臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度停字第15號

• 裁判案由: 聲請停止執行
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 03 月 23 日
• 當事人: 中信造船股份有限公司

臺北高等行政法院裁定
100年度停字第15號聲 請 人　中信造船股份有限公司
代　表　人　韓碧祥（董事長）
訴訟代理人　李家慶　律師
王寶玲　律師
吳雅筠　律師
相 對 人　國防部軍備局採購中心
代　表　人　王國武（主任）
訴訟代理人　林家祺　律師
上列當事人間政府採購法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主 文
聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116 條定有明文。準此，原處分或決定原則上不停止執行，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要。又所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性；至所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害當非屬該條所指之難於回復之損害，合先說明。
二、聲請意旨略以：
㈠查聲請人於民國94年3 月間參與相對人辦理之「光華六號計畫後續艇」採購案（下稱系爭採購案）之投標，嗣開標由台灣國際造船股份有限公司（原名「中國造船股份有限公司」，於96年3 月1 日起改名）得標，聲請人因不服該開標結果，曾二度向行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會（下稱「工程會」）提起申訴，並均經工程會撤銷相對人之異議處理結果，指示招標機關另為適法處置。詎相對人於工程會第二次審議判斷作成後，竟仍維持94年6 月14日之原決標決定，聲請人經向工程會提起第三次申訴案且經其以申訴無理由駁回後，乃向鈞院提起行政訴訟，惟經鈞院以聲請人欠缺權利保護必要為由，駁回聲請人之主張（台北高等行政法院96年度訴字第3699號判決），並經最高行政法院確定在案（最高行政法院99年度裁字第1746號裁定）。
㈡迺相對人竟以99年8 月26日備採購辦字第0990007668號函，以前開判決理由中，業認定聲請人於91年曾發生勞工死亡重大職業災害，且已接受裁罰，卻未納入計畫書內說明，並主張依據工程會94年1 月20日工程企字第09400024600 號函解釋，認聲請人已構成政府採購法第50條第1 項第4 款及第101 條第1 項第4 款之事由，依同法第103 條第1 項第1 款之規定，為刊登政府採購公報三年之處分（下稱「系爭處分」）。聲請人就系爭處分先後向相對人及工程會提出異議及申訴，皆遭駁回。
㈢相對人對聲請人為刊登政府採購公報之裁罰權，早已罹於行政罰法第27條所定三年時效，系爭處分顯有違法不當：
1.依鈞院98年度訴字第1562號判決及99年度訴字第1172號判決，招標機關對廠商所為刊登政府採購公報之停權處分，其性質應屬行政罰。則依行政罰法第27條之規定，是項裁罰權因三年間不行使而消滅，且其時效應自行為人有違反行政法上義務之行為終了時起算；亦經鈞院98年度訴字第1562號判決、96年度訴字第4223號判決確認在案。查，本工程採購案於94年6 月14日決標，且聲請人並未得標，縱認聲請人有違反政府採購法第101 條第1 項第4 款規定（惟聲請人嚴正否認），該行為亦已於94年6 月14日終了，依行政罰法第27條第1 項規定，相對人至遲應於97年6 月14日行使裁罰權；縱依行政罰法第45條第2 項規定，自行政罰法施行之日即95年2
月5 日起算，至98年2 月4 日其裁處權時效亦已消滅。惟相對人係遲至99年8 月26日始發函予聲請人，對聲請人為刊登政府採購公報三年之停權處分，則相對人裁罰權已消滅，不得再為系爭裁罰處分。即至遲於本標案決標日94年6 月14日前，即可得悉系爭工安事件之發生，或可要求聲請人出面澄清說明，迺其遲至99年8 月26日始發函予聲請人，以聲請人構成政府採購法第50條第1 項第4 款及第101 條第1 項第4
款之偽造、變造投標文件為由，對聲請人為刊登政府採購公報三年之停權處分，自本標案決標日94年6 月14日起算，其處分顯已罹於三年消滅時效，而不得再為主張。相對人遲至99年8 月26日，始發函聲請人主張將對其為刊登政府採購公報之處分，其裁罰權顯已罹於消滅時效。
2.況按，兩造曾就本件評選爭議向工程會提出申訴，亦經工程會於94年9 月22日做成訴940258號審議判斷，該判斷書第50頁處：「2.『公司商譽』招標文件明定評選內容係針對『1.目前訴訟、仲裁或調解中之糾紛及其損益預判；2. 5年內之重大訴訟或仲裁敗訴賠償事件；3. 5年內之重大職業災害；4. 5年內因修造瑕疵而與客戶間之爭執事件；5.其他虛偽不實或違法情事。』為之。參考工作小組摘要，申訴廠商均無上揭規定情事；……」已明確指摘各投標廠商所提關於公司商譽文件之疑義，是自系爭申訴審議判斷書做成之日94年9
月22日起，相對人已經知悉系爭重大職業災害之評分項目有重大爭議而得就相關事實進行調查，則相對人遲至99年8 月26日始發函主張刊登政府採購公報，其已逾三年時效甚明。末按，依鈞院前揭98年度訴字第1562號判決之見解，凡行政罰法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於行政罰法施行後始裁處者，依行政罰法第45條第2 項規定，其裁處權時效，自應自行政罰法施行之日即95年2 月5 日起算，相對人於99年8 月26日始發函主張將對聲請人刊登政府採購公告，其裁罰權亦已罹於消滅時效。
3.依上開說明，相對人本件處分，無論自本工程標案決標日、或自相對人可得知悉系爭工安事故發生時，或自行政罰法施行日起算，均已罹於行政罰法第27條所定三年時效，而不得再為主張，相對人遲至99年8 月26日始發函主張將對聲請人刊登政府採購公告，其處分有明顯違法。
㈣系爭處分有上述明顯違法之情事，倘允許其執行，即禁止聲請人參與任何政府採購標案，將對聲請人造成急迫且難於回復之損害：
1.依鈞院89年度停字第19號裁定見解之反面解釋，倘工程會已作成不利於採購廠商之審議判斷，則因採購機關依政府採購法第102 條第3 項規定，應即將廠商刊登於政府採購公報並停權，故廠商就該停權處分聲請停止執行，即有急迫情事，而符合行政訴訟法第116 條關於停止執行之要件，另依最高行政法院97年度裁字第4560號裁定意旨，且聲請人受系爭處分停權之期間為三年，然一般行政訴訟自起訴至判決確定之時間冗長，故倘鈞院未先停止系爭處分之執行，則縱聲請人於數年後獲致撤銷系爭處分之確定判決，亦已全無救濟實益，故本件停止執行之聲請，實具急迫情事。
2.次查，系爭處分之主要內容及法律效果，包含「將聲請人名稱及違約情事刊登於政府採購公報」及「禁止聲請人自刊登日起三年內參與任何政府採購」二項，一旦系爭處分執行完畢，皆將造成聲請人無法回復或以金錢賠償之損害。蓋刊登內容除將聲請人明列為「不良廠商」外，亦將一併註明聲請人之違約情事，此除貶損聲請人之社會觀感外，亦易造成本欲與聲請人進行交易之潛在客戶，於知悉聲請人被刊登為不良廠商後，將聲請人列為拒絕往來名單，進而使聲請人蒙受營業損失，此等皆已對聲請人之商譽及營業活動，造成無法回復之損害；且潛在商機或締約機會屬無法明確計算之營業利益，故縱聲請人於數年後獲致撤銷系爭處分之確定判決，亦無法於事後向相對人請求充分之金錢賠償，是依最高行政法院上開多號裁定，系爭處分之執行勢將造成聲請人急迫且無法回復原狀或以金錢賠償之損害，故聲請人聲請停止執行，應有理由；相同意旨，亦可見臺中高等行政法院92年度停字第3 號裁定。
3.另，高雄高等行政法院90年度停字第13號裁定亦指出，採購廠商遭停權後，其營業範圍已遭限制，勢將影響聲請人之商譽及營業生存，如待終局確定之救濟，將使聲請人之營運發生困難，並致該公司員工及其家屬陷於生活之困境，此等皆屬行政訴訟法第116 條所規定之「難於回復之損害」。
4.查，聲請人近年主要營業項目及收益來源皆為政府採購標案，所施作之公務船佔總營收比例，高達42％以上，如以單一公務單位所發包之公務船工程而言，聲請人所承攬之比例，亦遠高於其他同業廠商，聲請人之政府採購標案占極高之業務比重，倘遭相對人刊登於政府採購公報並停權三年，聲請人之營業範圍已遭限制，勢將影響聲請人之商譽及營業生存，且目前全球及國內經濟景氣皆甚低迷，聲請人欲維持基本營運已相當困難，倘再遭禁止參與政府採購，則聲請人勢將難以繼續經營，甚有歇業或關閉之可能。
5.聲請人現有員工約有550 人，外包商人數亦達1,200 人，合計達1,750 人以上，且所承作之公務單位工程，約占聲請人總營收之半數，本件停權之處分，不僅嚴重影響聲請人目前正在進行中之政府工程，亦將迫使聲請人所屬上千名員工面臨失業及經濟危機，致使聲請人所屬員工及其家屬限於生活上之重大困境。且政府採購之得標機會屬潛在商機，聲請人無法於不得參與投標之情形下，計算其蒙受之損失，故聲請人亦無法於系爭處分遭行政法院撤銷後，嗣向相對人請求金錢補償，是倘允許執行系爭處分，則勢必對聲請人造成急迫且難於回復之損害。
㈤綜上，系爭處分實已罹於行政罰法第27條所定三年時效，相對人於本工程標案決標後多年，始以聲請人未於招標文件內揭露系爭工安事件為由，主張聲請人有違反政府採購法第
101 條第1 項第4 款偽造變造招標文件之情事，並對聲請人為刊登政府採購公報之停權處分，其處分顯然違法，遑論聲請人既非本工程標案之得標廠商，相對人亦未因聲請人之系爭記載，而受有任何損害，相較於聲請人因本件刊登政府採購公報之處分所遭受之重大經濟損失，系爭處分亦有違反比例原則之不當。依前揭最高行政法院上開多號裁定，聲請人聲請停止執行，應有理由等語。
三、相對人則以：
㈠聲請人於94年參與相對人辦理之系爭採購案之投標，依投標須知之規定有關投標廠商資格審查及評選須知之肆、有關參與投標廠商應提計畫建議書所應包括之項目( 即附表「評選標準及評分表」所示之各項內容) ，其中「公司商譽」一項包括5 子項，其第3 個子項有「五年內之重大職業災害」欄位。為讓評選委員能公正評分，各投標廠商本有『據實填載之義務』。聲請人於參與投標所提之服務計畫書中，關於前開子項之填載內容略以：「…..本公司…於五年內無重大職業災害。」經事後發現聲請人於投標前五年內的確發生了重大職業災害（勞工死亡）而遭勞工局裁罰並執行完畢外，且另案經台北高等行政法院96年度訴字第3699號判決確認該事實無誤，並因最高行政法院99年度裁字第1746號駁回聲請人之上訴而確定。相對人本於上開經勞工局裁罰確定及行政法院確認之事實，認聲請人「明知於五年內曾發生重大職災遭裁罰竟於投標文件內填載不實」，已有違反政府採購法第50條第1 項第4 款及第101 條第1 項第4 款為由，於99年8 月26日以備採購辦字第0990007668號函予以停權處分。
㈡原處分已於停止執行裁定前事實上已執行完畢者，行政法院不得再為停止執行之裁定：
⒈本件業經工程會於100 年2 月15日公告，刊登為不良廠商並停權，故系爭刊登政府採購公報之停權處分已於100 年2 月16日執行完畢，刊登後對廠商所造成之不利影響業已無法回復，故就刊登政府採購公報之處分而言，顯無任何聲請停止執行之利益，本件聲請於程序上即有違誤。
⒉原處分已執行完畢，其急迫性可說已等於零，原則上縱對廠商有損害亦已停損，何來「急迫」可言？則本件暫停執行之保全意義已行喪失，至為明顯。至若原處分最終被認定為「違法」（按：招標機關並不認係違法，且目前為止亦未接獲提出本案之行政訴訟。），剩餘者僅是損害賠償之事後填補損失之問題而已，並不影響本件「停止執行」與否之急迫性，故本件停止執行之聲請即應予駁回。
㈢本件並無「原處分合法性顯有疑義」之情事，應無聲請停止執行之餘地：所謂合法性顯有疑義，係指該行政處分有一望即知之違法。尚非行政處分有違法事由，即當然構成訴願法第93條第2 項所稱之「合法性顯有疑義」。本件原處分除經目的事業主管機關勞工局裁罰確定外，鈞院96年度訴字第3699號判決確認該事實無誤，且於判決理由中已直接載明聲請人有：『……本件原告（即聲請人）既有前述未提出符合事實之計畫建議書之情事，自己該當政府採購法第50條第1 項第4 款之情事（即偽變造投標文件）…』（參相證五第124
頁第24行），是原處分之合法性難認顯有疑義，並無一望即知之違法，應無停止執行餘地。
㈣停權並刊登政府採購公報之處分，並無採用行政罰法上三年時效之餘地；退萬步言，縱有行政罰法三年時效之適用，亦應從招標機關（知悉）違法行為時開始起算；又縱令本件有前述合法性顯有疑義之情形，本件並無「造成當事人急迫且難於回復之損害」之情事。
㈤綜上，本件聲請人於處分執行完畢後始聲請停止執行，已無實益亦不合法。實質要件而言亦顯不符停止執行之法定要件，亦無原處分之合法性亦非顯有疑義之情形，該處分之執行對聲請人更難謂將造成難於回復之損害（得以金錢補償），從而聲請人執此聲請停止執行，於法自屬有違，應予駁回等語置辯。
四、經查：
㈠相對人係以99年8 月26日備採購辦字第0990007668號函對聲請人為停權處分，刊登公報期間3 年，依被告所陳，本件業經工程會於100 年2 月15日公告，刊登為不良廠商，惟刊登期間尚未屆滿，難謂執行完畢，聲請人聲請停止執行刊登，程序並無不合。
㈡查聲請人於94年參與相對人辦理之系爭採購案之投標，依投標須知之規定有關投標廠商資格審查及評選須知之肆、有關參與投標廠商應提計畫建議書所應包括之項目，其中「公司商譽」第3 個子項有「五年內之重大職業災害」欄位。聲請人於參與投標所提之服務計畫書中，關於前開子項之填載內容略以：「…..本公司…. 於五年內無重大職業災害。」嗣後相對人發現聲請人於投標前5 年內的確發生了重大職業災害而遭勞工局裁罰確定，並經本院96年度訴字第3699號判決及最高行政法院99年度裁字第1746號判決，駁回聲請人之上訴而確定，為兩造所不爭執，並有系爭採購投標須知、本院96年度訴字第3699號判決及最高行政法院99年度裁字第1746號駁回聲請人之上訴而確定，則相對人認聲請人「明知於五年內曾發生重大職災遭裁罰竟於投標文件內填載不實」，已有違反政府採購法第50條第1 項第4 款及第101 條第1 項第4 款為由，以99年8 月26日備採購辦字第0990007668號函予以停權處分，並非無據。
㈢揆諸政府採購法第103 條第1 項規定可知，將違法廠商刊載於政府採購公報，所產生之法律效果僅禁止聲請人於一定期間內參與政府之採購案件，並非禁止聲請人經營業務，則聲請人仍得本於其營利事業登記項目繼續經營業務，並非一經刊登政府採購公報即必然使聲請人無法營運，甚至危及其生存，聲請人主張原處分使其不得參加政府機關之採購，形同限制其營業及生存云云，洵非可採。又聲請人之資本總額高達4 億餘元，所營事業除船舶製造業外，尚包括船舶小修業、船舶及其零件批發業、機密儀器批發業、機械批發業、防蝕防銹工程業、電信管制射頻器材輸入業、廢車船解體及廢鋼鐵五金處理業、機械設備製造業、造船顧問業、電纜及電梯安裝工程業、機械安裝業、起重工程業等，此有聲請人公司登記資料附於本院卷可憑，並參以聲請人自陳其員工1,750 餘人，足見聲請人公司堪具規模，可資營運之項目眾多，交易對象來源多端，於停權期間內仍可繼續經營，自非僅賴參加政府機關之採購始能維持營運；更何況聲請人縱未遭停權處分而被刊載於政府採購公報，其具有多少政府採購案投標資格非可確定，其參加政府機關之採購亦非必定能得標，足見停權處分與聲請人之營運、生計並無相當因果關係，尚難認該停權處分之執行將造成聲請人面臨倒閉、員工面臨裁員致受有難以回復之損害。聲請人雖稱其近年來主要營業項目及收益來源皆為政府採購標案，一旦執行停權處分，立即危及其營運云云，然此要屬聲請人經營策略、行銷方式之問題，與停權處分無涉。況縱認原告因原處分之執行，損及商譽，降低其他廠商與其合作意願，此損害亦非不能以金錢賠償。故本件難認有將發生難於回復損害之情形，核與首揭法條所定停止執行之要件尚有未合。
㈣原告主張刊登公報並停權屬行政罰，且本件裁處已逾裁處權時效部分，惟有關刊登公報並停權之性質為何，應屬實體爭執，非本件所應審酌。且按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報……」、「機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」、「依前條第3 項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商……」政府採購法第10 1條第1 項、第102 條第3 項、第103 條分別定有明文。政府採購法第101 條明定對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境，此從政府採購法第101 條之立法理由揭示甚明。且政府採購法第101 條之立法方式，並非純以行為違反特定行政法義務之方式臚列，其中多款情形係屬契約義務，亦有違反刑事罰之情形，以本件所涉「偽造變造投標契約或履約相關文件者」以觀，其內涵與就刑法禁止行為之不作為義務，幾無二致，故該規定並非以違反公法上特定義務為規範之重點，且其立法體例亦非如一般行政罰規定於罰則章節，是以符合政府採購法第101 條各款規定，既非全然係違反行政法上義務之行為，是否可認屬行政罰之規定，亦非無疑，故聲請人此部分亦不足取。
㈤所謂行政處分之合法性顯有疑義，是指該行政處分之違法係明顯、不待調查即得認定者而言，若行政處分須經審查始能得知是否違法，即不屬之。本件聲請人所指違法各項，猶待審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，方得認定，並無其違法係明顯、不待調查即得認定之情事，聲請人以系爭函合法性顯有疑義，執此主張其有受停止執行保障之必要，亦無足採。再者，聲請人遭相對人刊登政府採購公報列為拒絕往來廠商，不能參與政府投標等情，所可能發生營利、商譽等損害，最終均是發生營利減少結果，非不得以量化加以計算，本質上仍屬經濟收入之減少，依客觀情形及一般社會通念，並非不得以金錢加以補償，故尚無將發生難以回復之損害情事。
五、從而，本件聲請核與首揭法條所定停止執行之要件不合，不應准許。
六、據上論結，本件聲請為無理由，爰依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　 100 　年 3 月 　23　　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　 100 　年 3 月 　23　　日書記官 蔡　逸　萱