99年度判字第933號｜行政：水利法｜裁判日期：99 年 09 月 16 日

最　高　行　政　法　院　判　決 99年度判字第933號上訴人　甲○○ 訴訟代理人　林順益　律師被上訴人　經濟部代　表　人　施顏祥上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國97年11月20日臺北高等行政法院97年度訴字第1532號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、被上訴人於民國95年1月14日在南投縣竹山鎮東埔蚋溪河川區域內，查獲有姓名、年籍不詳之成年者使用上訴人所有廠牌KOMATSU型號PC-300之挖土機1台，未經許可任意採取土石，有違水利法第78條之1第3款規定之情事，乃依同法第93條之5規定，以96年9月12日經授水字第0962028435號處分書沒入上訴人所有系爭挖土機。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、上訴人於原審起訴意旨略謂：本件係訴外人黃東碧於95年1 月13日向上訴人出具「經濟部水利署第四河川局（下稱第四河川局）工程契約書」，載明工程名稱為「濁水溪河川區域內垃圾清除工程」，施工地點為南投縣與彰化縣之河川流域，證明其係合法於該河川區域內從事挖掘土石工作，上訴人信賴上開文件而認此係合法行為，遂出租系爭挖土機予黃東碧。嗣經臺灣南投地方法院檢察署檢察官起訴黃東碧之不法行為，而上訴人並無故意或過失，亦未參與任何不法行為，更未因此受有有罪判決，故上訴人並非違反水利法第78條之1第3款之受罰者，被上訴人卻依同法第78條規定沒入系爭挖土機，不僅無法達成上開規定之立法目的，且影響上訴人之謀生，有悖於行政罰法第21條、經濟部沒入設施或機具作業要點及臺北市政府工務局水利工程處沒入設施或機具作業要點，況該挖土機市值約新臺幣（以下同）200萬元與黃東碧竊盜所得，顯不相當，亦有違行政程序法第7條比例原則之情事。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。三、被上訴人則以：上訴人因其所有系爭挖土機由一名姓名、年籍不詳之成年男子駕駛於南投縣竹山鎮東埔蚋溪之河川區域內公有地，未經許可採取土石，運至河川區域外之新旭臺砂石場堆置，於95年1月14日為南投縣警察局刑事警察大隊偵三隊查獲，並通知第四河川局巡防人員前往現場會勘，並製作現場取締紀錄、位置圖及拍照存證。因本件已違反水利法第78條之1第3款規定，其涉案機具經第四河川局先依行政罰法第36條規定予以扣留，嗣經法院判決不予沒收，應由第四河川局依水利法第93條之5規定依法辦理，被上訴人據此規定及經濟部沒入設施或機具作業要點，考量本件於河防公共安全影響等相關事項，而以原處分沒入系爭挖土機。又第四河川局之「濁水溪河川區域內垃圾清除工程」契約書所示工程僅係辦理河川區域內之垃圾清理工作，並未包含土石挖掘作業。況上訴人於出租或出借系爭挖土機前，本應善盡一定之查證義務，確認得採取土石之區域與文件所載是否相符，竟怠於為之，顯未盡到踐行簡單查證之注意義務，縱無故意亦有重大過失，故原處分並無違法等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠訴外人黃東碧因得知第四河川局所依法發包之工程「濁水溪河川區域內垃圾清除工程」之施工期間為「自95年1月5日起至同年月19日止」，會有大型機具在河床上行駛施工，欲趁機魚目混珠盜採砂石，竟夥同楊來易等8人，共同基於意圖為自己不法所有之犯意聯絡，由楊來易負責連絡，黃賢坤、簡裕展及1 名不詳姓名年籍之成年男子共3人各駕駛挖土機1部，全茂林駕駛車牌號碼ID-599號砂石車、黃錫熙駕駛車牌號碼5K-481號砂石車、王冠翔駕駛車牌號碼800-GM號砂石車，自95年1 月14日上午6時許起，前往南投縣竹山鎮東埔蚋溪河床上（即中二高橋下游右岸約1公里處），由楊來易、黃東碧等2人指揮黃賢坤等3人駕駛挖土機以及全茂林等3人駕駛砂石車盜採砂石。嗣於同日13時許，警方據報前往蒐證發現現場有挖土機3部及砂石車3部，並發現以砂石車將盜採之砂石運往新旭臺砂石場，而當場扣得上揭挖土機3部及砂石車3部，並查獲黃賢坤、簡裕展、全茂林、黃錫熙、王冠翔等5人，且在全茂林處查獲新旭臺砂石場所開出之砂石「出料單」8張、在王冠翔處查獲「出料單」7張，而另名挖土機司機則趁隙逃逸，因而查悉上情；是該逃逸之人駕駛上訴人所有之系爭挖土機在南投縣竹山鎮東埔蚋溪河川區域內，未經許可採取土石，於95年1月14日經警查獲，通知第四河川局派員至違規地點現場取締等事實，堪以憑認。㈡按「沒入之物，除本法或其他法律另有規定者外，以屬於受處罰者所有為限。」「不屬於受處罰者所有之物，因所有人之故意或重大過失，致使該物成為違反行政法上義務行為之工具者，仍得裁處沒入。物之所有人明知該物得沒入，為規避沒入之裁處而取得所有權者，亦同。」行政罰法第21條及第22條亦分別定有明文。可知，違反行政法上義務行為之工具，縱非受處罰者所有，亦得裁處沒入。本件訴外人黃東碧等人既有上開未經許可在河川區域內採取土石之違章行為，已如前述，則被上訴人依據上開規定意旨，以原處分將系爭挖土機沒入，即非無據。從而，上訴人主張「本件上訴人係將系爭挖土機出租黃東碧使用，黃東碧自行指揮不明人士駕駛，上訴人本身並無任何違反水利法第78條之1第3款等行為，沒入之物，以該受處罰者所提供者為限，原處分仍將系爭挖土機沒入，顯已違法。」云云，即對法令有所誤解，並非可採。㈢政府數十年來為防治沖蝕、崩坍、地滑、土、石流失等災害，保護自然生態景觀，涵養水源等水土保持處理與維護，並為經濟有效之利用暨為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉（山坡地保育利用條例及水土保持法第1條參照），先後制定公布了山坡地保育利用條例及水土保持法等法律，分別對於在水庫集水區內（山坡地保育利用條例第32條之1）、山坡地或森林區（水土保持法第12條）採取土石有詳細之規範；更於92年2月6日，為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的（土石採取法第1條參照），制定公布土石採取法，就土石採取以申請許可為原則（土石採取法第3條參照）；並在同日修正公布水利法，規定在水庫蓄水範圍（第54條之1第1項第4款）、灌溉事業設施範圍（第63條之3第1項第5款）及海堤區域（第63條之5第1項第4款）禁止採取或堆置土石；在河川區域（第78條之1第1項第3款）及排水設施範圍內（第78條之3第2項第3款）採取或堆置土石應經許可；以上之規範，是賦予每一個人均負有不在禁止採取土石之區域採取土石之義務暨在特定區域未經許可不採取土石之義務，此不因為自己採取或承攬或受僱而有異，而採取土石鮮有不使用設施或機具者，上開未經許可不得採取土石之不作為義務，當然亦直接規範在挖土機或土石貨車之駕駛，甚至所有權人身上，因此挖土機或土石貨車之駕駛，於挖採載取土石前，或者挖土機或貨車之所有權人，於出租或出借挖土機或貨車前，自應詳細確認採取土石之地點是否為上開法律完全禁止之區域？或者是應經許可始得採取之區域？如係後者，則續應確認其許可文件所許可之採取區域與其實際採取之地點是否相符？故本件上訴人於出租系爭挖土機前，應詳細確認是否應經許可始得採取之區域，續應確認許可文件所許可之採取區域與實際採取之地點是否相符。上訴人固主張「本件係訴外人黃東碧於95年1月13日向上訴人出具一份經濟部水利署第四河川局工程契約書，其上載明工程名稱為濁水溪河川區域內垃圾清除工程，施工地點為南投縣與彰化縣之河川流域，證明其係合法於該河川區域內從事挖掘土石之工作，認該挖掘河川流域內土石之行為應屬合法行為，乃出租系爭挖土機與黃東碧。」云云。經查，該工程僅係辦理河川區域內之垃圾清理工作，工程項目並未包含挖掘土石作業，承包廠商係宏祥工程行張文欽等情，有工程契約書在卷可稽，自難以之作為訴外人黃東碧係合法於該河川區域內從事挖掘土石工作之證明。上訴人未詳加注意，亦未進一步查證黃東碧與宏祥工程行之關係，致系爭挖土機交予他人作為非法採取土石之用，縱無故意，亦有重大過失，是上訴人此部分之主張，亦非可採。㈣本件訴外人黃東碧等人，自95年1月14日上午6時許起，在南投縣竹山鎮東埔蚋溪河川區域內未經許可採取土石，違反水利法第78條之1第3款之禁止規範，並對行水區內之水流產生妨礙之不利影響，雖未立即造成具體危險，仍有導致人民生命、財產受到危害之抽象危險，被上訴人為確保人民之生命財產，援引水利法第93條之5 之規定沒入系爭挖土機，其公益考量遠大於私人利益，尚無違反比例原則。㈤綜上所述，原處分以上訴人為系爭挖土機之所有人，而系爭挖土機亦確實作為本件未經許可在系爭河川區域內採取土石之用，乃依水利法第93條之5規定予以沒入，其認事用法均無違誤等由，乃駁回上訴人在原審之訴。五、上訴意旨略以：依行政罰法第21條及第22條規定，對於違反行政法義務而處以沒入之物，原則以受處罰者所有為限，例外得對於非受處罰者所有之物予以沒入，則以該物所有者具故意或重大過失為要件，詎原審法院先謂沒入不以具故意或重大過失為要件，嗣又以上訴人未詳加注意，亦未進一步查證，縱無故意亦有重大過失為由，據以駁回上訴人之訴，其對於沒入處分之主觀要件並未做出明確界線並詳予敘明理由，並對於機具之出租人、承租人課與過重之注意義務，其判決自有不適用法則及不備理由之違法；又黃東碧竊盜案之刑事判決中並未提及上訴人涉及該案，且上訴人係依經濟部水利署第四河川局工程契約書上所載明之工程名稱及施工地點，足認黃東碧已取得合法資格，故上訴人實已善盡查證之義務，況被上訴人亦未提出相關事證以實其說，故本件上訴人既無故意或重大過失，自不應受罰，另系爭機具為上訴人之謀生工具，上訴人係本件之受害者，若予沒入除無法達到水利法及行政罰法之目的，反而有違比例原則，惟原審法院未盡職權調查之義務，對於上開有利上訴人之主張均漏未調查，其判決自屬違背法令等語。六、本院查：（一）按「河川區域內之下列行為應經許可：…三、採取或堆置土石。」「有下列情形之一者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰：…七、違反第78條之1第3款、第78條之3 第2項第3款規定，未經許可採取或堆置土石者。」「違反第46條、第47條、第54條之1、第63條之3、第63條之5、第65條、第78條、第78條之1或有第78條之3情形者，主管機關得沒入行為人使用之設施或機具，並得公告拍賣之。」水利法第4條、第78條、第78條之1第3款、第92條之2第7款、第93條之5分別定有明文。次按「人民因違反法律上義務而應受之行政罰，係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因，故於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」早經司法院於80年3月8日在行政罰法施行前作成釋字第275號解釋明示在案。足見行政罰應以行為人具有故意或過失為要件，乃一般行政法原則，無待法律明文規定。如因他人違反行政法上義務之行為而併受物之沒入處罰者，基於舉重以明輕之法理，亦應以受沒入處罰者即物之所有人對於該物成為違反行政法上義務行為之工具，具有故意或過失為要件，且其過失宜限於重大過失之情形。此觀於95年2月5日施行之行政罰法第22條第1項規定：「不屬於受處罰者所有之物，因所有人之故意或重大過失，致使該物成為違反行政法上義務行為之工具者，仍得裁處沒入。即係將此意旨予以明文規定，故於行政罰法施行前，適用水利法第93條之5規定：「主管機關得沒入行為人使用之設施或機具」時，對不屬於行為人所有之物，仍應以由於物之所有人之故意或重大過失，致使該物成為違反行政法上義務行為之工具者，作為前提要件。原處分機關於具體個案適用水利法第95條之3規定，就違反水利法第78條之1第3款之行為人所使用而非屬其所有之機具予以沒入時，自須證明該機具之所有人就該機具成為違反水利法行為之工具具有故意或重大過失；另行政法院於認定機具所有人就其機具成為違反水利法行為之工具具有故意或重大過失時，亦須就該負重大過失責任之人負有何項注意義務，及如何係屬未盡其注意義務詳予載其認定之理由，若僅泛謂機具所有人有某注意義務，而未說明欠缺此注意義務者係屬重大過失或輕過失之區別，即有理由不備之違法。（二）原審判決維持被上訴人所為沒入系爭挖土機的處分，係以：本件訴外人黃東碧既有未經許可在河川區域內採取土石之違章行為，則被上訴人依規定以原處分將系爭挖土機沒入，即非無據。又該工程僅係辦理河川區域內之垃圾清理工作，工程項目並未包含挖掘土石作業，自難以之作為訴外人黃東碧係合法於該河川區域內從事挖掘土石工作之證明。上訴人未詳加注意，亦未進一步查證黃東碧與宏祥工程行之關係，致系爭挖土機交予他人作為非法採取土石之用，縱無故意，亦有重大過失等語，為其論據。惟按「認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，自為行政訴訟所適用。」、「事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共通原則。行政罰之處罰，雖不以故意為要件，然其違法事實之認定，要不能僅憑片面之臆測，為裁判之基礎。」本院61年判字第70號及62年判字第402號判例可資參照。本件上訴人出租系爭挖土機予訴外人黃東碧，而黃東碧有違反水利法第78條之1第3款規定之事實，固屬明確；惟應探究上訴人出租系爭挖土機予黃東碧時，是否有故意或重大過失，始得做為處罰處分之依據。（三）經查，訴外人黃東碧因得知第四河川局所依法發包之工程「濁水溪河川區域內垃圾清除工程」之施工期間為「自95年1月5日起至同年月19日止」會有大型機具在河床上行駛施工，欲趁機魚目混珠盜採砂石，竟夥同楊來易等8人，共同基於意圖為自己不法所有之犯意聯絡，其中由楊來易、黃東碧等2人指揮黃賢坤等3人駕駛挖土機以及全茂林等3人駕駛砂石車盜採砂石等情，為原審依法所認定之事實；然⒈原判決初謂依水利法第93條之5規定：「沒入行為人使用之機具」，與機具所有人「是否參與違法行為、知情，或具有故意或過失」無關等語（原判決第14頁第11行至第13行），與本院前述說明不合，即有可議。⒉原判決繼之又引用行政罰法第21條、第22條，謂違反行政法上義務行為之工具者，縱非受處罰者所有，亦得裁處沒入（原判決第14頁第14行至第20行）。惟本件違反水利法行為之行為時，為95年1月14日，其時，行政罰法尚未施行，原判決何以該規定作為裁判之依據，未據為理由之說明，亦有未合。⒊原判決以上訴人主張因向其承租系爭挖土機之訴外人黃東碧出示合法之清理垃圾契約書，證明黃東碧係有權於系爭河川土地挖掘土石，其始出租系爭挖土機與黃東碧，其就黃東碧使人使用系爭挖土機作違反水利法之使用並無過失一節，並不足採，所持之理由無非謂每一國民均有不在禁止採取土石之區域之義務及在特定區域未經許可不得採取土石之義務，挖土機之所有權人於出租挖土機與他人前，自應詳細確認採取土石之地點，是否為禁採或應經許可始得採取之區域，並應就相關文件所示地點確認與實際採取地點是否相符，本件上訴人未注意及之，顯有重大過失等語。惟原判決所指之注意義務，係全國人民共通之注意義務，抑特定之多數人應負之注意義務，其係屬「輕過失」抑「重大過失」，原判決未予區辨；另若謂全體國民均負有前開注意義務，則國民動輒須負物品被沒入之責任，此已使一般人民均須負擔依行政罰法相關規定僅具重大過失之人始應負之責任。另採取土石，通常固須使用挖土機，但非謂挖土機之用途只有一種，自難謂挖土機之所有人於他人前來洽租時，即必須注意及該人有用以採取土石之高度可能，進而須就有關違法採取土石之相關事項進行查證。又清除河川土地上之垃圾，是否必然無須使用挖土機；苟有使用挖土機之必要，上訴人所主張其出租系爭挖土機供黃東碧清除垃圾一節，似非顯不足採。原判決就前開事項未予釐清說明，遽謂上訴人就其所有挖土機經人使用作違反行政義務之使用為有重大過失，即有理由不備之違法，尚難昭折服。（四）綜上所述，上訴意旨指摘原判決理由不備，尚非無據，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，為有理由；又因本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院並無從自為判決；爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　99　　年　　9　　月　　16　　日最高行政法院第六庭審判長法官　吳　明　鴻法官　林　茂　權法官　侯　東　昇法官　黃　秋　鴻法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　99　　年　　9　　月　　24　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第933號

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