臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度停字第59號

• 裁判案由: 聲請停止執行
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 07 月 23 日
• 當事人: 中信造船股份有限公司

臺北高等行政法院裁定
101年度停字第59號聲 請 人　中信造船股份有限公司
代　表　人　韓碧祥（董事長）
代 理 人　李家慶　律師
王寶玲　律師
吳雅筠　律師
相 對 人　國防部軍備局採購中心
代　表　人　王國武（主任）住同上
上列當事人間政府採購法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主 文
聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」、「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116條第1項及第3項分別定有明文。是原處分或決定原則上不停止執行，必
其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要。而所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性；所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度等情而言，至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬該條所指之難於回復之損害（最高行政法院91年度裁字第344號裁定、92年度裁字第864號裁定、92年度裁字第1332號裁定意旨可資參照）。而所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於聲請人之事由所致者而言。
二、本件聲請意旨略以：
（一）按行政訴訟法第116條第3項規定，受處分人於行政訴訟起訴前，如原處分之執行將對受處分人發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院得依受處分人之聲請，裁定停止執行。
（二）查聲請人於民國（下同）94年3月間，參與相對人主辦之
「光華六號計畫後續艇(PA94002L143)工程」採購案（下
稱系爭採購案），嗣開標由臺灣國際造船股份有限公司（原名「中國造船股份有限公司」，於96年3月1日改名）得標。聲請人因不服該開標結果，曾二度向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提起申訴，並均經工程會撤銷相對人之異議處理結果，指示相對人另為適法處置。詎相對人於工程會第二次申訴審議判斷作成後，竟仍維持94年6月
14日之原決標決定，聲請人經向工程會提起第三次申訴案且經其以申訴無理由駁回後，乃向本院提起行政訴訟，惟經本院以聲請人欠缺權利保護必要為由，駁回聲請人之主張（本院96年度訴字第3699號判決），並經最高行政法院99年度裁字第1746號裁定駁回上訴確定在案。迺相對人竟以聲請人未於投標文件揭露曾因重大職災遭高雄市政府依勞工安全衛生法裁罰，認定聲請人有政府採購法第50條第1 項第4 款「以偽造、變造之文件投標」之情事，除於99年8 月間發函通知聲請人將為刊登政府採購公報三年之處分外，另於99年11月11日以備採購辦字第0990010354號函（下稱原處分），主張依同法第31條第2 項規定追繳94年6 月14日已發還聲請人之押標金新臺幣（下同）5,000 萬元。聲請人雖已就原處分向相對人及工程會提出異議及申訴，皆遭駁回。惟查，原處分及申訴審議判斷，皆有諸多違法之處，聲請人實難甘服，故除擬於近日內向本院提起撤銷訴訟外，並因原處分之執行，將對聲請人造成急迫且難於回復之損害，而爰依行政訴訟法第116 條第3 項規定，向本院聲請停止執行。
（三）相對人所為原處分已罹於行政程序法第131 條所訂5 年時效，原處分顯有違法不當：
1.有關追繳押標金處分應適用之時效，工程會101年3月7日
工程企字第10100070460號函雖以：「有關追繳押標金既
經目前法院實務見解認屬公法事件，故其請求權時效應適用行政程序法第131條以下之規定，其5年消滅時效期間，應溯自請求權可行使時起算；至於請求權何時可為行使，應依具體個案情形分別認定。」認為應適用行政程序法第131條所定5年時效，惟亦認為請求權時效之起算，應依具體個案情形認定。
2.依本院98年度訴字第2419號判決：「原處分中『93年全工區配電外線工程帶料發包』、『93年第2批配電外線工程
帶料發包』、『3ZB0310等135件配電外線工程帶料發包』、『94年全工區配電外線工程帶料發包』4採購案係分別
於92年12月23日、93年8月11日、93年12月8日及93年12月31日決標，應認原告違背保證義務之行為於斯時終了，被告因原告違背保證義務之行為而自當時起即得行使沒入、追繳押標金之請求權，上開採購案追繳押標金請求權之消滅時效期間分別於97年12月23日、98年8月11日、98年12
月8日及98年12月31日屆滿……（適用5年時效）。」投標廠商繳納押標金之目的，既在擔保投標行為之公正，則投標廠商之擔保義務，應迄決標之日為止，故機關主張投標廠商有違反擔保義務而追繳其押標金者，其消滅時效應自決標之日起算。
3.系爭採購案係於94年6月14日決標，相對人亦於同日將押
標金發還予聲請人，惟相對人係於99年11月11日，始以備採購辨字第0990010354號函通知聲請人，要求聲請人繳回原發還之押標金5,000萬元。查聲請人之保證義務，既自
決標日即94年6月14日即告解除，相對人如主張聲請人有
違反保證義務之行為，應自決標日時即得主張沒入、追繳押標金，是自94年6月14日起算，相對人追繳押標金之公
法上請求權時效，應於99年6月14日屆滿，相對人於99年
11月11日始發函主張，顯已罹於時效，而不得再為請求。4.又工程會之「改進現行審標制度以提升工程發包作業品質」乙文明揭：「……是依照工程的特性及需要，除應先就廠商承攬限額、在建工程之進度、及過去承攬工程品質優劣紀錄等，予以一般性之審查，以初步剔除不合格之廠商外，並應就其餘合格廠商在其投標總價高低之外分別就施工計畫、報價結構、技術、工期、財務狀況、資格與經歷等予以審查，詳細分析，作成審查報告，已明確說明該廠商報價之合理性，審查時應就投標廠商之投標單內容予以澄清及說明的機會，以明確說明該廠商報價之合理性並作成紀錄納入合約，用以規範工程執行時，可能發生之爭議。」復參照政府採購法第51條之規定：「機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，對其內容有疑義時，得通知投標廠商提出說明。」可知相對人於審閱聲請人投標文件時，必須實質審查投標文件之內容，倘有不明確之處，亦須通知聲請人說明，非僅形式審查投標文件之齊備而已，是本件相對人倘能確實審查聲請人所提出投標文件，並具體審酌招標文件記載之真實性，則相對人至遲於系爭採購案決標日94年6月14日前，即可得知悉訴外人邵顯
文之意外死亡事件，或可要求聲請人出面澄清說明，迺其遲至99年11月11日始發函予聲請人，主張追繳押標金，其追繳行為自已罹於5年消滅時效，而不得再為主張。
5.況按，系爭採購案既採最有利標，相對人依法應就各評選項目實質審查投標廠商所提出之各項投標文件，始能公平合理進行評分，故相對人倘能於投標時確實審查聲請人所提出投標文件，並具體審酌招標文件記載之真實性，則相對人至遲於系爭採購案決標日94年6月14目前，即可得悉
訴外人邵顯文之意外死亡事件，或可要求聲請人出面澄清說明，迺其遲至99年11月11日始發函予聲請人，主張追繳押標金，其追繳行為自已罹於消滅時效，而不得再為主張：
⑴依最有利標評選辦法第5條：「最有利標之評選項目及
子項，得就下列事項擇定之：六、過去履約績效。如履約紀錄、經驗、實績、法令之遵守、使用者評價、如期履約效率、履約成本控制紀錄、勞僱關係或人為災害事故等情形。」投標廠商之勞僱關係，核屬法定評選項目。又依同辦法第6條及第7條：「機關應依下列規定，擇定前條之評選項目及子項：一、與採購目的有關。二、與決定最有利標之目的有關。三、與分辨廠商差異有關。四、明確、合理及可行。五、不重複擇定子項。」、「機關訂定評選項目及子項之配分或權重，應能適當反應該項目或子項之重要性。一、每一計分級距所代表之差異應明確。二、每一評選項目或子項之計分，應能適當反應該項目或子項之重要性，並能區分不同廠商間之差異。」相對人就各評分項目之擇定及計分之分配，既需與採購目的有關且能反映不同廠商之差異性，則最有利標採購案之評選委員會就各評選項目自應逐項實質審查投標廠商所提出之投標文件，始能決定評分之優劣而作出適切之決定。
⑵依據採購評選委員會審議規則第3條：「機關成立之工
作小組應」依據評選項目或本委員會指定之項目，就受評廠商資料擬具評比報告，載明處理意見連同廠商資料送本委員會。」及第4條：「機關未成立工作小組者，
本委員會應由委員依據分工及應評選項目，就受評廠商資料擬其分組審查報告，載明處理意見連同廠商資料送本委員會……。」工作小組或評選委員會須就各項評選項目逐一審查後，載具評比報告或審查報告，作為採購評選委員會審議之重要參考。同規則第3條第3項：「委員認有調查或實地勘驗之必要時，得經本委員會決議後，實施調查或勘驗。」甚至規定評選委員為審查投標廠商之投標文件，得行使調查權。益見工作小組或評選委員於審查各項評選項目時，絕非僅形式上審視各項文件是否齊備而已，尚需實質審查其內容之正確性，始能作為評分之基礎。訴外人林炳坤所著「政府採購最有利標實例精解」乙書亦提及：「……故工作小組是比評選委員有機會深入了解服務建議書的內容與水準，甚至進行一些必要查證（如廠商實績、人員……等資料的查證)
以研擬初審意見。」亦足供參照。
⑶工程會101年2月4日工程企字第10100038440號函所頒訂招標、開標、審標、決標、履約管理、驗收及處理異議等階段之標準化作業流程及控制重點及檢查表，其中作業程序說明表第一項：「一、一般事項：(一)查察廠商之投標文件有無政府採購法(下稱本法)第50條第1項各
款情形之一……。」已明揭相對人於審標階段負有實質審查聲請人所提出招標文件之義務，以確認有無政府採購法第50條第1項第4款偽造或變造投標文件之情事，而不得於事後方以聲請人所提供投標文件記載不實為由，藉此卸免其審查之責任。
⑷就此，學說上主張：「機關既可於決標或履約後依採購法第50條第2項規定，撤銷決標、解除或終止契約，則
開標時之審標縱有未逮，仍可彌補前愆。此不啻消極鼓勵機關承辦採購人員怠忽審標職責，無需先期預防資格不符之廠商得標。」、「……然此二款規定無分良莠，內容亦不明確，授予機關之權限甚大，如屬可規責於機關之審標疏失，致資格不符廠商得標後又依前開規定予以解除或終止契約，是否合於民法第148條『誠信原則
』？又，不分情節輕重予以同一處分是否有違行政法之『過度禁止原則』？均有所疑。」亦同此見解。
6. 抑有進者，行政院勞工委員會（下稱勞委會）「工作場
所重大災害通報及檢查處理要點」五、(一)、1.：「檢
查機構接獲報案或由其它管道得知事業單位發生重大災
害消息，應立即填具工作場所重大災害通報表傳真本會
，並進入『勞動檢查資訊管理系統』之『重大職災通報
』輸入相關資料列管。」已明定勞動檢查所必須於接獲
職災訊息後，通報勞委會列管；本件高雄勞檢所就訴外
人邵顯文之意外死亡事件，既已確實遵照上開要點，通
報勞委會並列入「91年重大職業災害彙整表」，則相對
人僅需查詢勞委會公告即可得知悉，況相對人亦曾於兩
造行政訴訟中，提出上開彙整表以為證物，足認相對人
對於系爭事故之發生，於系爭採購案開標時即屬「可得
知悉」，且自斯時起即得向聲請人追繳押標金。準此，
則相對人怠於追繳押標金，其裁罰權已罹於消滅時效，
而不得再為請求。
7.況按，兩造曾就本件評選爭議向工程會提出申訴，亦經
工程會於94年9月22日做成訴940258號審議判斷，該判斷書第50頁處：「2.『公司商譽』招標文件明定評選內容
係針對『1.目前訴訟、仲裁或調解中之糾紛及其損益預
判；2. 5年內之重大訴訟或仲裁敗訴賠償事件；3. 5年
內之重大職業災害；4. 5年內因修造瑕疵而與客戶間之
爭執事件；5.其他虛偽不實或違法情事。』為之。參考
工作小組摘要，申訴廠商均無上揭規定情事；慶富公司
及中船公司則有部分符合，該項評分通常即應以中船公
司最低、慶富居中、申訴廠商最高，惟評分結果3位委員予中船最高（含與申訴廠商同分1位）；2位委員予慶富
最高；4位委員予申訴廠商最高（含與中船同分1位）；2位委員予三家同分。甚且，有同一位委員予符合上開部
分規定情事之中船或慶富予滿分30分，因此，對該項之
評分，部分委員似未依評選內容之事實評分，亦為不當
。」已明確指摘各投標廠商所提關於公司商譽文件之疑
義，是自本件申訴審議判斷書做成之日94年9月22日起，相對人已經知悉系爭重大職業災害之評分項目有重大爭
議而得就相關事實進行調查，則相對人遲至99年11月11
日始發函追繳押標金，其已逾5年時效甚明。
（四）原處分有上述明顯違法之情事，倘允許其執行，將對聲請人造成急迫且難於回復之損害：
1.最高行政法院101年度裁字第634號裁定明揭：「是以行政訴訟法第116條第2項所定『行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響或抗告人之訴在法律上顯無理由者，不得為之』，其構成要件之詮釋，或許不宜過於拘泥於條文，而謂一定要先審查『行政處分之執行結果是否將立即發生難於回復之損害』，而在確認有此等難以回復之損害將立即發生後，才去審查『停止原處分之執行是否於公益有重大影響』或『本案請求在法律上是否顯無理由』，因為這樣的審查方式似乎過於形式化。」、「而本院認為，比較穩當的觀點或許是：把『保全的急迫性』與『本案權利存在之蓋然率』當成是否允許停止執行之二個衡量要素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴率值或許可以降低一些。」
2.本件原處分實已罹於行政程序法所定5年時效，而有重大
違誤，已如前述，應不予維持；詎申訴審議判斷竟以相對人依據勞委會101年4月17日勞檢3字第1010061127號函說
明二之規定，如對於聲請人所為有無重大職災之記載如有疑義，固得進入勞委會「勞動檢查資訊管理系統」查詢投標廠商有無重大職災，但此係以相對人就投標文件之內容有疑義為前提，而本件相對人於審標時尚無從逕自進入前開「勞動檢查資訊管理資訊系統」查詢，自無從得知系爭工安事件之發生云云，認定原處分並未罹於時效，其對於勞委會上開函釋之解釋，顯屬倒果為因，且不啻否認相對人負有何實質審查投標文件之審標義務，此不僅明顯違背最有利標評選辦法、採購評選委員會審議歸責等規定，並將所有招標機關未盡其審標義務之不利結果，全責成投標廠商自行負擔，此自非事理之平。
3.承上，如容任相對人逕行執行違法不當之原處分，不僅聲請人將蒙受追繳5,000萬元押標金之巨額損害，且未來所
有參與公共採購之廠商，均將承擔招標機關未核實審標之不利結果，此自屬對公益之重大損害。復按一般行政訴訟自起訴至判決確定之時間冗長，倘本院未先停止原處分之執行，則縱聲請人於數年後獲致撤銷原處分之確定判決，亦未能及時糾正相對人此等違法不當之作為，而欠缺救濟實益，故本件停止執行之聲請，實具急迫情事。
4.又，前揭最高行政法院101年度裁字第634號裁定亦指出：「另外『難以回復之損害』，固然要考慮將來可否以金錢賠償，但也不應只以『能否用金錢賠償損失』當成唯一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為『難以回復損害』之範圍。」
5.聲請人就系爭採購案，不僅花費500萬元以上成本備標，
標價低（聲請人之標價與得標之臺灣國際造船股份有限公司相較，節省公帑20億元以上）卻因故未得標，嗣更因相同爭議遭相對人以違反政府採購法第101條第1項第4款為
由，將聲請人予以停權3年。姑不論聲請人就系爭工安事
件之聲明縱然有誤，亦屬無心，且聲請人終未得標，對採購結果不生任何影響，目前聲請人已遭處最重之3年停權
處分，無法參與任何政府採購標案，已經損失慘重，今相對人再就相同事件對聲請人追繳系爭採購案決標後已發還之5,000萬押標金，勢必造成公司財務困難，運作難以為
繼，令一向競競業業、誠信經營之聲請人情何以堪？聲請人不僅因原處分將蒙受重大金錢損失，商譽亦將遭受重大影響，此自已構成難以回復之損害，而合於停止執行之要件。
（五）綜上，相對人之原處分，實已罹於行政程序法所定5 年時效，相對人於系爭採購案決標後多年，始以聲請人未於招標文件內揭露系爭工安事件為由，主張聲請人有違反政府採購法第50條第1 項第4 款偽造變造招標文件之情事，並對聲請人追繳5,000 萬元押標金，原處分顯然違法，遑論聲請人既非系爭採購案之得標廠商，相對人亦未因聲請人就投標文件記載，而受有任何損害，相較於聲請人因本件刊登政府採購公報之處分所遭受之重大經濟損失，原處分亦有違反比例原則之不當。依前揭最高行政法院裁定，原處分之執行勢將造成聲請人急迫且難以回復之損害，並對公益有重大危害，凡此皆符合行政訴訟法第116 條所規定停止執行之要件，故聲請人聲請停止執行，應有理由。
三、經查：
（一）按行政執行之標的為「金錢」，屬於金錢給付義務之執行，將來仍可以金錢償還，揆諸前揭說明，如經執行，尚難認將發生難於回復之損害。查：本件相對人係以原處分向聲請人追繳系爭採購案之押標金5,000 萬元，經核屬金錢債權，亦即其執行標的為「金錢」。又本件追繳押標金，並無最高行政法院101 年度裁字第634 號裁定所載：「但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟」之情形。是就其性質而言，縱不停止執行，於一般社會通念上，應不致達到回復困難之程度，是原處分之執行，並不會發生日後難於回復之損害，故聲請人聲請停止執行，核與首開法條所定停止執行之要件不合，應予駁回。
（二）至聲請人主張原處分已罹於行政程序法第131條所定5年時效等「合法性顯有疑義」部分，因本件聲請人係依行政訴訟法第116條第3項聲請對原處分停止執行，而原處分「合法性顯有疑義」並非上開停止執行之要件，至多僅為聲請人向本院提起之本案訴訟所應予考量，尚非停止執行程序需予審酌，併此敘明。
四、綜上所述，本件聲請人聲請並無理由，爰依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中　　華　　民　　國 　101 　年　 　7 　月　　23　　日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳
法 官 許麗華
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國 　101 　年　 　7 　月　　23　　日書記官 林淑盈