臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度簡字第157號

• 裁判案由: 廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 04 月 09 日
• 當事人: 正聲廣播股份有限公司

臺北高等行政法院判決
101年度簡字第157號原 告　正聲廣播股份有限公司
代　表　人　劉本善（董事長）
訴訟代理人　張樹萱　律師
被 告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　蘇蘅（主任委員）
訴訟代理人 王純堂
呂國平
上列當事人間廣播電視法事件，原告不服被告中華民國101 年1
月4 日通傳營字第10041079480 號裁處書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原處分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人東和鋼鐵企業股份有限公司經由中興電工機械股份有限公司、中華電子投資股份有限公司、中華映管股份有限公司及大同股份有限公司等多層次轉投資原告，為原告之間接股東；被告另依據東和鋼鐵公司97年度年報記載，訴外人中華郵政股份有限公司、國泰人壽保險股份有限公司及臺灣銀行股份有限公司公教保險部為東和鋼鐵公司之股東；財政部則經由臺灣金融控股公司、臺灣銀行公司轉投資東和鋼鐵公司，臺灣銀行公司另經由國泰金融控股股份有限公司、國泰人壽公司轉投資東和鋼鐵公司，另交通部則透過中華郵政公司轉投資東和鋼鐵公司，認定財政部、交通部對原告有間接投資關係。經被告於100 年12月1 日召開「廣播電視事業違反黨政軍不得投資媒體相關規定案件」聽證會後，認定原告97年間受財政部及交通部間接投資，有違反廣播電視法第5 條第4 項規定之情事，遂依同法第44條第2項
規定，以101 年1 月4 日通傳營字第10041079480 號裁處書處原告罰鍰新臺幣30萬元（下稱原處分）。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠本件係因訴外人東和鋼鐵公司在無義務告知原告之情況下，因投資中興電工公司，因此被輾轉認定經由中興電工公司、中華電子公司、中華映管公司及大同公司等而間接投資原告；而財政部、交通部又在無義務告知東和鋼鐵公司之情況下，因其投資臺灣金控公司、中華郵政公司，而輾轉經由臺灣銀行公司、臺灣銀行公司公教保險部、國泰金控公司、國泰人壽公司等，而視為間接投資東和鋼鐵公司。然本件與原告有直接投資關係之股東大同公司，係原告於43年成立之初即參與投資100 股之股東，其於66年間再參與現金增資投資2,160 股，其後則均為盈餘增資配股，迄今持有原告股份共111,870 股，佔原告總股份之0.56% 。而大同公司為股票公開上市公司，其自43年投資原告後，其股權結構如何組成、變化，有何投資人直接、間接投資該公司，原告無法預知，事後亦無立場干預第三人已為之投資。況本件係因訴外人東和鋼鐵公司投資中興電工公司，再因中興電工公司投資中華電子公司，中華電子公司投資中華映管公司，中華映管公司投資大同公司，始與原告發生間接投資關係，原告在法律上既無義務隨時調查在變動狀態中之所有可能發生間接投資原告之第三人身分、股權結構，更不可能事先得知該等投資情形，於原告獲知有「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及受託人直接、間接投資」之情形時，該投資行為已完成，原告嗣後亦無立場向任何間接投資人主張撤銷該項投資。
㈡次查，訴外人東和鋼鐵公司本身亦是在被動情況下，輾轉被財政部、交通部藉由臺灣金控公司、中華郵政公司，及經由臺灣銀行公司、臺灣銀行公司公教保險部、國泰金控公司、國泰人壽公司等間接投資。是以，應依廣播電視法第5 條第4 項規定審視其投資對象非屬民營廣播、電視事業者，應為投資人財政部、交通部，且此亦為其事先審認而可得知之情況，故違反廣播電視法第5 條第4 項規定而應受罰之對象應為該等主動投資人，被告對處於被動、不知情、無阻止立場之原告為裁處，顯然不當。
㈢又原處分雖認原告曾以96年3 月6 日號函說明無違反廣播電視法第5 條第4 項規定，且向被告申請股權轉讓時，股權受讓人均有切結未違反黨政軍退出媒體等相關規定，基於誠信原則，原告有善盡查證義務之責，原告既已函文說明無違反黨政軍退出媒體等相關規定，並於股權轉讓時無保留切結，就應承擔一切法律責任云云。然查，被告指稱原告出具無違反廣播電視法第5 條第4 項規定之函文時間係在96年3 月間，而本件被告認定東和鋼鐵公司受財政部、交通部間接投資之事實係依據東和鋼鐵公司97年度年報（98年印製），足見原告向被告出具上開函文時，尚無該等間接投資行為發生或可得知之情形，原告自無任何違反誠信原則、未善盡查證義務之情形。至於股權轉讓時股權受讓人之切結，依法與原告無關，且與訴外人東和鋼鐵公司有間接投資關係者為大同公司，惟大同公司於投資期間並無任何股權轉讓之行為，亦無違反切結內容之問題。綜上所述，原處分實屬無理由且顯然不當，已嚴重損害原告權益，爰聲明求為判決撤銷原處分。四、被告則以：
㈠按廣播電視法第5 條第4 項規定：「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資民營廣播、電視事業。」違反前揭規定者，依同法第44條第2 項規定：「違反第5 條、第5 條之1 第3 項、第4 項或第6 條規定者，處廣播、電視事業10萬元以上、100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。」次按國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（下稱處理要點）第2 點第1 款規定：「本會處理裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表（以下簡稱評量表，表一：廣播事業適用、表二：電視事業適用）及違法等級及罰鍰額度參考表（表三），適用於下列裁處罰鍰之案件：（一）依廣播電視法第43條至第44條、第45條之1 或第49條裁處者裁處者。……」同處理要點第5 點規定：「主管業務單位於適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」查本件原告違反廣播電視法第5 條第4 項規定，依同法第44條第2 項規定應裁處罰鍰，而原告本次違法等級列為「普通」等級，依上開處理要點規定，按違法情節、其他判斷因素等考量事項，分別採計10分、負5 分，合計積分5 分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第1 級，對應廣播電視法第44條第2
項之罰鍰額度裁處罰鍰10萬元（折合新臺幣30萬元），並經被告101 年1 月4 日第461 次委員會議決議，依上開規定處罰鍰10萬元（折合新臺幣30萬元）。
㈡次按現行廣播電視法第5 條第4 項規定係於92年12月24日修正公布，觀其文義，係指政府、政黨等不得直接、間接持有（即一股均不得持有）廣播、電視事業股份，且有關間接投資之認定亦未限定轉投資之層數，核其立法意旨在使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入媒體經營，被告就其中涉及之個案，經被告95年5 月19日第56次委員議決議，認應考量整體產業現況、歷史因素及法規遵守，採取一致處理原則，並經調查程序復依該會議決議，正式函告持有黨政軍股份之各相關廣電媒體，給予6 個月之改正期限。是以，各該廣電媒體對於被告處理黨政軍持股係採從嚴之方式，已然明確，殆無疑義。原告經營無線廣播事業，應對上開規定之增訂知之甚捻，卻疏於注意，且怠於檢視股權結構有否牴觸廣播電視法規範，其行為違法，自應受罰，原處分之作成核無違誤。
㈢行政程序法第111 條第3 款規定，行政處分之內容對任何人均屬不能實現者，該行政處分無效，係指該行政處分之內容為客觀上事實不能而言，被告受理愛爾達科技股份有限公司（下稱愛爾達公司）申請經營衛星廣播電視Hito體育1 台至Hito體育7 台一案，於97年7 月31日經決議，認其涉有黨政軍影響力之可能（政府四大基金轉投資台達電股份有限公司），應儘可能排除，而作成附負擔之許可處分。該處分許可愛爾達公司取得頻道執照，但要求其應於3 個月內以適當方式排除台達電股份有限公司之持股。此經愛爾達公司處理後，將相關股份移轉至華智投資股份有限公司，而解決黨政軍間接持股之情形。基此，可認被告要求原告以適當方式排除黨政軍持股之處分，非屬對任何人均不能實現之客觀事實不能，且被告考量本件並給予較上開愛爾達案更長之改正期間，是難認原處分有何無視常情、違背行政法原則之情事。
㈣廣播電視法第44條第2 項之規定意旨係在考量廣播、電視事業之經營與對於其事業之投資行為，息息相關，是該等事業就其股權之轉讓或買賣，負有遵守法律加以注意之義務，且為促使黨政軍勢力徹底退出媒體，明定違反廣播電視法第5
條第4 項之裁罰對象為廣播、電視事業，亦即所規範之行為主體為各該廣播、電視事業，惟本件原告自廣播電視法第5
條第4 項規定於92年12月24日修正施行後，怠於自行檢視股權結構有否牴觸廣播電視法規範，並採取適當且必要之改正措施，致違反黨政軍退出媒體規定，縱無故意，亦難謂無過失。
㈤被告曾於96年3 月1 日以通傳營字第09605020020 號函請原告依92年12月24日修訂公布之廣播電視法第5 條第4 項、第5 項及第6 項規定辦理，經原告以96年3 月6 日函回復，說明無違反上開規定之情事，故其對於上開違法事實應有所認識，卻未採取適當且必要之措施。另原告向被告申請股權轉讓時，股權受讓人均有切結未違反黨政軍退出媒體等相關規定之承諾。據此，原告有應注意並能注意而不注意之過失，由此推斷原告具有過失之主觀不法責任，應屬無疑。綜上所述，原告違反廣播電視法第5 條第4 項規定之違法事實確鑿，被告基於其組織法第1 條所定謹守黨政軍退出媒體之精神與對於黨政軍持股認定原則，及廣播電視法一體適用於所有廣播、電視事業，無排除適用之理由，依廣播電視法第44
條第2 項規定，裁處10萬元以上、100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，認事用法尚無不合。並聲明求為判決原告之訴駁回。
五、本件兩造之爭點厥為：（一）本件原告對於訴外人財政部、交通部等政府機關間接持有訴外人大同公司股份之行為，是否具備預見可能性及防止發生之可能性？（二）系爭處分裁處權是否罹於三年時效？本院判斷如下：
㈠按「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及受託人不得直接、間接投資民營廣播電視事業。」、「違反第5 條... 規定者，處廣播電視事業10萬元以上1 百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。」廣播電視法第5 條第4 項及第44條第2 項分別定有明文。而上開廣播電視法第44條第2 項係以「廣播電視事業」為處罰之對象；但卻以「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資民營廣播電視事業」作為違反行政法義務之構成要件。易言之，「直接、間接投資民營廣播電視事業」之主體為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，且「投資行為」亦係「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」所為之「直接、間接投資民營廣播電視事業」，均與「廣播電視事業」無涉，「廣播電視事業」只是被投資之對象，合先敘明。
㈡惟按行政罰法立法總說明：「對於違法者之處罰，應依法為之，乃現代民主法治國家之基本原則。……四、基於有責任始有處罰之原則，就違反行政法上義務行為者之責任條件及責任能力加以明定。行為非出於故意或過失者，……此外，為提昇人權之保障，國家欲處罰行為人者，應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，本法不採『推定過失責任』之立法，並就法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織之故意與過失認定為擬制規定。(第7 條至第9 條及第11條至第13條) 」，再按行政罰法第7 條規定：「（第1 項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2 項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」參考該條之立法理由：「一、現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第一項明定不予處罰。二、現行法律規定或實務上常有以法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織作為處罰對象者，為明其故意、過失責任，爰於第二項規定以其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定該等組織之故意、過失。三、現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。……」，可知，基於「有責任始有處罰」之原則，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，依據行政罰法第7 條第1項
規定，非出於故意或過失者，不予處罰。質言之，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰。按「行政罰法第10條規定：「（第1 項）對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。（第2 項）因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務。」、「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」亦為行政罰法第10條及第14條第1 項所分別明定。㈢查誠如被告答辯指稱現行廣播電視法第5 條第4 項規定係於92 年12 月24日修正公布，觀其文義，係指政府、政黨等不得直接、間接持有（即一股均不得持有）廣播、電視事業股份，且有關間接投資之認定亦未限定轉投資之層數，核其立法意旨在使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入媒體經營云云，固非無見；但欲依廣播電視法處罰，仍不得違反前揭行政罰法之立法意旨及相關規定，要無疑義。從而，若本件原告在原處分所裁處之「間接投資」行為中若與「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」間有意思聯絡行為分擔之故意共同實施，自可依前揭行政罰法第14條第1 項處罰；又若本件原告若有就「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接、間接投資原告之之事實發生，能防止而不防止之情事，依前揭行政罰法第10條亦應負責。又行政罰責任之成立雖須具備故意或過失之主觀歸責要件，但鑑於行政罰之目標在維持行政秩序，樹立有效之行政管制，以維持公共利益。因此行政罰之『過失』內涵，並非如同刑事犯罪一般，單純建立在行為責任基礎下，而視個案情節及管制對象之不同，兼有民事法上監督義務之意涵。（最高行政法院97年9 月25日97年度判字第880 號判決可資參照），從而，廣播電視事業若對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」有關係企業或類似之監督關係，得以防免受到「直接、間接投資」，亦得認定「廣播電視事業」有所過失。
㈣次查本件被告作成系爭處分裁處原告30萬元，無非以「東和鋼鐵企業股份有限公司經由中興電工機械股份有限公司、中華電子投資股份有限公司、中華映管股份有限公司及大同股份有限公司等多層次轉投資原告，為原告之間接股東；被告另依據東和鋼鐵公司97年度年報記載，訴外人中華郵政股份有限公司、國泰人壽保險股份有限公司及臺灣銀行股份有限公司公教保險部為東和鋼鐵公司之股東；財政部則經由臺灣金融控股公司、臺灣銀行公司轉投資東和鋼鐵公司，臺灣銀行公司另經由國泰金融控股股份有限公司、國泰人壽公司轉投資東和鋼鐵公司，另交通部則透過中華郵政公司轉投資東和鋼鐵公司，認定財政部、交通部對原告有間接投資關係。」、「原告怠於自行檢視股權結構有否牴觸廣播電視法規範，並採取適當且必要之改正措施，致違反黨政軍退出媒體規定，縱無故意，亦難謂無過失。」為據（見本院卷第14頁系爭處分及本院卷第23頁答辯狀）。
㈤但查被告卷附訴外人即輾轉投資各公司之97年度年報及原告股權結構圖相關內容，係被告從相關公司97年度年報、經濟部公司登記調查整理所得，業經其訴訟代理人自承在卷（見本院卷第43頁），而原告並無政府機關之調查權限，且依現行法制，更無任何得以防止相關「政府、、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」對於廣播電視事業進行類似本件所謂間接投資之有效措施，亦為被告訴訟代理人於本院準備程序中所自承（見本院卷第44頁）。從而，可證原處分卷所記載之財政部、交通部如何透過其他股份有限公司輾轉成為本件原告公司之投資人乙節，實無課以本件原告應事先知情之餘地。次查，本件財政部、交通部之輾轉持有本件原告之股份，係經由由證券商，基於證券市場自由流通及公司股份自由轉讓原則所輾轉購得，而直接投資原告公司之大同股份有限公司係在43年、44年間即取得原告公司股份，至於財政部及交通部則是居於所謂「間接投資」之最近時間內透過大同股份有限公司之投資而「間接投資」原告公司（見本院卷第18頁之表），此等在公開市場之運作，無論直接或間接投資，除非有違規之內線交易，原則上原告對於上開間接轉投資之情形，均處於被動狀態，根本無預見可能性，更無法拒絕該等政府、政黨或其捐助成立之財團法人及其受託人購買原告公司股份，可證原告在本件所謂「間接投資」之一連串過程中，毫無可非難性及可歸責性。被告雖稱原告怠於自行檢視股權結構有否牴觸廣播電視法規範，並採取適當且必要之改正措施云云，顯係課以原告「期待不可能」之注意義務，蓋原告豈有可能隨時注意政府、政黨或其捐助之財團法人及其受託人是否在自由證券市場直接或間接持有原告各層股權股份之理；退而言之，即便原告有得知第三層股東以上有政府、政黨或其捐助之財團法人及其受託人持股，亦無自行排除渠等持股之可能已如前述，故本件無法證明原告有何違反注意義務之過失。此外，被告並未舉證證明原告在本件所謂「間接投資」之過程中，有何與「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」間有意思聯絡行為分擔之故意共同實施行為，同時亦未舉證原告有何應就「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接、間接投資原告之之事實發生，能防止而不防止之情事，更未舉證證明原告對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」有關係企業或類似之監督關係，得以防免受到「直接、間接投資」之情事（見本院卷第44頁），從而，本件原告在被告所指稱之所謂「間接投資」過程中，無課責其故意、過失之餘地，已臻明確。
㈥至於原告對於被告「請原告依92年12月24日修訂公布之廣播電視法第5 條第4 項、第5 項及第6 項規定辦理」之96 年3月1 日函，曾於同年月6 日函復說明無違反上開規定之情事；以及原告向被告申請股權轉讓時，股權受讓人均有切結未違反黨政軍退出媒體等相關規定之承諾乙節，經查上開96年3 月6 日回函及所謂「切結」，均是96年所提出，業據被告訴訟代理人自承在卷（見本院卷第43頁），惟本件被告是依相關輾轉投資公司97年度年報查核原告是否違反廣播電視法第5 條第4 項規定，查核時點應為98年，從而，被告自不得以97年之股權結構推論原告在96年簽立該切結書時，即有違反廣播電視法第5 條第4 項規定之行為，更無從據以指稱原告因簽立該切結書即有承擔上開不合理注意義務之餘地」。且所謂切結內容為：「本公司之經營，無論節目製作或營業推展，均以聽眾及社會需求為依據，並以結合公益為前提，取決於市場導向，無違反廣播電視法第5 條第4 、5 及第6
項及第5 條之1 第1 、2 項規定之情事」（見原處分卷第61頁）。則此切結書僅能作為原告提出時就切結之事實有無虛假而應負一定之責任之證明，不能作為切結書提出後發生之本案事實之故意或過失之證明。
㈦廣播電視法立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以『任何形式』介入媒體經營，固可認同。但對於非行為人以及對於無故意或是過失之人，被告認為應予以處罰，殊屬誤解，委無可採，從而，原告主張財政部、交通部所謂「間接投資」於該公司之情事，其主觀上既非出於故意或過失，應不予處罰，可以採信。
㈧末按行政罰法第27條第1 項規定「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。」，第2 項規定「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生之時起算。」，查本件被告認定原告違反廣播電視法第5 條第4 項之行為，係依相關所謂「間接投資」公司之97年年報，可知被告認定原告違反廣播電視法之行為係發生於97年間，此亦為被告訴訟代理人自承在卷（見本院卷第43頁）；但被告卻於101 年1 月4 日作成系爭處分，揆諸前揭規定，顯已逾越裁處權之三年時效，被告仍執意作成系爭處分，顯屬違法。
六、綜上所述，原處分不僅違反行政罰法第7 條第1 項規定之意旨，且已逾裁處權之時效，已屬違法，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。至兩造其餘攻擊防禦方法（例如被告所為行政程序法第111 條第3 款規定以及愛爾達公司之論述），於本判決結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法236 條、第233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國 　101 　 年　 4 　月 　9 　日
臺北高等行政法院第六庭
法 官 闕 銘 富
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國 　101 　 年　 4 　月 　9 　日
書記官 黃 明 和