99年度裁字第3010號｜行政：公平交易法｜裁判日期：99 年 11 月 30 日

最　高　行　政　法　院　裁　定 99年度裁字第3010號抗告人　訊聯生物科技股份有限公司代　表　人　蔡政憲訴訟代理人　張世柱　律師黃偉雄　律師上列抗告人因與相對人行政院公平交易委員會間公平交易法事件，對於中華民國99年3月31日臺北高等行政法院98年度訴字第2098號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰主文抗告駁回。抗告訴訟費用由抗告人負擔。理由一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。二、本件原裁定以：按公平交易法第26條並非主管機關應依檢舉作成有個案規制效力之行政處分以及作成如何內容之行政處分之規定，故於檢舉人依上開規定而為檢舉，主管機關依該檢舉進行調查後所為「檢舉不成立，不予處分」部分之復函，僅在通知檢舉人有關主管機關就本案之調查結果，並敘明檢舉人來函所指爭議事項係屬他法規範範疇，其性質僅係「單純之觀念通知」，並非行政處分，抗告人提起課予義務訴訟請求撤銷，其起訴為不合法。在訴願法及行政訴訟法修正前，因僅有撤銷訴訟之唯一救濟管道，不得不「權宜地」認為該答復函係屬行政處分，讓檢舉人可提撤銷訴訟。惟新法施行後，救濟途徑增加，且救濟途徑與行政行為之間，有法定的適用關係，舊法時期之權宜措施（即認定行政院公平交易委員會答復函係行政處分），已失其正當性；況公平交易法第26條非屬行政訴訟法第5條所稱之「依法申請之案件」，相對人亦無應於法令所定期間內應作為而不作為之可言，而課予義務訴訟，僅適用於人民「依法申請」之事件，故縱使法院認相對人前揭「檢舉不成立」之部分亦屬行政處分，但撤銷該部分之結果，僅能使回復到相對人就此部分「未答覆」前之狀態，仍無法達檢舉人冀求「檢舉成立」之目的，從目的論觀點而言，亦無將相對人「檢舉不成立」部分認定為行政處分之必要，從而相對人民國（下同）97年8月21日公處字第097111號處分書中就「檢舉不成立，不予處分」部分之認定，非屬行政處分，抗告人對之提起本件撤銷訴訟及課予義務訴訟，為不合法且其情形不可補正，裁定駁回其訴。三、抗告意旨略謂：㈠本件相對人向來認為公平交易法所保護者，除公益外，在不公平競爭一章更及於競爭者與交易相對人的私益，故對於提出檢舉之競爭者或交易相對人所為檢舉事項所為檢舉事項不成立的函覆，率皆認為有對檢舉人發生不利的法律效果，從而承認其行政處分性格，允許檢舉人對之提起訴願，此見解長期獲本院支持，如本院93年度判字第257號判決所載。㈡我國實務對行政處分之認定，已改採保護規範理論。原裁定未依學說及實務通論以保護規範理論審查，而以「新法實施後救濟途徑增加」及「權宜措施已失其正當性」等理由駁回抗告人之訴，其論斷實非有據。㈢參諸本院94年度裁字第113號裁定意旨，明白揭示行政院公平交易委員會（下稱公平會）對於被檢舉人行為認為無違反公平交易法而函復檢舉人，即生確認被檢舉人行為並無侵害檢舉人權益之法律上效果，對於檢舉人即有影響，而認該「檢舉不成立」答復函為行政處分。㈣系爭答復函是否為行政處分，應按行政程序法及訴願法等就其定義逐一審究，原裁定竟以救濟途徑作為判斷基礎，有判決不適用法規之違背法令情事。㈤依司法院釋字第469號解釋理由書意旨及保護規範理論，若檢舉所依據之公平交易法之法規內容整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知該法規亦有保障特定人之意旨者，應就檢舉人所檢舉事項究為「路見不平」地檢舉，亦或係「有為保障檢舉人利益」所為之檢舉，而為相應不同之處理。查抗告人之檢舉，實因被檢舉人所製發不實廣告內容嚴重侵害抗告人權益，抗告人為維護自身權益免於遭生寶公司不法侵害，並為免不實廣告於消費者及社會大眾間流散致誤導消費者而提起檢舉，相對人未以被檢舉人不法廣告內容違反公平交易法第21條、第22條為任何處分，致被檢舉人仍持續傳述上開內容，對抗告人及其他守法競爭同業形成不公平競爭，依前述判決及司法院釋字第469號解釋意旨，抗告人所為檢舉即應認屬行政訴訟法第5條所稱「依法申請之案件」而得提起課予義務訴訟，原裁定認抗告人提起撤銷訴訟及課予義務訴訟不合法，應予廢棄云云。四、本院按：㈠「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。㈡次按公平交易法第26條：「公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」乃明定任何人對於違反該法規定，危害公共利益之情事，均得向公平會檢舉，公平會則有依檢舉而為調查處理行為之義務。至於對檢舉人依法檢舉事件，主管機關依該檢舉進行調查後，所為不予處分之復函，僅在通知檢舉人，主管機關就其檢舉事項所為調查之結果，其結果因個案檢舉事項不同而有不同，法律並未規定發生如何之法律效果。縱使主管機關所為不予處分之復函，可能影響檢舉人其他權利之行使，乃事實作用，而非法律作用。另按「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地」，則該「可得特定之人」得向該管機關請求為特定行為（保護規範理論），司法院釋字第469號解釋足資參照。查「檢舉人」本非「可得特定之人」，而行為時公平交易法第19條、第22條及第24條規定，縱有保護人民生命、身體及財產等法益之目的，惟各該法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項，並未明確規定，難謂該管機關依此規定對人民負有特定作為義務而無不作為之裁量餘地。是檢舉人以第三人違反公平交易法第19條、第22條及第24條規定，而依同法第26條規定向公平會檢舉者，本非主管機關應依檢舉、以檢舉人與被檢舉人為處分對象、作成有個案規制效力之行政處分以及作成如何內容之行政處分之規定，又縱依前開司法院釋字第469號解釋意旨（保護規範理論），亦難認定該檢舉人得請求主管機關為特定有利於自己而不利於第三人之行政處分。是檢舉人如依行政訴訟法第5條之規定，向高等行政法院提起請求主管機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，其起訴亦不備訴訟之要件，應裁定駁回其訴。故而「公平會所為『檢舉不成立』之函文非屬行政處分，檢舉人如對之向行政法院提起撤銷訴訟者，行政法院得以不合法裁定駁回其訴。」（本院99年度6月份庭長法官聯席會議決議參照）。㈢查本件抗告人依公平交易法第26條對參加人之廣告向相對人提出檢舉，其中部分廣告內容已經相對人認定違反公平交易法第24條規定，依同法第41條前段規定，以97年8月21日公處字第097111號處分書（即原處分）命參加人自處分書送達之次日起停止前2項違法行為，並處罰鍰新臺幣100萬元在案。惟抗告人仍表不服，在原審法院起訴以參加人⑴「前後截然不同主張」廣告表示必須使用抗凍血袋。⑵「第一才有保障」廣告表示資料來源為公開資訊觀測站。⑶於臍福雜誌、「愛的承諾來自理性的選擇」廣告小冊表示「市佔第一」。⑷網站宣稱「唯有生寶榮獲國家肯定」、「生寶是第一家榮獲『國家品質標章』與『國家生技醫療品質獎』的臍帶血銀行」等節之檢舉內容，相對人未就此檢舉內容予以處分，請求撤銷原處分及訴願決定，並命相對人更為適法之處分語。是基於抗告人在原審起訴之主張，再對照本件原處分及訴願決定之內容，足認原處分係認抗告人之上開檢舉，一部分成立，一部分不成立，洵堪確認。則揆諸上開本院99年度6月份庭長法官聯席會議決議意旨，自應認相對人所為「檢舉不成立」部分之函文，非屬行政處分，抗告人並不得對之提起本件撤銷訴訟或課予義務訴訟，其就此部分另提起本件行政訴訟，難謂合法。原裁定因而以其訴為不合法而以裁定駁回之，並無不合。抗告人上開主張，無非以其法律上之歧異見解，主張原裁定不當及違法，其抗告難認有理由，應予駁回。五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　99　　年　　11　　月　　30　　日最高行政法院第三庭審判長法官　高　啟　燦法官　黃淑玲法官　黃　合　文法官　劉　介　中法官　陳　鴻　斌以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　99　　年　　11　　月　　30　　日書記官　王　史　民

最高行政法院(含改制前行政法院)99年度裁字第3010號

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