臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴更一字第78號

• 裁判案由: 使用執照
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 12 月 24 日

臺北高等行政法院判決
101年度訴更一字第78號102年12月10日辯論終結原 告　吳宗戊（即指定當事人）
吳品蓁（即指定當事人）
林美容（即指定當事人）
被 告　新北市政府工務局
代　表　人　高宗正（局長）住同上
被 告　新北市政府
代　表　人　朱立倫（市長）住同上
共 同
訴訟代理人　謝國允　律師
上列當事人間使用執照事件，原告不服臺北縣政府（改制後為新北市政府）中華民國97年9 月15日北府訴決字第0970433352號訴願決定（案號：00000000），提起行政訴訟，經本院100 年3 月24日97年度訴字第2904號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院判決廢棄，發回本院更審，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前第二審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）按「（第1 項）多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴。（第2 項）訴訟標的對於多數有共同利益之人，必須合一確定而未為前項選定者，行政法院得限期命為選定，逾期未選定者，行政法院得依職權指定之。（第3 項）訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」行政訴訟法第29條定有明文。本件原告因使用執照之爭議而共同提起行政訴訟，為訴訟標的之權利、義務或法律上利益雖非原告所共有，然其本於事實上及法律上同一之原因，且系爭使用執照所在土地僅有1 筆，是否位於新市鎮特定區，自不可能有不同認定，法律上雖無土地共有人須共同起訴之規定，然法院對於該訴訟之勝敗結果，對於共同訴訟人必須一致，不得為歧異之裁判，即訴訟標的對於進行訴訟之共同訴訟人必須合一確定。因原告並未選定當事人，本院已於中華民國（下同）102 年7 月16日裁定指定原告吳宗戊、吳品蓁、林美容為指定當事人，其餘起訴原原告涂志茂、李靜如、林長河、陳秀麗、邱建明、李伯訓、張美子、林美妍、蕭彥彰、張家興、李白蘋、張馨蓮、陳國源、陳昭蓉、陳俊源、邱秀芳、李芙華、施敏娟、許欽仰、莊雅婷、楊尚儒、張翠雯、羅順正、黃淑媛、連筠華、蘇夢雄、張淑輝、呂瑞福、陳乃毅、黃柏盛、羅玉鳳、古鼎田、王雪榴、嚴若菩、衣冠英、楊秀蘭、陳月英、林劉勅、阮金瀅、何恭寧、丁琬晏、周文智、李中璜、孫玫苑、鍾蕙君、吳亭玉、施惠碧、余明昌、陳春葉、許淑媄、鄭博中、林漢章、林家宏、林立人、陳玲兒、黃秀貞、熊正立、陳雿理、郭昱彣、陳秉政、陳吉生、廖玲玉、鄭龍照、黃麗琴、賴斯敏、楊名燕、王思頷、陳瑋、鄭維浩、彭振鼎、黃沈美滿、何瑞玟、林明凱、唐毓敏、張炳裕、傅恕權、廖文嘉、蔡梅蘭、林立、許仙如、劉麗雲、連永富、吳健雄、王勝賢、嚴毓明、吳昭菊、王妍、余正虹、林寶川、李惠如、鄧慶敦、李淑玲、陳淑玲、鄭金星、蔡芝珍、詹信亮、陳靜華、姜正音、賴郁倩、劉玉芬、洪淘媛、李玲芳、姚毅賓、程瑜、程偉、曾玉伶、徐美釧、賴俊隆、陳金蓮、陳韻琴、許時卿、鄭德和、賴鳳珠、張溢修、陳香蓁、彭金隆、高材、游美玲、李一鳴、劉靜華、沈麗姍、喬東海、張繼正、王廷智、蔡淑琴、張德仁、翁惠瑛、賴明詔、吳威毅、吳恬靜、彭明鐘、曾以仁、吳瑾瑋、郭國輝、程敏、阮永正、簡俊瑩、蔡嘉恩、李孟玲、古莉米、朱立禾、賴信宏、徐滋芬、郭中弘、張英娥、張瑞帆、高一峰、黃詠娟、林晉任、涂淑卿、羅瓊瑤、顏美華、陳培鋒、江舜華、陳章民、郭玟鑫、王筱寧、楊淑萍、劉建宏、劉人瑋、鍾鼎昊、鍾曉彤、李明樺、甯玉香、陳鍵銘、劉子瑜、羅靜雅、廖秀英、李璧如、洪琪瑜、吳姝滿、朱陳文枝、陳明惠、吳兩義、楊秀和、曾建中（即曾溪義之承受訴訟人）、曾建豪（即曾溪義之承受訴訟人）、曾郁茹（即曾溪義之承受訴訟人）、許寶會（即曾溪義之承受訴訟人）、孫玉霞（即許東明之承受訴訟人）、許志蔚（即許東明之承受訴訟人）、許慧郁（即許東明之承受訴訟人）等182 人脫離本件訴訟，合先敘明。
（二）本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：
訴外人勝華建設有限公司（下稱勝華公司）起造之坐落改制前臺北縣○○市（改制後為新北市○○區，下稱新北市○○區○○○段○○段○○○號土地上，門牌新北市○○區○○路○號等地上24層地下6 層1 幢3 棟213 戶集合式建物，領有被告新北市政府改制前（即臺北縣政府）核發之96年10月11 日96 板使字第00599 號使用執照（下稱系爭使用執照），該使用執照並經加註「本案位於新市鎮特定區」。嗣經被告新北市政府工務局以97年3 月13日北工施字第0970162543號函（下稱原處分）正本通知新北市政府稅捐稽徵處上開加註事項係屬誤植應予刪除，副本抄送起造人，請其持使用執照正本報局辦理更正事宜。陳韻琴因與勝華公司買賣取得上開集合式建物其中門牌號碼新北市○○區○○路○○○號20樓房屋，認原處分影響其有關契稅、房屋稅、地價稅之減免權利，對原處分不服，提起訴願，遭決定駁回，遂與其餘原告共同提起本件行政訴訟，經本院97年度訴字第2904號（下稱前審）判決「原告之訴駁回」，原告不服，提起上訴，經最高行政法院101 年度判字第234 號判決廢棄原判決並發回更審。
三、本件原告主張：
（一）先位聲明部分：因訴訟標的對原告等必須合一確定，故一併提起本件訴訟，應屬適法且符訴訟經濟。原告陳韻琴於知悉原處分後，基於法律上利害關係人地位，遵期提起訴願，經決定駁回後提起本件訴訟，其餘原告亦為原處分及前揭訴願決定等之利害關係人，爰併提起本件訴訟。原處分未附理由外，亦有裁量違法，更違行政程序法第102 條規定，為不合法，應予撤銷。被告新北市政府工務局非原加註授益處分機關，亦非「原加註授益處分機關之上級機關」，並無依行政程序法第117 條或第123 條得撤銷或廢止原加註授益處分之事務權限，故原處分依行政程序法第111 條第6 款規定應屬無效。縱認原處分非無效，亦因被告新北市政府工務局未具有權限屬重大瑕疵且不得補正，應予撤銷。本件自始被告新北市政府工務局即認原告等並無信賴不值得保護之情形，故被告新北市政府工務局縱依相關考量而欲廢止或撤銷原處分，亦應於該處分詳予敘明對原告等「合理補償」之程度及說明，否則即於法有違，應予撤銷。
（二）備位聲明部分：⒈依行政程序法及行政訴訟法規定一般給付訴訟部分毋須循訴願前置程序，故一併提起本件訴訟，亦屬適法且符訴訟經濟。被告新北市政府工務局縱依相關考量而得廢止或撤銷原處分，亦應依行政程序法第120 條第3 項或第126 條第2 項規定補償原告，原告對之若有爭議，自得直接提起訴訟請求。因被告新北市政府始為有權撤銷或廢止原加註之授益處分之機關，其具有決定補償與否之實質權限，爰追加新北市政府為被告，並以原處分如仍存續，原告所有如前審判決附表房屋及所坐落土地，得依新市鎮開發條例第25條規定減免之房屋稅、地價稅、買賣契約同等之金額，為原告請求補償之範圍。⒉目前房市，購屋者會因奢侈稅之課征而對購屋有所保留，同理，因系爭使用執照加註「本案位於新市鎮特定區」，購屋者因相關稅賦於法定年限內出售房屋而有減免，本就是誘因，今人民因信賴政府機關而購屋，後因政府機關出錯而取消原加註之字樣，即對人民之權益有重大影響等情。並聲明求為判決：㈠先位聲明：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。㈡備位聲明：⒈被告新北市政府應給付原告等如原處分存續，原告等購買新北市○○區○○路○○○ 號20樓等房屋及所坐落之土地，依新市鎮開發條例
第25條規定所得減免之房屋稅、地價稅及買賣契稅同等金額之補償。⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：
（一）被告新北市政府工務局部分：⒈原告涂志茂等122 人，提起本件撤銷訴訟，有「起訴不備其他要件」之違誤：⑴涂志茂等122 人於收送原處分後於法定期間內並未提出訴願，顯然已有令原處分發生確定效力之意思，而訴願法及行政訴訟法並無本件涂志茂等122 人與其餘原告「應」一同訴願之規定，原處分並自得僅對涂志茂等122 人發生確定效力，且本件陳韻琴等31人於法定期間內提出訴願時並未表明有為其他因原處分受有不利益之人提出訴願之意思，顯難認涂志茂等122 人於令原處分確定後仍得受陳韻琴等人合法訴願效力所及得逕行提出行政訴訟。⑵陳韻琴等人分別合法提出訴願後，各該訴願決定「並未變更或撤銷原處分」，未提出訴願之涂志茂等122 人非所謂「因訴願決定撤銷或變更原處分，致損害其權利或利益之利害關係人」，故涂志茂等122 人與行政訴訟法第4 條第3 項「利害關係人」要件不符。⒉李伯訓等32人曾就原處分自行提出訴願，渠等之訴願決定案號與本件不同，而渠等並未在收送訴願決定書送達之2 個月內提起行政訴訟，提出本件起訴已逾訴願決定送達後2 個月之法定不變期間，應予以裁定駁回之。⒊系爭使用執照建物所坐落之範圍，僅係位於○○○車站特定區，並非屬新市鎮開發條例所稱之新市鎮，是故被告因於94年3 月4 日所核發之94板建字第00135
號建照執照及96年10月11日核發之系爭使用執照，均誤為「本案位於新市鎮特定區」加註，顯為違法之行政處分甚明。又所謂之「加註」僅係確認使用執照所示建築物是否為依新市鎮開發條例規定興建在新市鎮特定區內之建築物，其性質應屬「確認性質」，而所謂該建築物是否得以再享有相關稅捐上之減免，依新市鎮開發條例之規定，尚需由納稅義務人向土地建築物所在地之主管稽徵機關申請後由其准駁，故「新市鎮特定區之加註並非受益行政處分」，縱予以撤銷亦無行政程序法第117 條之適用。原處分縱使撤銷該新市鎮特定區之註記，僅係回覆原來合法之狀態，被告就原來之加註予以撤銷，反乃係基於對公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻的公共利益考量，本即難認有任何對公益重大危害之情事，亦即無行政程序法第117 條但書「對公益有重大危害者」不得撤銷之適用。縱認為本件全部原告起訴均符合法定程式，且未逾法定不變期間，被告新北市政府工務局對違法之行政處分，在對於公益無重大危害時，自得依職權以本件原處分撤銷之，並無違法之情事。⒋又原告主張原處分因撤銷系爭使用執照之註記致使渠等無法享有房屋稅、地價稅及買賣契稅之減免，然此減免僅屬原告之個人稅捐減免之私益，並未對公益有何重大危害；且衡諸原告之信賴利益與被告撤銷原處分所欲維護之公益，前者係個別買受人之租稅減免利益，後者則包括政府核發使用執照之公信力、避免社會大眾及利害關係人誤解，衍生更多法律爭議暨政府應提供正確資訊之責任、國家租稅收入、社會資源之合理分配及公平性、以及非依法律不得課徵或減免稅捐之租稅法律主義之落實等，核並無信賴利益顯然大於撤銷所欲維護公益之情形。反之，若將原更正處分撤銷，將使本案使用執照錯誤加註之瑕疵繼續存在，有造成不特定多數人誤解誤信而違反行政程序法第8 條所定之誠實信用及信賴保護原則之虞，故被告依法作成原處分將違法行政處分予以撤銷，尚無不合。
（二）被告新北市政府部分：⒈本件原告乃係針對被告新北市政府工務局將系爭使用執照上記載「本案位於新市鎮特定區」加註事項刪除之處分不服而爭訟，足見原告所爭執之行政處分即屬建築法第70條以下「關於主管機關對於核發使用執照之職權事項部分」；復依建築法第2 條之規定，原處分所涉之建築法相關事務，其主管機關原為被告新北市政府，嗣經被告新北市政府基於內部業務分工之考量，遂依據行政程序法第15條及原台北縣政府組織自治條例第2
條第2 項之規定，將其關於建築法之主管職務權限授權委任其下屬機關即被告新北市政府工務局辦理，並已於96年10月25日依法公告「本府將建築法除違章建築處理事項以外有關本府權限事項委任本府工務局，以該局名義執行之。」踐行法定程序，可知被告新北市政府工務局依法顯為撤銷或變更任何使用執照上註記之職權機關，自得據行政程序法第117 條規定依職權以原處分將系爭使用執照上記載「本案位於新市鎮特定區」註記撤銷甚明。且退言之，縱使原告因原處分之撤銷而有行政程序法第120 條規定之信賴保護補償，渠等依法亦僅得向為撤銷之機關（即被告新北市政府工務局）請求，實非如原告等一再主張「新北市政府才是有決定實質補償與否權限機關」云云，故顯見原告等主張被告新北市政府為原處分所生損失補償之義務人於法不合，應予駁回。⒉原告主張「依據行政訴訟法第120 條第3 項或第126 條第2 項規定，請求被告應給付依據新市鎮開發條例第25條所定，得減免之房屋稅、地價稅及買賣契稅同等金額之補償」之部分，經與本件訴訟之事實對照，應屬「行政程序法第120 條」之爭議，顯見原告請求之法律適用錯誤。⒊退言之，縱認損失補償之義務人為被告新北市政府，然原告等人之請求核與「信賴保護原則」要件不符，即不得據行政程序法第120 條請求合理之補償。⒋又原告起訴請求補償之金額，僅有所謂「金額下限」，但對於其金額之計算公式？金額之依據、項目俱未主張，原告之訴顯無理由。
（三）並聲明求為判決：⒈原告之訴均駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院判斷：
按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院101 年度判字第234 號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。茲就本件原告爭執各節，分述本院判斷如下：
（一）⒈本件最高行政法院發回意旨已指明：「按『行政訴訟法第4 條第3 項規定：『訴願人以外之利害關係人，認為第1 項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。』參照司法院院字第641 號解釋意旨，不服受理訴願機關之決定者，雖非原訴願人亦得提起撤銷訴訟，但以該訴願決定撤銷或變更原處分，致損害其權利或利益者為限。故利害關係相同之人，自不得依前述規定起訴，應自行提起訴願以資救濟，其未提起訴願，基於訴願前置主義，原則上不得逕行提起行政訴訟。惟於例外情形，如訴訟標的對於原訴願人及其他有相同利害關係之人必須合一確定者，則既經原訴願人踐行訴願程序，可認為原提起訴願之當事人，有為所有必須合一確定之人提起訴願之意，應解為與原訴願人利害關係相同之人得逕行依同法第4 條第1 項起訴。』有本院93年9 月份庭長法官聯席會議決議可參。足見訴訟標的對於有相同利害關係之數人必須合一確定者，若其中一人已踐行訴願程序，其餘與原訴願人利害關係相同之人即得逕行依行政訴訟法第4 條第1 項起訴。」（見最高行政法院101 年度判字第234 號判決第15頁）依行政訴訟法第260 條第3 項規定，本院受此法律意見之拘束。
⒉依最高行政法院前開發回意旨之法律意見，訴訟標的對於有相同利害關係數人必須合一確定者，若其中一人已踐行訴願程序，其餘與原訴願人利害關係相同之人即得逕行依行政訴訟法第4 條第1 項起訴。是被告於最高行政法院廢棄前審判決發回後，仍主張本件原原告其中未曾提起訴願者即涂志茂等122 人，渠逕與合法訴願起訴者一併提起本件訴訟仍屬不合法云云，容與前開最高行政法院發回意旨牴觸，尚非可採。
⒊承前所述，訴訟標的對於有相同利害關係數人必須合一確定者，若其中一人已踐行訴願程序，其餘與原訴願人利害關係相同之人既得不經訴願程序，逕行依行政訴訟法第4
條第1 項起訴，則基於相同之理由，亦不應排除已提訴願遭受不利決定，但未於收受送達後2 個月內起訴之有相同利害關係之人，得與合法訴願起訴者一併提起行政訴訟。是本院認原原告李伯訓等人，雖已提訴願遭受不利決定，但未於收受送達後2 個月內起訴，其起訴並無違行政訴訟法第107 條第6 款規定。
（二）依最高行政法院101 年度判字第234 號判決發回意旨指明，卷內並無涂志茂、林明凱、鄭金星等人契稅、房屋稅、地價稅繳納資料，其是否為原處分之利害關係人而為適格當事人，顯非明確，而當事人是否適格，有無權利保護必要，屬法院應依職權調查認定，不受當事人主張影響之事項（見該判決第17頁）。經查本件前審所列之原告，除鄭金星外，其餘均有契稅、房屋稅等資料（外放）或建物登記公務用謄本資料（見本院101 年度訴更一字第78號卷二第250 頁至第272 頁、卷三第245 頁至第332 頁、卷五第255 頁至第262 頁），足認渠係房屋所有權人而為原處分之法律上利害關係人。至於鄭金星部分，其主張為系爭新北市○○區○○路○○○號22樓房屋之所有權人，經查該房屋於97年8 月5 日即登記為訴外人周國榮所有，並非鄭金星所有，有系爭新北市○○區○○段○○段00000-000
建號建物謄本在卷可稽（本院101 年度訴更一字第78號卷二第254 頁），且其並未提出其他利害關係證明。又本院依鄭金星所陳報之地址為送達，因遷移新址不明遭退回，其並未陳報新住址，本院亦無法查得鄭金星現址，無法命補正。揆諸前開說明，鄭金星既非系爭房屋所有權人，即非本件原處分利害關係人，自不得以自己名義提起撤銷訴訟及請求補償，其提起本件訴訟屬當事人不適格，應判決駁回。
（三）關於原告所提先位之訴：
⒈按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第15條定有明文。又「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應自接到申請之日起，十日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗。但供公眾使用建築物之查驗期限，得展延為二十日。」「中央法規明定本府為主管機關者，本府得將其權限委任所屬下級機關辦理」建築法第2 條、第70條第1 項、行為時台北縣政府組織自治條例第2 條第2 項亦有明定。依前開建築法規定，系爭使用執照之核發，應屬新北市政府之職權事項，經查新北市政府於96年10月25日，已依前開規定，將建築法除違章建築處理事項外有關該府權限事項委任該府工務局，以該局名義執行之，並自96年11月1 日起生效等情，有新北市政府96年10月25日北府工建字第0960675592號公告在卷可稽（見本院97年度訴字第2904號卷第224 頁），足見新北市政府工務局自96年11月1 日起即因權限委任，而取得建築法除違章建築處理事項外之管轄權限，故除就委任生效後使用執照之核發，有權以新北市政府工務局之名義為之外，且如權限委任前已核發之使用執照，有違法而應撤銷情事，自亦得本於其現有權限而為。原告主張系爭使用執照係為新北市政府名義核發，固屬實情，惟本件撤銷加註處分作成之97年3 月13日，既已由新北市政府工務局取得管轄權限，則新北市政府工務局依法撤銷前核發使用執照違法加註部分，即無不合，故原告主張被告新北市政府工務局非系爭使用執照之處分機關，亦非處分機關之上級機關，並無撤銷之事務權限，原處分違反行政程序法第111
條第6 款之規定而屬無效云云，尚非可採。
⒉次按「為開發新市鎮，促進區域均衡及都市健全發展，誘導人口及產業活動之合理分布，改善國民居住及生活環境，特制定本條例。」「本條例所稱新市鎮，係指依本條例劃定一定地區，從事規劃開發建設，具有完整之都市機能，足以成長之新都市。」「新市鎮特定區內之建築物於興建完成後，其房屋稅、地價稅及買賣契稅，第一年免徵，第二年減徵百分之八十，第三年減徵百分之六十，第四年減徵百分之四十，第五年減徵百分之二十，第六年起不予減免。前項減免買賣契稅以一次為限。」「（第1 項）本條例第二十五條第一項所定新市鎮特定區內建築物興建完成後，其房屋稅及買賣契稅之減免，指本條例公布施行後新市鎮特定區內興建完成之建築物，於核發使用執照當日起，五年內房屋稅及買賣契稅之減免；其地價稅之減免，指本條例公布施行後新市鎮特定區內興建完成之建築物，於核發使用執照當日所屬之徵收期間起，五年內地價稅之減免。（第2 項）本條例第二十五條第二項所定減免買賣契稅以一次為限，係指建築物興建完成後第一次買賣移轉契稅之減免。（第3 項）新市鎮特定區主管建築機關核發建築物使用執照時，應註明新市鎮特定區建築物字樣。其稅捐之減免，應由納稅義務人檢具建築物使用執照影本及相關證明文件，向土地或建築物所在地之主管稽徵機關申請。」新市鎮開發條例第1 條第1 項、第3 條、第25條、同條例施行細則第34條亦有明定。
⒊復按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第117 條定有明文。同法第119 條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」
⒋查事實概要欄所載之事實，有使用執照影本（見本院97年度訴字第2904號卷第40頁至第45頁）、原處分（見本院97年度訴字第2904號卷第33頁）及訴願決定書（見本院101
年度訴更一字第78號卷四第16頁至第201 頁）在卷可稽，堪認為真實。
⒌本件兩造爭執，首在原處分撤銷使用執照上「本案位於新市鎮特定區」之加註，是否違法？經查：
⑴系爭使用執照土地坐落新北市○○區○○段○ ○段○○○
號土地，建物門牌為新北市○○區○○路○ 號等，乃位
於○○○車站特定區域，而依內政部88年2 月8 日台（88 ） 內營字第8872243 號令發布施行之新市鎮開發條例施行細則第19條條文說明部分，略以：「本條例公布施行前經行政院核定開發之新市鎮，計有淡海、林口、台中港、大坪頂及高雄新市鎮五處」，故系爭房地非屬行政院核定開發之新市鎮範圍，已堪認定。
⑵惟系爭房地是否為新市鎮特定區，應依前開新市鎮開發條例施行細則第19條之規定，本件使用執照上所為「本案位於新市鎮特定區」之註記，並未對外直接發生法律效果，應非行政處分。被告新北市政府工務局97年3 月13日函通知該加註係屬誤植，亦非屬撤銷授益行政處分之行政處分，應不得對之提起撤銷訴訟。
⑶退而言之，縱認系爭使用執照上所為「本案位於新市鎮特定區」之加註，為具有確認性質之行政處分，則因該記載顯然違反前開新市鎮開發條例施行細則第19條規定，而屬違法之行政處分。被告是否得撤銷違法行政處分，即應審究本件是否有行政程序法第117 條規定不得撤銷之情事，經查：
①系爭使用執照內有關是否位於新市鎮特定區之加註，攸關是否有新市鎮開發條例之適用，其中涉及新市鎮特定區計畫、土地取得與處理、建設與管制，及相關獎勵或稅捐減免，系爭房地實際既非位於新市鎮特定區內土地，原處分撤銷新市鎮特區之錯誤註記，難認對公益有重大危害。
②至於原告所稱其等有租稅減免之信賴利益云云，惟依公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，固不限於授益行政處分之撤銷或廢止，惟信賴保護原則之適用，必須具備三個要件：Ⅰ. 信賴基礎（即先要有一有效表示國家意思的「法的外貌」，例如：法律、行政命令及行政機關之行政處分、行政計劃、承諾之表示等）；Ⅱ. 信賴表現（即人民安排其生活或處置其財產）；Ⅲ. 信賴值得保護（人民之誠實、善意及正當，並斟酌公益，如所欲維護之公益大於信賴利益，信賴即不值得保護）。經查：
Ⅰ. 並無證據足認原告係因信賴該違法註記之行政處分而購買系爭房地：
新北市境內迄今僅有「林口特定區計畫」及「淡海新市鎮特定區計畫」兩處，係依新市鎮開發條例劃設之新市鎮特定區，而本案96板使字第00599 號使用執照建物範圍係位於○○○車站特定區，該特定區範圍，因屬台北都會區淡水河西岸之交通樞紐，早於83年9 月6 日即經發布實施○○○車站特定區細部計畫，嗣原細部計畫經通盤檢討，改制前台北縣政府更將此區定位為台北都會區之副都心、轉運中心、台北縣行政中心、金融、商業中心等，並於93年8 月16日發布實施「變更○○○車站特定專用區細部計畫」等情，有監察院糾正案影本在卷可參（見本院97年度訴字第2904號卷第211 頁至第214 頁），足見本件使用執照房地所坐落之地區，早經發布都市計畫，與尚在從事規劃開發建設以便能促其成長之新市鎮，二者在都市機能之完備性及建設之開發繁榮程度，實相迥異。而依交易慣例，房地所在區域之環境、交通本為重要考量因素，而以本件系爭房地位於○○○車站特定區，屬極為便利繁榮之精華地段以觀，原告所稱係因信賴為新市鎮特定區而為購置房地之決定，顯有違常情。
又原告買受系爭使用執照所示之房地，主要應係考量己身需求，而系爭使用執照內容，包括土地坐落、使用分區、面積及建物用途、構造種類、戶數面積等，均應係原告作成購屋決定之主要參據。原告雖主張係因信賴有稅捐減免事由，始行購置，然衡諸常情，有無稅捐減免之優惠固可能為房地交易之動機，然稅捐減免於租稅法上係屬例外，通常係為配合特定行政目的，是原告雖主張專為租稅目的而作成買賣決定，然並未舉證以實其說，尚難逕認屬實。
且依本院向新北市政府稅捐稽徵處函查原告相關契稅、房屋稅、地價稅繳款情形，其中每戶平均契稅約10餘萬元、每年房屋稅約1 萬餘元、地價稅約數千元等情，有新北市政府稅捐稽徵處函覆繳款書可憑，與原告所稱系爭房地每戶價格約在1,000 萬元至3,000 萬元相較，其金額差距甚大，故原告是否可能僅因甚微之稅捐減免金額，而作成購置房地之決定，顯非無疑。
Ⅱ. 所欲維護之公益，大於信賴利益：
況縱如原告所稱，本件所涉亦係個人稅捐得否減免之私益，與撤銷使用執照之錯誤加註，以維護使用執照公信、正確適用法律以落實立法目的、暨整體稅捐義務之合理公平等公益相較，核無信賴利益顯然大於撤銷所欲維護公益之情形。
③從而，被告經裁量後依職權撤銷系爭使用執照有關違法加註「新市鎮特定區」部分，於法尚無違誤。
⒍原告雖主張原處分未依行政程序法第96條第1 項第2 款規定記載，及被告於處分前未給予原告陳述意見之機會，顯有違法云云，惟按：
⑴「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……（第2 款）二、主旨、事實、理由及其法令依據。……」「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……（第5 款）五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。……」行政程序法第96條第1 項第2 款、第103 條第5 款定有明文。次按「依行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。故行政程序法第114 條第1 項第2 款及第2 項所規範『僅得於訴願程序終結前』補正之『必須記明之理由』，自係指如未記載即構成違反行政程序法第96條第1 項第2 款規定之理由。是原處分機關於訴願程序終結後，就非屬行政程序法第96條第1 項第2 款規範範圍之事項，對於裁量處分，應認於不變更原處分之本質，且無礙對造之攻擊防禦，得為裁量理由之補充。」（最高行政法院102 年度判字第426 號判決參照）。
⑵查本件原處分撤銷系爭使用執照加註事項，已於主旨說明中載明系爭使用執照加註「新市鎮特定區」，因系爭工程位於○○○車站特定區非屬新市鎮開發條例之新市鎮，係屬誤植應予刪除更正，是已表明原加註事項與新市鎮開發條例規定有違，而應予撤銷（更正刪除）之旨，是原處分已說明其事實、理由及法令依據。原告雖主張被告未說明其行使裁量之理由，惟查行政處分之理由係指行政機關作成決定所根據之重要事實及法律觀點，故有關記載，以使處分相對人得以獲知處分理由為已足，因行政處分種類多樣，處理事項亦有繁簡差異，敘明理由之義務自應衡酌行政效率，本件既屬違法行政處分之撤銷，則處分機關之裁量無外乎依法行政原則之遵行，原處分理由之記載，雖未致完備，然亦已合於行政程序法所定之最低限度，尚難認原處分之作成方式違法。且依前開說明，原處分機關於訴願程序終結後，就非屬行政程序法第96條第1 項第2 款規範範圍之事項，對於裁量處分，於不變更原處分之本質，且無礙對造之攻擊防禦之情形，自得為裁量理由之補充，則被告既於本院答辯時已說明其行使裁量之理由，自難認原處分之作成違反行政程序法第96條第1 項規定。
⑶又對於原處分作成前未給予原告陳述意見機會一節，查原處分所本之事實，乃系爭房地並非位於核定之新市鎮特定區範圍，而係坐落於新北市○○區已發展都市計畫之範圍，故此事實客觀上明白足以確認，縱未給予原告陳述意見機會，於事實認定上並無致生錯誤而損害原告之虞，故被告新北市政府工務局因此不給予原告陳述意見之機會，於法尚無不合。
⑷至於原告主張被告未於撤銷時併為信賴利益之補償一節，對於損失，是否應由行政機關主動核定，或應由當事人提出，行政程序法並未明文規定，惟依該法第121 條第2 項規定：「前條之補償請求權，自行政機關告知其事由時起，因二年不行使而消滅，自處分撤銷時逾五年者，亦同」，由此可知，損失補償，應由當事人提出申請，是以原處分於撤銷違法行政處分時，未同時核定補償，尚難認屬違法。
（四）關於原告所提備位之訴部分：
原告主張本件係屬授益處分之撤銷，被告新北市政府應依行政程序法第120 條之規定，補償原告如聲明所示之信賴利益云云，經查：
⒈按「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」「（第1 項）授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。（第2 項）前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。（第3 項）關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」行政程序法第119 條、第120 條定有明文。
⒉查使用執照之核發固屬授益處分性質，惟其內有關是否為新市鎮特定區之加註，乃在於確認使用執照所示建築物，是否為依新市鎮開發條例規定興建在新市鎮特定區內之建築物，故究其本質至多僅為確認性質，至於該建物是否享有相關稅捐之減免，依前開新市鎮開發條例施行細則第34條規定，須由納稅義務人向土地建築物所在地之主管稽徵機關申請，並由稽徵機關核駁，故逕以新市鎮特定區之加註為授益處分，尚有未合。縱認此項加註為稽徵機關所憑是否作成減免稅捐之依據，惟此乃此項加註處分是否對稅捐減免處分有構成要件效力之問題，尚難執以憑認即屬授益處分，故是否可適用前開違法授益處分之補償規定，已非無疑。
⒊退而言之，縱認系爭新市鎮特定區之加註，可視為授益性質之行政處分而認原告有據以主張信賴之信賴基礎，仍應視其信賴是否值得保護，及有無信賴行為，因撤銷授益處分所應給與之補償，係用以填補當事人因信賴該行政處分之存在，而發生之財產上不利益，故若無信賴行為，即使處分遭撤銷，亦不可能產生信賴損失而主張信賴保護。本件原告就系爭使用執照之加註事項，雖無行政程序法第119 條所列信賴不值得保護之情形，惟原告就其等對於該加註事項有信賴行為及因信賴受有財產損失等事實，仍負有舉證之責。經查原告並未能證明係因信賴該違法註記之行政處分而購買系爭房地（詳如前述），且所謂之信賴行為，係指受益人已耗用授益處分給與之給付，或作成不能回復，或僅能在不可期待之不利益下回復原狀之財產處置或生活安排，欠缺此等證實或表徵信賴之行為，即因無信賴損害存在，而無信賴保護之可言，本件原告所稱之授益處分，既屬稅捐減免之優惠而言，則消極享有稅捐義務之免除，自非屬耗用授益處分給與之給付情形；而原告買受系爭房地之決定，係基於個人需求而為之買賣決定，縱無稅捐減免，亦無任何原告主張足以影響系爭買賣契約之締結意願，或認買受系爭房地受有不能回復之財產上損害，故難謂原告於本件有因系爭「新市鎮特定區」之加註，而作成不能回復之財產處置，從而，原告主張有信賴行為而請求補償如備位聲明所示之稅款，即難認有理由。
六、綜上所述，鄭金星部分當事人不適格；被告以系爭使用執照內有關「本案位於新市鎮特定區」之加註，係屬違法之行政處分，且撤銷於公益無重大危害，亦無信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益情形，而依行政程序法第117 條規定，撤銷該違法部分之加註，經核並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，故原告先位聲明訴請撤銷，不應准許。原告請求被告補償部分，因原告未能舉證其有信賴行為及因信賴行為所致之財產損害，故其以備位聲明訴請補償如聲明所示稅款，亦無理由，均應駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　102 　年　　12　　月　　24　 日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　王 立 杰
法 官　楊 得 君
法 官　洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　102 　年　　12　　月　　24　 日書記官 陳 又 慈