57街」房屋時，刊登建物廣告內容涉及違反公平交易法規定等情，經被上訴人調查結果，認上訴人於「紐約57街」房屋（下稱系爭房屋）廣告宣稱「長300米寬25米林蔭大道，比台北敦南更綠，而且歸屬於社區私有」，及以圖揭「林蔭大道上設置中央分隔島」等，就商品內容為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1項規定，乃於民國（下同）96年12 月14日以公處字第096178號處分書，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處上訴人新臺幣（下同）120萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：系爭房屋廣告宣稱之「林蔭大道」寬25米，其中兩側各6.5米共13米之部分，本屬上訴人所有之建築用地，而育德一街為小北開發區之中軸線，不但僅有12米寬且僅為一般道路，原無所謂林蔭大道之存在，係因上訴人於全開發區規劃之初，將育德一街兩側本屬上訴人所有之建築基地予以退縮設置人行步道，並自行綠樹植栽達300米長之樹木綠地，故認林蔭大道係由上訴人規劃而生並不為過，又系爭廣告「300米．．．人行其中，綠色視野無線延伸．．．」之用語，已直接告知係供行人行走，且左右各6.5米亦屬上訴人之產權，消費者對上開事項已明確認知，系爭房屋廣告自無致消費者產生錯誤而予以交易遭受損害可言，即無違反公平交易法第21條規定。公平交易法第21條之立法目的係在於預防消費者遭受損害，如消費者未遭受損害，即難謂有違反上開法條之責任可言。系爭房屋廣告載有「長300米寬25米林蔭大道，比台北敦南更綠，而且歸屬於社區私有」「私家林蔭大道」及圖示「林蔭大道應設置中央分隔島」之用語，而林蔭大道確供所有購買該社區不動產之消費者享受，無論育德一街道路是否私有，均不能改變道路及兩側私有林蔭區域須供不特定人通行使用之事實；至於林蔭大道設置中央分隔島與否，顯與社區住宅施工品質、住屋品質等決定消費者購買系爭房屋之關鍵毫無關聯性，消費者根本不可能誤信上開用語而交易致遭受損害，是被上訴人依公平交易法第21條規定處罰上訴人，殊有違誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：系爭房屋廣告之整體印象及效果已足使一般消費者產生居住於紐約57街即可獨享私有林蔭大道以供運動休憩之錯誤認知，可能進而作出購買之決定，造成消費者之損害。又系爭12米計畫道路之所有權人臺南市政府，當有權為規劃及設計，且上訴人自承其係透過口頭洽詢之方式得知臺南市政府不同意其施作中央分隔島，故廣告主即上訴人使用廣告時，明知或可得知日後給付之內容無法與廣告相符者，廣告仍構成虛偽不實及引人錯誤。是被上訴人以系爭房屋廣告之內容有虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1項規定，依同法第41條前段規定，命上訴人自處分書送達之次日起應立即停止前項違法行為，並處罰鍰120 萬元，並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依公平交易法第21條第1項規定，有關不實廣告之立法目的，係在規範廣告主於廣告時真實表示，以確保市場公平競爭之秩序及市場效能不因該廣告內容而遭致損害，其所非難者乃利用虛偽不實之廣告以爭取交易機會之不正競爭手段。㈡兩造對於系爭廣告乃針對系爭房屋所為之廣告一節並不爭執，本件爭點為上訴人於系爭廣告上是否確有對商品內容為虛偽不實及引人錯誤之表示？經查：⒈公平交易法之主管機關即被上訴人，發布有公平交易法第21條案件處理原則，核上開處理原則乃公平交易法之主管機關即被上訴人，基於法定權限對於公平交易法第21條案件合於公平交易法維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭之立法精神，予以援用判斷之參考，然個案仍依實況審查認定，屬被上訴人之執掌範疇。⒉預售屋廣告是否為虛偽不實或引人錯誤，應以廣告主使用廣告時之客觀狀況予以判斷，預售屋廣告之廣告主使用廣告時，已預知或可得知其日後給付內容無法與廣告相符，則其廣告有虛偽不實或引人錯誤。倘事業在廣告上對於建物設施之興建與其合法性為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，將導致購屋者產生錯誤之認知與決定，進而影響其權益，當有依公平交易法第21條規範之必要。再者，公平交易法第21條之表示或表徵是否虛偽不實或引人錯誤，以該表示或表徵之內容合併觀察之整體印象及效果，足以影響具有普通知識經驗之一般大眾為合理判斷並作成交易決定為已足，故應考量表示或表徵與實際狀況之差異程度、表示或表徵之內容是否足以影響具有普通知識經驗之一般大眾為合理判斷並作成交易決定，以及對處於競爭之事業及交易相對人經濟利益之影響等。而一般消費者對廣告之認知，大皆為廣告中對商品內容所為之表示或表徵當與事實相符，且可合理期待其為合法，並作為決定交易與否之依據，因此，事業於建物銷售廣告上提供所售建物之相關資訊，以爭取交易相對人與其交易時，當負較高之注意義務妥為規劃，確保廣告之真實，以避免購屋者因其虛偽不實或引人錯誤之廣告內容，產生錯誤之認知與決定。本件上訴人刊登系爭廣告，對象係針對不特定之消費者，具有一定之招徠效果，倘事業於商品或廣告上，對於商品之品質、內容等為虛偽不實或引人錯誤之表示者，即違反公平交易法第21條規定，又是否違反該規定，應以社會通念作為判斷之依據。⒊查本件上訴人主張系爭廣告係於92年底、93年初在臺南預售屋（即臺南市○○路○段接待中心）現場供參觀者索取之用，被上訴人則依民眾之檢舉函及所附之廣告，認系爭廣告係於92年12月至93年1月間，在臺南市○○路 ○○○路○路口發放，兩造對系爭廣告發放之時間、地點及提供之對象等之陳述固有出入，惟對所謂系爭廣告係指上訴人訴願時所提之證物一、證物二，亦即被上訴人於行政訴訟答辯狀所附之被證二、被證三，均不爭執，自堪認為真正。而系爭廣告所稱長300米、寬25米之林蔭大道，係坐落於臺南市○○○街○○○○街係位在系爭建案之中央），自臺南市○○路○段（橫向）路口至育德路177巷（嗣改名為立賢路）路口，道路長度約295.445米，此參照原處分卷次號2甲第519頁臺南市政府95年11月13日南市都計字第09516076210號函所附圖示亦明。上訴人對臺南市○○○街早經劃定為都市計畫道路，且僅寬約12公尺一節並無爭執，然以建商於開發規劃時，兩側各退縮6.5米，故寬度達25米，而兩側各6.5米之土地係上訴人自其百分之百持股之東豐企業股份有限公司取得產權云云資為主張。被上訴人則辯以上訴人所稱寬25米之林蔭大道實係包括中間12米寬之計畫道路（即育德一街）及兩側各6.5米部分（係屬都市計畫之低密度住宅區之用地），中央12米都市○○道路所有權人為臺南市，兩側各6.5 米部分依臺南市政府96年6月1日南市工建字第09631048330 號函說明欄所載，係屬系爭房屋之法定空地等語。故本件所應審酌者在於系爭廣告所稱長300米、寬25米之林蔭大道是否有不實及引人錯誤之情形？⒋預售屋廣告是否虛偽不實或引人錯誤，應以廣告主使用廣告時之客觀狀況（如廣告主提供日後給付之能力、法令之規定等）予以判斷，若依當時之法令尚無法給付，復無法預知「日後法律必然變更、日後必可給付」，其廣告內容即屬不實及引人錯誤。經查系爭廣告所宣稱之25米林蔭大道，其中央12米都市○○道路為臺南市所有，自該12米都市○○道路向左右各擴寬6.5米部分之土地使用分區係屬「低密度住宅區」，復為系爭建案之法定空地等情，業經被上訴人向臺南市政府查明屬實，此觀臺南市政府（92）南工使字第1734號、（92）南工使一字第01954 號等使用執照（載明臺南市○○段969之165等18筆系爭土地使用分區為「低密度住宅區」）及臺南市政府96年6月1日南市工建字第09631048330號函暨系爭土地登記謄本即明，復為上訴人所不爭執，自堪認上訴人早於取得系爭建造執照之初，即對系爭房屋廣告所載「長300米寬25米林蔭大道，比台北敦南更綠，而且歸屬於社區私有」字樣，其中自該12米都市○○道路向左右各擴寬6.5米部分之土地使用分區因屬「低密度住宅區」而為「法定空地」，自無法為社區「私有」一節，甚為明瞭，徵之前揭說明，其廣告內容所宣稱「歸屬於社區私有」既無給付之可能性，即屬不實及引人錯誤，是上訴人既明知系爭房屋廣告內容有上開所述之違法狀況，卻仍故為可擁有財產權（歸屬於社區私有）之廣告以招徠消費者，其有虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵之故意，至為顯然。⒌又前述「低密度住宅區」「法定空地」既屬「預售屋廣告」之一部分，本件依廣告整體內容（包括所附照片等）整體合併觀察，其在廣告上一再載明「在新府城內則植花種樹，留給紐約57街的住民運動閒逛。不讓成大的綠地專美於前，太子建設在社區內部擘畫『私家林蔭大道』．．．長達300米的手筆更是絕唱．．．」（原處分卷附件一之廣告單）、「長300米寬25米林蔭大道，比台北敦南更綠，而且歸屬於『社區私有』．．．提供紐約新移民以第一順位享用．．．」（原處分卷附件二之廣告單）等字樣，本易使消費者誤認系爭廣告所稱長300米、寬25米之林蔭大道係包含於本件建案中，可比照公共設施規劃使用。且原處分卷附件一之一全區鳥瞰示意圖顯示所謂25米之林蔭大道部分，有設置中央分隔島，並在其上種植大樹（實際完工後之現場狀況並無中央分隔島，亦未於中央分隔島上種植大樹），益足使消費者錯以為系爭長300米、寬25米之林蔭大道部分依全區鳥瞰示意圖示，除上開設置中央分隔島並在其上種植大樹部分外，另於該林蔭大道內各規劃一個圓形及方形以磚塊設置，即在中央12米計畫道路部分（即現育德一街）作磚塊之施作（其上並無兩旁各6.5米之綠地），致誤認系爭建案之公共設施之興建涵蓋上開工程施作在內。惟實際上，系爭廣告中之林蔭大道部分現況並未為任何磚塊之施作，此由臺南市政府95年11月27日南市工護字第09531092150號函所載，因考量將柏油路面刨除改設高壓彩晶連鎖磚，恐因重型車輛輾壓，易發生沉陷與破損，造成日後管理維護之困難，故未准許上訴人施作彩晶連鎖磚等節即知，此對照上訴人於97年10月22日所提準備暨陳報狀所附證物14系爭林蔭大道現場彩色照片，僅為雙向兩線道之道路，其兩旁所謂綠地部分除植有綠地外，並有明顯以木條四周圍繞遮掩（方形狀）之台電變電箱等設施，其間或有鋪設人行步道磚，或鋪設磚塊，或植樹木草花叢，或架設涼椅，或為地下停車場出入口，或停放汽機車之水泥磚塊施作路面等情亦明，是系爭廣告所謂之「林蔭大道」，現場實況在中央12米道路部分仍為柏油路面，其旁仍係以左右各6.5米綠地為基礎之「法定空地」，應可確定。則上訴人在系爭廣告上一再宣稱之「25米私家林蔭大道」、「『長300米寬25米林蔭大道』，比台北敦南更綠，而且歸屬於『社區私有』」、「『25米的寬闊大道』，在其他地方是給車輛行走的，在新府城內則植花種樹，『留給紐約57街的住民運動閒逛』。不讓成大的綠地專美於前，太子建設在『社區內部』擘畫『私家林蔭大道』，．．．」字樣，與其全區鳥瞰示意圖互相對照，自足使消費者產生系爭廣告所稱長300米、寬25米之林蔭大道確為本件建案之一部分，並歸屬該社區私有之認知，難謂並無虛偽不實或誤導他人之情形。⒍上訴人雖稱其未謂12米計畫道路之產權係其所有，其在原處分卷附件一之一廣告亦載明「．．．林蔭大道『像是』私人領域．．．」等字樣，即表示林蔭大道並非其所有，自難謂系爭廣告非屬公平交易法第21條之不實廣告云云。然查預售屋之廣告在描述建物之地段、外觀、整體環境、建築設計者、平面配置、內部裝潢配置及建材設備等情狀，除建築執照所附之平面施工圖外，消費者同時會參酌銷售廣告中之平面圖示等，而為承買與否之決定；且依一般常理，預售屋廣告中所描述之公共設施之配置，就整體建物之觀感及價值而言，攸關消費者決定是否購屋之因素之一，倘涉及公共設施（或如本件之法定空地）設置情事，一般消費大眾本難以知悉其原委及相關之建築法規，事後建商實際交付之標的物，如與廣告內容有相當之差距，自難為一般消費大眾所接受；又自預售屋之交易特性觀之，消費者端賴預售屋廣告予以認識、模擬未來建物之各項條件，建商之預售屋廣告，非惟係招攬買主之主要商業工具，其內容亦關乎銷售成績，況預售屋之價格遠高於一般消費品，消費者一生中購買預售屋之次數並不多，是對「預售屋廣告」自應有更嚴格於一般廣告之「真實性要求」，廣告主自不得以已於廣告或契約上載明該表示或表徵「僅供參考」等字樣而主張免責，亦不得以其有於其中一部分廣告揭示，即遽謂其已告知大眾或消費者必然知悉。本件上訴人所主張原處分卷附件一之一廣告，記載「．．．林蔭大道『像是』私人領域．．．」等字樣之廣告，係佐以全區鳥瞰示意圖等圖示為主要目的之廣告，在廣告首頁篇幅達整版面4分之3左右之全區鳥瞰示意圖，藉以強調「太子建設斥資50億建設新府城」、「年輕人高坐紐約，寡占新府城整座天空」，在第2頁刊登同篇幅之「林蔭大道示意圖」（左上方為照片圖示、中下為文字敘述），第3 頁則於版面中間以橫向（約占3分之1強）之「園道參考圖」凸顯「綠艷臺南都心」、「搬來一座公園也搶不走的丰采」，上訴人所稱「．．．從外乍看，林蔭大道『像是』私人領域，．．．」等字樣即刊登於「搬來一座公園也搶不走的丰采」一欄中，係以比較小之字體呈現，自其前文「還沒跨進林蔭，嗅一嗅空氣的淡香，閉著眼就知道綠蔭有多濃」、後文「隱密而深邃，走進其中卻又豁然開朗，．．．」等文字記載相對照，可知其敘述顯係描述形容之字彙文句，與一般廣告所揭示土地或屬物「性質」截然有別，自難以該小字樣之形容、描述之字彙文句，即逕謂其意係指「林蔭大道並非私人領域」，並予以推翻另2份廣告以顯著、較大字體之「長300米寬25米林蔭大道」、「25米私家林蔭大道」、「25 米的寬闊大道」等字樣所宣稱之內容，遑論消費者有無接獲該廣告及是否查悉其文宣所傳達之涵義為「林蔭大道並非私人領域」。況依一般公眾之認知，廣告就商品所為之表示或表徵當與事實相符，為避免消費者受不實廣告之誤導前往交易致權益受損，並使同業競爭者喪失與之交易之機會，故企業經營者對廣告內容，不因其在廣告上或契約另為補充、補正說明而得主張免責。查系爭廣告僅記載「．．．林蔭大道『像是』私人領域．．．」等字樣，以其所使用之字彙，要難認係另為補充、補正說明「林蔭大道並非私人領域」，自不得援為主張系爭廣告非屬公平交易法第21條之不實廣告，上訴人所稱殊無可取。⒎準此，上訴人明知系爭預售屋廣告所載「25米私家林蔭大道」、「『長300米寬25米林蔭大道』，比台北敦南更綠，而且歸屬於『社區私有』」、「『25米的寬闊大道』，．．．『留給紐約57街的住民運動閒逛』，．．．，太子建設在『社區內部』擘畫『私家林蔭大道』，．．．」等字樣，與當時申准之建造執照及相關法令規定不符，根本無履行給付之可能性，即上訴人使用系爭廣告時，已然明知其日後給付之內容勢將無法與廣告相符，竟仍於系爭廣告中，以前述文句字彙作為本件房屋廣告之宣傳方式，致一般消費者誤認該建案有該設計設施得以利用，進而在此考量下與上訴人進行買賣交易，本件合併觀察整體印象及效果，對具有普通知識經驗之一般大眾，已足以影響其合理判斷及交易之決定，對其他競爭事業及與其交易之相對人之經濟利益，不能謂影響不大，核其情節確屬在其商品之廣告上為虛偽不實或引人錯誤之表示。是被上訴人審酌系爭廣告之散布時間、建案之相關情狀等因素，予以裁處上訴人罰鍰120萬元，並命立即停止該違法行為，經核被上訴人之裁量已充分審酌一切情狀，其作成裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦尚無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，復無違比例原則，所為處分於法要無不合，訴願決定予以維持，亦無不合等由，乃駁回上訴人在原審之訴，並敘明兩造其餘之主張及陳述等，因與判決結果不生影響，爰不一一指駁論究。五、本院查：㈠按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」及「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰；」行為時公平交易法第21條第1項及第41條前段分別定有明文。㈡本件被上訴人認上訴人於系爭房屋廣告宣稱「長300米寬25米林蔭大道，比台北敦南更綠，而且歸屬於社區私有」，及以圖揭「林蔭大道上設置中央分隔島」等，就商品內容為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1項規定，乃於96年12月14日以公處字第096178號處分書，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處上訴人120萬元罰鍰。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。經查本件原處分之主要基礎事實，乃系爭房屋廣告所宣稱之「長300米寬25米林蔭大道，比台北敦南更綠，而且歸屬於社區私有」，及以圖揭「林蔭大道上設置中央分隔島」等，已就商品內容為虛偽不實及引人錯誤之表示；查系爭房屋廣告所謂之25米林蔭大道，其中央12米寬部分為臺南市○○○道路，亦未設置中央分隔島，此為原審依法確定之事實，則系爭房屋廣告宣稱「．．．25米林蔭大道．．．歸屬於社區私有」及以圖揭「林蔭大道上設置中央分隔島」，自屬就商品之內容為虛偽不實及引人錯誤之表示。至於上訴人另案銷售「世紀花園」建案廣告中所載「6,000坪綠之海」「2,660坪社區公園」「公（兒）五公園」及「10,000棵大樹」等內容，並未遭被上訴人處分；上訴意旨所謂育德一街兩側之道路各退讓6.5米、植栽喬灌木1萬餘株、鋪設連鎖磚並自費建置近6,000坪綠地與公園等情，均與本件原處分之基礎事實無關，是上訴人上開主張是否真實，均無礙本件原處分之合法性。又原判決就法定空地部分之贅論，雖有未洽，惟尚不影響上訴人在原審之訴應受駁回之結果，上訴人執以指摘，並無可採。㈢另上訴人主張其無法預見臺南市政府否准其於12米計畫道路設置中央分隔島，並無故意或過失，不具行政罰法第7條第1項處罰要件云云。查系爭房屋廣告所謂之25米林蔭大道，其中央12米寬部分之土地所有權人為臺南市○○○市○○道路用地，並非上訴人所有，上訴人自始即無基於物權而有使用收益處分該土地之權利，是無論臺南市政府暨所屬機關不同意上訴人於系爭道路設置中央分隔島之理由為何（是否依據研究報告）？本件上訴人於系爭廣告發送時，並未獲准得於系爭道路設置中央分隔島，乃原審依法確定之事實，且上訴人已自承無待正式提出書面申請，僅需以口頭洽詢建管及相關單位後即可知悉上訴人無法施作中央分隔島，而上訴人為頗具規模之企業經營者，就其事業營利行為及規範其商品內容之相關法令，本應注意瞭解，故上訴人主張不知上開限制，乃未善盡其注意義務，仍無法解免其過失責任。㈣又上訴人主張系爭房屋廣告之企劃及銷售均委由銷售公司辦理，其並非廣告主云云。經查上訴人於原審審理時，從未爭執其並非系爭廣告之廣告主，是其於上訴時始行提出此一攻擊方法，原得不予審酌（行政訴訟法第132條準用民事訴訟法第196條規定）。再者，系爭廣告係在表彰上訴人銷售商品之內容，且上訴人為系爭房屋之賣方，並有使用系爭廣告進行房屋銷售之事實，銷售房屋利益亦歸屬上訴人，堪認上訴人為系爭廣告之廣告主。況且上訴人係以投資興建建築為專業，對於建物之整體環境、設施、配置等，當負有較高之注意義務及設計規劃能力，其於委託銷售公司代為行銷廣告時，自應對其代為設計製作之各類廣告，負有管理及監督責任，以免造成消費大眾之錯誤認識及期待，不應以其委託銷售公司為企劃及銷售，即得排除其所應負之廣告主責任。而由上訴人負擔之廣告銷售費用高達千萬元以上，上訴人稱系爭廣告乃銷售公司自行辦理，其對廣告內容不知情云云，顯悖於一般經驗法則。系爭房屋出賣人即上訴人既使用系爭廣告行銷其商品，自應對廣告內容負責，尚不得以疏於審閱廣告內容而免除其廣告主責任。㈤本件被上訴人經審酌系爭廣告違法行為對消費者顯具招徠效果，足以增加上訴人交易機會，影響消費者權益，且上訴人之事業規模及因違法行為所得利益均甚鉅等因素，除命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處上訴人120萬元罰鍰，核尚無違反比例原則。上訴意旨稱原處分違反比例原則云云，委不足採。㈥經核原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　99　　年　　9　　月　　9　　日最高行政法院第四庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　鄭忠仁法官　吳慧娟法官　曹　瑞　卿法官　林　金　本以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　99　　年　　9　　月　　10　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第920號

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