臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度簡字第121號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 04 月 01 日
• 當事人: 歐法國際股份有限公司

臺北高等行政法院判決
100年度簡字第121號原 告　歐法國際股份有限公司
代　表　人　岳勝華（董事長）
訴訟代理人 許文哲律師
被 告　內政部入出國及移民署
代　表　人　謝立功（署長）住同上
訴訟代理人 林興春
朱益義
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國99年12月21日訴0000000 號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告參與被告之辦理「99年度採購男、女皮鞋案」採購案，被告以原告與台灣彰利有限公司（下稱台灣彰利公司）填具之投標廠商資格審查表筆跡相同，且所繳交之押標金均為上海商業儲蓄銀行北中和分行開立之號碼連號支票，認有違反政府採購法第50條第1 項第5 款所定之情形，依同法第31條第2 項第8 款規定，以民國99年10月4 日移署秘事義字第0990141811號函，通知原告不予發還押標金新臺幣（下同）10萬元。原告不服，提出異議，經被告以99年10月27日移署秘事義字第09901553981 號函復異議處理結果維持原決定，原告仍表不服，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）申訴，經審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠本件之事實經過如下：
⒈99年8 月18日當天，台灣彰利公司負責人楊智皓與其公司內相關員工因臨時須至彰化縣秀水高工丈量鞋品，不及北上將投標文件及押標金呈送被告，因楊智皓認為99年度其不斷有研發諸多新功能之皮鞋，不願錯失參與投標機會，遂臨時私下以電話商請熟識之原告代表人之配偶蘇錦綢先行代墊押標金，此並有楊智皓於99年8 月25日親筆簽名之說明可證，蘇錦綢因不忍其私下一再拜託請求，方以自己之金錢，填妥取款資料後委託原告之會計於99年8 月18日前往上海商業儲蓄銀行北中和分行辦理業務時順便從蘇錦綢個人之專戶中提撥10萬元（支票號碼為NTA0000000），作為先行代墊押標金之用。
⒉由於蘇錦綢另有其所設立經營之博祐股份有限公司業務須處理，又未曾經手相關政府採購投標事宜，故無法代為填寫相關投標資料，楊智皓遂另行委託原告之員工黃怡陵代為填寫，因台灣彰利公司與原告為協力廠商關係，楊智皓與黃怡陵間曾有業務之接觸，之前台灣彰利公司因北上欲送樣品且欲領回文件，因故未順遂，而持大小章寄放於原告，故黃怡陵方臨時依楊智皓所寄之電子郵件內資料填寫相關投標文件並加以用印送件，而因黃怡陵於原告所任之職務為業務助理，故負責填寫行政性質之投標廠商資格審查表，方出現原告投標之投標廠商資格審查表與台灣彰利公司筆跡相同之情況，然原告之投標文件關鍵寫有投標金額之表格乃公司內專責承辦此案件之業務羅琬如所填，關於金額數目亦僅有羅琬如一人知悉，原告知悉上情後，立即以書函向被告說明事件之原委。
㈡原告之行為並不該當政府採購法第50條第1 項第5 款及同法第31條第2 項第8 款之構成要件，被告顯有裁量怠情之違法：
⒈被告依工程會91年11月27日工程企字第09100516820 號函：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。…」，認定原告有政府採購法第50條第1
項第5 款規定之情形。然按工程會94年7 月14日工程企字第09400253870 號令：「主旨：關於本會91年11月27日工程企字第09100516820 號令，得依政府採購法第50條第1
項第5 款規定處理之情形，機關於執行時宜注意之事項如說明，……。說明：茲因偶有機關發現廠商投標文件內容有疑似旨揭令頒情形，例如『投標標封信函號碼連號」，惟未查證該等異常情形是否顯係同一人或同一廠商所為等構成重大異常關聯之其他相關情形，即逕予以認定及處置，事後經廠商說明及查證結果，發現例如純係不同人或不同廠商於非常相近時間至同一郵局付郵之巧合情形，致造成機關與廠商間之爭議或檢調單位困擾，宜予避免。」
⒉如前開事實經過所述，原告之投標文件中，僅有投標廠商資格審查表為業務助理黃怡陵所填寫，關鍵寫有投標金額之表格為原告內部專責業務羅琬如所填，意即原告與台灣彰利公司之投標文件並非全為同一人繕寫與備具，被告僅需啟封留存之投標資料稍加檢視即可得知，原告亦於異議函中建請被告應比對兩家廠商所有之投標文件以釐清並無重大異常關聯情事存在，然被告仍置若罔聞，逕對原告為不利益之處分，此顯有未盡查證之疏失。
⒊其次，關於押標金支票連號之情況，查原告用以繳納押標金之支票款項為99年8 月17日自原告帳戶撥出，蘇錦綢代台灣彰利公司負責人楊智皓繳納之押標金乃係於99年8 月18日自蘇錦綢個人帳戶撥出，兩張支票雖為連號，但並非同一人或同一廠商所繳納，僅為於非常相近之時間至同一銀行辦理之巧合，被告僅憑兩家廠商押標金支票為同一銀行所開及連號之表象即認定原告有違反政府採購法第50條第1 項第5 款之情事，其未詳加比對認定，實欠公允。
⒋再者，被告另一依據之工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函釋，乃係針對投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者及有關廠商押標金為同一銀行同一戶頭開出且為連號之情形，然如前所述，原告與台灣彰利公司之投標文件並非全為同一人繕寫與備具。原告與台灣彰利公司之押標金支票一為原告戶頭開出；一為蘇錦綢個人戶頭所開出，亦非同一戶頭所開出，自無適用該函釋認定不予發還押標金之餘地，被告之認定顯為速斷且有重大違誤。
⒌且由工程會98年1 月19日工程企字第09800007980 號函：「關係企業參與同一採購案投標，是否有政府採購法第50條第1 項第3 款所稱『借用或冒用他人名義或證件之情事』或同條第5 款所稱『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』，仍應視個案事實及相關事證認定」之內容以觀，即使是關係企業，被告仍有對個案事實及相關事證加以詳實調查認定之責，更遑論原告與台灣彰利公司為完全不同之法律主體，被告實應對原告投標文件及押標金支票詳加調查，方得以認定有其所謂重大異常關聯情事存在。
⒍按「裁量怠惰，指行政機關依法有裁量之權限，但因故意或過失而消極的不行使裁量權之謂」，被告雖引用卻罔顧上開函釋對於政府採購法第50條第1 項第5 款及同法第31條第2 項第8 款適用之見解，全然未將投標文件並非全由同一人所寫及押標金支票非同日開立更非由同一帳戶支出之情形納入考量，即驟認原告有足以影響採購公正之違反法令行為，進而不予發還押標金，顯係因故意或過失而消極不行使裁量權之裁量怠惰，則被告99年10月4 日移署秘事義字第0990141811號函及99年10月27日移署秘事義字第09901553981 號函裁處具裁量瑕疵之違法，損害原告商譽及權益甚鉅，應予撤銷。
⒎更何況，原告於投標前早已知悉被告係依政府採購法準用「最有利標評選辦法」及「機關異質採購最低標作業須知」，即必須先通過被告資格審查及規格審標後，合格廠商方能參與比議價，於底價之內最低標為得標廠商，而參與被告該次招標之廠商高達五家，原告根本不可能藉由與台灣彰利公司一家廠商聯合即可影響被告招標之結果。是以，原告既早知如此，根本不會為此毫無實益之行為，退萬步言之，若原告真有此種企圖，又怎可能以一眼即可識破之拙劣手段進行？足證原告事前毫不知情蘇錦綢及黃怡陵之私人行為，更未與台灣彰利公司之間有任何違反政府採購法之行為。
⒏另，原採購申訴審議判斷書中以「綜觀上情，台灣彰利公司之投標，除由彰利公司出名外，其餘一切投標行為均由申訴廠商為之，實難認二者有實質競爭關係，揆之本會上開91年11月27日函令顯足認申訴廠商與台灣彰利公司間之投標文件內容有重大異常關聯。」認原處分無違法之處，然卻對被告根本未依採購申訴審議機關91年11月27日函令內容詳加比對原告與台灣彰利公司所有投標文件用以發現關鍵填有投標金額之表格筆跡並不相同之事實，及押標金支票非同日亦非同一戶頭支出之實際情況，即驟然不予發還押標金之違法情形完全未加以審核，其採購申訴審議判斷顯不合法。
㈢綜上所陳，原告之行為並不該當政府採購法第50條第1 項第5 款及同法第31條第2 項第8 款之構成要件，是以被告應不得不予發還原告之押標金10萬元。並聲明求為判決：⒈原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。⒉被告應發還押標金10萬元予原告。⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠按政府採購法第50條第1 項第5 款規定：「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，工程會91年11月27日工程企字第09100516820 號令已有釋例，其押標金之處理，該工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函亦有釋例。
㈡經查原告與台灣彰利公司所填具之投標廠商資格審查表二者筆跡相同，且所繳交之押標金均為上海商業儲蓄銀行開立之支票，支票號碼亦連號（NTA0000000、NTA0000000）等情。基此，被告認定原告有違反政府採購法第50條第1 項第5 款所稱「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，尚非無據。
㈢原告稱並無任何影響採購公正之違反法令行為，查前述工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函釋意旨，機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還。基此，本案原告與台灣彰利公司之投標文件內容既有重大異常關聯之情形，被告依政府採購法第31條第2 項第8 款及本採購案投標須知第36條第8 款之規定，認應不予發還押標金，於法尚非無據。
㈣本採購案因原告與台灣彰利公司有使用連號、同一付款銀行之押標金支票投標，且填具之投標廠商資格審查表筆跡與台灣彰利公司相同等事實，足使被告認原告與台灣彰利公司之投標文件內容有重大異常關聯，核為足以影響採購公正之違反法令行為，因而依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，不予發還押標金，洵無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件主要爭點為被告以原告違反政府採購法第51條第1 項第5 款規定，依同法第31條第2 項及招標文件投標須知第36條第8 款規定，所為沒收押標金之處分，是否適法？
㈠按政府採購法第31條第2 項第8 款：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：…八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為。」；第50條第1 項第5 款：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標與該廠商：…五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」。次按工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函：「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依同法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳」。該函釋係工程會本於主管機關職權所作成函釋，符合法律規定意旨，自得援用。
㈡查被告得否沒收原告押標金，取決於政府採購法第50條第1
項第5 款所定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」情事之存否。依工程會91年11月27日工程企字第09100516820 號函令：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者」。被告審標當時認定原告與台灣彰利公司有本法第50條第1 項第5 款所定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」情事，主要係以：（一）原告及台灣彰利公司所填具之投標廠商資格審查表筆跡相同；（二）所繳交之押標金均為上海商業儲蓄銀行開立之支票，支票號碼亦連號（NTA0000000、NTA0000000）。
㈢查原告與台灣彰利公司投標資格審查表係由同一人繕寫，故筆跡相同及支票號碼連號乙事，原告並不否認，並有審查表及支票影本在卷可稽，堪認為真實。原告訴稱因其與台灣彰利公司為協力廠商，素有業務上之往來，該事件單純僅為原告職員蘇錦綢及黃怡陵基於同業情誼私下臨時接受台灣彰利公司負責人楊智皓之委託，於99年8 月18日系爭採購案投標截止收件當日，台灣彰利公司負責人楊智皓因臨時有要事，故請託黃怡陵代為領標，再將該公司所有營業資料及其他投標資料以電子郵件寄送予黃怡陵，委託其代為填寫相關文件，而黃怡陵正恰巧為原告投標文件之填寫者，因此才有兩公司資格審查表筆跡相同之結果，惟此僅屬該名員工受台灣彰利公司授權而代理其為填寫及相關投標行為，原告絕無故意違法情事。原告參與被告投標之標價金額及相關細節均僅有原告職員羅琬如一人知悉，黃怡陵僅負責填寫資格審查表，對原告標價金額之數額及其他關鍵資訊並不知情；另針對押標金連號乙事，原告職員蘇錦綢因受台灣彰利公司楊智皓委託，從其個人之專戶中提出10萬元先行代墊。原告與台灣彰利公司之押標金由於皆為透過上海商業儲蓄銀行北中和分行所開立，方出現連號之情況，然原告之押標金支票與台灣彰利公司之押標金支票不但開立之日期不同，且開立之帳戶亦不同等語。經查，原告業務助理黃怡陵於本案工程會申訴之預審會中表示，其於99年8 月18日受台灣彰利公司楊智皓先生之委託，於網上輸入台灣彰利公司統一編號後下載資格文件中之公司登記證及電子領標文件，台灣彰利公司文件其中所有手寫部分均由其填寫；且台灣彰利公司大小章目前由其受寄保管，故台灣彰利公司投標文件用印部分亦由其為之，另投標金額亦係由楊智皓以電話告知其金額後，由其填寫；復自承因時間急迫，原告及台灣彰利公司兩家投標文件均由其交待另一員工李美玲持送至被告交付；另蘇錦綢表示其為原告代表人之配偶，任職於原告擔任業務，於8 月18日上午台灣彰利公司楊智皓致電向其借貸10萬元，其應允後交待會計說明楊智皓借貸乙事，並於取款條上蓋章後即外出，會計後將押標金支票交與黃怡陵，因其就原告亦參與該案投標乙事並不知情，故本事件純係巧合。依上所述，台灣彰利公司就系爭採購案之所有投標文件及投標金額，均由黃怡陵下載、繕寫、備具、用印、交寄，押標金10萬元亦由原告代表人之配偶蘇錦綢帳戶提領，並由原告員工申買後將支票交予黃怡陵置入標封用以投標，綜觀上情，台灣彰利公司之投標，除由台灣彰利公司出名外，其餘一切投標行為均由原告為之，顯非屬巧合，實難認二者有實質競爭關係，形成假性競爭，已足以影響採購行為之公正，揆之工程會上開91年11月27日函令顯足認原告與台灣彰利公司間之投標文件內容有重大異常關聯。被告據此認定原告有政府採購法第50條第1 項第5 款之情事，於法並無不合。系爭採購案被告既已依政府採購法第31條第2 項規定於投標須知第36點第8 款規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還；其已發還者，並予追繳：…（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」被告依同法第31條第2 項第8 款及招標文件之投標須知第36條第8 款之規定不予發還原告押標金，核無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷並請求發還保證金，為無理由，應予駁回。
㈣本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，與判決結果不生影響，無庸逐一論述，原告聲請傳訊證人，亦無必要，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　 100 　年 4 月 　1　　日臺北高等行政法院第四庭法 官 黃 本 仁上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　 100 　年 4 月 　1　　日書記官　 陳　圓　圓