臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度訴字第316號

• 裁判案由: 所有權登記
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 05 月 12 日

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第316號100年4月28日辯論終結原 告　國防部軍備局
代　表　人　劉復龍
訴訟代理人　蔚中傑律師
被 告　臺北市大安地政事務所
代　表　人　簡玉昆（主任）
訴訟代理人　朱顯湧
林文泰
上列當事人間所有權登記事件，原告不服臺北市政府中華民國99年12月22日府訴字第09970139000 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠、空軍總司令部為興建55軍協軍事宿舍，於民國44年間報奉行政院核准，就當時臺北市○○區○○○段106 地號之部分土地（面積為0.1656甲即1,606 平方公尺）及其他多筆土地之各一部分辦理徵收；為擴建汽車集用場及加油站，於45年間再就前揭臺北市○○區○○○段106 地號之部分土地（面積為0.0999甲即969 平方公尺）辦理價購，前揭106 地號土地徵收及價購之費用均經業主領訖有案，面積合計為2,575 平方公尺，惟未辦理徵收登記及所有權移轉登記。嗣該106 地號於46年1 月19日分割為106 及106-1 地號（面積各為2,545 及1,354 平方公尺），其中106-1 地號土地作為仁愛路使用，而106 地號部分復於53年7 月10日分割為106 及106-2
地號（面積各為1,563 及983 平方公尺），前揭44年間徵收及45年間價購之土地，分別坐落於該106 及106-2 地號內。惟空軍總司令部於62年10月3 日持45年間價購資料，以「收購」為登記原因辦竣106 地號土地所有權移轉登記（按：應以106-2 地號土地為移轉標的始屬正確）。迄於63年12月18日，臺北市○○○○○○○○路拓築工程，就前揭106-2 地號土地再次辦理徵收，因查無所有權人中之周浚源及廖欽福等2 人（權利範圍合計3/8 ）領款紀錄，爰僅就其餘所有權人權利範圍5/8 部分辦妥徵收登記。嗣因原告所屬工程營產中心北部地區營產管理處（以下簡稱原告所屬營管處）以96年3 月19日旭迺字第0960000804號函告臺北市政府，前揭106-2 地號土地於44年間已徵收並補償完畢（按：應係於45年間價購完畢），該府乃以96年3 月30日府地四字第09630702900 號函囑託被告就臺北市○○區○○段○ ○段6 地號（即
重測前106-2 地號）周浚源、廖欽福等2 人權利範圍3/8 部分，辦理徵收登記為中華民國所有，管理機關為原告。案經被告於96年4 月4 日辦竣登記在案。
㈡、嗣因原告清查比對資料，查明前揭臺北市○○區○○段○ ○
段6 地號（即重測前106-2 地號）應屬價購取得，非徵收取得，乃就該地號申請更正登記原因為「買賣」。經臺北市政府地政處以97年11月12日北市地四字第09732706300 號函復原告所屬工程營產中心，若可提出相關證明文件，即可逕向被告申辦更正登記。原告復於98年4 月21日函請被告辦理更正登記，經被告函報臺北市政府地政處，經該處以98年10月28日北市地用字第09831290000 號函復，審認臺北市政府96年3 月30日（府地四字第09630702900 號函）囑託登記係屬錯誤，應予撤銷，○○○區○○段○ ○段6 地號土地如屬價
購取得，應另案依規定程序辦理。被告爰於98年11月23日將臺北市○○區○○段○ ○段6 地號原周浚源及廖欽福所有部
分，回復登記為其等2 人所有。原告所屬營管處再以99年6
月4 日備工北管字第0990003917號函，檢具被告99大安字第175410號土地登記申請書、登記清冊及45年間之價購證明等文件，申請就臺北市○○區○○段○ ○段6 地號其中周浚源
及廖欽福所有部分，以買賣為登記原因，辦理所有權移轉登記。經被告審認系爭登記案依土地登記規則第26條規定，應由權利人及義務人會同申請，爰以99年7 月28日099 大安字175410號補正通知書通知原告於接到通知之日起15日內補正。該通知書於99年8 月8 日由原告收受，惟其逾期仍未補正，被告爰依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定，以99年8 月23日099 大安字175410號駁回通知書駁回原告之申請（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，復遭臺北市政府決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、本案應依買賣事實發生時之土地登記規則第23條規定，辦理以買賣為原因之囑託登記：
１、本件訴願決定駁回原告之請求無非認為35年10月2 日施行之土地登記規則第23條規定已於69年1 月23日修正刪除，且「軍事機關歷年價購、徵收、撥用土地辦理登記簡化規定」也於63年9 月底不再適用，因此本案無前揭規定之適用。惟系爭懷生段2 小段6 地號土地於44年4 月11日即已由空軍總司令部價購買賣所得（現今所有營產土地之管理機關為原告），並有當時原土地所有權人所立具之「土地登記承諾書」，就此被告並不爭執，而因系爭懷生段2 小段6 地號土地於44年間即已發生買賣價購之事實，故從實體從舊之規定而言，當應適用當時之土地登記規則辦理系爭土地之買賣登記。更何況本案於62年10月3 日亦曾以44年4 月11日之買賣價購資料申請登記，故本案應依35年10月2 日施行之土地登記規則第23條及「軍事機關歷年價購、徵收、撥用土地辦理登記簡化規定」第13條規定，辦理囑託登記，至為灼然。原告對於土地登記規則未來之修法並無預見可能性，而且基於法規不溯及既往之原則，當應依35年10月2 日施行之土地登記規則第23條規定辦理，方符合原告期待，否則，因嗣後無預警的修法導致原告原可依囑託登記辦理之權利喪失，顯然有失公平，更有違行政程序法第6 條所定之平等原則（臺灣臺北地方法院97年審簡上字第189 號判決參照，另參司法院釋字第574 號解釋理由書及釋字第605 號之協同意見書）。
２、本件之原因事實與價購行為係發生於44年間，當時之原土地所有權人也經領取土地價購款，並簽立具「土地登記承諾書」，因此本案應適用行為時即價購當時之法律，方與不溯既往原則無違，否則若法令之適用範圍回溯至生效日期前已完結之事實，則人民對於先前法秩序之信賴勢必遭到破壞，甚至原屬合法之行為，因嗣後法令之制訂或修正，使之在法律上重新評價為違法行為，進而可能遭受到不可預測之法律制裁，故本案當應依價購行為時35年10月2 日施行之土地登記規則第23條為辦理之準據無疑，否則即有違法律不溯既往原則。另中央法規標準法第18條前段亦有「除依其性質應適用行為時之法規外」之規定，則本案即屬依事件之性質應適用行為時法規，即適用35年10月2 日施行之土地登記規則第23條之情形。況且，基於中央法規標準法第18條之從優原則，亦應適用有利原告之35年10月2 日施行之土地登記規則第23條規定，蓋新法（即土地登記規則第29條）雖然變更了囑託登記的原因，但並未廢除或禁止囑託登記，準此，不論依中央法規標準法第18條前段規定或但書從優原則之規定，均應適用利於原告之35年10月2 日施行之土地登記規則第23條規定，方屬合法。
３、再者，系爭土地之所有權人不僅有重複領取價購款及徵收款之嫌，現今更要求將系爭土地作為抵稅之基礎，甚至更要為容積移轉之行為，若本案無法就系爭土地辦理囑託之買賣登記，勢必與公益原則有違。準此，因為原告囑託為買賣登記之申請，既已依價購當時適用之土地登記規則第23條規定，取具義務人之承諾書同意由軍方申請所有權移轉登記，則應無庸再由義務人會同為申請，即義務人同意權利人單獨申辦移轉登記之意思表示已明，當不須由權利人協同義務人會同辦理申請登記，否則無異剝奪原告已依價購當時所取得之權利，因此，被告駁回原告之申請顯不合法，訴願決定之判斷亦有違誤，皆應予撤銷。
㈡、基於信賴保護與行政自我拘束原則，被告也應依原告99年6
月4 日備工北管字第0990003917號函之請求做成買賣移轉登記之行政處分：
１、就系爭土地（即現今之懷生段2 小段6 地號3/8 產權部分）原告曾提供完成補償徵收之資料，由臺北市政府於96年3 月30日囑託登記機關以「徵收」為原因補辦3/8 持分移轉登記為國有，並由原告為管理機關，後因查明系爭土地應屬「價購」取得而非「徵收」取得，因此原告曾函詢臺北市政府應如何處理，而該府地政處遂來函表示若能提出相關證明文件，可申請更正前開徵收登記，因此原告於98年4 月21日向被告申請更正登記，即將懷生段2 小段6 地號登記原因由徵收改為價購，同段116 地號由價購改為徵收，惟該府地政處於98年10月28日以北市地用字第09831290000 號函知被告通知原登記原因錯誤，反而要求被告撤銷系爭土地96年3 月30日權利範圍3/8 之「徵收」登記，並通知原告系爭土地係「價購」取得，應另案依規定辦理，就此，原告深感錯愕。
２、臺北市政府地政處嗣後於99年2 月2 日函知原告本案似可由原告持原證明文件單獨申辦價購移轉登記，並函請內政部釋示，惟內政部並未解釋，因此該處遂於99年3 月24日召開會議，會議結論則是由原告向被告就系爭土地申請囑託價購登記，因此，原告對於被告及其上級機關臺北市政府地政處之行政作為產生信賴，遂依據前揭99年3 月24日會議記錄之結論，以99年6 月4 日備工北管字第0990003917號函申請囑託價購登記，而參照該函文說明及申請書第9 點備註欄所載，原告乃是以臺北市政府地政處99年2 月2 日北市地四字第09930246300 號函及99年3 月24日會議記錄之結論為由據以申請，惟被告卻無理駁回原告之申請，顯有違原告之信賴保護及行政自我拘束原則。準此，基於信賴保護與行政自我拘束原則，被告應依原告99年6 月4 日備工北管字第0990003917號函之請求，做成買賣之移轉登記之行政處分。綜上所述，被告99年8 月23日99大安字第175410號函之駁回處分及99年12月22日府訴字第09970139000 號之訴願決定均有違誤，應由被告依原告99年6 月4 日備工北管字第0990003917號函做成買賣之移轉登記，用維法制並維公益等情。並聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被告應依原告99年6 月4
日備工北管字第0990003917號函之請求作成買賣之移轉登記之行政處分。
三、被告則以：
㈠、原告認本案標的係屬「價購」之土地，被告對此並無異議，惟就原告主張本案應依35年10月2 日施行之土地登記規則第23條規定辦理，因與現行土地登記規則第26條之規定不符，爰以99年6 月15日北市大地一字第09930898400 號函提報臺北市政府地政處研討，並經該處99年7 月26日北市地籍字第09932079200 號函復，被告乃於99年8 月3 日依土地登記規則第56條開立補正通知書以補正事項「本案申請登記原因為『買賣』，非現行土地登記規則第29條政府機關得囑託辦理情形之一，故本案請由權利人及義務人會同申請之。」通知原告補正，因其逾期未依補正事項完成補正，被告爰於99年8 月23日依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定予以駁回，悉依相關規定及程序辦理，並無違誤。
㈡、原告主張其可依價購當時（44年）土地登記規則第23條之規定囑託地政事務所辦理登記，惟法務部97年8 月4 日法律字第0970024743號函釋及最高行政法院97年度判字第1132號判決皆認為依中央法規標準法第18條規定，關於人民聲請許可案件，應適用向主管機關「申請受理時」之法令，非「行為時」之法令。原告於99年6 月4 日始向被告提出登記之申請，非屬處理程序終結前據以准許之法規有變更者，自應依申請時之土地登記規則辦理，原告主張其可依價購當時（44年）土地登記規則第23條之規定囑託地政事務所辦理登記，顯為誤解。又臺北市政府地政處99年2 月2 日北市地四字第09930246300 號函係將本案疑義陳報內政部核示，函內擬具之意見並非確定之結果，而99年3 月24日會議記錄之結論除表示得否由軍方持原證明文件單獨申辦價購移轉登記仍有疑義外，亦請原告向被告送件，由被告依法審查，準此，上開文件並未允諾被告得以單獨申辦買賣移轉登記；況依土地登記規則第3 條及第29條規定，「買賣」登記非屬囑託登記，其承辦機關為被告，非臺北市政府地政處，其准駁係屬被告職權，被告既未曾允諾原告得以單獨申辦買賣移轉登記，自無違反信賴保護及行政自我拘束原則。
㈢、而35年10月2 日施行之土地登記規則第23條規定，因已規定於69年1 月23日修正後之土地登記規則第28條內，故予以刪除，現行土地登記規則第29條有關囑託登記之規定已無「買賣」登記原因之適用，另行政院61年11月1 日頒布之「軍事機關歷年價購、徵收、撥用土地辦理登記簡化規定」，其適用期限亦僅至63年9 月底止，逾期申請之土地登記案件，不得再予適用。本件所有權移轉登記案被告收文日期為99年6
月11日，自難認有35年10月2 日施行之土地登記規則第23條及軍事機關歷年價購、徵收、撥用土地辦理登記簡化規定之適用。本案因原告未依補正事項完成補正，被告依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定駁回，依法並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有被告99年8 月23日099 大安字175410號駁回通知書（第1 頁）、系爭106 地號土地登記簿（第26-27 頁）、106-2 地號土地登記簿（第32-35 頁）、臺北市政府96年3 月30日府地四字第09630702900 號函及96年大安字第11904 號登記案（第36-38 頁）、懷生段2
小段6 、116 地號之土地登記第2 類謄本（第41-43 頁）、臺北市政府地政處97年11月12日北市地四字第09732706300
號函（第44-45 頁）、臺北市政府地政處98年10月28日北市地用字第09831290000 號函（第46-47 頁）、99大安字第175410號土地登記申請書（第52-54 頁）、被告99年7 月28日099 大安字175410號補正通知書（第55頁）、臺北市政府99年12月22日府訴字第09970139000 號訴願決定書（第57-62
頁）影本附原處分卷；原告所屬營管處99年6 月4 日備工北管字第0990003917號函（第10頁）、98年4 月21日備工北管字第0980002568號函（第74-75 頁）影本附訴願卷可稽，且為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告依土地登記規則第57條第1 項第4 款之規定駁回原告之申請，是否適法有據？
㈠、按「（第1 項）土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。（第2 項）土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」、「土地總登記後，土地權利有移轉、分割、合併、設定、增減或消滅時，應為變更登記。」、「土地權利變更登記，應由權利人及義務人會同聲請之。」土地法第37條、第72條、第73條第1 項前段定有明文。又「土地登記，除本規則另有規定外，應由權利人及義務人會同申請之。」、「政府機關遇有下列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：一、因土地徵收或撥用之登記。二、照價收買土地之登記。三、因土地重測或重劃確定之登記。四、因地目等則調整之登記。五、依土地法第52條規定公有土地之登記。六、依土地法第57條、第63條第2 項或第73條之1 第5 項規定國有土地之登記。七、依強制執行法第11條規定之登記。八、依破產法第66條規定之登記。九、依稅捐稽徵法第24條第1 項規定之登記。十、依國民住宅條例施行細則第23條第3 項規定法定抵押權之設定及塗銷登記。十一、依第147
條但書規定之塗銷登記。十二、依第151 條規定之公有土地管理機關變更登記。十三、其他依法律得囑託登記機關登記者。」、「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：…二、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者。…」、「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：…四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」依土地法第37條第2 項規定訂定之土地登記規則第26條、第29條、第56條第2 款、第57條第1 項第4 款著有規定。
㈡、次按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」乃中央法規標準法第18條所明定。故各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，本應適用行為時即申請時之法規，除據以准許之法規於申請處理程序終結前，有所變更，始生比較新舊法規，而擇有利於申請人之法規為適用。承前所述，土地登記除土地登記規則別有規定外，應由權利人及義務人會同申請之。而原告為政府機關，其於99年間檢具土地登記申請書、登記清冊及原告於45年間價購證明等文件，以買賣為登記原因，申請就臺北市○○區○○段○ ○段6 地號其中周浚源及
廖欽福所有部分，辦理所有權移轉登記，經核非在土地登記規則第27條規定得由權利人單獨申請登記之列，亦不符同規則第29條規定得逕囑託登記機關登記之範疇；申請期間其得據以申請之相關條文復無變更情事，而不生應依前揭中央法規標準法比較新舊法之問題。從而，被告以原告所為之申請，不符土地登記規則第29條囑託辦理登記之規定，限期通知原告於文到之日起15日內，補正會同義務人共同申請程序，因逾期未經原告補正，乃依同規則第57條第1 項第4 款規定，駁回原告之申請，自屬適法有據。原告主張：基於中央法規標準法第18條之從優原則，應適用有利原告之35年10月2
日施行之土地登記規則第23條規定云云，容對中央法規標準法第18條規定內涵，有所誤解，尚無可採。
㈢、又原告主張：系爭登記原因發生於45年間，應依當時土地登記規則第23條規定，辦理以買賣為原因之囑託登記，方與不溯既往原則無違云云。惟查，修正前土地登記規則第23條規定：「官署或法定自治機關自為權利人，而為土地權利之登記時，應取得義務人之承諾書或他項證據，囑託地政機關登記之。」業於69年1 月23日修正刪除，相關內容合併至修正後第29條囑託登記規定中，已無包含以買賣為所有權移轉登記原因之態樣。是縱原告於該規定修正前，符合該規定要件，取得義務人之承諾書，然其既未於該規定修正施行前，適用原規定為登記之囑託，迄至99年始為申請，自應適用申請當時即現行土地登記規則。蓋本件係涉土地移轉登記之申請程序，應由權利人、義務人會同為之，抑或得由權利人即原告片面逕囑託被告辦理，而非關買賣得否為土地移轉登記原因之實體爭議，自不生原告所稱「實體從舊」之問題；就此發生在修法後之申請事件，被告就其申請程序適用申請時之規定，更無何原告所指摘之溯及既往可言。另原告援引之「軍事機關歷年價購、徵收、撥用土地辦理登記簡化規定」第13條規定：「價購前經移轉未辦理登記之土地，由軍事機關檢附買賣契約，或出賣土地人出具之領款單據或交業憑證，囑託地政機關為國有土地之登記。」則經行政院以63年6 月10日台63內字第4371號函示僅適用至63年9 月底止，並據內政部78年8 月9 日台（78）內地字第729499號函示逾該適用期限案件，不得再予適用明確（見原處分卷第82-83 頁），是該簡化規定亦無得為原告有利之論據。故原告上開主張，洵無可採。
㈣、復原告主張：其對土地登記規則未來之修法並無預見可能性，基於法規不溯及既往之原則，亦應依35年10月2 日施行之土地登記規則第23條規定辦理，方符合原告期待，免失公平及違背行政程序法第6 條所定之平等原則云云。惟如前述，有關系爭土地移轉登記應由權利人、義務人會同為之，抑或原告得囑託被告逕為登記，係屬登記申請程序之範疇，適用申請時之法令規定，要與不溯既往原則無涉。且依司法院釋字第525 號解釋：「…行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」亦可知人民並無法期待法令永遠不修正；而原告於上開土地登記規則修正前，又無何客觀上之具體信賴表現行為；況上述土地登記規則於69年1 月23日修正公布時，業已於修正後第140 條明定自69年3 月1 日施行，預留逾1 個月之過渡期間，俾得適用舊規則者提出申請，保障其程序利益，是原告非不得於該過渡期間，向被告為系爭申請，要無得於30年後始向被告要求依該舊規則審查本件申請程序之餘地。是原告上述主張，仍無可取。
㈤、再按行政法上信賴保護原則之適用，原則上應係指授益行政處分之撤銷或廢止，或行政法規之廢止或變更等情形。而「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」且為行政程序法第92條第1 項所明定。又「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。」亦有最高行政法院93年度判字第1392號判例意旨可資參考。是縱被告及其上級機關臺北市政府地政處曾告知原告得由其片面申請，將原誤載之登記原因「徵收」，更正為「買賣」，然此既非原告或臺北市政府地政處就原告已提出之具體申請案件為處分，充其量亦僅係觀念通知，並無何授益行政處分存在，則被告嗣後於原告申請時，即便因原通知不符法令，依法行政之結果，採取與原來告知原告之見解有異，亦不涉何授益處分之撤銷，原告並不因此得生何值得保護之信賴。故原告主張：基於信賴保護與行政自我拘束原則，被告應依其申請，作成買賣移轉登記之行政處分云云，要無可採。
㈥、另原告主張：系爭土地之所有權人不僅有重複領取價購款及徵收款之嫌，現今更要求將系爭土地作為抵稅之基礎，甚至更要為容積移轉之行為，若本案無法就系爭土地辦理囑託之買賣登記，勢必與公益原則有違云云；事涉其與土地所有權人間之私權爭執，惟民事法院有終局確認之權，原告非不得循私權爭訟程序，取得民事確定後，再依土地登記規則第27條第4 款規定，單獨申請登記，即不生其所謂之有悖公益原則之問題；是其為此主張，亦無足取。再現行土地登記規則第29條第2 款規定：「政府機關遇有下列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：…二、照價收買土地之登記。」所稱照價收買土地，係指直轄市或縣（市）政府依平均地權條例第16條、第26條、第76條等規定辦理照價收買而取得土地者，與本件係經協議價購取得土地之移轉登記，分屬二事，爰併此敘明。
五、綜上所述，原告之主張均無可採。被告認原告未依其限期補正事項，遵期補正，遂依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定駁回原告之申請，並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請撤銷，並命被告應依原告99年6
月4 日備工北管字第0990003917號函之請求作成買賣之移轉登記之行政處分，為無理由，均應駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
七、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　5　　 月　　12　　日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官　許瑞助
法 官　劉穎怡
法 官　林玫君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　5　　 月　　12　　日書記官 黃玉鈴