臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度簡字第746號

• 裁判案由: 保全業法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 02 月 03 日
• 當事人: 宇正物業管理顧問有限公司

臺北高等行政法院判決
100年度簡字第746號原 告　宇正物業管理顧問有限公司
代　表　人　許錦禎
被 告　花蓮縣政府
代　表　人　傅崐萁（縣長）
上列當事人間保全業法事件，原告不服內政部中華民國100 年7
月28日臺內訴字第1000088907號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）15萬元，係在40萬元以下，依民國99年1 月13日修正公布，同年5 月1 日施行之行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序。本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行判決，合先敘明。
二、本件原告起訴時原對被告100 年2 月23日府警刑字第1000028134號處分書所命勒令歇業及處罰鍰均表示不服，嗣原告於100 年11月17日具狀向本院表示僅對罰鍰部分表示不服，是本件審理之範圍自僅及於上開處分及訴願決定中關於處原告罰鍰之部分，亦先此敘明。
三、事實概要：
緣原告於民國99年1 月1 日起至99年12月31日間受託執行位於花蓮縣花蓮市○○路2 號「雲朗觀光股份有限公司花蓮分公司（翰品酒店）」【下稱「翰品酒店」】管理服務工作，經民眾檢舉未經申請許可即從事門禁管制及大樓安全維護工作，涉及經營保全業務，案經花蓮縣警察局調查詢問原告雇用之員工陳鎰鏗、雲朗觀光股份有限公司花蓮分公司人事經理林娜、原告之代表人許錦禎，認原告申請營業項目為室內裝潢業、人力派遣等20項，未依保全業法第5 條規定，向主管機關申請經營保全許可，擅自從事翰品酒店之門禁管制、車輛管制及維護大樓安全巡邏等保全業務。被告乃以原告違反保全業法第19條規定，以100 年2 月23日府警刑字第1000028134號處分書（下稱「原處分」）處原告15萬元罰鍰，並就經營保全業務部分勒令歇業。原告不服，提起訴願，經內政部100 年7 月28日臺內訴字第1000088907號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
四、本件原告主張：㈠原告業於100 年7 月20日解散，是原處分之相對人已不存在，依行政程序法第110 條第3 項之行政處分因其他事由而失效，而原訴願決定因原處分業已消滅而失所附麗，自屬無效之訴願決定，故依行政訴訟法第6 條第1
項規定，先位請求確認已消滅之原處分違法。㈡行政罰事件依行政程序法第7 條之規定，應有比例原則之適用，且按內政部92年6 月6 日頒訂之「違反保全業法事件裁罰基準表」附註一，即以裁罰機關應依比例原則審酌個案情況，是該基準表雖僅供參酌，惟裁罰機關仍應依比例原則而為裁罰，方符個案正義之要求。又原告係以經營人力派遣為業，本保全服務契約書係屬偶發個案性為雲朗公司提供4 位保全人員之服務，其性質僅為管理員，並無其他常規性經營之保全業務，該等駐警保全人員均無前科且操守良好，亦受原告要求著制服並遵守委託人指示執行勤務，故對委託人權益侵害輕微。且契約所得利益每月僅有1,981 元，一年合約期間，毛利亦僅23,772元，被告概未經審酌，確有情輕罰重之嫌，顯已違反比例原則。又原處分有應依行政罰法第8 條裁量而未為裁量之怠惰，原告具有法律錯誤之情形，係屬被告應依職權調查之裁量基礎，如未予考量，即有裁量怠惰之瑕疵（最高行政法院99年度判字第1231號判決）。如認原處分未因原告業經解散而失其效力，原處分亦確有如上所述各項違法之處，而應予以撤銷等情。並聲明：㈠先位聲明：確認原處分關於罰鍰部分違法；㈡備位聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
五、被告則以：原告先位聲明請求確認原行政處分無效部分，按行政訴訟法第6 條第2 項規定，原告自接獲本案行政處分後，迄提起本件訴訟期間，僅於100 年3 月21日經被告向內政部提起訴願，而其訴願僅請求撤銷及停止執行原處分，別無確認原行政處分無效之請求，是足認原告提起本件確認之訴有不備起訴要件之不合法情事。又自原告與雲朗觀光股份有限公司花蓮分公司所簽訂之服務契約書、人員陳述內容及相關調查情形可證，原告確已違反保全業法第4 條及第5 條，且雙方在簽訂契約時已知係從事保全業法第4 條第1 款所定防盜、防火、防災之安全防護範圍，故原告派駐於翰品酒店之人力派遣確為執行保全業務之實。而原告作為事實既評價為保全行為，則經營此等業務自應依保全業法第5 條規定，向中央主管機關申請許可，於取得許可證後，始得申請公司設立登記，其未經許可經營保全業務之事實，洵堪認定，雖於100 年7 月20日解散，仍不影響其違法既定之事實。又本件行政處分，係參酌內政部92年6 月6 日臺內警字第0920078181號令頒之違反保全業法事件裁罰基準表規定裁罰，依原告違章情節，自符合裁量之目的性、比例性等原則，被告秉於權責依法裁處15萬元罰鍰並勒令歇業，並無原告所稱違反該基準表附註一之說明，而有「裁量逾越」、「裁量濫用」或「裁量怠惰」之情形。且審酌原告實際執行保全業務自98年1 月1 日至99年12月31日止，並於100 年改名全鴻物業管理顧問有限公司，續執行至100 年2 月15日止，原告未經許可經營保全業務行為長達2 年之久，顯嚴重影響合法保全業者與酒店業者及旅客之權益，實無再減輕或免於裁罰之必要等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
六、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有雲朗觀光股份有限公司花蓮分公司與原告99年1 月1 日簽訂之服務契約書影本、被告100 年2 月23日府警刑字第1000028134號處分書影本、內政部100 年7 月28日台內訴字第1000088907號訴願決定書影本（本院卷第19至21頁、第15頁、第16至17頁）在卷可稽，自堪認為真正。
七、本件爭點為：㈠原告已解散，原處分是否因此而消滅？㈡原處分是否違反比例原則？㈢原處分是否未依行政罰法第8 條裁量而有裁量怠惰之情事？本院判斷如下：
㈠、先位聲明部分：
按依公司法第24、25條規定及財政部相關函釋，解散之公司應行清算，而清算範圍內，視為尚未解散；且清算不合法，不生清算終結效果，公司法人格自不消滅，其法人格仍視為存續。本件依原告公司登記資料查詢表所載（見本院卷第4
頁），原告雖於100 年7 月20日辦理解散，但迄未完成清算，其法人格自仍屬存續，原告主張其已辦理解散，公司法人格已消滅，被告所為之原處分因而消滅，故先位請求確認已消滅之原處分為違法云云，自無所據，其先位請求應予駁回。又被告雖主張原告自接獲原處分後，迄提起本件訴訟期間，僅於100 年3 月21日經被告向內政部提起訴願，其訴願僅請求撤銷及停止執行原處分，並無確認原行政處分無效之請求，並認原告提起本件確認之訴有起訴不備要件之不合法情事云云，然按原告所提起之先位請求，係請求確認原處分為違法，並非請求確認原處分無效，是被告上開辯稱，尚有誤解，附此敘明。
㈡、備位聲明部分：
1、按「本法所稱保全業，係指依本法許可，並經依法設立經營保全業務之股份有限公司。」、「保全業得經營左列業務：一關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。..三關於人身之安全維護。..」、「保全業執行業務時，發現強盜、竊盜、火災或其他與治安有關之事故，應立即通報當地警察機關處理。」、「經營保全業務者，應檢附申請書、營業計畫書，向中央主管機關申請許可，於取得許可證後，始得申請公司設立登記；其設立分公司者，亦同。」、「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處3 萬元以上30萬元以下罰鍰。」為保全業法第3 條、第4 條、第4 條之1 、第5 條、第19條所明定。內政部92年6 月6 日臺內警字第0920078181號令頒違反保全業法事件裁罰基準表，其編號13：「( 一) 未經許可經營保全業務..應勒令歇業，並得處罰鍰15萬元。」，上開基準為行政機關對於違章目的、手法及情節等，處罰鍰額度行使裁量權時，統一定裁量基準，協助各機關裁罰有客觀之參考標準所制定之行政規則，亦未逾越保全業法第19條規定罰額範圍，亦得援用。
2、原告於97年8 月27日，經經濟部中部辦公室核准設立登記，營業項目計有室內裝潢業、人力派遺業等20項，有原處分機關97年9 月11日花城商字第09701374號營利事業登記證、99年公司基本資料查詢表在卷可稽，但並不包含保全業務。而查，原告於99年1 月1 日起至99年12月31日間受託執行位於花蓮縣花蓮市○○路2 號翰品酒店管理服務工作，經民眾檢舉未經申請許可即從事門禁管制及大樓安全維護工作，涉及經營保全業務，嗣經花蓮縣警察局調查詢問原告雇用之員工陳鎰鏗，其陳稱平時負責之工作為負責管制人員及車輛進出；又雲朗觀光股份有限公司花蓮分公司人事經理林娜亦陳稱該公司有與原告簽約，原告係以人力派遣來維護公司（夜間）警衛及員工出入門禁管制工作。原告派有4 名員工在該公司任職（夜間）警衛及員工出入門禁管制工作；又林娜及原告之代表人許錦禎於警詢時亦均表示合約內容主要負責酒店內巡邏查察及守護酒店財產安全，並防止及維護酒店各類器物及旅客財物不得有遺失情形，執行警衛勤務時，不得擅離崗位或進入非所屬轄區地方，嚴禁飲酒、睡覺、及從事私人事務等語，有99年10月20日原告之代表人許錦禎調查筆錄影本、99年10月21日雲朗觀光股份有限公司花蓮分公司人事經理林娜調查筆錄影本、99年10月28日原告僱用之員工陳鎰鏗調查筆錄影本附卷可稽，並有99年1 月1 日原告與雲朗觀光股份有限公司花蓮分公司簽訂之保全服務契約影本、現場照片4 張等在卷足憑，是原告確有未經申請許可經營駐衛保全業務之行為，洵堪認定。
3、再按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許（最高行政法院93年度判字第1596號判決意旨參照）。內政部就違反保全業法之違規行為所訂頒之裁罰基準表，視違規情節客觀合理認定，並載明本基準表係就一般法律原則而言；如有其他特殊情形，亦得視情節加重或減輕，裁罰時仍應遵守「平等」、「比例」、「禁止恣意」、「禁止不當連結」等一般法律原則等情，依上說明，該基準表之訂頒，於法無違。原告於其所管理維護之翰品酒店，每月服務費為105,000 元，且原告係自98年1 月間起即受託為翰品酒店執行保全業務，期間長達2 年，被告斟酌原告違章情節，依該基準表編號十三（一）規定，以原告未經許可經營保全業務，處罰鍰15萬元，未逾越法定之裁量範圍，並無違反相關法律原則。且保全業之性質攸關社會治安，對民眾生命、財產權益影響至鉅，又保全業之業務特性及工作性質與重大公益密切相關，為兼顧民眾生命、財產權益及公共利益之保護，立法時始將保全業列為特許營業（採許可制），以有別於一般公司或營利事業（採準則制），且就保全業法之立法整體精神及第3 條、第5 條之法條意旨觀之，係為有效管理保全業，促使其健全發展。另為防止未受專業訓練之不良業者混雜其間，將保全業限定為「專業經營」，以保障民眾之權益，是知未經申請許可即經營駐衛保全之業務，實屬情節不輕之違章行為，被告衡量上開情事，並依裁罰基準表之規定，處原告罰鍰15萬元，並無違誤。原告辯稱其每月獲利甚微，情節輕微，應予較輕處罰，尚乏可採。
4、末按行政罰法第8 條固規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」原告雖主張其因不諳上開保全業法規定，致提供翰品酒店保全服務，被告應依行政罰法第8 條規定，減輕對其之處罰，否則即有裁量怠惰之違法云云。惟查，原告所登記之營業項目多達20項，其中包括管理顧問業等，其業務性質與保全業至為相近，是難認原告於與雲朗觀光股份有限公司花蓮分公司簽訂系爭翰品酒店服務契約書時，確實不知上開保全業法第5 條之相關規定。此外，原告對其確實係不知法規之情事，亦未能舉證以實其說，且得否依行政罰法第8 條但書之規定，按其情節減輕或免除原告之處罰，係屬被告依法認定之裁量權限，又衡諸被告所為上開裁量並無逾越或濫用之情事，本院自應予以尊重。是原告主張被告應依行政罰法第8 條但書規定，予以減輕甚或免除處罰云云，洵無足採。至原告雖另舉最高行政法院99年度判字第1231號裁判意旨主張如被告未予考量相對人不知法規之情事，即有裁量怠惰之瑕疵，但原告於本件難認有不知法律之情事，已如上述，且原告所舉之上開裁判意旨所涉事實與本件原告之涉案情節迥不相侔，自難相提並論，原告據此指摘被告有裁量怠惰之違法情事云云，亦無足取。
5、綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其備位聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233 條第1項 、第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　101 　　年　　2 　　月　　3 　　日臺北高等行政法院第六庭
法 官　黃桂興
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　101 　　年　　2 　　月　　3 　　日書記官　李承翰