99年度判字第937號｜行政：有關大眾捷運系統事務｜裁判日期：99 年 09 月 16 日

最　高　行　政　法　院　判　決 99年度判字第937號上訴人　冠德建設股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　徐克銘　律師洪大植　律師被上訴人　臺北市政府代　表　人　郝龍斌訴訟代理人　柏有為　律師藍弘仁　律師上列當事人間有關大眾捷運系統事務事件，上訴人對於中華民國98年1月14日臺北高等行政法院97年度訴字第903號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人所有坐落於臺北縣三重市○○○段○○○○段98-32 地號土地（下稱系爭土地），位於臺北都會區大眾捷運系統新莊線三重站捷六開發案（下稱捷六開發案）用地範圍內，該開發案之其餘土地均為臺北市所有，管理機關為被上訴人所屬捷運工程局。上訴人於民國91年8月20日與被上訴人簽訂大眾捷運系統土地聯合開發契約書（下稱聯合開發契約書），約由上訴人提供系爭土地予被上訴人俾利聯合開發興建，並同意由被上訴人依「大眾捷運系統土地開發辦法」（下稱開發辦法）相關規定辦理徵求投資人及簽約興建等事宜。嗣被上訴人所屬捷運工程局於96年9月29日與訴外人潤泰創新國際股份有限公司（下稱潤泰公司）簽訂捷六開發案市有地合作投資協議書，授權其依「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」（下稱甄選須知）規定申請地主優先投資權，並於同年10月8日函詢該開發案之土地所有權人即上訴人與臺北市之投資開發意願，並限於文到日起2個月內備具相關文件申請，上訴人於同年12月7日函復其投資意願，被上訴人所屬捷運工程局以96年12月27日北市捷聯字第09633423300號函復其所送文件業經該局審查符合優先投資申請資格。期間，上訴人於96年12月5日函請被上訴人應依開發辦法第14條規定甄選其為第一順位優先投資權人，被上訴人以96年12月26日府捷聯字第09608236100號（下稱原處分）函復謂上訴人並非本開發案唯一具有第一順位投資申請權利者。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。二、上訴人於原審起訴意旨略謂：依開發辦法第14條規定，上訴人係捷六開發案內唯一私有土地地主，應為唯一第一順位優先投資權人；詎被上訴人無視上開規定，其所屬捷運工程局竟於96年9月29日與潤泰公司簽訂捷六開發案市有地合作投資協議書，授權其申請地主優先投資權，嗣於同年10月8日始函詢上訴人及臺北市之優先投資開發意願，準此，上訴人遂於96年12月5日函請被上訴人應甄選其為第一順位優先投資權人，然被上訴人竟謂上訴人並非該開發案唯一具有第一順位投資申請權利者，而自以公有土地地主之優勢身分列為第一順位優先投資人，其參與公開甄選程序，實有違正當法律程序、信賴保護原則；按關於該優先投資權之認定係契約成立前之評選程序，屬公法上爭議，原處分雖未具體為准駁之表示，然依函復內容以觀，足認已對人民之請求為否准之表示，並產生法律上效果，應認係行政處分，原處分未按開發辦法第14條規定及交通部96年11月29日交路㈠字第0960011276號函釋意旨，逕予否准上訴人為該開發案唯一第一順位投資人之表示，自屬違法，依保護規範理論，該處分致上訴人權利已有受損之可能，上訴人自具備提起訴訟之權能，訴願決定予不受理亦有不當，為此提起本件訴訟，先位聲明除請求將訴願決定及原處分均撤銷外，並求為判命被上訴人應作成上訴人就捷六開發案為唯一第一順位投資權人之處分，備位聲明則為確認被上訴人就該開發案之用地不成立第一順位投資權法律關係等語。三、被上訴人則以：依行政訴訟法第4條規定，人民提起撤銷原處分及訴願決定之餘，就其遭行政機關否准之申請事項，固可依同法第5條第2項規定，一併請求行政法院命該行政機關為特定內容之行政處分；惟人民於為此種課予義務之訴訟時，就其主張行政機關有應作為或不作為之義務，應有明確實體法規定為其根據。本件被上訴人所屬捷運工程局以96年12月27日北市捷聯字第09633423300號函知上訴人符合優先投資申請資格，請依規定提送申請文件，上訴人之第一順位投資申請資格顯未受影響，足見被上訴人原處分並非發生權利義務變動之公權力行為，函文中關於上訴人並非唯一具有第一順位投資申請權利者之記載，僅屬單純事實陳述及理由說明，且未生任何權利變動，並非行政處分而係觀念通知，依法自不得提起行政爭訟程序，況上訴人亦未提出相關事證以實其說，其提起課予義務訴訟顯欠缺保護必要。又上訴人於訴願程序係主張被上訴人應以其為申請人辦理捷六開發案優先投資人之甄選及相關程序，並非要求被上訴人作成行政處分，顯不符合訴願程序先行之規定；況依開發辦法第14條規定文義，上訴人並非本件捷六開發案唯一具有第一順位投資申請權利者，再者，該辦法亦無任何被上訴人於甄選程序中應作成或可作成某一投資申請人為唯一優先投資申請人處分之程序規定，上訴人請求被上訴人作成上訴人為捷六開發案唯一優先投資申請人之處分，並未說明有何實體法依據，系爭開發案之甄選程序無違正當法律程序，亦無信賴保護原則之適用，上訴人提起本件課予義務訴訟顯然無據，應予駁回等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：１、先位聲明部分：㈠按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者……」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第107條第1項第10款、第5條第2項分別定有明文。該法第5條第1項中法文中所謂「依法申請」，係指有依法請求行政機關作為的權利之謂，具體言之，即有請求行政機關作為授益處分之法律上依據。而所稱依法不限於法律，包括各種法規命令、自治規章等在內，但依法申請之標的，仍必須為行政處分或特定內容之行政處分。是以，提起行政訴訟法第5條第2項之課予義務訴訟者，必須有請求行政機關作為授益處分之法律上依據，否則即有不備其他要件之違法，而此等要件之欠缺，均屬無從補正，行政法院應以裁定駁回。㈡經核，開發辦法關於「土地取得程序、開發方式及投資人甄選程序」係規定於第3章第10條至第15條，其中第14條「以前2條方式取得用地或開發用地全為公有時，開發方式由主管機關自行決定，其餘開發用地之投資甄選順序如下︰土地所有人。公告徵求其他人私人、團體。」之規定，旨在規範開發土地非「經由市○○○○區段徵收取得開發用地或開發用地全為公有」時，投資人之法定甄選資格，投資人之法定甄選資格因該規定而成立，不因主管機關為處分而確認或形成，該規定顯非某一投資人可請求主管機關作成唯一優先投資申請人處分之依據。另徵諸同辦法第4章「申請投資表件及審查程序」及甄選須知第8條「申請作業程序」、第9條「甄選作業程序」相關規定，可知關於土地開發投資人甄選程序依序為「答覆優先投資意願」、「提送資格及能力證明文件」、「繳交保證金」、「提送開發建議書」，待程式完備並經審查後方由捷運工程局以書面通知獲得投資權之申請人依審定條件簽訂投資契約書，其間均無主管機關應作成或可作成某一投資申請人為唯一優先投資申請人處分之規定，易言之，上訴人雖援引開發辦法第14條為據，提起本件課予義務訴訟，但不論係該條文或是相關甄選程序之規定，均無請求被上訴人作為該項授益處分之法律上依據，其就此提起課予義務訴訟，揆諸前揭法文規定，自屬為起訴要件不備，應以裁定駁回之。２、備位聲明部分：㈠按確認行政處分無效或確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非上訴人有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，行政訴訟法第6條第1項前段定有明文。「即受確認判決之法律上利益」乃為確認訴訟提起之權利保護要件，因此，上訴人對於法院之確認判決，不僅須有「法律上」利益，且在「時間上」有即受判決之利益，此不確定之法律狀態必須現已存在或立即到來，凡過去或未來之受害或有受害之虞者，皆不與焉，此所以避免行政法院淪為對法律問題提供資訊或鑑定意見者之地位。亦即，對於行政處分之無效、違法、或對於法律關係之成立與否，必須有不明或不確定之狀態，也就是兩造堅持不同立場，上訴人必須依據該法律狀況，以從事行為或經濟活動，或避免當前或即將發生之刑罰或行政罰，其訴訟始有合法利益。㈡第核，上訴人以「確認被上訴人就捷六開發案不成立開發辦法第14條之第一順位投資權法律關係」為其備位聲明，並稱被上訴人是否具有第一順位投資權人資格，影響評選結果，因此其所提確認之訴具有「即受確認判決之法律上利益」云云。惟被上訴人所屬捷運工程局曾於96年10月8日北市捷聯字第09632592600號函，以上訴人具大眾捷運系統土地開發辦法第14條第1款之優先投資開發申請權利為由，詢問上訴人投資開發意願，上訴人則於同年12月7日提送願意投資答覆書，被上訴人所屬捷運工程局審查後復於同年月27日函通知上訴人符合優先投資申請資格，請上訴人依甄選須知規定提送後續申請書，上訴人亦提出後續申請書，嗣97年10月29日「臺北都會區大眾捷運系統新莊線三重站捷六基地聯合開發案投資申請人之開發建議書審查及投資申請案件評選順位會議」，評選臺北市為投資申請人第一順位、上訴人為第二順位，上訴人對上開評選處分不服，業已提起訴願救濟等節，為兩造所不爭執，並有前揭書函及被上訴人所屬捷運工程局97年11月5日北市捷聯字第09730324102號函等件影本在卷為憑。故而，上訴人雖得於甄選結束前，藉由否決被上訴人第一順位投資人資格排除被上訴人之競爭，而取得較有利評選為投資人之地位，然評選結果既然業於97年12月29日確定以被上訴人為投資人，而上訴人就此結果亦提出訴願救濟。於此，上訴人就本案備位確認之聲明，已然無受確認判決之利益，蓋被上訴人是否具有第一順位投資人資格，乃上開評選處分合法性之前提，原所謂「不確定之法律狀態」﹙即被上訴人是否具有第一順位投資人資格﹚已然因行政機關之評選處分而不存在，取代者，無非評選處分是否因認定被上訴人就捷六開發案具有第一順位投資權資格有錯誤而不合法得予撤銷的問題，且上訴人既就該評選處分已提起行政救濟，猶對被上訴人就捷六開發案具有第一順位投資權資格提起確認之訴，無異於使法院淪為前開評選處分法律問題提供資訊或鑑定意見者之地位。核諸前揭行政訴訟法第6條第1項前段之規定，上訴人以確認之訴為備位聲明，欠缺權利保護必要等由，乃駁回上訴人在原審之訴。五、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，再論斷如下：（一）按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」，其中所謂「依法申請之案件」，係指人民有依法請求行政機關作成行政處分之謂；是以，人民得提起行政訴訟法第5條第2項之課予義務訴訟者，必須有請求行政機關作為授益處分之法律上依據。經查，開發辦法第14條規定「以前2條方式取得用地或開發用地全為公有時，開發方式由主管機關自行決定，其餘開發用地之投資甄選順序如下︰土地所有人。公告徵求其他人私人、團體。」，旨在規範開發土地非「經由市○○○○區段徵收取得開發用地或開發用地全為公有」時，投資人之法定甄選資格，投資人之法定甄選資格因該規定而成立，不因主管機關為處分而確認或形成，該規定顯非某一投資人可請求主管機關作成唯一優先投資申請人處分之依據。上訴人本於開發辦法第14條為據，提起本件課予義務訴訟，原審判決以不論係該條文或是相關甄選程序之規定，均無請求被上訴人作為該項授益處分之法律上依據，其就此提起課予義務訴訟，自屬為起訴要件不備，應以裁定駁回之，經核並無違誤。（二）次按「確認行政處分無效或確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非上訴人有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。……。」為行政訴訟法第6條第1項前段所明定。所謂「即受確認判決之法律上利益」一詞，乃人民對於法院之確認判決，不僅須有「法律上」利益，且此不確定之法律狀態，必須現已存在或立即到來；是凡過去或未來之受害或有受害之虞者，則皆不得提起。經查，被上訴人所屬捷運工程局曾於96年10月8日，以上訴人具開發辦法第14條第1款之優先投資開發申請權利為由，詢問上訴人投資開發意願，上訴人則於同年12月7日提送願意投資答覆書，上訴人亦提出後續申請書，嗣97年10月29日「臺北都會區大眾捷運系統新莊線三重站捷六基地聯合開發案投資申請人之開發建議書審查及投資申請案件評選順位會議」，評選臺北市為投資申請人第一順位、上訴人為第二順位，上訴人對上開評選處分不服，業已提起訴願救濟等情，為原審依法所認定之事實。然查，評選結果既然業於97年12月29日確定以被上訴人為第一順位投資人，而上訴人就此結果亦提出訴願救濟。上訴人就本案備位確認之聲明，自屬無理由。原審以上訴人以確認之訴為備位聲明，欠缺權利保護必要等由，併就先位聲明部分以判決駁回之，經核依法亦無不合。（三）綜上所述，原審就本件相關爭點已詳為審酌並於理由內詳為說明，就上訴人主張各點予以詳述其不可採之理由，上訴論旨再予爭執，核屬其法律見解之歧異，要難謂原判決有違背法令之情形。原審判決以原處分及訴願決定均無違誤，因將其均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　99　　年　　9　　月　　16　　日最高行政法院第六庭審判長法官　吳　明　鴻法官　林　茂　權法官　侯　東　昇法官　黃　秋　鴻法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　99　　年　　9　　月　　17　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第937號

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