臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度訴字第480號

• 裁判案由: 總統副總統選舉罷免法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 05 月 31 日

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第480號原　　　告　藍信祺
被 告　中央選舉委員會
代　表　人　張博雅（主任委員）
上列當事人間因總統副總統選舉罷免法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主　文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國100年2月14日（被告收文日戳）函請被告廢止總統副總統選舉罷免法第23條第1項及第4項關於總統參選人之保證金與連署書之規定，經被告於100年2月16日以中選法字第1000000396號函（以下簡稱被告100年2月16日函）復，略以「按以連署方式申請登記為總統副總統候選人者，依總統副總統選舉罷免法第23條第1項、第4項規定，應繳交連署保證金新台幣100萬元，連署人數並應達最近一
次立法委員選舉選舉人總數百分之1.5。上開規定，依司法
院釋字第468號解釋意旨，與憲法並無牴觸」等語。原告不
服，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張如附件（即原告起訴狀及補證狀）所載；並聲明求為判決被告應廢止總統副總統選舉罷免法第23條第1項
及第4項參選人保證金與連署人數制。
三、被告則以：
㈠按最高行政法院89年度裁字第637號裁判要旨揭示：「訴願
法第1條所稱之處分，係指官署本諸行政權之作用，就特定
事件，對於特定個人所為發生公法上效果之處置而言。若官署基於政策所為一般性之措施，其對象既非特定之個人，自非上開規定所稱之處分。人民如有意見陳述，應依請願法之規定或一般陳情之方式，表示其願望，要難依行政救濟程序謀求解決……」；次按請願法第2條規定：「人民對國家政
策、公共利害或其權益之維護，得向職權所屬之民意機關或主管行政機關請願。」，人民如有意見陳述，依請願法之規定表示其願望，機關依請願法第8條規定，將請願之處理結
果通知請願人，該通知本身係觀念通知，非行政處分；又行政程序法第168條規定：「人民對於行政興革之建議、行政
法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」，是機關認為無理由者，依行政程序法第
171條規定通知陳情人，並說明其意旨，該通知本身係觀念
通知，非行政處分。
㈡經查本件原告於100年2月11日（按：被告收文日戳為100年2月14日）來函請求被告廢止總總統參選人之保證金與連署書之不公平條件，係就總統副總統選舉罷免法制度之修正建議，性質上為陳情事項，非屬人民依法有權請求行政機關作為之「依法申請案件」，從而被告100年2月16日函僅為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，不因該項敘述或說明而生法律上效果，自非行政處分。
㈢復按訴願法第1條規定：「人民對於中央或地方機關之行政
處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」；再按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」，可知訴願及行政訴訟之標的須為行政處分。且按行政程序法第92條規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」。是行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟。
㈣綜上所述，被告100年2月16日函係單純事實之敘述（觀念通知），並非行政處分，原告自不得對被告100年2月16日函提起訴願及行政訴訟，是以原告起訴為不合法；並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷如下：
㈠按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項固定有明文，惟仍以有原處分或決定存在為前提。而此所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定
，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟，行政法院（現改制為最高行政法院）44年判字第18號、62年裁字第41號亦著有判例。
㈡次按提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，係以人民因中
央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內，應作為而不作為或予以駁回，而認為其權利或法律上利益受有損害者為必要。上開所謂依法申請之案件，係指人民就該案件依公法法規規定，對國家享有公法上請求權而言；倘人民並無公法上之請求權者，行政機關對其申請案件縱未依其所請為行政行為，亦難謂人民有任何權益受損可言。又「課予義務之訴」並非要求撤銷變更行政處分，而係以要求作成某項行政處分為主要目的，由於此一訴訟型態係在促使行政機關發動某一職務上行為，因此這種訴訟應著重在個人擬進行某些特定的活動，需要行政機關許可、允許或核准的情形。故所謂「依法申請」係指有依法請求行政機關作為的權利之謂，從而，與該申請人權利無關之陳情、建議等即不包括在內，合先說明。
㈢再按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。
㈣本件原告於100年2月14日（被告收文日戳）去函被告廢止總統副總統選舉罷免法第23條第1項及第4項關於總統參選人之保證金與連署書之規定，核其性質非屬人民依法有權請求行政機關作為之「依法申請案件」，純屬法令修正建議之陳請事項。且查被告以100年2月16日函復原告，其內容略以「按以連署方式申請登記為總統副總統候選人者，依總統副總統選舉罷免法第23條第1項、第4項規定，應繳交連署保證金新台幣100萬元，連署人數並應達最近一次立法委員選舉選舉
人總數百分之1.5。上開規定，依司法院釋字第468號解釋意旨，與憲法並無牴觸」等語，乃係單純事實之陳述及理由說明，並非就具體事件所為之答復，亦未對原告之權利或法律上利益發生任何法律上效果，非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分，不具法效性，尚不對外發生法律上效果，原告自不得對之提起訴願及行政訴訟。是原告遽行提起本件行政訴訟，揆諸首揭法條規定及判例意旨暨前開說明，顯有未合，應予駁回。
㈤至被告訴之聲明「被告應廢止違憲之總統選罷法第23條第1
項、4項參選人保證金與連署人數制」部分。經查：
⑴按基於法治國家之權力分立原則，制定、頒行或廢止法令，乃屬立法機關行使立法權之領域；而行政機關僅係依法行政，尚無制定、頒行或廢止法令之權限。準此，頒行抽象性之行政規則，以執行法律之權限（通稱行政立法權）乃屬一般性行使行政權之領域，行政機關有無怠於作為或未為妥適作為，乃屬國會行使監督權之範疇，因不屬具體個案之公法上爭議事件，自非屬行政法院行使司法審查權所得審斷。
⑵次按行政訴訟法第8條第1項固規定：「人民與中央或地方機關間因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」；惟行政訴訟係提供人民對於違法之公權力行使，損害其權利或法律上利益之救濟途徑，期能保障人民權益，確保國家行政權之合法行使。易言之，行政訴訟僅得就具體之公法上爭議事件為審判，至於就抽象性規範爭議提起行政訴訟，要非現行法制所許。
⑶且依現行法令亦無課予行政機關應依人民之請求，行使一定內容之行政立法權之義務，此徵諸行政程序法第168條：「
人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」及請願法第2條：「人民對國家政策、公共利害或其權益之維護，得向
職權所屬之民意機關或主管行政機關請願。」規定益明。
⑷從而，基於法治國家權力分立原則，人民如對立法事項或抽象性之公共政策有所建議，應向權責單位陳情或以請願方式促其實現，尚無從逕行提起一般給付訴訟請求行政法院判命行政機關行使本屬立法機關之立法權，否則即有悖權力分立原則；若逕提起行政訴訟，因不屬行政訴訟審判之權限，其起訴為不合法，且不能補正，自應依行政訴訟法第107 條第1 項第1 款「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。一、訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者。．．．」規定裁定駁回之。
⑸經查原告提起本件行政訴訟，請求判命被告「廢止違憲之總統選罷法第23條第1項、4項參選人保證金與連署人數制」，核係屬對立法事項有所建議，與行政訴訟法第5條條文中所
謂「依法申請」係依法有請求權利之人請求該管機關作成授益處分之規定，尚有未合，本不得提起課予義務訴訟；且依上開說明，原告尚不得就立法事項或抽象性規範爭議提起行政訴訟，其復無公法上之權利可供主張，故其就非屬本院行使司法審查權所得審斷之範疇，遽行提起一般給付訴訟，請求判命被告應行使行政立法權，殊難謂為合法，自應予以駁回。
綜上所述，本件原告所提行政訴訟為不合法，爰以較慎重之判決駁回之。又本件訴訟既不合法而經駁回，其實體上之主張即無庸審酌、論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第1款、第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　5 　月 　31 　日臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官　闕 銘 富
法 官　張 國 勳
法 官　林 育 如
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　5 　月 　31 　日書記官 劉 育 伶