臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度訴字第1108號

• 裁判案由: 廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 11 月 10 日

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1108號100年10月27日辯論終結原 告　中國電視事業股份有限公司
代　表　人　林聖芬（董事長）
原 告　臺灣電視事業股份有限公司
代　表　人　黃　崧（董事長）
原 告　民間全民電視股份有限公司
代　表　人　田再庭（董事長）
共 同
訴訟代理人　陳錦旋　律師
林曉玟　律師
林立夫　律師
被 告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　蘇蘅（主任委員）
訴訟代理人　吳宜倫
李德玲
劉大明
上列當事人間廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國100 年4 月29日院臺訴字第1000095959號、100 年5 月12日院臺訴字第1000096683號、100 年5 月19日院臺訴字第1000095396號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）原告中國電視事業股份有限公司（下稱中視公司）因臺北市政府為富邦金融控股股份有限公司（下稱富邦金控公司）股東，富邦金控公司對於富邦人壽保險股份有限公司（下稱富邦人壽公司）有直接持股關係，而富邦人壽公司為原告股東，被告因而認臺北市政府與原告中視公司有間接投資關係，違反廣播電視法第5 條第4 項規定，依同法第44條第2 項規定，以99年12月1 日通傳營字第09941076290 號裁處書（下稱原處分1 ）處原告中視公司罰鍰10萬元（折合新臺幣30萬元），並自裁處書送達之日起1 年內就政府之間接投資涉及牴觸政黨、政府退出廣電媒體立法意旨，以適當方式予以排除，若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰。原告中視公司不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
（二）臺灣水泥股份有限公司（下稱臺泥公司）為原告臺灣電視事業股份有限公司（下稱臺視公司）之股東，國家金融安定基金管理委員會（下稱國安基金）持有臺泥公司、遠東新世紀股份有限公司（下稱遠東新世紀公司）及亞洲水泥股份有限公司（下稱亞泥公司）股份，且遠東新世紀公司為亞泥公司股東，亞泥公司復透過裕元投資股份有限公司及中信投資股份有限公司（下稱中信投資公司）轉投資臺泥公司，被告因而認國安基金與原告臺視公司有間接投資關係，違反廣播電視法第5 條第4 項規定，乃依同法第44條第2 項規定，以99年12月1 日通傳營字第09941076280
號裁處書（下稱原處分2 ）處原告臺視公司罰鍰10萬元（折合新臺幣30萬元）。原告臺視公司不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
（三）原告民間全民電視股份有限公司（下稱民視公司）因國喬石油化學股份有限公司（下稱國喬石化公司）之子公司和喬投資開發股份有限公司（下稱和喬投資公司）及必詮化學股份有限公司（下稱必詮化學公司）各持有原告民視公司股份；又中信投資公司及中國信託商業銀行股份有限公司（下稱中國信託銀行）分別持有國喬石化公司股份；國安基金透過臺泥公司轉投資中信投資公司；交通部透過中華郵政股份有限公司（下稱中華郵政公司）、中國信託金融控股股份有限公司（下稱中信控股公司）轉投資中國信託銀行；勞工保險局（下稱勞保局）透過中信控股公司轉投資中國信託銀行；臺北市政府透過富邦金控公司、富邦人壽公司、中信控股公司轉投資中國信託銀行。被告因認交通部、臺北市政府、勞保局及國安基金對原告民視公司有間接投資關係，違反廣播電視法第5 條第4 項及衛星廣播電視法第9 條第3 項規定，乃依行政罰法第24條第1項
規定，按法定罰鍰額較高之廣播電視法第44條第2 項規定，以99年12月1 日通傳營字第09941076250 號裁處書（下稱原處分3 ）處原告民視罰鍰10萬元（折合新臺幣30 萬
元），並自裁處書送達之日起1 年內就政府之間接投資涉及牴觸政黨、政府退出廣電媒體立法意旨，以適當方式予以排除，若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰。原告民視公司不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）原處分（含原處分1 、2 、3 ，以下同）形式上雖係以被告名義製作，且以被告主任委員職銜用印而具有行政處分之外觀，惟其實質上係由被告以分組委員會決議做成，而非被告委員會之決議，違反「國家通訊傳播委員會組織法」（下稱通傳會組織法）第9 條第3 項規定。另依被告100 年8 月10日第433 次委員會會議紀錄，已以決議方式修正其內規，規定分組委員會須有4 位委員出席始得作成決議；並且由被告委員會陸續追認過去僅由分組委員會所作成之處分，以補正行政程序，同時副知訴願機關。如被告由分組委員會所作成原處分之行政程序並無瑕疵，又何須事後再提報委員會追認，甚至大費周章修正其內部之作業要點？又縱認分組委員會之決議係依據「國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點」（下稱作業要點）為之，然該作業要點並無法律授權，僅具行政規則性質，其第6 點自行規定分組委員會議由委員3 人組成之，即作成本件處分案審議之決議，自已牴觸母法即通傳會組織法第9 條第3 項之規定而無效，故被告作成原處分之程序均已嚴重違法。
（二）廣播電視法第5 條第4 項規定之立法目的應在於禁止黨政軍投資民營媒體、電視事業，以確保廣電媒體之言論、新聞自由，防止其遭黨政軍實質控制，成為一言堂，有害人民之言論自由、甚至妨礙國家民主政治之發展。是即使以目的解釋方法，亦可得知本項規定所規範之行為主體對象係黨政軍之投資行為，而非媒體事業等被投資之客體標的。是於有違反之情形時，亦僅黨政軍有義務、有能力改正違法投資民營電視事業之情形，豈有要求被投資之客體以具體措施改正黨政軍等行為主體之投資行為之理？再廣播電視法第5 條第7 項規定已課予被告對於違反同條第6項
規定之黨政軍機構，應制定其持有民營電視事業股份之處理方式之義務；而電視事業主管機關於95年亦已制定無線電視事業公股處理條例在案，黨政軍之違法持股須依照上開條例為之，以改正原有違法投資之情形，原告等民營電視事業實無能力干涉或導正該違法情狀。另查廣播電視法第5 條第4 項係規範黨政軍等行為主體，然同法第44條第2 項卻以電視事業為處罰對象，歸責對象已有不合理之處。且原告實無法預見他人違法行為將導致自己受裁罰之結果，條文規定已違反法律明確性原則，被告適用時理應採取目的性限縮之解釋方式，將處罰之條件限於電視事業與違法投資民營媒體之黨政軍機構間，有犯意聯絡、共同實施等違反行政法上義務之行為者為限。況行政院訴願委員會針對其他類似案件亦認為上開規定禁止黨政軍投資媒體，然若因為有價證券公開市場交易之不確定性導致該媒體隨時處於受罰之風險，非該法規範之本旨，而將該案之原行政處分撤銷，要求原行政處分機關另為適法之處分，其等案例事實與本案事實均相類同，然行政院卻僅對原告為相異之處理，顯已違反行政法上之平等原則。
（三）現行法規就媒體股東身分之限制規定，僅有有線廣播電視法施行細則第12條對於母法第19條第2 項所稱外國人間接持有一詞作出明確定義，條文規定僅計算至間接持股的第一層。而如法律無其他特別規定，關於禁止黨政軍間接投資媒體之規定，亦應作相同解釋，即僅計算至間接持股的第一層，以符體系之一貫。
（四）依股份自由轉讓原則，除如廣電事業之股權移轉有法律特別規定應申請主管機關許可外，一般上市、櫃公司股票本係在公開市場自由交易，原告無法限制或禁止他人之買賣。政府機關在公開市場上之投資行為非原告可得掌控，是其於公開市場上購入上市公司股票，原告無權、更無法律依據可加以干涉，亦難預期政府機關會透過投資公開市場交易之股票而成為原告之多層次間接投資股東。尤其本案中原告中視公司係股票上市公司，其股票係在公開市場上開放自由交易，若政府機關無心之投資行為，即造成原告中視公司須受裁罰之結果，要非廣播電視法第5 條第4項
所欲達成之規範目的。是被告認定政府間接持股之事實，要求原告可以事先知情、干涉甚至改正之能力與機會，均屬無期待可能性，則原告自無故意或過失可言。
（五）被告早已認知現行廣播電視法有關黨政軍退出媒體之處罰規定，於行為主體規範與歸責對象間有扞格之處，並著手修法中，其身為主管機關本有裁量空間，可依權責適當解釋法律。惟其明知現有規範不當在前，且多件裁罰案件已遭上級機關撤銷在後，卻不願採目的性限縮方法解釋法律，將之限於黨政軍因間接持股而對媒體有實質控制權之情況，以避免歸責對象失之公允，亦有違誠實信用原則等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）按通傳會組織法第8 條第1 項、第2 項第5 款規定，關於通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議，原則上屬被告委員會議之決議事項，而該項所謂不得為前項之授權，係指不得授權內部單位而言。經綜合考量裁量性質、管制程度、權益影響、案件數量、時程急緩及行政效率等因素，被告爰依通傳會組織法第9 條第4 項之準則性規定，於95年5 月25日經被告第61次委員會議決議通過前揭作業要點，以負面表列之方式概括授權何類許可案、處分案、公告案，交由分組委員會議審議。且依上開作業要點第3 點、第7 點、第11點規定可知，分組委員會得審議之案件，得由委員會議視個案情節決議作彈性調整（該作業要點前後經被告委員會議決議共修正6 次，第6 次修正亦經由98年3 月11日被告第289 次委員會議決議通過沿用迄今）。是以，通傳會組織法第9 條第4 項既於同法第8 條外另行規定，且被告亦基於上開規定決議將案件概括授權召開分組委員會議，並訂定前揭作業要點以明確規定分組委員會議之審議及流程等細節性事項，自符合通傳會組織法第9 條第4 項之規定，而不在同法第8 條第2 項禁止授權範圍之列，無違法律保留原則。故被告之分組委員會並非內部單位，而係屬另一種委員會形態。況自通傳會組織法第9 條條文編列順序觀之，第9 條第3 項係承接同條第2
項之委員會議規定，而有關分組委員會議之規定（第9 條第4 項），係置於會議決議應經委員總額過半數同意規定之後（第9 條第3 項）。由此可推知，第9 條第3 項僅適用於被告之委員會議，分組委員會議應無第9 條第3 項規定之適用。且同條第4 項既明文得由委員會議決議召開分組委員會議，故委員會議自得依該項法律規定，基於政策性及業務決定需要制定關於分組委員會議之組成與決議行使方式。其中作業要點第6 點規定，「分組委員會議，由委員三人組成之；……，其決議應以全體委員同意行之。」是以，被告委員會議基於組織法第9 條第4 項之授權決議關於分組委員會之組成及其決議方式，故此分組委員會議自無通傳會組織法第9 條第3 項行使方式之適用。再通傳會組織法第9 條第3 項規定會議之決議應以委員總額過半數同意行之（即至少須4 名委員同意），係以委員會議由7 人組成為計算基準而設之過半門檻；然由被告委員會議決議召開之分組委員會，無論自文義解釋抑或設立功能之目的觀之，應可推論其組成人數係少於7 人，因此計算分組委員會議決議門檻時，其計算基準則不以7 人為分母，其決議之門檻自無同法第9 條第3 項之適用。本案原處分之罰鍰金額為新臺幣30萬元，係屬作業要點第3 點第20款之負面表列事由，而得交由分組委員會議決議，並經被告99年11月26日第259 次分組委員會議審議並決議，於法並無不合。
（二）觀之現行廣播電視法第5 條第4 項之文義規定，係指政府、政黨等不得直接、間接持有（即一股均不得持有）廣播、電視事業股份，且其中有關間接投資之認定亦未限定轉投資之層數。此外，核其立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入媒體經營。被告就其中涉及之個案，經95年5 月19日第56次委員會議決議，認應考量整體產業現況、歷史因素及法規遵守，採取一致處理原則，並經調查程序復依前揭會議決議，正式函告持有黨政軍股份之各相關廣電媒體，給予6 個月之改正期限。是以，各該廣電媒體對於被告處理黨政軍持股係採從嚴（直、間接均不得持有）之方式，已然明瞭。再者，92年12月24日修正公布之有線廣播電視法及衛星廣電視法亦均分別增訂黨政軍退出媒體條款。原告經營電視事業，應知悉前揭規定之增訂。況行政院新聞局及被告數度函告原告等電視事業，如其有違反黨政軍退出媒體規定之情事，應依規定於期限內改正或檢具未違反黨政軍退出媒體等相關規定之切結或說明資料，原告於接獲相關函件時即應注意上開事項，檢視股權結構有否牴觸廣播電視法規範，惟其等卻無作為，縱無故意，亦難謂無過失。且為促使黨政軍勢力徹底退出媒體，廣播電視法第44條第2 項明定違反同法第5 條第4 項之裁罰對象為廣播、電視事業。原告對黨政軍投資其事業之事實並不爭執，卻主張無法隨時檢視黨政軍之投資狀況，顯見其欲享有黨政軍投資之利益，而意圖規避應盡之責任。
（三）被告修正相關廣電三法有關黨政軍條款等事項，僅係針對現行法律禁止黨政軍直接和間接投資廣電事業，不得持股之規定予以修正，並建議以漸進方式開放黨政軍投資，對黨政軍投資媒體朝實質控制之方向監理。修正條款與原告之主張並無關聯，且相關修正草案尚未完成立法程序，行政機關仍應依法行政。
（四）被告曾受理愛爾達科技股份有限公司申請經營衛星廣播電視Hito體育1 台至Hito體育7 台一案，經決議認該申請人涉有黨政軍影響力之可能，應儘可能排除，而作成附負擔之許可處分。經該公司處理後，將相關股份移轉，而解決黨政軍間接持股之情形。由此可認被告要求原告以適當方式排除黨政軍持股之處分，非屬對任何人均不能實現之客觀事實不能，且被告考量本案並給予更長之改正期間，是難認系爭處分有何客觀上不能實現之情事。
（五）原告所舉行政院訴願決定等案，相關之案情不同，尚無平等原則適用之餘地。況有多家有線電視公司因臺北市政府之間接投資，受被告裁處而提起訴願等案，經行政院作成訴願決定撤銷原行政處分後，被告已經委員會議決議，審酌其違法情節仍應依法裁處罰鍰且限期改正，經蒐集相關公司財務報表等資料，再度作成行政處分等語。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，有被告99年11月26日第259 次分組委員會議紀錄、分組委員會議審議許可案及處分案案件結果清單、原處分及訴願決定書影本、原告公司股權結構相關資料等在卷可稽，並為兩造所不爭執，堪認為真實。經核本件兩造爭點為：㈠被告僅依分組委員會之決議作成原處分，其組織是否合法？㈡被告以原告違反廣播電視法第5 條第4 項規定，依同法第44條第2 項裁處原告各罰鍰10萬元（折合新臺幣30萬元）；並命原告中視公司、民視公司自裁處書送達之日起1 年內就政府之間接投資涉及牴觸政黨、政府退出廣電媒體立法意旨，以適當方式予以排除之處分，是否適法？本院判斷如下：
（一）被告僅依分組委員會之決議作成原處分，其組織是否合法？
⑴按「為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，特設國家通訊傳播委員會。」「本會委員應具電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗。委員中同一黨籍者不得超過委員總數二分之一。」「本會依法獨立行使職權。本會委員應超出黨派以外，獨立行使職權。……。」「本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。」通傳會組織法第1 條、第4 條第2 項、第7 條第1 項、第2 項前段、第8 條第1 項分別定有明文。由上開條文規定可知，為嚴守客觀、中立及專業的立場，通訊傳播委員會的組織設計特別加強委員會「合議制」、「專業性」及「獨立性」等特性，一方面使通訊傳播產業之監理與規範更超然獨立，另外更能以專業之精神與態度落實產業監理政策。
⑵次按「本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：……五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」通傳會組織法第8
條第1 項、第2 項第5 款定有明文。首先，由條文文義觀之，關於通訊傳播業務公告案、許可案及處分案之審議，因非屬於可授權內部單位分層負責之事務，自應由委員會議決議行之。再者，被告原則上應以委員會議之合議作為決策方式，始能具體落實委員制之精神及達成前述專業性之目的。且因被告採合議制，故具有相當重要性之事項，原則上應經委員會議決議，而不得授權內部單位負責。而同法第8 條第2 項第5 款所定「通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案」範圍相當廣泛，即被告就同法第2 條所列職掌而為之各項監督、調查及裁決事項，均需經由公告、許可或處分來處理（同法第8 條第1 項、第2 項立法理由參照）。是關於「通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議」等具有相當重要性之事項，自應由被告委員會議以合議制之決議行之，始能達成委員合議制公正、客觀及專業之精神。又同法第4 條第1 項明定：「本會置委員7 人……。」、第9 條第3 項明定：「會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。」可知被告委員會議之決議方式，係以全體委員（7 人）過半數之同意為之，即必須有4 位以上委員同意，方屬合法。
⑶再按通傳會組織法第9 條第4 項固明定：「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」惟條文並未規定該分組委員會議得取代委員會議就其法定職掌作成最終之決議，亦未排除委員會議之決議須有4 位以上委員同意之強行規定。況被告既稱依此規定其經第61次委員會議決議方式通過前開作業要點，以負面表列之方式概括授權何類許可案、處分案、公告案，交由分組委員會議審議。足見「委員會議」並不等同於「分組委員會議」，此由通傳會組織法第8 條第1 項、第2 項條文均明定係「委員會議」，而不包括「分組委員會議」亦明。是就通訊傳播業務公告案、許可案及處分案之審議，依前說明，既應由「委員會議」以合議制之決議行之，並遵循同法第9 條關於「委員會議」之組成及決議方式等相關規定辦理，自無任由被告以少數委員組成「分組委員會議」，而另行異於上開通傳會組織法關於通訊傳播業務公告案、許可案及處分案之審議決議程序。因此，基於相關法條之文義解釋、立法意旨、規範目的及整體法律規定之關聯，通傳會組織法第9 條第4
項之規定，應解釋為被告基於專業分工或行政效能之需要，就應由委員會議決議之法定職掌事項，得經委員會議之決議，先行召開分組委員會議進行初審或預審等事宜後，再提經「委員會議」決議，始無悖於同法第8 條第1 項、第2 項、第9 條第3 項之規定。
⑷又被告辯稱通傳會組織法第9 條第4 項既於同法第8 條外另行規定，且被告亦基於上開規定決議將案件概括授權召開分組委員會議，並訂定國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點，已明確規定分組委員會議之審議及流程等細節性事項，符合通傳會組織法第9 條第4項
之規定，而不在同法第8 條第2 項所列各款禁止授權事項範圍之列，無違法律保留原則一節。查系爭作業要點並無法律之授權，而係被告就其內部之組織、事務之分配、業務處理方式所訂定之一般性規定，僅具有行政程序法第159 條第2 項第1 款組織性行政規則之性質，其上開內容牴觸母法即通傳會組織法第8 條第1 項、第2 項及第9 條第3 項規定之部分，自屬無效，而不應予適用。
⑸末按依法應由合議作成之行政處分，合議機關之組成不合法，則其所作成之行政處分，構成撤銷原因（最高行政法院93年度判字第18號判決要旨參照）。本件被告所為之原處分，係屬於通訊傳播業務之處分案，揆諸前揭規定及說明，該處分案之審議應由委員會議決議，並經全體委員總額過半數之同意行之，其程序方屬合法。惟參照原處分之理由及法令依據五、最末2 行均載明「經本會99年11月26日第259 次分組委員會議決議，裁處如主旨」。可知原處分均僅經被告第259 次分組委員會議決議，又依被告第259 次分組委員會議紀錄所載，僅有陳委員正倉、翁委員曉玲、張委員時中出席，並由前開3 名委員審議通過系爭處分案，既非依通傳會組織法第8 條第1 項、第2 項所定經由委員會議決議行之，亦未達同法第9 條第3 項關於委員會議決議應經4 位以上委員同意之最低可決數，足認被告作成原處分之合議機關組織不合法，自應依法予以撤銷。（二）被告作成原處分之組織既不合法，而應予撤銷，則爭點㈡部分即無庸再予審究。
六、綜上所述，被告依其第259 次分組委員會決議作成原處分之合議機關組織既不合法，原處分均有違誤，訴願決定未予糾正，亦有疏略，原告執此指摘原處分及訴願決定均違背法令，訴請將之一併撤銷，為有理由，自應由本院予以撤銷。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘主張及陳述，於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　11　　月　　10　　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　胡方新
法 官　劉穎怡
法 官　鍾啟煌
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　11　　月　　10　　日書記官 樓琬蓉