臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度訴字第1828號

• 裁判案由: 法令解釋
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 02 月 23 日

臺北高等行政法院裁定
100年度訴字第1828號101年2月9日辯論終結原 告　江建源
訴訟代理人　陳純仁　律師
被 告　財政部
代　表　人　劉憶如（部長）
訴訟代理人　陳欽賢　律師
被 告　行政院國家發展基金管理會
代　表　人　林桓
訴訟代理人　林金標
葉建廷　律師
王師凱　律師
上列當事人間法令解釋事件，原告不服行政院中華民國100 年8
月26日院臺訴字第1000101705號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告起訴後，被告財政部之代表人已由李述德變更為劉憶如；被告行政院發展基金管理會之代表人則由劉憶如變更為林桓，茲分別由被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
原告以其服務於迪和企管公司及富鑫顧問公司時，列為該公司之經營團隊成員，該公司受託管理中租創業投資公司、中誠創業投資公司及日鑫創業投資公司。而此3 家公司皆是依創業投資事業管理規則（下稱「創投管理規則」）特許成立之創投公司，原告曾請求此3 公司依創投管理規則支付績效獎金，惟此3 公司皆回復以原告與其並無權利義務關係而拒絕支付。而因被告財政部是創投管理規則之立法單位，現隸屬於行政院經濟建設委員會之行政院開發基金為業務單位，原告遂於99年11月間函請釐清管理顧問公司之經營團隊成員與創投公司是否有權利義務關係存在，創業投資公司是否有支付績效獎金予管理顧問公司經營團隊成員之義務，即依創投管理規則第13條第3 款所謂主要經理人是否包括管理顧問公司之經營團隊。經被告行政院國家發展基金管理會99年11月19日開發字第0990004067號函復原告，略以該會非創投管理規則之法定解釋單位，復以該法令業經財政部公告廢止等語。旋被告財政部以考量相關業務業於93年移撥行政院經濟建設委員會，乃以99年12月2 日臺財庫字第09900511330 號函移由行政院經濟建設委員會辦理。嗣原告據以提起確認訴訟，經本院於100 年2 月10日以99年度訴字第2312號判決，認本件係屬法規解釋之問題，而非爭執之公法上法律關係，判決駁回。原告復於100 年3 月7 日向被告財政部及行政院國家發展基金管理會申請解釋創投管理規則，經被告行政院國家發展基金管理會以100 年3 月14日開發字第1000000768號函（下稱「系爭函」）復原告，以函詢創投管理規則相關問題案，請依臺北高等行政法院99年度訴字第2312號判決辦理等語。又被告財政部以100 年3 月16日臺財庫字第10003026880 號書函復原告，略以有關來函詢問75年5 月16日修訂之創投管理規則第13條第3 款規定一節，檢送該部99年1 月27日臺財庫字第09900032440 號移文單等資料各1 份供參等語。原告據以提起訴願，經行政院100 年8 月26日院臺訴字第1000101705號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告於本院行言詞辯論時，經本院審判長闡明所提訴訟究係課予義務訴訟或一般給付之訴時，業已當庭表明所提起者係課予義務訴訟（見本院卷第122 頁），是本院所審究者，厥為原告所提起之課予義務訴訟是否合法，合先敘明。
四、按行政訴訟法第5 條規定：「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」。又同法第107 條第1 項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：... 十、起訴不合程式或不備其他要件者。」而行政訴訟法第5 條所稱之「依法申請」，係指有依法請求行政機關作為的權利之謂，具體而言，即有請求行政機關作成授益處分之法律上依據，如法令上未賦予人民有請求行政機關作成一定行政處分之權利，即令向行政機關有所「申請」，亦非屬「依法申請之案件」。而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分。又行政程序法第168 條規定：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」依該規定，人民對行政法令查詢而為陳情，僅屬人民表達意見方式之一種，人民並不因該規定而有請求行政機關作成一定行政處分之權利，其陳情與依法規提出之申請有別。故人民若非就依法可申請之行政處分提起課予義務訴訟，或行政機關並未怠為處分或未為駁回之行政處分，即應認其起訴係不備要件，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定駁回之。
五、本件原告主張：㈠本件被告對原告申請法令解釋之案件拒絕作出解釋，自屬對人民申請案件之消極不作為，亦屬行政訴訟法第5 條第1 項之怠為行政處分或怠於提供服務之行為，原告自得提起反制怠為行政處分或怠於提供服務之訴，故得提起課予義務之給付訴訟。又原告與宏誠創業投資股份有限公司等人進行民事訴訟，其勝敗將繫於被告所為之法令解釋，已具法律效果，故原告所請求者，係請求被告作成法令解釋之行政處分。㈡創投管理規則具法源依據，因此被告自有釋疑之義務，被告行政院國家發展基金會竟以本件無其他公法上之請求權基礎，及創投管理規則並無認定或賦予人民任何公權力之法律效果，顯係卸責之詞。查本件法源依據為獎勵投資條例及促進產業升級條例第8 條、第8 條之1 規定，因創投公司具高風險，但有益於新科技產業之集資創業，政府為鼓勵創投公司之設立與主要管理經營人才之委託經營制度運作，爰在上開法律上規定投資創投公司股東享有投資金額20﹪之賦稅抵減，並可分5 年抵減。且影響國家外匯政策，即應解為有背公共秩序，依民法第72條規定，其行為視為無效（最高法院50年臺上字第691 號判例）。而當時政府為扶植高科技產業，乃鼓勵設立創投公司，給予創投公司股東享有其投資金額20% 之賦稅抵減，遂訂定創投管理規則，是項政府政策即屬公共秩序，且符合民法第269 條規定意旨的指定受益人性質之創業投資管理規則亦屬公共秩序，乃依誠實信用原則所應遵守之公共政策，符合民法第148 條第1 項規定之公共利益。是以，原告可依民法第148 條及最高法院50年臺上字第691 號判例，為請求基礎。㈢依72年11月24日財政部頒布之創投管理規則第16條第3 款規定，創投公司章程中應訂明「主要經理人分紅占員工分紅之成數」，而同法第8 條中並未提及管理顧問公司，是主要經理人即為創投公司之主要經理人。75年5 月16日修正之創投管理規則第8 條增訂第2 項規定，「創業投資事業委託在國內外登記為對創業投資事業從事管理顧問之事業機構經營時，並應依前項規定提示該受託機關之有關資料備查。」則自75年5 月16日修法後，創投公司先前應支付予主要經理人之管理績效報酬，即應指應支付該獎金予管理顧問公司之主要經理人（經營團隊）而非創投公司之經理人，始符財政部訂立該管理規則之意旨及符合法令一致性。㈣又我國創投公司之管理模式有「自行管理」與「委託管理」二種模式，自75年版之創投管理規則始導入「委託管理」模式，增加管理顧問公司一角。按72年版之創投管理規則第16條第3 款的立法說明，即明白揭示創投管理規則是指定受益人的行政命令，經營團隊、非經營團隊二者是績效獎金的被指定受益人。而75年版導入「委託管理」模式，則管理公司之經營團隊、非經營團隊及管理公司自身，皆為被指定之經營績效獎金之受益人，故創投管理規則第13條第3 款有關績效獎金（即紅利）之受領人為合併二種模式，明文規定「主要經理人或受委託管理顧問公司及其他員工」，始能與72年版之規定意旨相一致。故原告所申請解釋之「75年5 月16日修訂之創投管理規則第13條第3
款的『主要經理人』一詞是否包括受託管理的管理顧問公司的經營團隊成員」之問題被告應為「75年5 月16日修訂之創投管理規則第13條第3 款的『主要經理人』一詞應包括受託管理的管理顧問公司的經營團隊成員」之解釋。㈤美國與臺灣創投制度有所不同，對創投管理規則之解釋亦生影響。查美國係採合夥人制，數名合夥人組成管理顧問公司與創投基金簽約，由於是合夥人制，績效獎金自然由合夥人全數分配。然臺灣無合夥人制之法規，故72年版創投管理規則，只能依公司法成立創投公司，有董事長、總經理、專業經理人員數名從事創投業務，而為承襲美國創投業基金經理人享績效獎金的激勵精神，特在72年版的創投管理規則增訂第16條第3 款規定，此時臺灣創投公司的主要經理人或稱經營團隊，就相當美國合夥人制之合夥人，該條款並符合民法第269 條利益第三人契約之意旨。自75年版引進管理顧問公司的制度，創投公司變成只有董事長、總經理都是兼職掛名的2 人紙上公司，創投公司之創投業務皆由管理顧問公司之經營團隊執行。是以，72年版的創投管理規則已明定創投公司必須支付績效獎金給主要經理人，主要經理人是創投公司實際從事創投業務之人。自75年版始具創投公司與管理顧問公司之連結，如主要經理人一詞仍限於只有2 人紙上公司之創投公司人員（即總經理），則造成真正從事創投業務之管理顧問公司經營團隊無法獲得績效獎金，即違反績效獎金發給真正從事創投業務人員之立法本意。故75年版之主要經理人一詞，包括管理顧問公司之經營團隊，方符合立法意旨。㈥又被告等為創投事業之主管機關，依行政機關之職權、職掌與組織條例，應有義務解答人民對其主管法令規章之疑惑。且依財政部組織法及財政部金融局組織條例，財政部所屬各單位對其相關法規有解答義務，依行政院經濟建設委員會組織條例第4 條，亦應包括對民眾及其他機關法律與命令之諮詢解釋義務等語。並聲明：㈠原處分及訴願決定均撤銷。㈡前開撤銷部份請判決被告應對原告所申請解釋之「75年5 月16日修訂之『創業投資事業管理規則』第13條第3 款的『主要經理人』一詞是否包括受託管理的管理顧問公司的經營團隊成員」之問題被告應為「75年5 月16日修訂之『創業投資事業管理規則』第13條第3 款的『主要經理人』一詞應包括受託管理的管理顧問公司的經營團隊成員」之解釋。
六、經查：原告申請被告對「75年5 月16日修訂之創投管理規則第13條第3 款中『主要經理人』一詞是否包括受託管理的管理顧問公司的經營團隊成員」之問題為法令解釋，雖舉民法第148 條、最高法院50年臺上字第691 號判例及財政部組織法、財政部金融局組織條例、行政院經濟建設委員會組織條例第4 條等為其請求權之基礎。然查，上揭最高法院50年臺上字第691 號判例意旨其內容為：「外匯在政府管制之下，必須特定人基於特定事故始得請求，而非得以自由買賣之權利，臺灣銀行所發結匯許可證結匯證實書內載『不得轉讓或抵押』等字，一若僅為該行片面之規定，然聽任自由轉讓或出質之結果，實足影響國家外匯政策，即應解為有背公共秩序，依民法第72條，其行為為無效。」實難窺原告得依此判例據為有權申請被告機關為法令解釋之依據。又上揭判例嗣已經最高法院於91年10月1 日91年度第12次民事庭會議決議以其不合時宜不再援用，益見原告之主張無據。又民法第148 條係規定：「權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。」其係關於民事法規領域權利行使界限及誠實信用原則之規範，亦非原告得據以向被告請求法令解釋之法律依據。原告雖再稱被告等依其職權、職掌與組織條例，有義務解答人民對其主管法令規章之疑惑。惟觀之原告所舉之財政部組織法，其第5 條第2 、3 款雖有關政司掌理關稅稅則、關務法規之擬訂、解答及審核事項之規定；第6 條第1 款雖有保險司掌理保險法規之擬訂、解答及審核事項之規定；財政部金融局組織條例第2 條第2 款雖有金融局掌理關於金融法規之擬訂、解答及審核事項之規定，但依其規定意旨所示，應係指財政部關政司、保險司或金融局等對於其所掌理之相關法規有疑義時，有以幕僚單位提供法規疑義解答之職責，並非謂人民得據以請求該等單位為法規之解釋。即或人民對於該等機關所掌理之法規有所疑義不清，請求解答，衡情亦係行政程序法第168 條所定：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」之陳情事項，非賦予人民申請該等機關為法令解釋之公法上請求權。至原告所再稱之行政院經濟建設委員會組織條例第4 條第1 款，係規定行政院經濟建設委員會下設之經濟研究處掌理關於國家經濟建設政策與措施之研擬、審議及協調事項，尤與原告所稱係其得據以請求為法令解釋之公法上請求權無涉。本件原告上開申請案，衡情應係行政程序法第168 條所定之陳情事項，已如上述，其並非人民依法申請之案件，核與行政訴訟法第5 條第1 、2 項規定之要件不符。原告因向被告申請為上開法令解釋，未獲被告置理，據以提起本件課予義務訴訟，於法不合，應予駁回。七、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　　101 　年　　2 　　月　　23　　日臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官　闕　銘　富
法 官　林　育　如
法 官　黃　桂　興
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　101 　年　　2 　　月　　23　　日書記官　李　承　翰