臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度簡字第176號

• 裁判案由: 有線廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 05 月 24 日
• 當事人: 南天有線電視股份有限公司

臺北高等行政法院判決
101年度簡字第176號原 告　南天有線電視股份有限公司
代　表　人　李鴻池（董事長）住同上
送達代收人　林雅惠
訴訟代理人　邱琦瑛律師
被 告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　蘇蘅（主任委員）住同上
上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服被告中華民國101
年1 月5 日通傳營字第10041080670 號裁處書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原處分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）10萬元，係在40萬元以下，依民國99年1 月13日修正公布，同年5 月1 日施行之行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序。本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行判決，合先敘明。
二、事實概要：
被告以依日月光半導體製造股份有限公司（下稱「日月光公司」）民國97年度年報顯示，該公司計有6 個政府機關直、間接投資關係，其中已揭露資訊，包括勞工保險局（下稱「勞保局」）持有3.003%股份，公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱「退撫基金」）持有1.509%股份，並據經濟部公司登記資料查詢結果，日月光公司與宏璟建設股份有限公司（下稱「宏璟公司」）間接持有宏璟新股份有限公司（下稱「宏璟新公司」）股份，且依原告99年1 月27日函陳報98年第4 季股權結構之關係企業申報表及外國人直接、間接持股比例申報表之附件所示，宏璟新公司持有原告之法人股東凱擘股份有限公司（下稱「凱擘公司」）之上層公司盛浩股份有限公司（下稱「盛浩公司」）及再上層公司盛庭股份有限公司（下稱「盛庭公司」）各23％股份，提經被告99年5 月19日第359 次委員會議審議，認定勞保局及退撫基金與原告間有間接投資關係（下稱「第359 次委員會決議」），違反有線廣播電視法第19條第4 項及第24條第1 款之規定，原告每季申報股權切結承諾無違反黨政軍退出媒體規定，應負違法過失責任，被告遂依同法第68條第1 項第2 款規定，於99年7 月5 日以通傳營字第09941040830 號裁處書裁處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元（下稱「前處分」）。原告不服，提起訴願，經行政院於99年12月7 日以院臺訴字第0990107175號訴願決定將前處分撤銷（下稱「前訴願決定」）。被告乃於100 年7 月28日召開聽證會，並於101 年1 月5 日作成與前處分相同內容之處分，科處原告10萬元罰鍰（下稱「原處分」）。原告仍不服原處分，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：有線廣播電視法第19條第4 項之立法目的在於為使黨政軍勢力退出媒體，不介入媒體經營，以落實憲法保障之新聞自由，而有線廣播電視法第19條第4 項係規範「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」之投資行為，若有任何違反之情事，僅有上述之行為主體有義務及能力得改正其違法投資之行為，惟就上述行為人違反行政法義務之行為，其受處罰對象卻為被投資之「有線廣播電視者或系統經營者」，則被告應如何依行政罰法第7 條第1 項之規定及立法意旨來認定系統經營者之可歸責性，即有疑義，且基於證券市場交易自由及股份轉讓自由原則，伊對於政府機關投資日月光公司之行為，實無預見可能性，亦無從予以拒絕，是伊亦無可非難性。又退撫基金及勞保局經多次轉投資，持股比例經稀釋後，對於伊之間接投資股權比例已屬甚微，且退撫基金及勞保局均未於其所直接、間接投資之上層投資公司及伊之董事會取得任何董監事席次，足以證明其毫無控制伊股份之可能性，被告未就對伊有利之情形加以注意，即作成原處分，係違反行政程序法第9 條之規定。另有線廣播電視法第19條第4 項未定義何謂「間接」持有，是應依有線廣播電視法施行細則第12條規定，計算至間接持股的第一層，以符體系之一貫，日月光公司既係伊之第5 層投資公司，勞保局及退撫基金直接投資日月光公司之行為，解釋上應非屬「間接」投資行為。此外，被告已就現行有線廣播電視法第19條第4 項規定之妥適性，提出修正草案送立法院審查，足證被告亦知原處分確有不當，是原處分應予撤銷等語。並聲明：原告之訴駁回。
四、被告則以：就有線廣播電視法第19條、24條及第68條規定整體觀察可知，對於政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人直接、間接投資系統經營者時，立法者係課予系統經營者有防止及排除之義務，故原告既係經許可籌設有線廣播電視系統經營者，其受罰之行為並非全以事前知悉並參與勞保局及退撫基金間接投資原告為單一選項，縱係事後知悉而放任之，亦屬前開有線廣播電視法相關規定構成要件該當之違法行為。又原告與宏璟公司間之投資並非一般被動性轉投資關係，而係為了規避有線廣播電視法第19條第2 項對外國法人投資我國媒體之持股限制，且日月光公司係屬上市公司，負有證券交易法第36條財報繼續公開之義務，若原告曾稍盡探詢之責或曾向經濟部商業司查詢公司登記相關資料，應即可發現宏璟新公司、宏璟公司、日月光公司與政府間具有投資關係。另原告於每季申報股權結構時均向伊切結其無違反有線廣播電視法第19條規定之情事，惟卻無任何查核作為，是原告尚難稱其無違注意義務。另就原告指稱伊違反行政程序法第9 條之規定，顯屬原告對該法條法律適用之誤解。此外，有線廣播電視法施行細則第12條僅針對有線廣播電視法第19條第2 項外國人間接投資之計算方式，並不及於同條第4 項本國人黨政軍之投資，是應無類推適用於計算第19條第4 項之情形。再者，縱使伊確實提出有線廣播電視法修正草案經行政院審查並核轉立法院審議，惟尚未經立法院三讀通過，總統公布，修法程序仍未完成，是現行法仍有效施行中，伊即應加以援用，原處分並無違法等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有前處分影本、原處分影本及前訴願決定影本在卷可稽（本院卷第19至23、26至37頁），堪認為真正。
六、經核本件爭點為：原處分是否違法？本院判斷如下：
㈠按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。而其處罰，除法律有特別規定外，亦應遵循行政罰法及其相關法理有關規定（司法院釋字第685
號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書參照），合先敘明。
㈡次按「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」「本法修正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人有不符前項所定情形者，應自本法修正施行之日起2 年內改正。」有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項分別定有明文。其立法背景係92年間為使黨政軍勢力全面退出廣播電視媒體，維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，立法院於92年3 月間三讀通過廣電三法關於黨政軍退出媒體條款修正案，以匡正戒嚴時期所形成由黨政機關（構）及其相關團體壟斷或控制無線電視、無線廣播媒體等之不合理現象，該條款係於92年12月24日增訂並經總統公布施行。觀其文義，係指「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接持有有線廣播電視系統經營者之股份，核其立法意旨在使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入有線廣播電視系統之經營（立法院第5 屆第3 會期第15次會議決議參照）。可知上開規定係課予「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接投資系統經營者之不作為義務，亦即有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項所規範不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非系統經營者甚明。
㈢又按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第1 條、第3 條分別定有明文。明白揭示行政罰應以違反行政法上義務為前提，且行政罰法原則上採行為責任，處罰之對象係以實施違反行政法上義務之行為人為限。又對於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則（行政罰法第1 條立法理由參照）。為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限，是以同法第4 條明定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」揭櫫「處罰法定主義」。是如非屬法律或自治條例課予行政法上義務之人，除與負有行政法上義務之人間有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或同法第15條至第17條應予併同處罰之情形者外，即無違反行政法上義務之可能，而非屬行政罰之處罰對象，行政機關更不得任意以他人違反行政法上義務為由，而對未違反行政法上義務之人加以裁罰。經查：
1.按有線廣播電視法第24條第1 款規定：「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一、違反第19條或第20條規定者。……」且同法第68條第1 項第2 款更規定：「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣10萬元以上1 百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：……二、有第24條第1 款、第4 款或第5 款情形者。……」固將「違反有線廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項所規定之情形為前提。而有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項之規範對象既均為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非「系統經營者」，已如前述，則基於處罰法定主義，主管機關除有相當證據足以證明被直接或間接投資之「系統經營者」，與投資之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」間有故意共同實施投資之行為，或行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形外，「系統經營者」應無違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項之不作為義務之可能，而非屬有線廣播電視法第68條第1 項第2 款之處罰對象，被告更不得以「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反該法第19條第4 項所定不得直接或間接投資「系統經營者」之義務為由，而對未違反上開義務之「系統經營者」加以裁罰。
2.此由同法第68條第2 項「前項限期改正方式如下：一、處分全部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三、免除擔任職務。四、其他必要方式。」所列舉第1 至3 款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防免其受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之目的，至於第4 款之概括規定，依現行法亦難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之有效措施，更足以證明同法第68條第1 項第2 款針對「系統經營者」之處罰，不包括單純因受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項規定而直接或間接投資「系統經營者」之情形。
3.次按行政罰法第10條第1 項：「對於違反行政法上義務事實之發生，『依法有防止之義務』，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」係規定對於行為人以消極不作為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，而科以與積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任。惟上開規定之適用，仍應以行為人「依法有防止之義務」為前提，是行為人依法律、自治條例或基於現行法令之衍生，如均無防止之義務者，即無適用該條項規定加以裁罰之餘地。又觀諸有線廣播電視法第19條規定共分6 項，除第2 項及第4 項、第5 項係分別限制外國人及「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」投資系統經營者外，其餘各項均係課予系統經營者一定之作為或不作為義務，是同法第24條第1 項、第68條第1項 第2 款固將「違反有線廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項所定情形為限，且不包括「系統經營者」單純因「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項規定而被直接或間接投資之情形，均如前述。故原告參酌行政罰法第10條第1 項之規定，僅以有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，即據以推論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任）云云，顯屬逾越法律規定之射程範圍，不當擴張有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款之規範對象，而使依法本不負有防免其接受黨政軍投資之作為義務，且客觀上亦難以履行該作為義務之「系統經營者」，擔負起非法定且難以期待其履行之作為義務，洵屬無據，自不足採。
4.本件原告為南明公司94.38%轉投資之公司，而南明公司係由凱擘公司投資，宏璟新公司則持有凱擘公司之上一層股東盛浩公司及再上一層法人股東盛庭公司各23% 股份，宏璟公司持有宏璟新公司100%股份，日月光公司則持有宏璟公司約25.38%股份，而勞保局及退撫基金則於97年度各持有日月光公司3.003%及1.509%之股份比例，有原告公司97年5 月7 日投資架構關係圖、原告公司資料登記查詢、凱擘公司資料登記查詢、盛浩公司資料登記查詢、盛庭公司資料登記查詢、宏璟新公司資料登記查詢、宏璟公司資料登記查詢、日月光公司資料登記查詢、月月光公司97年度年報內主要股東名冊附卷可稽（本院卷第79至95頁、答辯卷第64頁），並為兩造所不爭執，均堪認為真正。可知性質上屬於「政府及其捐助成立之財團法人」之勞保局及退撫基金，經因投資日月光公司，而間接輾轉投資原告，雖已違反有線廣播電視法第19條第4 項所定「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接或間接投資「系統經營者」之不作為義務。惟因違反行政法上義務者為勞保局及退撫基金，而非不負有上開不作為義務之原告，且原告與勞保局、退撫基金間並無關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，況日月光公司為公開發行股票之公司，勞保局及退撫基金均係於股票集中交易市場買入日月光公司之股票，衡情原告應不可能與勞保局、退撫基金故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，則揆諸前揭規定及說明，被告僅以原告單純因勞保局、退撫基金違反有線廣播電視法第19條第4 項規定而被間接投資為由，而以原處分予以裁罰，即屬無據。
㈣縱由有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，得以推論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務，如「系統經營者」未善盡防止之義務，即應依行政罰法第10條第1 項規定，與因積極行為發生事實者相同，而受處罰。惟按「（第1 項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2 項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第7 條定有明文。可知，自95年2 月5 日行政罰法施行後，基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失之情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰；且為提昇人權之保障，國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，除就法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織之故意與過失認定為擬制規定（第7 條至第9 條及第11條至第13條）之外，均應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，而不採「推定過失責任」之立法（立法理由參照）。經查：
1.徵諸前揭92年12月24日修正公布所增訂之有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項規定之立法目的，可知解釋上，有線廣播電視法第68條第1 項第2 款規定所謂有線廣播電視者或系統經營者有同法第24條第1 款之違反同法第19條第4 項規定之處罰，需以「系統經營者」受處罰人有「故意」或「過失」之行為，致使「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」「直接、間接投資系統經營者」，致有「黨政軍勢力影響廣播電視媒體」之可能性，而有違「維護『新聞自由』與民主健全發展，黨政軍不以任何形式介入有線廣播電視系統之『經營』」之行為，始足當之。
2.被告所提日月光公司輾轉間接投資原告之97年度年報及原告股權結構圖相關內容，係被告從相關公司97年度年報、經濟部公司登記資料調查整理所得，惟原告並無政府機關之調查權限，且依現行法制，並無任何法令限制日月光公司在公開交易市場買受股票投資公司，更無任何得以防止勞保局、退撫基金對於原告進行類似本件間接投資之有效措施，亦為被告於本院另案（101 年度簡字第157 號）準備程序中所自承（本院卷第133 頁）。足徵原處分卷所記載之勞保局、退撫基金如何透過其他公司輾轉成為原告之投資人乙節，實難以期待原告應事先知情並防止其發生。況本件依日月光公司96年度及97年度年報揭載，退撫基金係於97年度取得1.509%之股份，勞保局則係96年度持有日月光公司3.307%股份，97年度僅持有3.003%股份（本院卷第74至79頁），日月光公司又為宏璟公司之股東，宏璟公司為宏璟新公司之股東，宏璟新公司又持有盛庭公司及盛浩公司各23% 股份，盛浩公司持有凱擘公司之股份，凱擘公司又持有原告上層股東南明公司之股份，已如前述，惟因原告早於84年12月18日即經核准設立登記（本院卷第80頁），凱擘公司、盛浩公司、盛庭公司、宏璟新公司及宏璟公司則係分別於92年3 月25日、95年5 月16日、95年3
月30日、86年11月14日及75年12月19日經核准設立登記（本院卷第83、86、88、90及92頁），而荷蘭商PX CAPITALPARTNERS B.V. （下稱「PX CAPITAL公司」）則係被告於96年5 月29日以通傳營字第09605073020 號函許可投資盛庭公司，並多層次轉投資原告（答辯卷第60至62頁），可知原告設立時並無受勞保局、退撫基金間接投資之情事，而係於96年5 月29日以後因盛庭公司持有盛浩公司股份，盛浩公司再持有凱擘公司之股分，而被動成為勞保局、退撫基金第7 層次間接投資之對象，除有違規內線交易之情形，原則上原告對於上開間接轉投資之情形，均處於被動狀態，根本無預見可能性，更無法拒絕勞保局、退撫基金間接購買原告之股份，可證原告在本件所謂「間接投資」之一連串過程中，毫無可非難性及可歸責性。
3.行政院於100 年3 月24日第3239次會議通過、並經被告公告於其官方網站（網址：http://www.ncc.gov.tw/）之有線廣播電視法部分條文修正草案，已明白指出自92年間實施至今之有線廣播電視法第19條第4 項「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者」、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款等規定，包含下列問題：㈠對於以直接投資及間接投資以外之其他方式控制系統經營者，漏未規範。㈡在間接投資部分，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形。㈢違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理等語（本院卷第63至73頁）。顯見有線廣播電視法之中央主管機關即被告及其上級機關行政院亦均認同有線廣播電視法第19條第4 項規定，除有違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，而造成歸責對象之不合理外，且在政黨、政府機關（構）經由多層次間接投資系統經營者之情形，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理現象。此際，系統經營者實已欠缺可歸責性及可非難性甚明。是以，被告針對勞保局、退撫基金經由6 個層次間接投資原告而違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之情形，卻對主觀上欠缺可歸責性及可非難性之原告加以裁罰，顯有悖於行政罰法第7 條第1 項之規範意旨。
4.勞保局及退撫基金於96、97年間即已在股票公開交易市場買入日月光公司公開發行之股票，衡情原告於受勞保局、退撫基金「間接投資」之過程中，應不可能與勞保局、退撫基金故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形；此外，被告亦未舉證證明原告就其受勞保局、退撫基金間接投資之事實發生，有能防止（例如對勞保局、退撫基金有關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，得以防免受其等間接投資）而不防止之情事，足徵原告主觀上並無故意或過失違反有線廣播電視法第19條第4
項規定之情形，應欠缺可非難性及可歸責性。
5.按凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」，乃是人民對公眾事務負擔義務之界限（參閱吳庚，《行政法之理論與實用》，第64至65頁，2010年9 月11版；陳清秀，行政法的法源，收錄於翁岳生主編《行政法》，第136 至137 頁，2000年7 月2 版；葉慶元，期待可能性於行政法上之適用，收錄於城仲模主編《行政法之一般法律原則》，第326 至342 頁，86年7 月初版）。次按過失責任之構成，首應確認違反行政法上義務之行為主體，以及該行為主體對於違反義務結果之發生，主觀上有預見可能性，且客觀上具有防止之可能性存在，始能以行政罰相繩。本件被告雖以原告於每年逐季向其申報股權結構資料，並填具「有線廣播電視系統經營者股權結構切結書」，表明絕無違反有線廣播電視法第19條及第20條之各項規定，顯見原告平時即應審慎檢視股權結構是否符合上開規範，並以原告於每季申報股權結構時均向被告切結其無違反有線廣播電視法第19條規定情事，但並無任何查核作為，因認原告顯有應注意並能注意而不注意之過失云云。惟查：
⑴本件勞保局及退撫基金，係分別經由公開集中交易市場買入日月光公司之股票，致輾轉間接投資原告，縱有違反有線廣播電視法第19條第4 項之規定，其違規之行為主體應係勞保局及退撫基金，而非原告。況原告對於勞保局及退撫基金經由公開集中交易市場買進日月光公司之股票，致間接投資原告之投資行為的決策及判斷，並無任何實質影響能力。且被告雖為主管機關，亦無力阻止勞保局及退撫基金違規投資原告結果之發生，是原告縱得知勞保局或退撫基金經由公開市場交易購買上市櫃公司之股票而有間接投資原告之行為，惟有線廣播電視法等現行相關法規，均未賦予原告任何足以否決或排除勞保局、退撫基金或上市公司投資決定之權利或有效措施，亦即原告對此種間接投資之結果，並無任何「防止之可能性」。可知原告就本件結果（即勞保局及退撫基金間接投資原告）之發生，主觀上並無預見可能性，客觀上亦無從期待因原告克盡如何之注意義務後，即可避免結果之發生，故原告自無可歸責性及可非難性，更無何過失責任可言。
⑵被告係於檢視日月光公司所編製之97年度年報資料後，始察知日月光公司於該年間受有勞保局及退撫基金之間接投資。而日月光公司97年度年報係於98年2 月28日刊印（本院卷第77至79頁），上開年報並註明股東結構表及主要股東名單，係依「股務代理公司所提供最近期之資料」（97年年報資料係依98年1 月19日之數據）所製作，可知日月光公司若非經股務代理公司提供股權相關資料，亦無法知悉勞保局、退撫基金係於何時、購買何種、數量多少之自家公司股票；被告身為原告等系統經營業者之主管機關，若非檢視日月光公司已公開之年報資料，亦無法得知上開資訊，卻苛求原告應隨時掌握勞保局、退撫基金或其他「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」之直接及間接投資行為，顯係課予原告「期待不可能」之注意義務。況目前並無任何法規授權原告等有線電視系統經營者，得合法取得上層公司之股東持股狀況，並據以向被告申報；遑論以公開集中交易市場撮合狀況之瞬息萬變，原告若欲隨時每日掌握直接或間接持有原告所有上層股東股權之變化狀況，顯需付出不成比例之巨大成本，勢必影響原告之正常營運，而有悖於有線廣播電視法第1 條所揭櫫「促進有線廣播電視事業之健全發展」之立法目的。
⑶日月光公司及被告於「事後掌握」勞保局及退撫基金之違規投資行為，已有困難，業如前述，可見縱係日月光公司或被告本身，要於「事前預見」勞保局及退撫基金之違規投資行為，亦幾屬不可能，是被告所稱原告「平時即應審慎檢視股權結構是否符合有線廣電法相關規範，並隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形」，若有違反，即有過失云云，顯係課予原告顯不相當且欠缺期待可能性之注意義務。
⑷被告自承行政院新聞局為掌握系統經營者是否違反黨政軍不得投資之規定，要求業者按季申報股權資料，因業者表示上層股東不願提供股東名冊，無法陳報上層股東持股狀況，乃就是否違反有線廣播電視法第19條、第20條規定，由業者簽具切結書，保證絕無黨政軍投資情事等語，可見被告明知原告等系統經營者，難以得知上層股東持股狀況，卻執意要求原告必須提出切結書，始願發給籌設或營運許可，則原告為取得許可而配合出具之切結書，卻遭被告據以認定原告係怠於檢視股權結構而有過失之佐證，顯係將其身為主管機關怠於審查之責任，轉嫁由「政府、政黨、其捐助成立「有線廣播電視系統經營者」負擔，洵不足取。況稽諸被告要求原告按季填具之制式切結書內容：「茲切結本公司……申報之股權結構資料，絕無違反有線廣播電視法第19條第20條之各項規定，如有違反，本公司願負法律責任」（答辯卷第17頁）。可知此切結書僅能作為原告提出時就其所切結之事實有無虛假而應負一定法律責任之證明，尚不足以作為原告就其受勞保局、退撫基金間接投資之事實，應負故意或過失責任之佐證。
⑸被告雖執其96年5 月29日通傳營字第09605073020 號許可PX CAPITAL公司投資原告之處分函（答辯卷第60至62頁），辯稱原告為使外國人投資比例符合有線廣播電視法第19條第2 項之規定，找了本國法人股東宏璟公司來稀釋外資股權，而宏璟公司之股東日月光公司具有黨政軍投資之背景，原告與PX CAPITAL公司於操作該多層次控股時，即應設想該形式適法所可能衍生之法律效果，故其商洽宏璟公司作為其本國特定法人股東時，即應探求宏璟公司之相關股東，如其曾盡過探詢之責或上經濟部商業司查詢公司登記等相關資料，應不難發現宏璟公司之法人股東與日月光公司有投資關係，故原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定云云，則係混淆有線廣播電視法第19條第2 項與第4 項之行政法上義務種類及規範對象，並課予原告依法所無之防止義務，亦不足採。
㈤綜上所述，原告並非有線廣播電視法第19條第4 項之規範對象，勞保局、退撫基金經由公開集中交易市場買受日月光公司股票，並輾轉間接投資原告，縱有違反上開規定之情形，惟因被告無法舉證證明原告有與勞保局、退撫基金故意共同實施上開投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，況原告依法並不負有事前或事後防止其受黨政軍投資之作為義務，且其主觀上就上開結果之發生亦無故意或過失，而無可非難性及可歸責性，自不應受罰；從而，被告以原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，並有同法第24條第1 款情形，而依同法第68條第1 項第2 款之規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，自有違誤。原告訴請撤銷原處分，為有理由，應予准許。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第233 條第1項 、第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　101　 年　　5　　 月　　24　　日臺北高等行政法院第六庭
法 官 張國勳
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　101　 年　　5　　 月　　24　　日書記官 陳可欣