臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度訴字第1893號

• 裁判案由: 有關交通事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 01 月 19 日
• 當事人: 優良計程車股份有限公司

臺北高等行政法院裁定
100年度訴字第1893號原 告　優良計程車股份有限公司
代　表　人　謝明宏（董事長）
被 告　臺北市政府交通局
代　表　人　林志盈（局長）住同上
訴訟代理人　葉志宏
吳敏源
吳瑞豐
上列當事人間有關交通事務事件，原告不服臺北市政府中華民國100 年9 月30日府訴字第10009116900 號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國100 年5 月30日檢附該公司所定優良派遣車隊與駕駛人定型化契約書，向被告陳報其派遣車隊與駕駛人有關運價折扣之差額分攤方式。嗣經被告於100 年7
月14日召開「會商大都會衛星車隊及優良計程車提報與受託服務之駕駛人間運價折扣差額分攤方式會議」（下稱系爭會商），會中邀請含臺北市計程車客運商業同業公會等12個當地勞工、消費者保護、計程車客運商業同業公會（工會）等機關團體進行會商，並請原告及訴外人大都會股份有限公司（下稱大都會車隊）列席，會後作成會商結論略以：「大都會、優良衛星車隊提報車資折扣分攤方式，本次與會各公、工會一致表示反對，消基會表示尊重法規規定，但呼籲能提供更好的服務品質，因討論未獲共識，無法於契約書明定由駕駛負擔車資折扣。」被告乃以100 年7 月22日北市交運字第10032714600 號函（下稱系爭函）檢送前開會商紀錄予原告。原告不服系爭函提起訴願，遭不受理駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠本件訟爭標的為違法行政處分，符合行政訴訟法第4 條之規定，得提起撤銷訴訟：
⒈依公路法56條第1 項規定、計程車客運服務業申請核准經營辦法（下稱計程車申核辦法）第13條第2 項、計程車派遣車隊與駕駛人定型化契約應記載及不得記載規定附件之定型化契約範本第3 條以及交通部公告之計程車派遣車隊與駕駛人定型化契約應記載及不得記載規定，均在表明運價折扣若由派遣業者自行吸收之情形者，無須報請被告召開會議會商；若約定由駕駛人吸收，則派遣業者僅需提出契約範本載明折扣分擔方式，並報經該管公路主管機關召開會議，踐行會商當地相關機關、團體及公（工）會組織之程序後即可實施，上開法文並未規定須得被告之核准（或備查），或取得如何之共識後方得實施（均未明定取得共識之方式及標準），故上開法規並非授權被告得決定准否之可決規定。
⒉原告依上開規定將原其受託服務之計程車駕駛人之折扣分攤比率契約範本報陳被告，被告於100 年7 月14日召開系爭會商，即已踐行上開法文相關程序完竣，原告自得依陳報之契約範本與駕駛人簽定後實施折扣。然被告卻以系爭函通知原告，並表示因系爭會商討論未獲共識，無法於契約書明定由駕駛負擔車資折扣等情，其結論已與上開法文文義相悖，並有脫逸法律之外自行提出共識、准駁等要件，係增加法律所無限制之違法。被告另方面片面違法解釋計程車申核辦法第13條第2 項規定，將該規定中「不得要求受託服務之計程車駕駛人吸收運價折扣之差額」曲解為無論駕駛人與派遣業者均不得做任何運價折扣，並且基於此錯誤認知，於近日大動作連續開罰原告及訴外人大都會車隊，更揚言要近一步停止被告與大都會車隊接受受託至少6 個月以上，並發布新聞稿指稱原告違法等情，致使原告疲於應付，侵害原告生存權、財產權、自由權甚鉅，有違司法院釋字第423
號解釋、最高行政法院46年判字第66號判例、50年判字第21號判例、59年判字第192 號判例、67年判字第639
號判例意旨。
⒊按系爭函雖係以會議結果通知的形式，但內容明確否定派遣業者得於契約書中明定由駕駛人負擔車資折扣，顯係針對特定具體事件（原告及大都會車隊提報與駕駛人間運價折扣差額分攤方式）對外所為之一定表示，惟實質上卻明確發生拒絕、駁回原告陳報方案之法律效果，且拘束原告迄今，對原告之經營產生重大影響，具實質法律效果，即課予派遣業者不得作為的義務，限制人民權益，派遣業者不遵從時，即生被處罰的問題。反之，若行政機關就公法上具體事件所為之決定，決定原告可以與駕駛人就折扣分攤比例上可以分攤，即賦予原告與駕駛人可以簽約的權利。由此可知系爭函其效果實造成准駁人民請求之結果，並不以其形式上非以「裁定書」之名稱而認非行政處分，自非訴願決定所指被告僅召開系爭會商，核其僅為會商內容觀念通知而非行政處分為由而決定訴願不受理，此實質違法處分侵害原告權利，若無法救濟，如同權利被侵害時卻申訴無門，侵害原告的基本權利及訴訟權，是訴願決定明顯不當，訴願決定當然違法。
⒋原告憂慮之情況並非虛擬，被告嗣後就此方式一再故計重施，持續延宕召開會議（第1 次會商於100 年7 月14日召開，第2 次會商會議延宕至同年9 月23日始行召開），而法律並無強制被告召開期限，亦即被告若恣意不繼續召開會議（距離第2 次會議又將滿3 個月，而第3
次會議至今仍遙遙無期），或召開會議後每次都以無共識為由，實質上明顯駁回、拒絕原告之陳報，卻仍無法被認定為係屬行政處分而得就此提出救濟，非要等待被告作出明確拒絕處分後，再要求原告依法重跑一次訴願、行政訴訟等救濟程序，所浪費之時間、成本，以及於此期間被告持續對原告不利施壓所影響之權益、原告與駕駛人等之生計損失不知如何計算，自不符保障人權及訴訟經濟之司法目的。
㈡系爭函係實質之行政處分，系爭會商結論否定原告得與駕駛人協議分擔折扣，惟被告依法並無此權限，故上開函文之決定違法，應予撤銷：
⒈計程車申核辦法第13條第2 項文義解釋，就是陳報（報備）程序，相對於其他法規條文訂有「報經……核准（核定、核備、備查、公告）後」之許可或備查程序，是不同的文義，依法律明確性而言，原告只要將折扣分攤比例及相關契約內容陳報被告，被告依法召開會商後，即應屬踐行相關程序，原告即可明定在原告與駕駛人的契約內並開始實施。得否實施折扣之要件非被告所得同意或決定之裁量範圍，只要原告依計程車申核辦法第13條第2 項陳報，被告就無拒絕理由。本件原告已經依法陳報，亦經被告召開會議會商，程序已經完備，縱會商無共識亦無任何影響，況該條文中根本無共識等要件，被告並無任何裁量空間。至於當地勞工、消費者保護等主管機關、團體及計程車客運業同業公會暨相關之公（工）會等眾多團體，其所作成之會議意見應予尊重，然本件所涉及為各車隊與受託駕駛人的契約締結自由，原告與受託駕駛人都是完全行為能力之人，其他會商團體並非原告與駕駛人間簽約之當事人，依法無權介入、干涉，再加上會商團體並不保障駕駛人的工作權，自然駕駛人是否締結折扣契約，更不需要經過會商團體的同意。
⒉系爭函引用交通部解釋函文已超出文義，屬是不利於原告的解釋，擅將一個陳報程序變更改成一個最嚴格全員同意共識程序。原告於系爭會商列席報告完畢即離開，然後其他部分與會團體表達不可折扣為主要意見，討論的內容議題全然與原告所提分攤比例的合理性無關。若謂計程車申核辦法第13條第2 項為審查機制，上開會商團體亦為計程車同業的代表，球員兼裁判，自不能公允維護原告與受託駕駛人的權利，其中甚且有堅決反對折扣促銷的團體成員在內，明顯違反利益迴避原則，更凸顯被告將此會商機制認定為「共識決」之不當。另參諸發展大眾運輸條例第2 條及第8 條，當下其他交通運輸行業諸如捷運、公車轉乘均可透過折扣，以薄利多銷方式來擴大營收，而計程車司機想要增加收入，也是多載幾趟才能增加收入，政府固表示並無禁止司機自行做折扣，惟單一司機個別進行折扣根本無濟於事，唯有透過派遣車隊平台作整體行銷，才能吸引消費大眾搭乘，系爭違法解釋設下不公平阻礙，讓眾多願意以折扣換取增加載客率的司機的「折扣自主權」竟然要經過利益衝突的第三人同意才能實施，根本實質上就是限制了駕駛人與派遣車隊之自由權，讓加入車隊的駕駛人不能一起宣傳折扣，便是實質上剝奪了駕駛人的折扣權，強行扼殺駕駛人生存機會，讓比照大眾運輸業的計程車處於不利的競爭地位，違反了法令與行政法的公平性、平等原則。以現行消費者坐計程車的方式有兩種，一種是路邊攔車即「巡迴攬客」，另一種是計程車申核辦法第2 條之「派遣」即通稱之叫車，相較於巡迴攬客，派遣之司機可在休息狀態等待，省油耗且輪胎耗損、空氣汙染均較巡迴攬客經濟，兩種方式服務水準、空車率、經濟成本均不相同，兩種乘客永遠會同時存在，駕駛人加入派遣車隊亦可同時經營兩種模式，可隨時對自己最有利的情況下，選擇要巡迴攬客「司機找乘客」或乘客電話叫車「乘客找司機」這種模式，惟系爭函限制了任何折扣優惠的可能性，強迫不同的服務、成本，收費卻相同，強迫讓電話叫車處於不利的競爭位置，侵害原告、受託的計程車駕駛人及乘客的自由選擇權利，違反交通部曾請行政院公平交易委員會（下稱公平會）解釋的「效能競爭」原則，更違反行政法的公平性及平等原則。
⒊被告假藉會商限制計程車司機與車隊的締約權，並強制打壓要求任何車隊不得有折扣促銷活動，致使整個叫車市場滑落5 成，派遣車隊哀鴻遍野。自從100 年6 月1
日起，很多不願在路上搶客人或加入霸佔地盤團體的計程車司機的收入是受到很大影響，而且持續擴大中。而公平會91年間認車隊折扣係屬效能競爭範圍，及國家科學委員會（下稱國科會）補助研究「計程車產業尖離峰特性納入合理差別定價模式，進而達到增進社會福利之目的」，就說明計程車在尖離峰價格應該不同，離峰促銷有助社會福利，以上種種均說明被告對計程車申核辦法第13條第2 項規定作出錯誤解釋，其迂迴完全禁止折扣之限制手段更是違反比例原則，非維護公益之必要而侵害契約自由，違反司法院釋字第576 號解釋意旨。至於系爭解釋內容將一個陳報的制度，變成先禁止原告與受託駕駛人之間得協議分攤折扣的私法自治行為，然後再由利益衝突的其他人民團體恣意介入干涉、決定原告與駕駛人間的權利行使，等於直接宣告原告及駕駛人為受監護對象，其監護人竟為無關又利益衝突的的第三人，違背私法自治、契約自由原則至明。而我國並無任一法規命令，得將人民的基本權利任意交由利益衝突的其他人民團體代表公審決定其權利該如何行使，不但沒有授權依據、沒有審理的原則、規範，也沒有任何救濟的措施，被告更是置身事外，也不需對此負責，其與會討論、甚至行使否決權之其他人民團體與本件原告是處於利益衝突的地位，顯然違反利益迴避原則，如此程序根本違反民主法治基本精神。且乘客在路邊攔車的情況下，計程車駕駛人自行給予折扣不需要送審，為何透過派遣車隊叫車的折扣約定則需要送審，自有違平等原則，違反司法院釋字第596 號解釋意旨。後續原告曾另陳報全由原告負擔折扣之契約方案（即不讓駕駛人負擔任何折扣），經過被告再次召開會商程序，仍以無共識為由不通過，足證此種會商程序機制只是虛應故事，實質上就是被告違法解釋，並遂行其拒絕任何折扣之政策目的爾，是無法被人民遵循的程序，如繼續執行，有違禁止行政恣意原則、信賴保護原則、法律明確性原則及比例原則，違反行政程序法第4 條、第7 條之規定，至為明確。
㈢由於捷運、公車均有優惠措施，目前乘客改搭其它交通工具，不再搭計程車，計程車司機因收入減少被地下錢莊逼債打死、燒碳、上吊自殺時有所聞。禁止車隊折扣後，當乘客要搭車就上街招車，造成司機在街上故意慢行，當有客人招手，司機為了搶路搭載乘客，風馳電掣，造成交通事故與司機間的爭執，甚至命案時有所聞。自100 年6 月1 日不打折政策起，司機紛紛退出車隊，政府帶頭要司機不加入車隊裝置衛星設備，然計程車司機行蹤不定、沒有品牌識別、沒有衛星軌跡，無照營業者或有刑案底者混跡其中，易生社會不安，更縱容不良歹徒混跡計程車業，這些現象已經逐漸發生，而且沒有達成被告所稱要修訂計程車申核辦法鼓勵計程車車隊化的目的。
㈣是原告聲明：請求撤銷被告100 年7 月22日系爭函檢送100 年7 月14日大都會衛星車隊及原告提報與受託服務之駕駛人間運費折扣差額分攤方式會商紀錄關於「叁、結論……優良衛星車隊提報車資折扣分攤方式，本次與會各公、工會一致表示反對，消基會表示尊重法規規定，但呼籲能提供更好的服務品質，因討論未獲共識，無法於契約書明定由駕駛負擔車資折扣。」部分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：計程車申核辦法第13條第2 項但書規範之「報經公路主管機關會商」，係計程車客運服務業要求計程車駕駛人吸收運價折扣差額之法定必備程序之一，若未經會商或會商未獲共識，即不得要求受託服務之計程車駕駛人吸收運價折扣差額，交通部100 年6 月29日交路字第1000006044號解釋令（下稱交通部100 年6 月29日令）已就上開條文所稱之「會商」，係指由經營派遣服務之計程車客運服務業公司所在地公路主管機關會商相關機關、團體及公（工）會，應有共識作成結論明定於契約書後，始得由計程車駕駛人負擔運價折扣之差額。至於被告以系爭函將前開會商之系爭會議紀錄送原告知悉，僅單純將系爭會議結論通知原告，核其性質係屬事實行為之觀念通知，而非對原告所為具有法效力之行政處分，原告對之提起撤銷訴訟，自非法之所許等情為辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政訴訟法第5 條第2 項、訴願法第3 條第1 項分別定有明文。次按「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」最高行政法院44年判字第18號著有判例。繼按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第4 條第1 項亦分別規定甚明。職是，對非行政處分提起撤銷訴訟，即有起訴不備要件之違法，應以裁定駁回之。
五、茲以：
㈠按經營計程車客運服務業，應向所在地之公路主管機關申請核准，其應具備資格、申請程序、核准籌備與廢止核准籌備之要件、業務範圍、營運監督、服務費收取、車輛標識、營運應遵守事項與對計程車客運服務業之限制、禁止事項及其違反之糾正、限期改善、限期停止其繼續接受委託或廢止其營業執照之條件等事項之辦法，由交通部定之。公路法第56條第1 項定有明文。故交通部於100 年3 月28日以交路字第1000002481號令修正發布之計程車申核辦法，將計程車派遣業務（俗稱電話叫計程車）納入規範，其中該辦法第13條第2 項規定：「經營派遣業務不得要求受託服務之計程車駕駛人吸收運價折扣之差額。但報經該管公路主管機關會商當地勞工、消費者保護等主管機關、團體及計程車客運業同業公會暨相關之公（工）會，並明定於第6 條第3 項所定契約書，不在此限。」此項規定既係交通部依公路法第56條第1 項之授權而制定，且未見有何違背上開授權範圍，是本院自應予以適用。
㈡依計程車申核辦法第13條第2 項前段規定，經營派遣業務原則上不得要求受託服務之計程車駕駛人吸收運價折扣之差；惟例外得依同條項但書規定，報經該管公路主管機關會商當地勞工、消費者保護等主管機關、團體及計程車客運業同業公會暨相關之公（工）會，並明定於第6 條第3
項所定契約書。原告於100 年5 月30日，依計程車申核辦法第13條第2 項但書之規定報請主管機關即被告會商，被告即於100 年7 月14日上午9 時30分召集臺北市計程車客運商業同業公會、臺北市計程車客運服務商業同業公會、臺北市汽車駕駛員職業工會、臺北市計程車駕駛員職業工會、臺北市個人計程車駕駛員職業工會、臺北市自備車輛計程車駕駛員職業工會、財團法人消費者文教基金會（下稱消基會）、臺北市政府法規委員會、交通部公路總○○○區○○○○○○○○路總局新竹區監理所等相關主管機關、團體、公（工）會進行系爭會商，此等會商對象均完全符合上開規定之資格，當已善盡計程車申核辦法第13條第2 項但書之責，而難認有何違誤。
㈢細繹系爭會商紀錄，與會之相關主管機關、團體、公（工）會均就其等各自之主張及立場，為相當詳盡之說明，其中相關公（工）會均一致反對折扣差額由計程車司機負擔，而上開意見亦為消基會、監理單位表示尊重，臺北市政府法規委員會表示尊重交通部函釋，是會議結論稱討論未獲共識，自與當天討論之實情相符，而難認有何齟齬之處。再者，與會之相關主管機關、團體、公（工）會彼此間均具有極強之自主性，其等於會商中所為之主張及陳述均係出於自由意志為之，即上開會商結論完全係出於與會之相關主管機關、團體、公（工）會意見之展現，並非出於被告之控制下而作成，易言之，被告就系爭會商結論，根本未見有何以其行政機關之高權而為單方意思表示之意，是系爭會商結論並非行政處分，至為灼然。至於交通部100 年6 月29日交字第1000006044號令所稱計程車申核辦法第13條第2 項之會商係指與會之相關主管機關、團體、公（工）會應有共識作成結論明定於契約書後，始得由計程車駕駛人負擔運價折扣之差額等情（本院卷第112 頁），此本係計程車申核辦法第13條第2 項之當然解釋，否則此項會商之規定將流於具文，而無從達成保護計程車司機不致負擔折扣差額之不利益，是原告主張只要會商後即可由計程車司機負擔折扣差額等情，自與上開規定完全未合，附此敘明。
㈣況以被告於本件所作成之系爭函，僅係將其依計程車申核辦法第13條第2 項但書規定辦理之會商結論紀錄對原告進行送達，核其內容亦屬對原告上開會商紀錄之觀念通知，亦未見有何其高權之地位而為單方意思表示存在之可能，並非對原告所為之行政處分。至於會商結論所稱「因討論未獲共識，無法於契約書明定由駕駛負擔車資折扣」等語，則僅為重申計程車申核辦法第13條第2 項規定之法律效果，如原告置之不理，進而明定於定型化契約時，則被告得依其交通主管機關之職權進行裁罰，惟亦不能以此即認系爭函即行政處分。
六、綜上所述，系爭函核屬單純之事實敘述及觀念通知，揆諸前揭規定及判例意旨，被告所為之系爭函非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分甚明，原告即不得對之提起訴願及行政訴訟。訴願機關依訴願法第77條第8 款規定，自程序上為不受理決定，尚無不合。原告對於非屬行政處分之系爭函提起本件撤銷訴訟，其起訴亦欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107 條第1 項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，應予駁回。
七、爰依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第98條第1 項前段之規定，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　 101　　年　　1 　　月　　19　　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　 胡方新
法 官 李君豪
法 官　 鍾啟煌
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　 101　　年　　1 　　月　　19　　日書記官 吳芳靜