臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度訴字第2047號
關鍵資訊
- 裁判案由有關建築事務
- 案件類型行政
- 審判法院臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
- 裁判日期101 年 03 月 29 日
臺北高等行政法院判決 100年度訴字第2047號101年3月15日辯論終結原 告 臺北市南港區台肥新村更新地區南港段4小段120地號等2筆土地更新單元都市更新會 代 表 人 黃碧禪 訴訟代理人 吳文琳律師 馬志平律師 被 告 臺北市政府都市發展局 代 表 人 丁育羣(局長)住同上 訴訟代理人 吳瑞立 紀延儒 林辰熹 上列當事人間有關建築事務事件,原告不服臺北市政府中華民國100年10月20日府訴字第10009123200號訴願決定,提起行政訴訟,本院判決如下: 主 文 訴願決定撤銷。 原告其餘之訴駁回。 訴訟費用由被告負擔貳分之壹,餘由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項: 本件於101年3月15日言詞辯論庭時,經審判長闡明原告訴之聲明先位聲明部分關於確認部分有疑義後,原告將訴之聲明先位聲明部分由「原處分(臺北市政府都市發展局中華民國100年7月1日北市都建字第10068965200號函)關於基準容積之核定及原決定(臺北市政府中華民國100年10月20日府訴 字第10009123200號訴願決定)均撤銷,確認臺北市南港區 台肥新村○○○區○○段○○段120地號等2筆土地更新單元輻射污染建築物更新之基準容積為24,359.48平方公尺。」 ,更正為「原處分(臺北市政府都市發展局中華民國100年7月1日北市都建字第10068965200號函)關於基準容積之核定及原決定(臺北市政府中華民國100年10月20日府訴字第 10009123200號訴願決定)均撤銷,被告就原告依臺北市輻 射污染建築物事件善後處理自治條例第5條第1項規定申請審查案,應作成以24,359.48平方公尺作為基準容積,據以核 定放寬之比率之處分。」,因無礙於本件行政訴訟言詞辯論之終結,自應予准許,合先敘明。 二、事實概要: ㈠緣原告以更新單元範圍即坐落臺北市○○區○○段○○段120 、120-20地號等2筆土地,依都市更新條例第15條及都市更 新團體設立管理及解散辦法第5條規定,經訴外人臺北市政 府於94年1月20日核准立案為都市更新團體。嗣坐落於前開 土地上之建築物即門牌號碼臺北市○○區○○路○段○○巷9弄 1號等房屋(以下簡稱系爭建築物),於96年5月14日經訴外人臺北市政府輻射污染建築物鑑定及處理委員會第9次委員 會決議評定,係屬宜予拆除重建之輻射污染建築物,臺北市政府遂依臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例第4 條第1項及第5條第1項規定,於96年6月7日以府環一字第 9632957201號函(以下簡稱北市府96年6月7日函),通知訴外人即系爭建築物所有權人黃鐘成及林榮忠上開決議內容及相關善後處理事宜,並副知原告。由於系爭建築物若拆除重建,未來重建之建築物容積率認定有疑義,訴外人臺北市議會議員遂請訴外人臺北市政府建築管理處(以下簡稱北市府建管處)予以說明,經北市府建管處於99年9月2日以北市都建照字第9963729000號函(以下簡稱北市府建管處99年9月2日函)復原告本案容積認定疑義及辦理情形。原告不服,於99年10月1日向臺北市政府提起訴願,經臺北市政府認北市 府建管處99年9月2日函非屬行政處分,於99年12月22日以府訴字第9903555400號訴願決定(以下簡稱北市府99年12月22日訴願決定)予以不受理。原告不服,向本院提起行政訴訟,經本院於100年4月14日以100年度訴字第188號裁定駁回其訴在案。 ㈡嗣原告復透過臺北市議會議員質詢系爭案件容積認定疑義問題,經被告以100年5月31日北市都建字第10063633600號函 (以下簡稱被告100年5月31日函)復後,原告又於100年6月10日以(100)肥A字第1000601號函(以下簡稱原告100年6 月10日函)請北市府建管處說明系爭更新案容積率認定疑義,並於100年6月14日以(100)肥A字第10006002號函(以下簡稱原告100年6月14日函)詢被告,略以被告前100年5月31日函是否為行政處分,請予確認、說明等語。被告於100年7月1日以北市都建字第10068965200號函(以下簡稱被告100 年7月1日函)答覆原告。原告不服,提起訴願,遭決定不予受理,遂向本院提起行政訴訟。 三、本件原告主張: ㈠關於先位聲明部分: 按人民因中央或地方機關之違法行政處分,認為損害其權利或法律上之利益,經依訴願法提起訴願而不服其決定者,得向高等行政法院提起撤銷訴訟;撤銷訴訟,其訴訟標的之行政處分涉及金錢或其他代替物之給付或確認者,行政法院得以確定不同金額之給付或以不同之確認代替之,行政訴訟法第4條第1項、第197條分別定有明文。緣本件被告100年7月1日函違法,且涉及基準容積之確認,詳敘理由如下: ⒈被告100年7月1日函違反誠信原則、信賴保護原則: 按行政行為,應以誠實信用之方法為之,並應保護人民正當合理之信賴,為行政程序法第8條所明定。關於本件之基準 容積應如何計算,建管處先前已分別以97年10月1日北市都 建照字第9769379300號函、98年1月8日北市都建照字第 9773817300號函覆稱本案輻射污染建築物係在未實施容積管制前建築,基準容積之計算得依91年1月31日台內營字第 910081318號函釋之說明二第(二)點、第(三)點規定辦理, 原告信賴建管處之指示,而按照內政部上揭函說明二第(三)點所示之計算方式,提出書圖計算資料請求認定本件之容積,詎料,被告竟認定不得依內政部上揭函說明二第(三)點規定計算本件基準容積,而應以「使用執照核准之總樓地板面積或第三種住宅區法定容積率」計算等語,顯已違反行政程序法第8條所規定之誠信原則、信賴保護原則。 ⒉被告100年7月1日函違反平等原則: ⑴次按行政行為,非有正當理由,不得為差別待遇,行政程序法第6條定有明文。又民生別墅輻射屋位於臺北市,本件輻 射屋亦坐落於臺北市,二者情形並無以異,應無予以不同處遇之正當理由,然民生別墅輻射屋適用內政部91年1月31日 台內營字第910081318號函計算基準容積,本件卻不予適用 ,顯屬無正當理由而恣意為差別待遇,違反行政程序法第6 條所規定之平等原則。 ⑵原告雖曾出席98年4月20日審查會議,但原告並無法參與該 會議結論之作成,此觀乎該會議紀錄僅只記載出席單位之意見,而未記載原告之意見,即可自明。何況,原告是否出席該會議,與本件被告是否有差別待遇之違法,毫不相干,被告竟以原告曾出席該審查會議為由,辯稱並無差別待遇,委無可取。本件之差別待遇在於:「民生別墅輻射屋位於臺北市,本件輻射屋亦坐落於臺北市,二者情形並無以異,應無予以不同處遇之正當理由,然民生別墅輻射屋適用內政部91年1月31日台內營字第910081318號函計算基準容積,本件卻不予適用,顯屬無正當理由而恣意為差別待遇,違反行政程序法第6條所規定之平等原則。」;被告若仍堅稱並無差別 待遇,自應就本件與民生別墅案,二者之間究竟有何應予不同待遇之實質理由,加以說明。 ⒊被告曲解臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例第5 條規定之立法意旨,並錯解「原規定容積率」之涵義: ⑴臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例第5條第1項,係規定建築物於發現時之年劑量達1毫西弗以上者,其拆除 重建時得適度放寬限制;放射性污染建築物事件防範及處理辦法第14條第1項、第2項,亦係規定建築物於發現時之年劑量達1毫西弗以上者,其拆除重建時得適度放寬限制。本件 之情形即屬年劑量達1毫西弗以上之情形,故不論依臺北市 輻射污染建築物事件善後處理自治條例第5條第1項規定,或者是依放射性污染建築物事件防範及處理辦法第14條第1項 、第2項規定,本件均「得於原規定容積率或總樓地板面積 百分之三十比率內適度放寬其限制」。被告所稱臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例與輻射污染建築物事件防範及處理辦法之適用範疇不同等語,並非事實。何況,關於二者之立法意旨有無不同,業經臺北市政府環境保護局100 年7月18日北市環一字第10034888200號函表明:「…三、…本自治條例第5條:…。四、該辦法第14條:…。五、行政 院原子能委員會放射性污染建築物事件防範及處理辦法若有修訂,本府亦配合該辦法適時修訂臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例,故立法意旨並無不同處理方式。」等語,足證二者之立法意旨相同,自不應有不同之處理方式。被告辯稱二者適用範疇不同,不足採信。倘被告仍欲主張二者適用範疇不同,應請被告詳予說明究竟二者不同之處何在?是否因該不同而使被告得就二者均有相同規定之「原規定容積率」,逕為與內政部迥異之解釋,據而作成被告100年7月1日函? ⑵放射性污染建築物事件防範及處理辦法第14條規定,其立法意旨為:「提供重建高輻射污染建築物之誘因,積極協助住戶改善生活環境、促使輻射屋能及早拆除重建。」,故臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例第5條規定之立法 意旨意亦應同此,而非如被告所稱之「保障原有合法之建築」。 ⑶既然臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例第5條規 定之立法意旨,與放射性污染建築物事件防範及處理辦法第14條規定之立法意旨相同,則關於各該條文內之「原規定容積率」認定,即不容作不同之解釋。而所謂「原規定容積率」,臺北市政府先前並無任何函令予以詮釋,反觀內政部則已有91年1月31日台內營字第910081318號函加以闡釋甚明,被告拒不比照內政部該函釋內容辦理,卻自行虛構所謂「保障原有合法之建築」,作為臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例第5條規定之立法意旨,進而將該條之「原規 定容積率」,限縮解釋為不適用於申請建照時尚未實施容積管制之建物,從而作成被告100年7月1日函,認定本件之基 準容積應以「使用執照核准之總樓地板面積或第三種住宅區法定容積率」計算,殊屬違誤。 ⑷或謂內政部91年1月31日台內營字第910081318號函僅係針對民生別墅案所為解釋,故僅適用於該個案,並非通案解釋,故於他案不得適用。惟上揭函釋不但刊登於內政部公報之「政令」欄,且刊載於被告97年12月份主編印行之「都市更新相關法令彙編」,亦經臺北市工務局於91年2月26日以北市 工建字第9152411100號函轉知臺北市建築師公會、臺灣省建築師公會臺北市聯絡處、臺北市建築開發商業同業公會,並副知臺北市工務局建築管理處,復經臺北市政府納入91年內政部建管法令彙編第17號,顯見該函釋並非僅止適用於民生別墅個案,而係通案適用之中央行政命令。況遍觀該函釋及其所附會議紀錄全文,並無隻字片語提及民生別墅,益證該函確屬通案之解釋,而非僅適用於民生別墅個案。被告拒不適用內政部上揭函釋,已有違反中央行政命令之違法情事。⑸依內政部上揭函釋,性質屬行政規則,基於行政自我拘束之規範要求,間接對外發生法規範效力。行政程序法第6條規 定:「行政行為,非有正當理由,不得為差別待遇。」,故由憲法上之平等原則而導出的行政自我拘束,已有法律明文規範,若行政機關在個案中的法律解釋與適用,偏離其以往所遵循的行政規則,進而造成對當事人不利的結果,當事人即可依據系爭行政規則間接發生之外部規範效力,主張行政機關因違反系爭行政規則,而侵害其法律上權利。又行政機關對於某類事件反覆為相同之處理,將形成「行政先例」(亦稱行政慣例),行政先例如未違法,依行政自我拘束之法理,得經由憲法之平等原則而間接產生對外效力。最高行政法院48年判字第55號判例即曾闡釋謂:「行政先例原為行政法法源之一,如非與當時有效施行之成文法明文有違背,自得據為行政措施之依據」。被告自承:「…上開條文所稱『原規定容積率或總樓地板面積』之計算方式該條例尚無明文規定,本市執行原則係依據內政部91年1月31日台內營字第 910081318號函釋辦理。」等語,足證此類案件先前均依據 內政部91年1月31日台內營字第910081318號函釋辦理,已形成行政慣例,然被告於本件卻一反先前之行政慣例,拒不依照內政部91年1月31日台內營字第910081318號函辦理,而自為不同之解釋,顯然違反行政自我拘束原則及憲法之平等原則。 ⑹內政部98年6月6日函所載「建請貴府查明該條文訂定意旨本於權責逕為核處」等語,係建議臺北市政府「查明該條文訂定意旨」後,本於權責逕為核處,並非認為被告得不受法律拘束而恣意核處本案,乃被告竟執內政部98年6月6日函文內容,據而辯稱「顯見中央主管機關並不認由本局逕為認定有牴觸或違法情事」,洵無足取。 ⑺被告所提臺北市政府法規委員會98年8月24日復被告之函文 ,其內容略謂:「查臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例,係本府為處理遭輻射污染之建築物所制定之自治法規,其規範對象與輻射污染建築物事件防範及處理辦法並非相同,本府自得本於自治權限,就該自治條例之條文內容為適當界定,不受中央機關所為相關函釋之拘束,故 貴局為妥於適用本自治條例,就本自治條例第5條第1項之『原規定容積率』與『總樓地板面積』為定義,本會敬表同意。惟其性質應屬行政程序法第159條第2項第2款之解釋性行政規則 ,建議以府令下達並發布之,俾符法制規定。」等語。姑不論臺北市法規會上揭函文尚不足充作認定本件行政處分合法性之依據,且查該函業已指明倘若被告擬對本自治條例第5 條第1項「原規定容積率」、「總樓地板面積」之涵義作出 解釋,則因其性質屬解釋性行政規則,依法必須以府令下達並發布,始生效力。然被告並未循下達、發布之法定程序處理,卻擅將自己所作之違法解釋,適用於本案而作成被告100年7月1日函,自屬違法。 ⒋被告100年7月1日函係行政處分: ⑴原告依臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例第5條 第1項規定,檢附拆除重建計畫書,申請被告專案核准於原 規定容積率或總樓地板面積百分之三十比率內,適度放寬限制,經建管處於98年4月20日就本案依臺北市輻射污染建築 物事件善後處理自治條例規定辦理審查會議,被告嗣以100 年7月1日函致原告,主旨謂:「有關本市○○區○○○村○○○區○○段4小段120地號等2筆土地更新單元輻射污染建 築物更新之基準容積,應以使用執照核准之總樓地板面積或第三種住宅區法定容積率計算」等語,已然具體認定本案基準容積之認定方式,日後勢必依此結果,核算本件得放寬之容積比率(上限為30%),該函之主旨顯已對原告產生規制 之效力,自屬行政處分,而非不生規制效力之觀念通知。受理訴願機關未究明該函係被告對原告依法申請案件所為之答復,竟誤認係就原告之「陳情」而為答復,進而草率作成不受理之訴願決定,殊屬謬誤。試問,原告曾於何年月日提出「陳情」?若並無「陳情」 之證據,為何憑空將依法申請 之案件誤認為「陳情」,而不受理原告之訴願?尤有進者,原告於訴願書已請求受理訴願機關依訴願法第63條第3項、65條規定,予以陳述意見之機會並指定期日進行言詞辯論, 詎料受理訴願機關竟置之不理,完全不給原告陳述意見之機會,即遽然作成不受理之決定,殊屬違誤。 ⑵被告100年7月1日函,其主旨載明:「有關本市○○區○○ ○村○○○區○○段4小段120地號等2筆土地更新單元輻射 污染建築物更新之基準容積,應以使用執照核准之總樓地板面積或第三種住宅區法定容積率計算」等語,而使用執照核准之總樓地板面積為7,559.8㎡,第三種住宅區之法定容積 率為225%,均屬具體確定,自非觀念通知,而係行政處分。⑶何況,被告上揭函之說明四,清楚載明:「處分相對人:臺北市○○區○○○村○○○區○○段4小段120地號等2筆土 地更新單元都市更新會」;其說明五復載明:「如對本行政處分不服,請依訴願法第14條及58條規定,自本件行政處分書到達之次日起30日內,繕具訴願書,…」等語,足見該函乃行政處分,要無可疑。詎料,原告遵循該函之教示,提出訴願後,被告竟辯稱該函並非行政處分,所為前後矛盾,顯然違反行政程序法第8條「行政行為,應以誠實信用之方法 為之,並應保護人民正當合理之信賴」之規定 。試問,若 該函並非行政處分,為何原處分機關於該函明載「處分相對人」、「本行政處分」、「本件行政處分書」等語?被告對此應詳予說明,而非推稱該函屬觀念通知並非行政處分。 ⑷再者,觀乎被告上揭函之主旨所載:「有關本市○○區○○○村○○○區○○段4小段120地號等2筆土地更新單元輻射 污染建築物更新之基準容積,應以使用執照核准之總樓地板面積或第三種住宅區法定容積率計算」等語,核其內容顯已符合行政程序法第92條第1項對行政處分之定義:「本法所 稱行政處分,係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」,訴願受理機關不察,竟誤認該函係「就訴願人陳情系爭更新案容積率認定疑義所為之答復」,從而作成訴願不受理之決定,殊屬違誤,自應連同被告100年7月1日函一併撤銷。 ⒌據上所述,本件之基準容積,應依內政部91年1月31日台內 營字第910081318號函說明二第(三)點所述方式計算之「A1 +B1」值為準,而非被告所認定之「使用執照核准之總樓地板面積或第三種住宅區法定容積率」。 ⒍被告「專案研議簽報」之結果,尚不得作為合法化系爭行政處分之理由。換言之,專案簽報作成之結論,充其量亦僅屬被告作成系爭行政處分之緣由,而非只須專案簽報即可作為被告之護身符,重點仍在於專案簽報作成之結論是否合乎法律規定,不得僅以「已專案簽報」,充作本件行政處分合法性之依據。又所謂行政裁量權,係指「行政經法律之授權,於法律之構成要件實現時,得決定是否使有關之法律效果發生,或選擇發生何種法律效果」而言,行政之裁量權係由法律所授予,因此,在個案中,應由法律規範獲得裁量權。本件乃關於臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例第5 條「原規定容積率」應如何解釋適用之問題,被告負有「將正確之解釋,適用於本件個案」之義務,而無任何裁量權存在。被告竟辯稱其對於「原規定容積率」涵義之解釋,享有行政裁量權,足見被告對於自身之權限與義務,認識不清,誤以為其對「原規定容積率」之解釋享有行政裁量權,致恣意以抽象之「公共利益」為由,擅自對「原規定容積率」之涵義,作成與中央主管機關內政部截然不同之解釋,從而作成違法之原處分,侵害原告之合法權利,應予撤銷。 ⒎關於被告謂:「原告僅係依都市更新條例第15條成立之更新團體,並非前開自治條例第5條規定之『建物所有權人、區 分所有權人或共有人』,實無請求認定之適格」等語: ⑴原告更新單元兩筆土地上之建築物,其中坐落臺北市○○區○○街46號1樓(該棟建築物共計40戶)以及臺北市○○路○段 86巷9弄1號1樓、2樓(該棟建築物共計20戶)之建築物,經行政院原子能委員會82年10月29日偵測結果,發現輻射年劑量達1毫西弗以上,臺北市政府乃分別以96年6月7日府環一字 第9632957200、9632957201號函,通知所有權人其建築物為符合評定宜予拆除重建之輻射污染建築物,並副知原告。上揭函文之說明四均載明:「台端得依自治條例第5條第1項『…』規定,於文到次日起3年內,向本市建築主管機關提出 拆除重建申請審查」,故原告更新單元兩筆土地上之建築物,拆除重建時將有60戶可受輻射污染建築物容積放寬之獎勵。 ⑵嗣原告於97年12月30日,以實施者身分,檢附更新單元兩筆土地之「土地權屬清冊」 及「合法建築物權屬清冊」,申 請被告核定都市更新事業計畫,同時委託曾安丞建築師事務所及誠美建築開發股份有限公司全權代表原告辦理擬定都市更新事業計畫案建築設計之一切申請手續。 ⑶由於都市更新自治條例第21條規定:「都市更新事業計畫範圍內建築基地另依其他法令規定申請建築容積獎勵者,應將該等相關計畫納入都市更新事業計畫中,且其申請獎勵之性質不得重複。」,原告為申請輻射污染建築物重建之容積獎勵,乃於98年3月20日委託曾安丞建築師事務所,檢附計算 資料書圖,函請被告認定輻射污染建築物拆除重建,原在未實施容積管制前建築,原允建之地面上各層樓地板面積之和。 ⑷被告收受上揭申請函後,旋即會同相關單位於98年4月20日 召開審查會議,該會議事由載明:「為本市○○區○○段○○段120及120-20地號等2筆土地申請輻射污染建築物放寬容積認定乙案,依臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例辦理審查會議」等語,而被告亦於該次會議中提出書面意見表示:「依都市更新自治條例21條規定(略以):『都市更新事業計畫範圍內建築基地另依其他法令規定申請建築容積獎勵者,應將該等相關計畫納入都市更新事業計畫中,且其申請獎勵之性質不得重複』。本件除可申請都市更新容積獎勵外,另依臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例規定辦理,如符前開規定,則可增加允建容積。」等語,足見被告亦認為原告有請求認定之適格,否則,被告又何必大費周章「依臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例辦理審查會議」?被告臨訟卻辯稱原告無請求認定之適格,推諉卸責之心態委無足採。 ⑸按都市更新條例第15條規定:「逾七人之土地及合法建築物所有權人依第十及第十一條規定自行實施都市更新事業時,應組織更新團體,訂定章程載明下列事項,申請當地直轄市、縣(市)主管機關核准:…。前項更新團體應為法人;其設立、管理及解散辦法,由中央主管機關定之。」;都市更新團體設立管理及解散辦法第6條規定:「都市更新團體之會 員,以章程所定實施地區範圍內土地或合法建築物所有權人為限。」,是以,原告之會員均屬臺北市○○區○○○村○○○區○○段4小段120、120-20地號等兩筆土地及其建築物之所有權人。舉例言之,原告之代表人黃碧禪,係第120及120-20地號土地之共有人、東明街60號1樓建築物之所有權人,是黃碧禪以共有人、區分所有權人之身分,代表更新會,請求原告認定,核與臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例第5條「建物所有權人、區分所有權人或共有人」之 規定,並無不符。 ㈡關於備位聲明部分: 按人民與中央或地方機關間,因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付,得提起給付訴訟,行政訴訟法第8條第1項定有明文。倘認定被告100年7月1日函並非行政處分,則因原告申請被告認定重建之 基準容積,屬行政訴訟法第8條所稱「請求作成行政處分以 外之其他非財產上之給付」,被告應就原告依臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例第5條第1項規定申請審查案,以24,359.48㎡作為基準容積,並據以核計得予放寬之比 率;並聲明求為判決(一)先位聲明:原處分(臺北市政府都市發展局中華民國100年7月1日北市都建字第10068965200號函)關於基準容積之核定及原決定(臺北市政府中華民國100年10月20日府訴字第10009123200號訴願決定)均撤銷,被告就原告依臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例第5條第1項規定申請審查案,應作成以24,359.48平方公尺 作為基準容積,據以核定放寬之比率之處分。(二)備位聲明:被告就原告依臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例第5條第1項規定申請審查案,應以24,359.48平方公尺 作為基準容積,據以核定放寬之比率。 四、被告則以: ㈠法令依據 ⒈臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例第5條:「經 依前條評定宜予拆除重建,其建築物於發現時之年劑量達一毫西弗(0.1侖目)以上,未達五毫西弗(0.5侖目)者,建築物所有權人、區分所有權人或共有人得於評定作成通知之次日起三年內,檢附拆除重建計畫向本市建築主管機關申請審查,經主管機關專案核准者,得依原建蔽率重建,並得於原規定容積率或總樓地板面積百分之三十比率內,適度放寬其限制。…」。 ⒉內政部98年6月6日內授營建管字第980089413號函覆略以: 「查本部91年1月31日台內營字第910081318號函係針對貴市90年所報龍江路民生別墅輻射屋拆除重建案,…個案審議龍江路民生別墅輻射屋拆除重建案獲致之結論。…貴府為貴市輻射汙染建築物事件善後處理,既依職權制定『臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例』,並於94年8月1日發布實施。…建請貴府查明該條文訂定意旨本於權責逕為核處。」。 ㈡按前揭臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例第5條 規定,本件系爭建築物如欲依該條例辦理重建,應向本市建築主管機關申請審查,並經專案核准者。是以建管處前以97年10月1日北市都建照字第9769379300號函覆原告,及98年1月8日北市都建照字第9773817300號函覆曾安丞建築師事務 所(受原告委託)函詢,因來函內容並非以申請人名義依該條規定行政程序提出申請認定,尚無法依自治條例第5條規 定經審查後以專案核准,故函覆內容係僅得就本市通案性執行方式答覆得以適用內政部91年1月31日台內營字第 910081318號函釋,合先敘明。 ㈢次按本件經原告以更新會名義提出申請容積認定,經建管處於98年4月20日辦理審查會議,因本件若以內政部函釋之計 算方式尚有爭議之處,亦即申請人如依內政部91年1月31日 台內營字第910081318號函釋說明2第3點計算結果遠大於原 73使字第225號使用執照之總樓地板面積(其計算出之總樓 地板面積約為現有容積之2.7倍,若加計百分之三十之放寬 容積總樓地板面積,則約為現有容積之3.4倍)。爰致會議 結論:「臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例(94年8月1日發布實施)總樓地板面積計算方式是否得比照內政部91年1月31日台內營字第910081318號函釋辦理疑義,函請內政部釋疑後續處。」,該會議結論係依臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例第5條規定,賦予主管機關之審 核權,為求計算標準之嚴謹及公平,故作成函請該爭議函釋權責單位內政部釋疑之結論,且該審查會議原告亦為與會者之一,自無原告所言法令適用差別待遇之情形。前案經內政部以98年6月6日內授營建管字第980089413號函覆略以:「 查本部91年1月31日台內營字第910081318號函,係針對貴市90年所報龍江路民生別墅輻射屋拆除重建案,…個案審議龍江路民生別墅輻射屋拆除重建案獲致之結論。…貴府為貴市輻射汙染建築物事件善後處理,既依職權制定『臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例』,並於94年8月1日發布實施。…建請貴府查明該條文訂定意旨本於權責逕為核處。」,顯見中央主管機關並不認由被告逕為認定有牴觸或違法情事。 ㈣又內政部91年1月31日台內營字第910081318號函釋既經該部說明係屬個案適用,且說明本府應依「臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例」,本於權責逕為核處。被告為求本案有適當合理之計算方式,爰依據臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例之規定及內政部之指示專案研議簽報,並將結論函知原告據以辦理。故有關本案申請容積認定,既經依臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例規定進行專案審查,且經內政部說明該部91年1月31日之函釋為個 案處理,被告為謀公共利益起見,在不違背法規範圍以內,自有行政裁量權,依法並無違誤,原告所言「被告拒不比照適用內政部函釋」,實不足採。 ㈤再「臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例」係規範其建築物於發現時之年劑量達1毫西弗(0.1侖目)以上,未達5毫西弗(0.5侖目)者適用,與「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」之適用範疇不同,被告自得本於自治權限,就該自治條例之條文內容為適當認定方式,故本件尚無需適用「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」之相關規定,原告將之相提並論實屬誤解,況原告僅係依都市更新條例第15條成立之更新團體,並非前開自治條例第5條規定之「建物 所有權人、區分所有權人或共有人」,實無請求認定之實格;並聲明求為判決駁回原告之訴。 五、本件兩造之爭點厥為被告100年7月1日函是否屬行政處分性 質?本院之判斷如下: ㈠按行政訴訟法第4條第1項規定:人民因中央或地方機關之違法行政處分,認為損害其權利或法律上之利益,經依訴願法提起訴願而不服其決定者,得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分,依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言,由此可知,行政處分之概念特徵之一,乃直接對外發生法律上效果,此並為行政處分與觀念通知主要區分標準。 ㈡次按「行政機關行使公權力,就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為,皆屬行政處分,不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作,直接影響人民權利義務關係,且實際上已對外發生效力者,如以仍有後續處分行為,或載有不得提起訴願,而視其為非行政處分,自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」,亦經司法院大法官會議釋字第423號解釋闡明在案。故行政機關所為單純 之事實敘述或理由說明,如不因該項敘述或說明而生法律上效果者,固非行政處分,不得對之提起訴願;惟若行政機關所為直接對外發生法律效果之法律行為,縱未為具體之表示,但由其敘述之事實及理由之說明內容,如已足認其有對人民權利與(或)義務發生、變更、消滅或確認之行為之表示,而對人民發生法律上之效果者,即難謂非行政處分,先予說明。 ㈢本件原告以100年6月14日函詢被告,略以其前透過臺北市議會議員質詢系爭更新案容積率認定疑義事件,經被告以100 年5月31日函覆,該函是否為行政處分,請予確認、說明等 語;經被告以100年7月1日函覆。原告不服,提起訴願,遭 決定不予受理,遂向本院提起行政訴訟,並主張如事實欄所載。茲本件訴願決定以被告100年7月1日函僅係就原告陳情 更新案容積率認定疑義事件所為之答覆,核其性質係屬事實敘述或理由說明之觀念通知,非訴願法所稱之行政處分,故原告對之提起訴願,即屬於法不合云云。 ㈣經查被告100年7月1日函為「主旨:有關本市○○區○○○ 村○○○區○○段4小段120地號等2筆土地更新單元輻射污 染建築物更新之基準容積,應以使用執照核准之總樓地板面積或第三種住宅區法定容積率計算,請查照。說明:一、依貴更新會100年6月14日(100)肥A字第10006002號函及100 年6月10日(100)肥A字第1000601號函辦理。二、查旨揭輻射污染建築物為臺北市南港區台肥社區,領有73使字第225 號使用執照(71建《港》字第668號建造執照),經本府輻 射污染建築物鑑定及處理委員會第9次委員會議決議同意評 定宜予拆除。依臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例(以下簡稱自治條例)第5條規定略以:『經依前條評定 宜予拆除重建,...,建築物所有權人、區分所有權人或共有人得於評定作成通知之次日起三年內,檢附拆除重建計畫向本市建築主管機關申請審查,經主管機關專案核准者,得依原建蔽率重建,並得於原規定容積率或總樓地板面積百分之三十比率內,適度放寬其限制。...』。惟上開條文所稱『原規定容積率或總樓地板面積』之計算方式該條例尚無明文規定,本市執行原則係依據內政部91年1月31日台內 營字第910081318號函釋示辦理。本局所屬建築管理處於98 年4月20日辦理本案審查會議,因貴更新會依內政部91年1月31日台內營字第910081318號函釋說明2第3點計算結果遠大 於原73使字第225號使用執照之總樓地板面積,故會議結論 為另案函請內政部釋示,復經內政部以98年6月6日內授營建管字第980089413號函復略以:『查本部91年1月31日台內營字第910081318號函係針對貴市○○○○○○○路民生別墅輻 射屋拆除重建案,...個案審議龍江路民生別墅輻射屋拆除重建案獲致之結論。...貴府為貴市輻射污染建築物事件善後處理,既依職權制定『臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例』,…其中第5條『……並得於原規定容積 率或總樓地板面積百分之30比率內,適度放寬其限制之規定應如何檢討乙節,建請貴府查明該條文訂定意旨本為權責逕為核處。』。三、臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例第5條原規定容積率或總樓地板面積之立法原意係保障 原有合法之建築旨揭案適用『原規定容積率』或『總樓地板面積』說明如下,請貴更新會據以辦理。㈠原規定容積率:原建物申請建照時,已實施容積管制,依當時所規定之法定容積率。㈡總樓地板面積:原建物申請建照時尚未實施容積管制,其原核准使用執照之地面以上及地面以下之總樓地板面積,分別按現行建築技術規則建築設計施工編第162條之 容積定義重新核計,所得容積樓地板面積值之和。....」等語,有上開函影本1份在卷可稽。 ㈤第以被告100年7月1日函既係針對原告100年6月10日函、100年6月14日函為答覆(此觀該函說明欄一、所載即明),而 原告100年6月10日函係請求「貴府(即北市府)依臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例第五條專案核准本更新會,得依原建蔽率重建,並得於原規定容積率或總樓地板面積百分之三十比率內,適度放寬其限制,...」(見該函主旨欄),原告100年6月14日函係請求「貴局(即被告)民國100年5月31日北市都建字第10063633600號函,是否為行 政處分,請予確認、說明,...」(見該函主旨欄),均係據以申請案件,被告即應依法就其申請是否合法及有無據以申請之事由予以准駁,所為本件處理即被告100年7月1日 函,依前揭說明,系爭函文中既已明揭「...系爭2筆土 地更新單元輻射污染建築物更新之基準容積,應以使用執照核准之總樓地板面積或第三種住宅區法定容積率計算,...」字樣,業已達明確表示系爭更新案容積率之計算標準及相關法規、會議紀錄、內政部函釋等資料之法律效果;且自此函文之用語,足以讓受文者即原告(副本收受者為被告所屬都市規劃科、臺北市都市更新處、李議員彥秀)認該函所載系爭更新案容積率認定之內容為真正,已無後續處置,揆諸上開條文規定及司法院大法官會議解釋暨說明,應認系爭函依其敘述之主旨,已足認其有就容積率限制之範疇(即是否適度放寬限制)或系爭更新案容積率之計算標準等項為表示,顯係政府機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施,而對外直接發生法律效果之單方行政行為,自難謂非屬行政處分,原告對之不服,自得提起行政爭訟及行政訴訟。 ㈥是以,被告主張依系爭自治條例第5條規定,本件必須係系 爭建築物所有權人始能提出申請,原告係以更新會之名義來函詢問,並非基於所有權人之地位,自非適格之當事人,其係基於行政協助原則針對原告所關心的容積計算方式予以函覆,所為100年7月1日函並未產生任何法律效果云云,顯忽 略本件係原告主動申請事項,受理機關即應就其申請事項是否合法及有無理由予以斟酌考量,其未為此圖,逕認系爭函不具行政處分之效力,容有未合。從而訴願決定不察,遽以系爭被告100年7月1日函僅係屬事實敘述或理由說明之觀念 通知性質而已,尚非屬行政處分,而認原告所提訴願難謂合法,而予以決定不受理,自有違誤,原告請求予以撤銷,即無不合,應予准許,應由本院將訴願決定撤銷,著由訴願機關就本案實體理由審酌後另為適法之決定。又本件訴願決定既不合法,系爭訴訟實體之理由及兩造其餘之陳述暨主張,已無庸審酌;至於原告訴之聲明中,先位聲明部分關於撤銷及課予義務訴訟部分,暨備位聲明之給付訴訟部分,因訴願機關尚未就本件實體理由審酌,該等部分尚待查明,即無庸審理,自無從准許,應予駁回,均併予敘明。 據上論結,本件原告之訴為一部有理由、一部無理由,爰依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條,判決如主文。 中 華 民 國 101 年 3 月 29 日臺北高等行政法院第六庭 審判長法 官 闕 銘 富 法 官 張 國 勳 法 官 林 育 如 上為正本係照原本作成。 如不服本判決,應於送達後20日內,向本院提出上訴狀並表明上訴理由,如於本判決宣示後送達前提起上訴者,應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。 中 華 民 國 101 年 3 月 29 日書記官 劉 育 伶