臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度訴字第481號

• 裁判案由: 有關郵政事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 07 月 07 日

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第481號100年6月23日辯論終結原 告　第一郵控股份有限公司
代　表　人　陳明芳（董事長）
訴訟代理人　李國豪律師
被 告　交通部
代　表　人　毛治國（部長）住同上
訴訟代理人　官朝永律師
上列當事人間有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國100
年2月10日院臺訴字第1000091874號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告以原告於99年間經人檢舉遞送訴外人臺灣萊雅股份有限公司（以下簡稱萊雅公司）交寄之99年5月玫
瑰佳賓續會通知（以下簡稱系爭文件），涉有違反郵政法第6條第1項規定之情形，經被告審查認定確有該違章行為，且認類此違法行為前業經被告於93年3月25日以交郵字第
0930003209-1號函（以下簡稱被告93年3月25日函），籲請
原告應確實遵守郵政法相關規定，嗣因原告陸續違章，經被告分別於93年9月16日以交郵字第0930009540號處分書（以
下簡稱被告93年9月16日函）、於94年8月11日以交郵字第
09400089701號處分書（以下簡稱被告94年8月11日函）及於97年4月22日以交郵字第0970003491號處分書（以下簡稱被
告97年4月22日函），依郵政法第40條第1項規定，各處以原告新臺幣（下同）10萬元、20萬元、30萬元罰鍰，並通知立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為在案；惟原告迄至99年間又有本件違章，乃於99年11月8
日以交郵字第09900570891號處分書（以下簡稱99年11月8日函，即原處分），裁處原告40萬元罰鍰，並命立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂就原處分中關於40萬元罰鍰部分，向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」、「有下列情形之一者，處新台幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」，分別為郵政法第6條及第40條第1款定有明文。次按同法第48條授權訂定之郵件處理規則第4條
第2項規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有
規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」。
㈡經查原告無從自萊雅公司自行封裝完整之交寄文件，區辨有無對特定人通信之性質，且萊雅公司過去委託交寄文件，亦均係自行封裝完整之廣告性質文件，可知原告並無主觀故意或過失：
⒈查訴願決定之理由，略以郵件處理規則第4條第2項規定，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非該規則所稱之通信性質；又郵件處理規則所定義之通信性質與廣播電視法定義之廣告，其傳遞方式是否為實體文件遞送及傳達訊息之對象是否特定均有不同，規範之業者亦異，易於區辨其定義；復依原告所遞送之萊雅玫瑰佳賓續會通知內容所示，通知對象僅限於購買萊雅公司會員卡，且年度消費一定金額，而享有續會專屬權益之特定客戶，該郵件內容載有特定客戶之姓名、會員卡卡號，會籍到期日、累積消費金額、點數餘額及手機號碼等，以掛號郵件之遞送手續，需由收件人本人或有權領取之代收人簽收作為投遞之憑據，如依所訴系爭郵件收件人為不特定之多數人，該郵件不須指定收件人，如同一般廣告傳單，由任何人收取皆可達到廣告之效果，更不須慎重其事，以掛號郵件交寄，而由特定之收件人（江君）簽收領取，況依常理判斷，寄件人亦不可能耗費多達數倍之郵資以掛號交寄，足認該郵件係對特定人遞送具有通信性質之文件等語。
⒉惟「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不罰。」，行政罰法第7條第1項定有明文。經查原告主要係作大宗廣告投遞及包裹寄送業務，而萊雅公司委託原告交寄之系爭文件，係先由萊雅公司委託訴外人順德包裝有限公司（以下簡稱順德公司）包裝系爭文件，嗣由順德公司詢問原告是否有意承攬此項寄送業務，故系爭文件交至原告手中，皆已封裝完畢，原告無從拆閱得知其通知內容，究應如何自外觀得知是否具有對特定人通信之性質，或僅係通知、公告之類原告並未直接與萊雅公司接觸，亦不知悉萊雅公司當初係如何委託順德公司，且原告係以廣告DM價格承攬系爭文件之寄送業務，而過去萊雅公司先前委託原告交寄之文件，亦均係自行封裝完整之廣告性質文件，可證原告主觀上確無故意或過失可言。且縱認原告主觀具有過失，亦應依行政罰法規定予以從輕處罰，且裁罰應回歸行政罰法規定，就個案斟酌，不應僅據違反郵政法之次數進行裁處。
㈢次查訴願決定對特定人通信之區別標準，顯有矛盾不明之處：
⒈訴願決定一方面認為郵件處理規則所定義之通信性質，與廣播電視法定義之廣告有異，另一方面竟又以原告所遞送郵件，如收件人係不特定多數人，則該郵件即不須指定收件人，如同一般廣告傳單，由任何人收取，皆可達到廣告之效果，而認為原告所遞送之郵件並非廣告等語。然而，廣告傳單是否即不得對特定人為之？而若廣告傳單載有收件人姓名，是否即具通信性質，而屬郵件？此顯與一般常理不符。
⒉又現代廣告行銷實務，商家委託快遞業者寄送之廣告文件，均由其自行搜集有效名單，方委託快遞業者加以寄送；蓋若為求大範圍不特定消費者知悉廣告內容，大可利用電視廣告或廣播廣告為之，何需委託原告等快遞業者加以遞送。況且，電視或廣播廣告亦有其特定針對之消費族群，豈能謂電視廣告即係針對非特定人，而非特定之多數人。且如派請人員於重要路口隨機發送廣告，亦係有特定消費族群考量，如此豈能謂非針對特定人。訴願決定所謂之「特定」或「非特定」（人），究竟應如何區別，是否今後委託快遞業者寄送廣告文件，必須隨機任意發送，或僅需於文件封面不加註明收件人即可，抑或每次寄送均需寄送予全國或全北市所有人民，凡此矛盾理由，皆令原告無所適從。
㈣再者，「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」，行政程序法第36條定有明文。經查訴願決定逕認萊雅公司耗費多達數倍之郵資委託原告以掛號交寄，卻毫無佐證證據，其認定依據，令人費解，顯然有違上揭行政程序法之規定。
㈤且系爭文件僅係事實通知性質，類似廣告性質；而郵政處理規則第4條第2項規定卻逾越母法規定過廣，將事實通知加以定義涵括，造成原告營業自由莫大危害，實為不當。是本件被告所為原處分顯有違誤，自應予撤銷；並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分關於40萬元罰鍰部分。
三、被告則以：
㈠系爭文件屬郵政法第6條第1項規定具有通信性質之文件：
⒈按郵政法第1條規定：「為健全郵政發展，提供普遍、公平
、合理之郵政服務，增進公共利益，特制定本法；本法未規定者，依其他法律之規定。」、同法第2條規定：「本法主
管機關為交通部」、同法第6條第1項規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」及同法第40條規定：「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。二、違反第6條第2項規定，遞送與貨物有關通知以外之郵件者。」，均在規範郵件遞送業務，合先陳明。
⒉次按郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第4條第2項規定之訂定說明，所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非該規則所稱之通信性質等語，其規範重點在於特定人，並輔以文字或符號表示之意思、觀念或事實，作為認定標準，對於通信性質一詞清楚界定，並無違反明確性原則，且未逾越郵政法第6條第1項規定之範圍，業有多數案件經鈞院認定在案。且郵政法第48條既已將郵件種類、定義及其他相關事項明確授權由主管機關訂定，並報請行政院核定，被告據以訂定郵件處理規則，報行政院核定後施行，自屬合法有效之法規命令。
⒊又「郵政法第6條第1項所稱信函、明信片或其他文件具有通信性質乃例示規定，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，而藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。又上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者。而非欲成立法律行為之表示行為中，可細分為知的表示、情的表示與意思通知；再非欲成立法律行為之表示行為有時亦因法律之規定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之表示。惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬具有通信性質之文件；而有別於向不特定之多數人傳達之通知、公告等，係屬普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞。」，業經鈞院94年訴字第3283號判決就通信性質文件詳加闡述，另鈞院95年訴字第2135號判決亦同此旨。
⒋查郵政法第6條第1項規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」，係將信函、明信片與其他具有通信性質之文件，並列為中華郵政公司（以下簡稱郵政公司）郵政專營權範圍，不能為私人營利事業之營業項目，包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私，而此郵政專營制度亦為多數國家所採。至所謂「信函」，依郵件處理規則第4條第1項規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函」，依文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬郵政公司專營權範圍。
⒌依系爭文件內容所示，通知對象僅限於購買萊雅公司會員卡，且年度消費滿一定金額，而享有續會專屬權益之特定客戶，又系爭文件內容載有該特定客戶之姓名、會員卡卡號、會籍到期日、累計消費金額、點數餘額及手機號碼等，係客製化、非規格化之廣告函件內容，為就個別特定對象傳達「會籍將到期、累計消費金額已達續會專屬權益之標準」之意思，自屬郵政法第6條第1項規定具有通信性質之文件，另郵件內容載有會員卡卡號、點數餘額及手機號碼等均涉及通信秘密及個人隱私之範疇，更應適用郵政法相關專營之規定，以予保護，準此，系爭文件自難認非屬郵政法第6條第1項規定具有通信性質之文件。
㈡原告於知悉其行為違法並曾三度受裁處後，再續為此違法行為，即難謂其所為無故意或過失：
⒈按「人民違反法律上之義務應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」，為司法院大法官會議釋字第275號解釋意旨著有明文。故對於違反行政
法上義務之處罰，固以行為人主觀上有故意或過失為限，但違反禁止規定或作為義務者，依過失推定原則，應由行為人舉證證明自己無過失，始得免責。合先敘明。
⒉查郵政法第6條第1項規定，業經被告依郵政法之授權擬訂郵件處理規則，其相關草案、通過條文內容已依行政程序法規定辦理預告及公告程序，擬訂該規則過程中亦邀集相關公會參加，符合透明公開原則，相關規定業已具體明確規定於郵件處理規則第4條第2項，原告不得諉為不知。況原告就其類此違法行為，業經被告以93年3月25函請原告確實遵守郵政
法相關規定，且自93年9月16日起，原告亦因此受裁處多達
3次，原告絕對知悉其行為不符郵政法及郵件處理規則，是
原告對其違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意；縱無，亦有對於構成違法事實，預見其發生而其發生並不違反其本意之間接故意。原告之相關人員，對於違反郵政法及郵件處理規則，既有直接故意或間接故意，是否具有過失，已非重要，故原告主張應由被告舉證其有過失云云，於法顯屬無據。
⒊再者，系爭文件外觀與一般信函無異，原告先前既有違犯郵政法第6條第1項規定而受罰之經驗，則於接受交寄系爭文件時，理應更為謹慎，請求交寄人說明，或進一步查證之義務。參原告所提附件，原告與訴外人宜家家居股份有限公司（以下簡稱宜家公司）簽訂派送型錄合約時，竟未明白要求宜家公司不得交寄信函、明信片或其他具有通信性質文件，誠屬令人難以理解。是若原告所言萊雅公司係以大宗交寄無法一一查證屬實，則原告更應與萊雅公司簽約要求其不得交寄信函、明信片或其他具有通信性質文件，若有違反得請求損害賠償，以避免自己之損失，原告不循此途，卻以萊雅公司委託原告交寄之系爭文件，係萊雅公司自行封裝完整，原告無從拆閱，無法得知是否具有對特定人通信之性質為由，主張原告主觀上無故意或過失可言，洵無足採。
㈢按違反郵政法有關行政處罰事件應行適用法條及裁罰基準表編號1規定，略以「違反郵政法第6條第1項規定，以遞送信
函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者。或違反第2項規定，遞送與貨物有關之通知以外之郵件者。依郵政法
第40條處以10萬元以上50萬元以下罰鍰，初犯者處最低罰額10萬元，並書面通知限期停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰。再犯者按次累加罰鍰10萬元，最高處罰額50萬元，其違法情節重大者，得逕行處以最高額罰鍰。」等語，有交通部執行違反郵政法事件取締作業要點第7點規定可稽。
又原告違法行為本難以查稽，其經舉發者僅冰山一腳，本件已係被告對原告之第4次處分，為原告所不爭執，準此，被
告對原告所為40萬元之罰鍰處分，並無違裁量原則。綜上
，本件原告違反郵政法第6條第1項規定事實明確，且連續違
反該條項規定，難以諉為不知法規而要求減輕或免除其處罰，是原告主張顯無理由，原處分並無違誤；並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點厥為系爭文件是否為郵政法第6條第1項之規範客體？原告有無故意或過失？又郵政處理規則第4條第2項規定是否有逾越郵政法第6條第1項規定之範疇？本院之判斷如下：
㈠按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。運送機關或運送業者，除附送與貨物有關之通知外，不得為前項郵件之遞送。」、「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。二、違反第6條第2項規定，遞送與貨物有關通知以外之郵件者。」、「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格件件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」，郵政法第6條第1項、第40條及第48條分別定有明文。次按「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，乃被告依據郵政法第48條之授權訂定後報行政院核定後施行之郵件處理規則第4條所
明文規定。
㈡本件被告以原告於99年間經人檢舉遞送萊雅公司交寄之系爭文件，涉有違反郵政法第6條第1項規定之情形，經被告審查認定確有該違章行為，且認類此違法行為前業經被告先以93年3月25日函籲請原告應確實遵守郵政法相關規定，嗣因原
告陸續違章，經被告以93年9月16日函、94年8月11日函及97年4月22日函，依郵政法第40條第1項規定，分別處以原告各10萬元、20萬元、30萬元罰鍰，並通知立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為在案；惟原告迄至99年間又有本件違章，乃以原處分裁處原告40萬元罰鍰，並命立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂就原處分中關於40萬元罰鍰部分，向本院提起本件行政訴訟，並主張如事實欄所載。
㈢經查原告對其遞送萊雅公司交寄之系爭文件內容，即原處分卷附件1萊雅公司交寄之「玫瑰嘉賓續會通知」及「玫瑰嘉
賓會員權益暨說明」、原告發文號碼（包括商標圖樣與服務專線等記載）等件雖不爭執，惟以其主要係作大宗廣告投遞、包裹寄送，因萊雅公司係自行將系爭文件封裝完整，再行交寄，其無法將之拆封，由外觀無法看出係信件，致無從察知是否具有通訊性質；且萊雅公司交寄之「玫瑰嘉賓續會通知」等文件僅係事實通知，類似於廣告性質，而郵政處理規則第4條第2項規定將事實通知都定義進來，逾越母法規定過廣，對原告之營業自由造成很大危害；又原告係以廣告DM價格承攬系爭廣告之寄送業務，故確實沒有主觀故意，縱使有過失，被告亦應依據行政罰法規定從輕處罰云云資為主張。然查：
⑴按郵政法第6條第1項所稱信函、明信片或其他文件具有通信性質之意，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，乃藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。而上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者；非欲成立法律行為之表示行為中，又分為知的表示、情的表示與意思通知；又非欲成立法律行為之表示行為，有時亦因法律之規定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之表示。惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬「具有通信性質之文件」，有別於普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞，先予說明。
⑵次查被告依郵政法第48條規定之授權，於91年12月30日以交郵發字第091B000166號令訂定發布之「郵件處理規則」，該規則第4條「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規
定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」規定之訂定說明中，指出「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之『通信性質』，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非本規則規範之『通信性質』文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之。」。
⑶經核郵件處理規則第4條規定，乃對郵政法第6條第1項之「
通信性質」一詞為定義性規定，即就具有通信性質之文件應具寄件人向特定人表示其對特定人之個別性訊息之屬性予以闡釋，重點在於「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準；在「通信性質」文義之可能範圍內，不但合於一般法律解釋原則，亦符合司法院大法官會議釋字第593號解釋，對於法規命令所要求之「合目的
性選擇」及「合理之關聯性」，自無逾越母法授權範圍與立法精神。（最高行政法院97年度裁字第2541號裁定、97年度判字第30號判決及97年度判字第975號判決意旨可資參照）
。原告所稱「郵件處理規則」第4條第2項規定逾越母法之授權目的及範圍云云，要無可取。
⑷茲原告雖主張郵政處理規則第4條第2項規定，對其營業自由造成很大危害云云。然查：
①按人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持生計，固為憲法第15條所明定。惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條「人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」規定自明。
②經查郵政為國家給付行政之一環，負有提供全體人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生之所需之義務。是國家基於對人民生存照顧之義務，達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務。從而郵政法之制定，核與憲法第23條、第107條第5款、第144
條之規定並無不合。
③又查郵政法立法之旨，在於健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第1條揭示
明確。而郵政法所稱之郵件，包括信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第4條第3款參照）；上述郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件，多生法律效果，影響人民權益甚深，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6條第1項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益所必要，殆無疑義。
④且立法機關將信函、明信片及其他具有通信性質之文件遞送業務，於郵政法第6條明文規定僅中華郵政公司及受其委託
者得遞送，除為確保達成郵政普及化義務外，亦為保障人民秘密通訊自由。究其意旨，立法者應已衡量民營業者與國營之郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受侵害之人民保障程度後，始對於一般民營業者加以限制。蓋中華郵政公司雖非公務機關，但仍屬受國家監督之國營事業，其員工仍具刑法上公務員身分，違法時除須受行政處分外，並受較嚴厲之刑事處分；且人民權利若受侵害，因屬國營事業，當不致使受害人民無從求償，故對人民有較充分之保障。是以，郵政法第6條規定郵政公司之專營權，同時兼具
事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘密通訊自由之保障而訂定。
⑤復查郵政服務為具利潤低、成本高、勞力密集特性之產業，競爭者尚無法提供與中華郵政公司相同之服務指標與全國均一價格，故為確保通信郵件遞送迅速與安全之需要，政策上遂賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務之義務，並賦予該公司擁有部分郵件專營權（即：信函、明信片或其他具有通信性質文件），至其他高資費之小包、包裹、快遞等不具有通信性質和印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等，則已完全開放民營遞送業者依法經營，此種立法考量要無違憲可言。
⑥況且，民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政股份有限公司（以下簡稱中華郵政公司）以外之人遞送該等文件、物品。從而原告選擇「遞送不具有通信性質郵件為業」之權利，或「人民選擇不具通信性質之文件、物品之遞送者」之權利，並未被剝奪，毋庸置疑。是郵政處理規則第4條第2項規定，核係斟酌遞送事物性質不同所為之合目的性選擇，且與目的之達成具有合理之關聯性，自無悖於比例原則，且未逾越立法權自由形成之範圍，自難認有何牴觸憲法之情事。
⑦至於對職業自由客觀限制之相對公益程度，學者間本有不同之認定標準，或有認僅需合乎公益目的者，或有認需為重大明顯公益者；惟不論採何種標準，於國營中華郵政公司（該公司之設置見郵政法第3條）所為專營權之立法，旨在於積
極促進人民實現該基本權，應屬重大明顯公益，而其限制之手段亦僅限制部分郵件之投遞，已可認屬最小侵害手段，自可通過比例原則之審查。況在通訊自由與職業自由兩基本權相衝突時，何者應為退讓，應為立法者職權所在，而立法者既已於郵政法第6條中就部分郵件為限制營業規定，基於權
力分立原則，自應予以尊重。故原告所稱郵政處理規則第4
條第2項規定逾越母法規定過廣，對其營業自由造成很大危
害云云，委不足採。
⑸經查本件萊雅公司交寄之系爭文件，依其中「玫瑰嘉賓續會通知」顯示，包括收件人之VIP卡號、消費金額、會籍到期
日、點數、手機號碼等資訊，足見系爭文件係針對特定具體對象發送，其文件內容乃配合該特定對象所為客製化的、非規格化的文件甚明。是系爭文件之收件人既係購買萊雅公司會員卡，且年度消費滿一定金額，而享有續會專屬權益之特定客戶，其對象具體且特定，而所傳達「會籍將到期、累計消費金額已達續會專屬權益之標準」之意思，復別具個別、專屬之特性，揆諸前揭法理及上開說明，本件原告所遞送之文件，即係具有通信性質之文件，至堪認定。則被告據以處罰，即非無憑。原告所稱其所遞送之系爭文件僅係事實通知，類似於廣告性質，非屬寄件人與特定收件人間之一對一高度個性化文書，並非郵政法第6條第1項所規範之客體云云，要屬一己主觀之見，實無可取。
⑹又原告主張裁罰應回歸行政罰法規定，就個案斟酌，不應僅依據違反郵政法之次數，即予以裁處一節。經查：
①遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反復實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸，惟仍以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨，乃最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議理由所詳為揭
示。
②又郵政法第40條規定所稱「次」，係指違法行為而言；而所謂「按次」係指經被告依郵政法第40條前段處分後之每1次
違法行為；從而郵政法第40條所稱之「得按次連續處罰」，係指經被告依該條前段處分後之每一次違章行為，是行為人如經被告依該條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每一次違章行為均屬每一「次」獨立之違章行為，自可按次連續處罰。亦即原告自受第1次處分
後，被告令其停止而不停止，其後之每次違章行為，均得連續處罰。
③而經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為業之人，每次遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件，均構成一營業行為，各次遞送行為係單獨違反郵政法第6條第1項之規定，而得獨立成為處罰客體。是以，如經被告依郵政法第40條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每1次違法行為，均屬每1次獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰（行政法院86年判字第1477號判決意旨參照）。準此，本件自被告第1次處分原告後，命其停止
而不停止，其後原告每1次違法行為，被告均得按次連續處
罰。
④經查原告前於93年間，有以遞送訴外人德盛安聯證券投資信託股份有限公司（以下簡稱德盛安聯證券公司）具有通信性質之文件為營業情事，涉有違反郵政法第6條規定之情形，
經中華郵政公司以92年12月25日營字第0920401963號函報被告處理結果，被告以93年3月25日函請原告應確實遵守郵政
法相關規定，並檢附郵政法、郵政處理規則及「交通部執行違反郵政法事件取締作業要點」、「交通部辦理郵政監理業務實施行政檢查作業要點」等件供參；嗣原告因未予遵行，仍有遞送訴外人新光人壽保險股份有限公司（以下簡稱新光人壽公司）寄送訴外人李長勳之保險費墊繳憑證之違章行為（違法日期時間：93年4月至93年5月），被告遂以93年9月
16日函處原告10萬元罰鍰及命立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，有上開函及「交通部取締違反郵政法事件處分書」等影本附於原處分卷可稽。
⑤第以被告對原告違反郵政法事件，所為第1次行政處分（即
被告93年9月16日函），已命原告立即停止其遞送信函、明
信片或其他具有通信性質文件等營業行為，是自原告收獲該處分之後，其每次遞送行為，並非違法「狀態」之繼續，而係第1次命其停止後不停止之「再1次違法行為」，已符合郵政法第40條後段按次連續處罰之要件，尚非重複處分。況被告94年8月11日函（第2次行政處分，針對原告於94年5月間
遞送訴外人渣打銀行交寄訴外人鍾君之信用卡通知單為營業情事予以裁罰），距第1次行政處分（即被告93年9月16日函）相隔10月餘；被告97年4月22日函（第3次行政處分，針對原告於97年1月間遞送訴外人空中美語交寄訴外人郭君之「
會員身份確認表」為營業情事予以裁罰），亦與第1次行政
處分（即被告93年9月16日函）已達3年7月餘之久；至本件
被告99年11月8日函（即原處分），距第1次行政處分（即被告93年9月16日函）則有6年1月餘之遙，與第3次行政處分（即被告97年4月22日函）亦相隔2年6月餘，足見系爭原處分
（即被告99年11月8日函）與前3案處分之違法事實及違法時間，均不相同，並無重複處罰之問題。原告主張不應僅依違反郵政法之次數即予裁處云云，殊不足採。
⑺再原告雖稱系爭文件係由萊雅公司自行封裝完整，再行交寄，其無法將之拆封，由外觀尚無法辨別交寄內容，自無從得知系爭文件是否屬於郵政法第6條第1項規定之文件，殊無違章之故意、過失云云。惟查：
①按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」、「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」，行政罰法第7條定有明文。
②又所謂故意包括「直接故意」與「間接故意」，前者係指行為人對於構成違章之事實，明知並有意使其發生者，而後者則謂行為人對於構成違章之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者而言（刑法第13條第1項、第2項參照）；至於過失，則分「無認識之過失」與「有認識之過失」，前者係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者，後者則指行為人對於構成違章之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者（刑法第14條第1項、第2項參照）。
③次按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」，司法院大法官會議釋字第275號解釋可資參照。是於95年2月5日行
政罰法施行前，違反行政法上之義務，固以行為人具有違法之故意或過失為責任條件。
④惟查本件原告所遞送之系爭文件（即「玫瑰嘉賓續會通知」及「玫瑰嘉賓會員權益暨說明」等件），雖有如原告所稱由萊雅公司自行封裝之情形，然因其外表記載收件人姓名、地址等字樣，由其外觀已足認係屬寄件人向收件人所傳遞之個別訊息，且屬針對特定具體對象發送，顯非「不具有通信性質」之一般印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等文件；衡之原告經營遞送業務有年，且其前曾有3次經取締違反
郵政法第6條第1項規定行為之紀錄，即自93年間起，因遞送保險費墊繳憑證（被告93年9月16日函部分）、信用卡通知
單（被告94年8月11日函部分）、會員身份確認表（被告97
年4月22日函部分）等件之營業行為遭罰在案，其對於遞送
文件性質之判別，顯具有充分之辨識能力，縱認其非出於故意遞送系爭文件，但按其情節，具有應注意之義務，並能注意，且無不能注意之情事，其竟怠於注意，本難辭過失之責。
⑤況原告前因違反郵政法事件，業經被告以93年3月25日函請
其應確實遵守郵政法相關規定，且自93年間起因違章多次，致遭被告分別以93年9月16日函、94年8月11日函及97年4月
22日函裁處3次在案（各處以10萬元、20萬元、30萬元罰鍰
，並命立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為），乃原告所不否認之事實。衡之常情，原告欲從事與郵政法有關之營業行為前，本應對於郵政法第6條第1項、第40條及郵政處理規則第4條第2項等相關規定有相當之瞭解，其應注意能注意而不注意，有違營業常規與經驗法則。
⑥退步言，縱原告礙於法規認識之不足，致不知上開規定，惟依常理，其於接獲被告93年3 月25日函（促請其應確實遵守郵政法相關規定）後，已不能諉為全然不知，本應詳予閱覽該函所檢附之郵政法、郵政處理規則及「交通部執行違反郵政法事件取締作業要點」、「交通部辦理郵政監理業務實施行政檢查作業要點」等件予以遵行，其未為此為，反於93年4 月至93年5 月間違章（第1 次行政處分，即被告93年9 月16日函部分），已難辭咎；尤以其於接獲被告第1 次行政處分（即被告93年9 月16日函，處原告10萬元罰鍰及命立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為）後，亦應知所警惕而自我注意、省察、約束，卻明知故犯，猶分別於94年、97年再次違章，致遭被告分別以94年8 月11日函（第2 次行政處分）及97年4 月22日函（第3 次行政處分），各裁處20萬元、30萬元罰鍰，及命立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。
⑦究原告自第1次違章遭裁罰（第1次行政處分，即被告93年9
月16日函）時起，迄本件99年間違章遭裁罰（系爭原處分，即被告99年11月8日函）止，前後時間已長達約6年1月餘，
其間，復分別於94年（第2次行政處分，即被告94年8月11日函）、97年（第3次行政處分，即被告97年4月22日函）再違章2次，其執意為上開違反郵政法之營業行為，縱非間接故
意，亦難謂毫無過失，即堪以認定。原告所稱其未拆閱系爭文件內容，不明是否具有通信性質，主觀上無違反郵政法第6條規定之意思云云，顯係卸責之詞，要無可採；又其主張
縱使有過失，被告亦應依行政罰法規定從輕處罰云云，並無依據，殊無足取。
⑻另有關原告爭執被告本件原處分裁處40萬元罰鍰過重部分：①按違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片及其他具有通信性質文件為營業者，處10萬元以上50萬元以下罰鍰，此觀郵政法第40條第1款規定即明。又被告為貫徹郵政監理業務
之執行，訂頒「交通部執行違反郵政法事件取締作業要點」，作為所屬人員執行相關業務之依據。經核上開規定，係依行政程序法第159條規定訂定之行政規則，於法並無牴觸，
本院自應予尊重。
②經查前揭取締作業要點第7點規定：「違反郵政法有關行政
處罰事件應行適用法條及裁罰基準表列如下：
┌─┬─────┬───┬─────┬──────┐│編│違法行為　│適用 │罰鍰金額 │罰鍰量罰基準││號│　　　 │法條　│（新臺幣）│（新臺幣） │├─┼─────┼───┼─────┼──────┤│１│違反郵政法│郵政法│10萬元以上│初犯者處最低││　│第6條第1項│第40條│50萬元以下│罰額10萬元，││　│規定，以遞│ 　│ 　 │並書面通知限││　│送信函、明│ 　│ 　　│期停止該等行││　│信片或其他│ 　│ 　　│為；未停止者││　│具有通信性│ 　│ 　　│，得按次連續││　│質之文件為│ 　│ 　　　│處罰。再犯者││　│營業者。或│ 　│ 　　　│按次累加罰鍰││　│違反第2項 │ 　│ 　　　│10萬元，最高││　│規定，遞送│ 　│ 　 　│處罰額50萬元││　│與貨物有關│ 　│ 　　　│，其違法情節││　│之通知以外│ 　│ 　 　│重大者，得逕││　│之郵件者。│　 　│ 　　　│行處以最高額││　│　　 │ 　│ 　　│罰鍰。 ││ │ │ │ │ 　　 │└─┴─────┴───┴─────┴──────┘③本件原告前因持續違反郵政法第6條第1項規定，業據被告裁處3次，開立3份處分書課處罰鍰並命立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，已如前述。由是，原告經多次裁罰後，仍續為本件違章行為，則被告審酌原告違章節情及歷次違章紀錄，依上開取締作業要點第7點規
定，作為本件處分罰鍰額度（處以40萬元罰鍰）基準考量，即非無憑。經核被告所為罰鍰處分金額40萬元，係在郵政法第40條規定之「處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰」法定範圍內，所為裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，復無違平等原則、比例原則，於法即要無不合。原告主張本件原處分裁處40萬元罰鍰過重云云，亦無可採。
綜上所述，本件被告所為原處分，揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分關於40萬元罰鍰部分，為無理由，應予駁回。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　 　100 　年　　7　　月　　7　　日臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官　闕 銘 富
法 官　張 國 勳
法 官　林 育 如
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　 　100 　年　　7　　月　　7　　日書記官 劉 育 伶