臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度訴字第2155號

• 裁判案由: 都市計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 05 月 17 日

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第2155號101年4月26日辯論終結原 告　陳子文
被 告　新竹市政府
代　表　人　許明財（市長）
訴訟代理人　楊育叡
馬雪鈴
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國100 年10月25日台內訴字第1000190787號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告於坐落新竹（含香山）都市計畫（香山地區）細部計畫範圍○○○區○○○市○○路○ 段○ 巷6 號建築物（下稱系
爭建物）經營「文子企業社」，經被告於民國100 年3 月1
日執行聯合稽查，發現原告於該址實際營業項目為資訊休閒業，現場99台機具，37名客人，費用為每小時新臺幣（下同）20元，被告認與擬定新竹（含香山）都市計畫（香山地區）細部計畫土地使用分區管制要點（下稱管制要點）第7 點規定不符，以100 年3 月30日府都計字第1000026050號函請原告於文到7 日內提出陳述意見，惟原告逾期未提出，爰依都市計畫法第79條第1 項規定，以100 年7 月19日府都計字第1000079796號裁處書（下稱原處分）處原告（即使用人）罰鍰6 萬元，並勒令立即停止使用。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠依都市計畫法第22條及都市計畫法臺灣省施行細則第35條規定訂定之管制要點第7 點規定，禁止於新竹市都市計畫住宅區內「申請設置」資訊休閒業，係對人民營業權之限制，有別於都市計畫法第22條第1 項第3 款及都市計畫法臺灣省施行細則第35條之規定，係對都市計畫住宅區內建築物或土地使用之限制，被告依管制要點規定，援引都市計畫法臺灣省施行細則第35條及都市計畫法第79條規定予以裁罰，即有違誤。且都市計畫住宅區建築物及土地之使用限制，顯係對人民財產權之限制，自屬法律保留範疇，縱授權行政機關訂定命令加以規範，亦必須授權明確。都市計畫法臺灣省施行細則第35條第3 項之規定，僅就土地及建築物使用之限制為授權，並未就營業權之限制為授權，因此就營業權為限制，即屬違反法律保留及授權明確性原則。
㈡再依地方制度法第28條第2 款規定，創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者，應以自治條例定之（最高行政法院94年11月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。關於都市計畫及營建事項，依地方制度法第19條第6 款之規定，雖為縣（市）自治事項，然依地方制度法第28條第2 款及第25條規定，被告應以自治條例為之，卻僅以內政部95年3 月22日台內營字第0950800816號及96年3 月16日台內中營字第0960801348號函釋，透過都市計畫法定程序，依都市計畫法第22條規定納入細部計畫土地分區使用管制加以規範，被告以管制要點即自治規則限制人民之營業權利，違反地方制度法第28條第2 款之規定及法律保留原則，被告再依都市計畫法第79條規定處原告6 萬元罰鍰，並勒令立即停止使用，顯屬違反法規命令授權原則及地方制度法之規定等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠依都市計畫法主管機關內政部95年3 月22日台內營字第0950800816號、96年3 月16日台內中營字第0960801348號函釋、都市計畫法第6 條、第39條之規定，都市計畫法臺灣省施行細則，係內政部依上開法律授權訂定之法規命令，其內容因考量臺灣省21縣（市）都市發展程度及方向各有所差異，故於有關條文規定各縣（市）政府得以公告方式限制都市計畫土地使用或訂定相關審查要點作為土地使用管制之依據，……如對當地都市計畫使用分區之使用有再作限制之必要，應依地方制度法規定以自治條例方式加以規範，或透過都市計畫法定程序，依都市計畫法第22條規定納入細部計畫土地分區使用管制，以符合法律保留原則；另依都市計畫法第32條規定，各使用區得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。綜上，縣（市）政府作為都市計畫擬定機關，於都市計畫法臺灣省施行細則之原則性規定下，可另依都市計畫法第6 條、第32條規定，考量地方實際發展需要，分別予以不同程度之使用管制，且限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，並透過都市計畫法定程序依都市計畫法第22條規定，表明於細部計畫書之土地使用分區管制加以規範，以符合法律保留原則。
㈡都市計畫發布實施後，其土地或建築物之使用，應遵循都市計畫相關規定辦理，都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1
項第22款、第35條皆有相關規定。再依內政部96年3 月16日台內中營字第0960801348號函釋意旨，如涉及剝奪或限制人民之自由、權利者，自應依內政部95年3 月22日台內營字第0950800816號函釋，依地方制度法規定以自治條例方式，或透過都市計畫法定程序，依都市計畫法第22條規定納入細部計畫土地分區使用管制加以規範，以符合法律保留原則。被告藉由都市計畫通盤檢討暨擬定細部計畫之程序，整體考量地方實際發展現況及未來都市計畫發展目標，據以研擬「新竹（含香山）都市計畫（香山地區）細部計畫」，範圍內住宅區之定位及發展政策為「維護住宅區居住環境之寧靜、安全及衛生」，並透過都市計畫法定程序，依都市計畫法第22條於管制要點第7 點規定「本計畫住宅區內之土地及建築物禁止申請設置資訊休閒業」，以作為都市管理之依據，完全符合都市計畫法暨都市計畫法臺灣省施行細則之規定，即配合地方實際發展需要，地方政府認為有必要進一步限制使用時，透過都市計畫法定程序，納入細部計畫土地使用分區管制加以規範，符合法律保留原則。
㈢原告於系爭建物經營資訊休閒業使用，系爭建物位於「新竹（含香山）都市計畫（香山地區）細部計畫」範圍內，其土地使用分區為第1 種住宅區，經被告於100 年3 月1 日就「文子企業社」執行聯合稽查結果，現場為經營資訊休閒業使用，有稽查紀錄表可稽，核與管制要點第7 點規定不符，被告以原處分處原告6 萬元罰鍰及勒令立即停止使用，並無違法等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有被告聯合稽查商業活動暨不良場所現場紀錄表（第2 頁）、被告100 年3 月30日府都計字第1000026050號函及送達證書（第3-4 頁）、原處分及送達證書（第5-6 頁）、內政部100 年10月25日台內訴字第1000190787號訴願決定書（第22-23 頁）影本附原處分卷可稽，且為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告處原告（即使用人）罰鍰6 萬元，並勒令立即停止使用，是否適法有據？
㈠按都市計畫法第6 條、第22條第1 項、第32條、第39條、第79條第1 項、第85條分別規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。……」「（第1 項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2 項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用……等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。……」「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」次按，都市計畫法臺灣省施行細則第1 條、第15條第1 項第22款、第35條第1 項及第3 項分別規定：「本細則依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定訂定之。」「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：……二十二、其他經縣（市）政府認為足以發生噪音、振動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全或衛生，並公告限制之建築物或土地之使用。」「（第1 項）擬定細部計畫時，應於都市計畫書中訂定土地使用分區管制要點；並得就該地區環境之需要，訂定都市設計有關事項。……（第3 項）第1 項土地使用分區管制要點，應規定區內土地及建築物之使用、最小建築基地面積、基地內應保持空地之比率、容積率、綠覆率、透水率、基地內前後側院深度及寬度、建築物附設停車空間、建築物高度與有關交通、景觀、防災及其他管制事項。」復按，管制要點第7 點規定：「為維護住宅區居住環境之寧靜、安全及衛生，本計畫住宅區內之土地及建築物禁止申請設置資訊休閒業。」再按，內政部95年3 月22日台內營字第0950800816號、96年3 月16日台內中營字第0960801348號函分別釋示：「基於都市計畫法臺灣省施行細則係適用臺灣省21縣（市）轄區範圍，而各該縣（市）都市發展程度及方向各有所差異，本部在該細則原則性之規定下，指導各縣（市）政府視其地方需求所做適度之調整，貴府如認為有必要進一步限制使用時，應依地方制度法規定以自治條例方式，或透過都市計畫法定程序，依都市計畫法第22條規定納入細部計畫土地分區使用管制加以規範。」「……各縣（市）政府公告限制都市計畫土地使用或訂定相關審查要點內容，如涉及剝奪或限制人民之自由、權利者，有無違法律保留原則疑義，本部於95年1 月18日召開『研商縣（市）政府依都市計畫法臺灣省施行細則有關條文規定公告限制土地使用相關事宜』會議，獲致結論略以：『縣（市）政府如對當地都市計畫使用分區之使用有再作限制之必要，應依地方制度法規定以自治條例方式加以規範，或透過都市計畫法定程序，依都市計畫法第22條規定納入細部計畫土地分區使用管制，以符合法律保留原則。』……」核與相關法律規定無違，自得予以援用。
㈡查都市計畫法、都市計畫法臺灣省施行細則對「住宅區」之規定係屬原則性、一般性之廣義規範，而系爭管制要點乃依上開都市計畫法母法，及母法授權訂定之都市計畫法臺灣省施行細則，考量臺灣省各縣（市）都市發展程度及方向各有差異，依地方自治精神，於新竹（含香山）都市計畫（香山地區）細部計畫中，就細部計畫範圍內之土地使用作詳細性管制規範，未逾越上開法律授權之內容及範圍，且符合都市計畫法第1 條及第3 條之立法目的。按諸司法院釋字第345
號、第346 號解釋意旨，亦與法律保留及授權明確性之原則並無違悖。原告起訴論旨主張系爭管制要點違反地方制度法第28條第2 款之規定及法律保留原則、授權明確性原則云云，尚無足採。
㈢經查，原告於系爭建物作資訊休閒業使用，而該建物係坐落新竹（含香山）都市計畫（香山地區）細部計畫範圍內第1
種住宅區，有被告聯合稽查商業活動暨不良場所現場紀錄表影本附原處分卷可稽，且為兩造不爭之事實（見本院卷第37-38 頁筆錄所載），則原告既違反具體詳細使用管制規定之系爭管制要點第7 點，自有都市計畫法、都市計畫法臺灣省施行細則相關規定之適用。從而，被告依都市計畫法第79條第1 項規定予以裁罰，於法洵屬有據。
五、綜上所述，原告之主張均無可採。被告處原告（即使用人）罰鍰6 萬元，並勒令立即停止使用，於法並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　101　 年　　5　　 月　　17　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　黃本仁
法 官　林妙黛
法 官　曹瑞卿
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　101　 年　　5　　 月　　17　　日書記官 黃玉鈴