臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度訴字第1488號

• 裁判案由: 區域計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 02 月 02 日
• 當事人: 楊森茂

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1488號101年1 月5 日辯論終結原 告　楊森茂
訴訟代理人　徐原本　律師
被 告　新竹縣政府
代　表　人　邱鏡淳
訴訟代理人　趙玉芳
黃莉雯
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國100年7月28日台內訴字第1000138511號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
新竹縣橫山鄉○○段第680 、682 、685 號土地（以下簡稱系爭土地）於民國73年10月15日經被告依區域計畫法規定公告編定為山坡地保育區農牧用地及山坡地保育區林業用地，原告係96年、91年間先後因贈與取得系爭土地所有權。被告派員先後於99年5 月28日、99年8 月5 日、99年9 月4 日前往系爭土地會同勘查，嗣經法務部調查局新竹縣調站提供多次對系爭土地的搜證畫面，發現系爭土地現場鋪設水泥地經營停車場使用，被告認為已違反區域計畫法第15條第1 項規定，乃依非都市土地使用管制規則第5 條、區域計畫法第21條規定，對原告以100 年4 月15日府地用字第1000036255號處分書裁處罰鍰新臺幣（下同）6 萬元，並命立即停止違規行為，限期於100 年5 月20日前恢復土地作原編定使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
１、系爭土地原係原告父親楊貴麟所有，其中680 、682 號土地係楊貴麟於96年間贈與原告，685 號土地係楊貴麟於91年間贈與原告。在72年以前原告父親即在系爭土地鋪設水泥，作純供農牧用途養豬使用，並非原告為經營停車場而重新鋪設，原告既無自行鋪設水泥行為，何需回復原狀，被告命原告恢復土地作原編定使用，並無理由。被告以原告於系爭土地自行鋪設水泥經營停車場，認為原告違反區域計畫法，與事實有違，本件無證據證明系爭土地上水泥係原告重新鋪設，原告未違反區域計畫法，原處分及訴願決定均應撤銷。
２、原告以系爭土地向被告申請取得停車場經營許可證，非無照經營，被告所屬部門先發給停車場許可證准許經營停車場，待原告依法經營後卻檢舉原告違法，並禁止原告經營停車場，使原告無所適從。原告的停車場經營許可證迄未因違反區域計畫法被撤銷，被告內部未先協調告知原告停車場經營許可證是否合法，當初若被告稅捐單位未核發停車場許可證，原告自不會有經營停車場情事，被告相互矛盾的行政處分，顯有重大瑕疵，原處分太過草率，罔顧人民權益，應屬無效。
３、原告父親楊貴麟以原告名義於98年4 月10日以來福停車場向財政部台灣省北區國稅局竹東稽徵所申請營業設立登記，並由楊貴麟實際經營。98年1 月5 日至100 年8 月31日，原告任職於華康半導體股份有限公司廠務課長，不可能分身經營停車場業務，退萬步言，本件縱有違反區域計畫法情事，被告處分對象亦有錯誤。
４、聲明求為判決：
1 原處分及訴願決定均撤銷。
2 訴訟費用由被告負擔。
三、被告主張：
１、依區域計畫法第15條規定、非都市土地使用管制規則第5條
、第6 條第1 項、第3 項規定，非都市土地如未依容許使用項目使用，或列屬「需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目」之許可使用細目，未依非都市土地容許使用執行要點規定申請許可使用，即違反區域計畫法第15條第1 項規定，應依同法第21條規定裁處。新竹縣非都市土地於73年10月15日公告使用編定，系爭土地已編定為山坡地保育區農牧、林業用地，依法農牧用地僅得容許農作、農舍、農業設施、畜牧設施、養殖設施、水源保護及水土保持設施、採取土石、林業使用、休閒農業設施（本款各目限經農業主管機關劃定之休閒農業區，獲准予籌設之休閒農場）、公用事業設施、戶外廣告物設施、私設通路、再生能源相關設施、臨時堆置收納營建剩餘土石方、水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施、溫泉井等16個項容許使用項目使用；林業用地僅得容許林業使用及其設施、農舍、安全設施、交通設施、生態體系保護設施、水源保護及水土保持設施、廢棄物清理及污水處理設施、採取土石、公用事業設施、戶外遊樂設施、森林遊樂設施、休閒農業設施（同農牧用地）、礦石開採、再生能源相關設施、臨時堆置收納營建剩餘土石方、水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施、溫泉井等17個項容許使用項目使用。
２、99年5 月28日、99年8 月5 日及99年9 月4 日被告派員到系爭土地稽查，發現系爭土地現場鋪設水泥地經營停車場，使用面積約0.751975公頃。原告並不爭執經營停車場，依行為時非都市土地使用管制規則第6 條第3 項附表一規定，農牧用地及林業用地除經農業主管機關劃定為休閒農業區或准予籌設休閒農場容許作平面停車場等休閒農業設施外，其餘並不允許鋪設水泥地經營停車場使用，系爭土地未位於新竹縣劃定之休閒農業區或准予籌設之休閒農場，原告擅自於系爭土地上鋪設水泥地經營停車場使用，核已違反非都市土地使用分區編定管制規定，原處分並無違誤。
３、原告提出72年空照圖證明水泥鋪面原為養豬業使用，依非都市土地使用管制規則第8 條第1 項規定，原水泥鋪面需為養豬業得為從來之使用，不能另作停車場使用。至原告已取得營利事業登記准經營來福停車場乙節。因非都市土地使用分區編定管制與商業登記係不同事項，分由區域計畫法、非都市土地使用管制規則及商業登記法等規範，本件被告以原告違反非都市土地農牧用地、林業用地等使用地管制規定而以區域計畫法處罰之，與原告是否取得商業登記證無涉。
４、系爭土地在編定以前是供養豬使用，原告變更為停車場使用，已違反非都市土地使用管制規則第8 條第1 項規定。系爭土地於98年間經檢舉違反使用管制經營停車場，被告稽查時都事先發文通知原告，沒有發現停車狀況，後來是調查局人員搜證錄影時發現系爭土地確實有經營停車場情形。
５、本件處分事實是原告在農牧用地經營停車場，不是鋪設水泥，土地所有權人應善盡保管之責，應清楚土地被經營停車場的事實，被告以所有權人為處分對象並無不合。水泥地面如果是73年鋪設，原告應提出空照圖證明，水泥地面如果在73年10月15日土地編定公告前已存在，可為從來之使用，從來之使用也是容許作豬舍使用，不是容許經營停車場。
６、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
四、本件法律上的判斷：
１、按土地為人民生存所不可或缺，國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫。區域計畫法即係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律，該法第1 條即揭示「促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境、增進公共福利」之立法目的。為貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策，區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」第21條第1 項並規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」
２、非都市土地使用管制規則係依區域計畫法第15條第1 項授權訂定之法規命令。該規則第4條規定：「非都市土地之使用
，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之。」第5 條第1 項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6 條第1 項前段規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」99年4 月28日修正公布之第6 條第3 項規定：「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」附表一對於農牧用地的容許使用項目規定為：農作使用、農舍、農業設施、畜牧設施、養殖設施、水源保護及水土保持設施、採取土石、林業使用、休閒農業設施（附帶條件：本款各目限經農業主管機關劃定之休閒農業區，獲准予籌設之休閒農場）、公用事業設施、戶外廣告物設施、私設通路、再生能源相關設施、臨時堆置收納營建剩餘土石方、水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施、溫泉井等16個項容許使用項目使用；林業用地僅得容許林業使用及其設施、農舍、安全設施、交通設施、生態體系保護設施、水源保護及水土保持設施、廢棄物清理及污水處理設施、採取土石、公用事業設施、戶外遊樂設施、森林遊樂設施、休閒農業設施（同農牧用地）、礦石開採、再生能源相關設施、臨時堆置收納營建剩餘土石方、水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施、溫泉井等；對於林業用地的容許使用項目規定則為：林業使用及其設施、農舍、安全設施、交通設施、生態體系保護設施、水源保護及水土保持設施、廢棄物清理及污水處理設施、採取土石、公用事業設施、戶外遊樂設施、森林遊樂設施、休閒農業設施（同農牧用地）、礦石開採、再生能源相關設施、臨時堆置收納營建剩餘土石方、水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施、溫泉井等項目。足見非都市土地經編定為農牧用地或林業用地，停車場的經營，並非依法容許使用之項目。
３、再者，非都市土地使用管制規則第8 條第1 項規定：「土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。原有建築物除准修繕外，不得增建或改建。」所謂得為從來之使用，係指土地編定特定用途前，土地原為其他用途之使用，於土地編定特定用途後，法律為對既存狀態之尊重，容許土地繼續為原來之使用。是土地使用編定前，原有使用不合土地使用分區規定，依前揭規定而仍得為從來之使用，但如於土地編定後，既變更編定前原使用用途，且所變更用途又非依法容許使用之項目，當屬違反土地使用分區管制規定。
４、行政機關為達維護公共安全與公共秩序的行政任務，除動用行政機關本身之公權力外，亦要求人民需擔負一定之責任義務，現代社會發展多元，干擾及危害的類型亦日新月異，行政機關須盡其所能達成排除危害、預防危險的任務。系爭責任可能是屬行政制裁，也可能是屬行政管制領域。又責任類型可區分為行為責任與狀態責任，所謂行為責任係因作為或不作為肇致公共安全與公共秩序的危害責任，而狀態責任則著重與物的關係，與行為無涉，即該狀態的產生，可能來自於人的行為或自然因素，而關係人依法對該狀態負有一定之責任，係以物之法律上或事實上支配力作為責任的連結因素。區域計畫法就土地所為之分區管制，乃課予人民應依其編定使用土地之社會義務，而土地所有人對土地的狀態原則上係最為明瞭把握而能排除危害者，故土地所有人實為區域計畫法所規範負有維護其土地合於編定之管制使用狀態責任。區域計畫法第21條第1 項的規定，對於違反第15條第1 項之管制使用土地者，除為罰鍰裁處外，並得為「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」等命除去違法狀態或停止違法行為之處分。
五、本案事實的認定：
１、本件原告所有之系爭土地，其中第680 、682 號土地，於73年10月經公告編定為山坡地保育區農牧用地，而第685 號土地係經公告編定為山坡地保育區林業用地，而系爭土地在公告編定前係供養豬使用，然99年5 月28日、99年8 月5 日被告勘查系爭土地，及法務部調查局新竹縣調站多次對系爭土地進行現場搜證時，系爭土地均係供經營停車場使用之事實，有被告73年10月12日函稿、臺灣省政府73年10月9 日函、系爭土地重測前土地登記謄本、系爭土地登記謄本、被告99年5 月28日會勘紀錄、被告99年8 月5 日會勘紀錄及現場照片、新竹縣調站100 年1 月22日、100 年2 月19日、100 年4 月15日搜證照片及搜證畫面截圖附卷可稽，並為兩造不爭執，本案事實，應堪認定。
２、至被告認為系爭土地經營停車場，已違反土地使用分區管制規定乙節；原告則主張：系爭土地上水泥係72年以前，系爭土地原所有權人即原告父親楊貴麟鋪設供養豬使用，非原告為經營停車場而重新鋪設，且停車場係原告父親楊貴麟以原告名義申請設立，非無照經營，亦非原告所經營，原告未違反區域計畫法規定，原處分裁處對象亦有錯誤等語。經查：⑴、經公告編定為農牧用地或林業用地之系爭土地，不得作為停車場經營使用，已如前述，縱公告編定之前，係供養豬使用，公告編定後之停車場經營既非依法容許使用之項目，已然違反非都市土地使用管制規則之規定，此與水泥地實際鋪設時間無涉，原告以水泥鋪設時間係72年以前，主張未違反非都市土地使用管制規定，顯有誤解。
⑵、又經劃定使用分區並編定使用地類別之非都市土地，原則上應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，此見非都市土地使用管制規則第6 條規定甚明，而針對各種使用地經容許使用項目及許可使用細目，應向各別目的事業主管機關許可的規範，與營業人因銷售貨物或勞務，依加值型及非加值型營業稅法第28條規定，於總機構及其他固定營業場所開始營業前，向主管稽徵機關申請之營業登記，前者為土地容許使用項目的許可，後者為稅籍登記，二者明顯有別，原告尚難執以98年4 月經財政部臺灣省北區國稅局竹東稽徵所（以下簡稱北區國稅局竹東稽徵所）許可營業設立為由，主張未違反非都市土地使用管制規則規定。
⑶、原告對原處分不服提起訴願時，訴願書即表明「訴願人（指原告）早已向貴府申請許可經營停車場……收費行為絕對不違法」等語，其於訴願決定駁回後提起之本件行政訴訟起訴狀復表示「原告於系爭土地早已向新竹縣政府申請取得停車場經營許可證，非無照經營」等語，並有原告提出其以來福停車場負責人向北區國稅局竹東稽徵所申請營業設立登記之北區國稅局竹東稽徵所98年4 月14日北區國稅竹東三字第
0983000662號函附卷可佐，原告於本院審理時改稱其未經營停車場業務，容係圖免卸責之詞，不足採信。至原告是否曾另任職第三人公司，因商業的經營，並非事必躬親，當不足為停車場非原告經營之認定依據。
３、從而，原告在系爭土地經營停車場，其使用土地既違反區域計畫法第15條第1 項之管制，而其身為系爭土地所有權人，對土地具事實上管領力，被告對之依區域計畫法第21條規定，裁處罰鍰6 萬元，立即停止違規行為並恢復土地作原編定使用，自屬有據。原告指摘原處分裁處對象錯誤，即不可採。
六、綜上，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　101 　年　 2 　　月 　2 　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　黃本仁
法 官　曹瑞卿
法 官　蘇嫊娟
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20 日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。
中　　華　　民　　國　　101 　年　 2 　　月 　2 　　日書記官　陳清容