臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度訴字第34號

• 裁判案由: 有關補償事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 04 月 21 日

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第34號100年4月7日辯論終結原 告　榮基砂石開發有限公司
代　表　人　劉正雄（董事）
訴訟代理人　高進棖　律師
被 告　行政院農業委員會林務局
代　表　人　顏仁德（局長）
訴訟代理人　張弘毅
傅朝文
王中原
上列當事人間有關補償事務事件，原告不服行政院農業委員會（下稱農委會）中華民國99年11月9 日農訴字第0990142731號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告前就系爭坐落雲林縣斗六市○○段212-1 、212-2 、
212- 3、212-7 地號土地向雲林縣政府申准取得土石採取許可證，有效期間自94年3 月16日至97年3 月15日。嗣農委會為保育八色鳥及其棲地環境與自然生態，乃依土石採取法第33條規定，以94年12月23日農授林務字第0941701545號函請經濟部將雲林縣枕頭山一帶劃定為土石禁取區，經濟部旋於當日以經授務字第09420123440 號公告「雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區」範圍後，復依農委會95年9 月12日農林務字第0951701060號函，以95年11月6 日經務字第
09500630990 號公告修正該土石禁取區之範圍。原告以其系爭土地位於該禁採區範圍內，乃依土石採取法第33條第1 項規定，於96年3 月1 日向農委會申請補償共計新臺幣（下同）350,948,931 元，案經被告即農業委員會林務局依經濟部調處結果，以99年2 月23日林保字第0991700200號函核定補償金額共計4,019,735 元。嗣原告以農委會就調處中不同意補償或有爭議之項目，並未作成行政處分，乃於99年5 月28日請求農委會就未獲得補償之項目，作成行政處分。被告遂以99年6 月2 日林保字第0990136876號函復略以，本案補償事宜之最終決定，被告業以99年2 月23日林保字第
0991700200號函告原告，係依照經濟部礦業局調處結果辦理，所有應補償金額為4,019,735 元，並經原告領取在案。原告不服，提起訴願，遭農委會作成「訴願不受理」決定，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉請求判命被告應作成補償原告355,987,731 元及自99年6 月23日起至清償日止按年息百分之5 計算利息之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：
㈠本件之處分機關應為農委會非其所屬之林務局：
按土石採取法第33條各項規定，其規定之申請劃設禁採區之申請人為「目的事業主管機關」，就本件而言應為農委會。土石採取權人申請補償之對造亦為「目的事業主管機關」，本件即為農委會。經查，原告於本件聲請補償行政程序，均依法向農委會提出申請，中央主管機關經濟部亦以農委會及原告為調處之對象；且原告99年6 月21日提出之訴願書，亦係以農委會為相對人，並有農委會99年10月18日農訴字第0990135569號訴願決定書可參（鈞院卷證35）。惟查，本件卻由被告發函通知核定所有應補償金額為4, 019,735元。對於被告99年6 月2 日林保字第
0990136876號函文，原告認為仍屬農委會之行政處分，而因本件原告所提出之申請補償，其補償事項及修正後總金額為360,007,466 元，惟農委會對於上開請求僅准許其中4,019,735 元」。綜上所述，原告主張本件拒絕處分行政機關為農委會，非本件被告林務局，林務局所為之處分有誤，農委會之訴願委員會當無權受理本件之訴願。
㈡訴願機關認定本件被告系爭99年6月2日之函文，非屬行政處分，亦屬有誤：
經查，被告99年2 月23日林保字第0991700200號函原告之函文，僅係就其同意補償部分通知原告公司得以領取，對於原告其餘請求，其並未明示「拒絕補償」、「拒絕補償之金額」，更未註引受「處分者」若不服該處分者得以提出行政救濟之行政程序法之規定，是該函文之處分範圍，並未包括原告其餘之請求部分。再者，經濟部對於本件所為之調處，其亦未曾函文告知原告已為終止或完結，則對於「原告其餘請求部分」，於被告以99年6 月2 日明確為拒絕意思表示前，仍屬於調處程序，尚未有「拒絕處分」存在。
㈢原處分所為對原告所請求補償之355,987,731 元之拒絕處分，實有有誤：
經查，被告與原告協商擬定之補償項目與金額一覽表所示（鈞院卷第140 頁以下，原證33），被告不同意補償之項目有13項。然查，除了編號第11（違約金）及13項（開發利益）外，其餘11項之請求，確實均係因本件土石採取許可而已支出，且該些支出或為法令規定或有其必要性及合理，均應屬補償之範圍：
⒈運輸道路設計費：
此乃土石採取許可申請書上，所擬定之計畫之一，於開採作業前即需先行完成。
⒉取得土地權利金：
土地權利之取得，乃申請許可之前提要件，若無此許可事件，原告即無此支出。
3.水土保持技師簽證費：
此部分乃係依水土保持法之規定所為之支出，為遵守法令義務之支出。
4.水土保持技師之監造費：
此亦為履行法令義務所為之支出。
5.預期利益之損失：
此乃原告依法可得之利益，因遭廢止而損失，
6.違約罰款：
此亦係因許可證遭廢止而致生之損害。
7.工程人員薪資：
此乃水土保持計畫施作所產生之費用，本應列為補償項目。
8.水土保持計畫工程費用：
此部分，原告既已支出285 萬元，被告僅補償342523元，應有有誤等語。
㈣提出土石採取許可證及雲林縣政府92年1 月9 日函文、雲林縣政府95年11月24日府工石字第0951406642號函文、經濟部95年11月6 日經務字第09500630991 號函、原告96年3 月1 日榮基字第96030101號函文及檢附補償清冊、農委會96年3 月5 日農授林務字第0960111215號函、原告96年4 月27日榮基字第96042701號函、農委會96年5 月3 日農授林務字第0960123606號函、經濟部96年5 月10日經授務字第09600071670 號函、農委會96年6 月21日林保字第
0961700624號函、原告96年6 月28日榮基字第96062801號函、農委會96年8 月30日林保字第0961700899號函、原告96年9 月14日榮基字第96091401號函、農委會96年9 月28日農授林務字第0961700990號函、經濟部96年10月4 日經授務字第09600150350 號函、農委會96年10月9 日農授林務字第0960155903號函、農委會96年11月2 日農授林務字第0960159763號函、原告96年11月15日榮基字第96111501號函、農委會97年4 月14日農授林務字第0971700492號函、經濟部97年5 月7 日經授務字第09720110420 號函（檢送97年4 月28日協調榮基砂石開發有限公司及大洪砂石有限公司因劃定土石禁採區致受有損害申請補償案會議紀錄1 份）、經濟部礦務局97年9 月3 日礦局石一字第
09700248920 號函、原告97年9 月26日榮基字第97092601號函、經濟部礦務局97年10月8 日礦局石一字第
09700249550 號函（檢送97年9 月23日「協調榮基砂石開發有限公司及大洪砂石有限公司因劃定土石禁採區致受有損害申請補償案查勘該2 公司原有土石採取區相關事宜」會勘紀錄1 份）、原告97年10月24日榮基字第97102401號函（檢送94年04月01日相關單位會勘土石採取區時之現況照片）、經濟部98年4 月22日經授務字第09820107610 號函（檢送98年4 月17日「召閞榮基砂石開發有限公司及大洪砂石有限公司因劃定土石禁採區致受有損害申請補償案第2 次協調會」會議紀錄1 份）、原告98年4 月29日榮基字第98042901號函（檢送98年4 月17日『召開榮基砂石開發有限公司及大洪砂石有限公司因劃定土石禁採區致受有損害申請補償案第2 次協調會』會議紀錄）、經濟部礦務局98年5 月5 日礦局石一字第09800053480 號函、經濟部99年1 月19日經授務字第09800728160 號函、經濟部99年2 月5 日經授務字第09900518270 號函、被告99年2 月23日林保字第0991700200號函、經濟部99年3 月31日經授務字第09920106540 號函、原告99年5 月28日榮基字第
99052801號函、被告99年6 月2 日林保字第0990136876號函、被告與原告協商擬定之補償項目與金額一覽表、訴願決定書等件影本為證。
四、被告主張：
㈠程序部分：
⒈按訴願法第1 條第1項、第3條第1項、第77條第8款規定規定，原告雖謂被告99年2 月23日林保字第0991700200號函（鈞院卷第133 頁，原證29），僅係就其同意補償部分（達成共識，同意補償項目）通知原告領取，對於原告其餘請求（尚未達成共識爭議項目）並未明示拒絕補償，且經濟部亦未通知原告調處已終結，則對原告其餘請求部分直至被告以99年6 月2 日林保字第
0990136876號函（鈞院卷第137 頁，原證32）通知原告，始明確為拒絕補償之處分。訴願機關認99年6 月2 日林保字第0990136876號函（鈞院卷第137 頁，原證32）非屬行政處分係屬錯誤。惟查，被告99年2 月23日林保字第0991700200號函（鈞院卷第133 頁，原證29）之說明四：「本局依據經濟部協調處理結果辦理本補償案，本項如俟補償後，則所有應補償項目業已完成補償，總計補償貴公司之金額為新台幣4,019,735 元」業已對原告其餘請求（尚未達成共識爭議項目）部分，「明示」拒絕補償，是以被告99年6 月2 日林保字第0990136876號函（鈞院卷第137 頁，原證32）僅表示：「…有關旨案補償事宜之最終決定，本局業於99年2 月23日以林保字第0991700200號函告貴公司，係依照經濟部礦務局調處結果辦理，所有應補償金額為新台幣4,019,735 元」，實非對原告請求補償事件再為准駁之意思表示，僅為單純之事實敘述，難謂為行政處分，原告並不因該函敘述或說明而另生其他法律上之效果，原告提起訴願於法不合，農委會依法為不受理之訴願決定，程序上並無不當。
⒉按土石採取法第33條第1 項規定「目的事業主管機關為維護水源、水利、交通安全、都市發展、環境景觀或其他公益需要，得向中央主管機關申請劃定土石禁採區；其因而致土石採取人受有損害者，該土石採取人得向申請劃定之目的事業主管機關請求相當之補償」，查被告以94年12月23日農授林務字第0941701545號函及95年9
月12日以農林務字第0951701060號函向經濟部申請劃定與修改土石禁採區，係簽陳農委會批准授權，且被告96年8 月24日召開補償審查會議，其紀錄已載明「由林務局依行政程序處理政府規費退費或補償事宜」（鈞院卷第54頁，原證11），原告並無異議，自難認被告非處分機關；況縱認被告並無核發補償金之處分權限，改由目的事業主管機關即農委會處理結果，因被告經該會授權為野生動物保育法之辦理機關已如前述，本件仍將移由被告辦理，在事實與法律皆未變動情形下，被告仍應為相同之處分，則類推適用行政程序法第115 條規定，原處分即無須撤銷。
㈡實體部分：
⒈系爭補償案是否補償之項目及應補償金額之決定，已照經濟部土石採取專業之查證及依法協調處理結果辦理（訴願機關卷第29頁以下證24、第16頁證28），依被告99年2 月23日林保字第0991700200號函，已全數完成補償之項目及補償金額如下：⑴「土石採取審查規費」：
15,000元、⑵「土石採取許可證發證規費」：3,000 元⑶「土石採取登記證發證規費」：3,000 元、⑷「水土保持計畫外審審查費」：174,855 元、⑸「榮基土石採取計畫書、圖費用（含水土保持計畫書、圖）」：
2,443,880 元、⑹「圍籬、界樁、測量、告示牌及其他雜項設施」：1,380,000 元。以上6 項共計補償原告
4,019,735 元。
⒉被告拒絕補償項目同經濟部協調處理結果，計有「水土保持技師簽證費」、「進場道路拓寬費用（購土地
000000 000萬/ 甲）」、「進場道路拓寬費用（購土地000000 000萬/ 甲）」、「楓樹湖進口道路拓寬使用權費」、「斗六市○○段212-3 、212-7 地號採取區權利金」、「斗六市○○段212-2 地號採取區權利金」、「斗六市○○段212-2 地號採取區權利金（1.5067公頃
*600萬）」、「水土保持技師監造費（每月5 萬元）自3 月份起」、「合約簽訂預收款違約罰款」、「工程人員薪資（4 人，每月5 萬，3 月起算）」及「開發權利金（每立方公尺250 元）580157m3」等11項目（鈞院卷第119 頁，原證24；其中原列於「尚未達共識爭議項目」本有13項，但「榮基土石採取計畫書、圖費用（含水土保持計畫書、圖）」與「圍籬、界樁、測量、告示牌及其他雜項設施」等2 項費用經完成協調處理後本局已同意補償，是以剩餘拒絕補償項目為11項），惟原告僅就下列8 項費用請求補償，被告予以拒絕，其理由分述如下：
⑴「運輸道路設計費」：本項費用原告未證明其係原核定土石採取計畫書中應辦理工程，且無收付款相關憑證或合法許可私設道路文件，無法證明為合法之補償項目。
⑵「取得土地權利金」：本項費用係原告與他人私下協議，且欠缺付款收據，無法證明為合法之補償項目。⑶「水土保持技師簽證費」：本項費用已包含於土石採取計劃書、圖費用，不應重複補償。（鈞院卷第119
頁，原證24）
⑷「水土保持技師監造費」：原告無法證明有執行事項工作及支出費用。
⑸「預期利益之損失」：欠缺相關證明文件，且損失補償原則上僅補償所受損害，不包括所失預期利益。
⑹「違約罰款」：原告無法證明為實際支出費用，且係私自協議。
⑺「工程人員薪資」：原告未能提出工程人員薪資扣繳憑單及工作日誌等相關佐證文件，無法證明為實際支出費用。（鈞院卷第119頁，原證24）
⑻「水土保持計畫工程費用」：原告雖謂已支出285 萬元，但未有任何憑據，被告亦無補償342523元之情事。
㈢有關原告爭執「尚未達成共識爭議項目」係經濟部未完成協調處理之項目，請農委會應作成處分乙節；按所謂「尚未達成共識爭議項目」，係本補償案送經濟部依法協調處理前，被告先於96年8 月24日召開補償審查會議就原告申請項目作成初步審查，區分為「已達成共識，同意補償項目」及「尚未達成共識爭議項目」兩類（鈞院卷第54頁，證11），惟嗣後因確切補償金額無法認定，爰送經濟部協調處理，經濟部沿用被告「已達成共識，同意補償項目」及「尚未達成共識爭議項目」之分類方式，業於98年4 月17日作成協調處理決定（鈞院卷第119 頁，證24）。是以，被告之補償金額均照該協調處理結果核發，並非原告所述未就「尚未達成共識爭議項目」作成處分。
㈣綜上所述，縱認被告並無依土石採取法核發補償金之處分權限，農委會既仍應為相同處分，原處分亦不必撤銷，實體上被告之補償金額亦無不當云云。
㈤提出原告領據、被告付款憑單、農委會93年1 月30日農水字第0930030006號函等件影本為證。
五、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分及訴願決定書等件影本附被告機關卷及訴願卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明判決之理由。六、原告主張本件之原處分機關為農委會，核無不合：
㈠按「目的事業主管機關為維護水源、水利、交通安全、都市發展、環境景觀或其他公益需要，得向中央主管機關申請劃定土石禁採區；其因而致土石採取人受有損害者，該土石採取人得向申請劃定之目的事業主管機關請求相當之補償。」，土石採取法第33條第1 項定有明文。經查，原告以其向雲林縣政府申准取得土石採取許可證之系爭土地係於本件禁採區之範圍內，乃依土石採取法第33條第1 項規定，於96年3 月1 日向劃定土石禁採區之目的事業主管機關即農委會申請補償（被告機關卷第107 頁），於法並無不合。被告雖主張其以94年12月23日農授林務字第
0941701545號函（被告機關卷第146 頁）及95年9 月12日以農林務字第0951701060號函（本院卷答辯狀( 二) 附件2 ）向經濟部申請劃定與修改土石禁採區云云；惟查，觀之上開2 份函文，係農委會所發之函文，而非由被告機關向經濟部申請劃定與修改系爭土石禁採區，被告主張上情，尚非屬實。被告復稱其96年8 月24日召開補償審查會議，會議紀錄已載明「由林務局依行政程序處理政府規費退費或補償事宜」（本院卷第54頁以下，原證11）云云；惟查，該會議係由被告機關所召開，縱有上開會議紀錄之內容，並不因此使被告取得權限而成為土石採取法第33條第1 項規定之處理請求補償之目的事業主管機關。又被告主張其經農委會授權為野生動物保育法之辦理機關，故農委會將核發補償金之處分權限移由被告辦理云云，並提出農委會93年1 月30日農水字第0930030006號函（本院卷答辯狀( 二) 被證2 ）為證；惟查，該函文略以，主旨：本會林業處原辦理森林法、野生動物保育法及89年4 月18日經濟部經（89）人字第89295969號行政院農業委員會（89）農林字第890030386 號會銜公告等規定事項，為配合本會組織調整，自93年1 月30日起，均交由本會林務局辦理等語。是依該函文所示，農委會所委任被告機關處理者（行政程序法第15條第1 項參照），係有關森林法、野生動物保育法等規定事項，並不包括土石採取法第33條第1 項規定之補償事項，有關於此，農委會99年10月18日農訴字第0990135569號訴願決定書（本院卷證35）亦認為，土石採取法第33條第1 項補償事項之目的事業主管機關為「農委會」，而非其所屬之被告機關，可資參照。故被告主張其經農委會委任授權而為土石採取法第33條第1 項補償事項之目的事業主管機關云云，尚非有據。至於被告主張本件在事實與法律皆未變動之情形下，被告仍應為相同之處分，故應類推適用行政程序法第115 條規定云云。按「行政處分違反土地管轄之規定者，除依第111 條第6 款規定而無效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷。」，行政程序法第115 條定有明文。經查，本件在程序上首應辨明者，乃何者為土石採取法第33條第1 項有關補償事項之目的事業主管機關，有權作成系爭申請補償事件之行政處分，而非涉及有無違反土地管轄之問題，被告主張本件應類推適用行政程序法第115
條規定云云，核係對於本件程序爭點及前開規定之誤解，並非可採，合先敘明。
㈡次按「臺灣省各鄉鎮公所本質上雖係自治團體之機關，但其於執行上級行政官署委辦行政事務時，當認為有行政官署之地位。原告如對於該鄉公所遵照被告官署命令指示所為之處分有所不服，自可依法向該管縣政府即被告官署另行提起訴願。」；「本件核准退伍，及註銷退伍核定之處分，乃係國防部參謀本部依其職權，以國防部之名義所為，交由下級機關軍醫局執行者，並非軍醫局之權責範圍。則不服上開行政處分提起行政訴訟，自應以權責機構國防部為被告始為正辦，…」；「祭祀公業土地之申報及派下全員證明書之核發，其主管機關為其土地所在地之直轄市或縣市政府，是鄉（鎮市）公所就該派下全員證明書事項所為之行政行為，自應認為係該管轄（市）政府依職權所為之行政行為，應以該上級機關為原行政處分機關…」，改制前行政法院53年判字第51號判例、88年度判字第2401號判決及78年度判字第1023號判決意旨可參。是以上級機關交由下級機關執行處理，下級機關遵照上級機關命令指示所為之處分，應以該上級機關為原行政處分機關。經查，本件觀之原告所不服之被告99年6 月2 日林保字第
0990136876號函內容，即「主旨：貴公司函請就申請砂石禁採補償事件中不同意補償項目做成行政處分案，復如說明，請查照。說明：一、復行政院農委會交下貴公司99年5 月28日99榮字第99052801號函。二、有關旨案補償事宜之最終決定，本局業於99年2 月23日以林保字第
0991700200號函告貴公司，係依照經濟部礦務局調處結果辦理，所有應補償金額為新台幣4,019,735 元，補償金貴公司業已領迄在案，…」等語（本院卷第137 頁）可知，係上級機關之農委會，就原告函請就申請砂石禁採是否同意補償做成行政處分一事，交由下級機關之被告執行處理，被告遵照上級機關命令指示所為否准再予補償之對外發生效力之行政處分，且依前揭判旨所示，應以上級機關之農委會為原處分機關。農委會訴願決定及被告認為被告99年6 月2 日林保字第0990136876號函之性質僅為「通知」，難謂為行政處分，或認為該函僅為單純之「事實敘述」，難謂為行政處分，均有未洽，尚非可採。而本件原告以土石採取法第33條第1 項規定申請劃設禁採區之申請人為「目的事業主管機關」農委會，土石採取權人申請補償之對象亦為「目的事業主管機關」農委會，故其本件聲請補償之行政程序，均依法向農委會提出申請，且原告99年6
月21日提出之訴願狀，亦係以農委會為相對人（被告機關卷第137 頁以下），即主張本件之原處分機關為農委會，核無不合。
七、本件原告不服農委會所為之原處分提起訴願，其訴願管轄機關應為行政院，農委會自為訴願決定，不符訴願之法定權限：
按「訴願之管轄如左：…七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。…」，訴願法第4 條第7 款定有明文。又「訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，原判決如予維持者，本院應廢棄原判決並撤銷訴願決定，以維護當事人權利。」，最高行政法院99年度6 月份庭長法官聯席會議（二）著有決議，可資參照。經查，本件被告99年6 月2 日林保字第0990136876號函，核係農委會就原告函請就申請砂石禁採是否同意補償做成行政處分一事所為否准再予補償之行政處分，且以農委會為原處分機關，已如前述。則依前揭規定及決議意旨，本件原告不服農委會所為之原處分提起訴願，其訴願管轄機關應為行政院，農委會自為訴願決定，不符訴願之法定權限，於法未合。
八、原告訴請撤銷訴願決定，為有理由：
綜上所述，本件農委會就原告不服其所為原處分提起訴願，未依訴願法第4 條第7 款規定辦理，而逕為原告訴願不受理之決定，於法有違。原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，應予准許。是以被告應依本院之法律見解，將本件原告訴願狀及相關資料，依前揭訴願法之規定，送於行政院為訴願審議。至於原告訴請撤銷原處分及請求判命被告應作成補償原告355,987,731 元及自99年6 月23日起至清償日止按年息百分之5 計算利息之處分之實體上主張，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，尚無法逕予審酌，應待訴願結果之後再為主張，併此敘明。
九、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　4　　 月　　21　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　徐瑞晃
法 官 陳姿岑
法 官 蕭忠仁
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　4　　 月　　21　　日書記官 蕭純純