臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度簡字第178號

• 裁判案由: 有線廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 09 月 05 日
• 當事人: 新頻道有線電視股份有限公司

臺北高等行政法院判決
101年度簡字第178號原 告　新頻道有線電視股份有限公司
代　表　人　陳佐銘（董事長）
訴訟代理人　邱琦瑛　律師
被 告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　蘇蘅（主任委員）
上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服被告中華民國101
年1 月6 日通傳營字第10141000370 號裁處書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原處分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）10萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：
原告上層控股公司盛庭股份有限公司（下稱盛庭公司）及盛浩股份有限公司（下稱盛浩公司），由本國投資人宏璟新股份有限公司（下稱宏璟新公司）持有23% 股份，其上層股東為宏璟建設股份有限公司（下稱宏璟建設公司），復日月光半導體製造股份有限公司（下稱日月光公司）透過宏璟建設公司間接持有宏璟新公司股份。依日月光公司97年年報資料顯示，該公司計有6 個政府機關直、間接投資關係，其中已揭露之資訊，包括勞工保險局（下稱勞保局）持有3.003%股份、公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱退輔會）持有1.509%股份。經被告認定勞保局、退輔會對原告有間接投資關係，違反有線廣播電視法第19條第4 項及同法第24條第1
款規定，以99年7 月6 日通傳營字第09941040870 號裁處書（下稱99年裁罰處分）裁罰原告10萬元。原告不服，提起訴願，經行政院撤銷99年裁罰處分，由被告另為處分。嗣被告舉行聽證程序，仍以101 年1 月6 日通傳營字第10141000370 號裁處書（下稱原處分）仍為裁罰原告10萬元之處分。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告訴稱：
⑴原告對於政府機關直接或間接投資日月光公司，而使該等政府機關間接持有原告股份之結果，並無故意過失，原行政處分明顯違反行政罰法第7 條規定。
①按行政罰法第7 條第1 項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」該項立法理由明確記載：「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第一項明定不予處罰。」。
②復依有線廣播電視法第19條第4 項規定：「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」，其立法目的係為使黨政軍勢力退出媒體，不介入媒體經營，並維護媒體專業自主，以落實憲法保障之言論、新聞自由暨維護民主健全發展，而禁止黨政軍以直接、間接投資方式操縱媒體，介入媒體經營，是以本項所規範之行為係為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」（下稱黨政軍）之投資行為，倘有任何違反前開條文之情事，僅有「黨政軍」之行為人有義務及能力得改正其違法之投資行為。然依同法第24條第1 款及第68條第1 項第2 款規定，就「黨政軍」違反行政法義務之行為，處罰對象卻非「黨政軍」，而係被投資客體之「有線廣播電視者或系統經營者」，則依前揭行政罰法第7 條第1 項及立法理由，就系統經營者於「黨政軍」違法投資行為之「可歸責性」應如何解釋，尚非無疑。實務上，就涉及與本件所適用之有線廣播電視法案件事實相似之「衛星廣播電視法」案件，依鈞院100 年度訴字第911 號判決之見解，同採：衛星廣播電視法第38條第1 款規定所謂衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有同法第11條第1
項之違反同法第9 條第3 項規定之處罰，需以「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」受處罰人有「故意」或「過失」之行為，致使「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」「直接、間接投資衛星廣播電視事業」，有致「黨政軍勢力影響廣播電視媒體」可能性，有違「維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動」關係行為，始該當處罰之構成要件，而認衛星廣播事業無被處罰之合法性，甚此相同法理，系統經營者對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」之違反行政法義務之行為，端視其對於「政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者」之事實發生，亦應有能防止而不防止之「故意」或「過失」之情事，始得處罰。
③基於證券市場自由交易及股份自由轉讓原則，原告對於政府機關投資日月光公司之行為，實無預見可能性，且無從予以拒絕，而無可非難性及可歸責性。
⒈今查本件被告作成原處分所據之背景事實係為原告為日月光公司經由多層次轉投資之公司，而依日月光公司97年年報可知，勞保局及退撫會等6 個政府機關直接或間接持有日月光公司股份，致有違反有線廣播法第19條第4 項及第24條第1 款之情事。
⒉然誠如行政院決定書撤銷99年裁罰處分之理由所揭示，原告之上層投資公司中，宏璟建設公司及日月光公司為上市公司，基於證券市場自由流通及股份自由轉讓原則，無法選擇或拒絕特定人買賣其公司股票，且股東之組成亦因股份自由轉讓而隨時變動，姑且不論原告不易自臺灣集中保管結算所股份有限公司取得完整股東名冊等資訊，日月光公司係原告之第5 層投資公司，原告需逐層檢視始得掌握該公司股東持股狀態，若要求原告隨時逐層掌握各上層投資公司之股東持股狀態，顯係課以原告不合理之注意義務。何況，原告縱知悉該公司有政府機關之直接或間接持股行為，亦無排除持股之可能，從而依前揭鈞院判決之見解，原告對於勞保局、退撫會等政府機關或基金間接投資之行為，並無故意或過失，實屬至明。
⒊何況，依行政院決定書所載，被告於行政院訴願審議程序中陳稱，「92年修正有線廣播電視法，增訂黨政軍持股規定，當時主管機關本院（行政院）新聞局為掌握系統經營業者是否違反該規定，要求業者按季陳報股權資料，因業者表示上層股東不願提供股東名冊，無法陳報上層股東持股狀況，乃就是否違反有線廣播電視法第19條及第20條相關規定，由業者簽具切結書，保證絕無黨政軍持股情事等語。」可知，被告明知因對上層股東持股狀況等資料取得困難，無法陳報，始由系統經營業者出具切結書之緣由，仍以原告已切結未違反黨政軍退出媒體等相關規定之承諾，及原告曾有前上層法人股東違反之前案，逕推斷原告有能注意而不注意之過失，對於原告就有線廣播電視法第19條第4 項規定之政府機關或基金投資行為之發生有無任何故意或過失，未予以論斷，實已違反行政罰法第7 條第1 項之規定，洵屬至明。⑵原處分未就原告有利不利情形一律注意，違反行政程序法第9 條之規定。本件依日月光公司96年度及97年度年報揭載，退撫會於95年度尚非日月光公司之股東，迨至96年度始取得持股比例1.509%股份，又勞保局於95年度持有日月光公司3.307%股份，96年度則僅持有該公司3.003%股份。經多次轉投資後，持股比例經稀釋，退撫會及勞保局對於原告之間接投資股權比例已屬甚微。況且退撫會及勞保局均未於其所直接、間接投資之原告及上層投資公司之董事會取得任何董監事席次，此有原告及上層投資公司登記資料可稽，足證勞保局及退撫會確無參與公司經營之情事，從而可知退撫會及勞保局透過多層次轉投資架構，而有間接投資原告股份之行為，因間接投資層數眾多，毫無任何控制原告經營之可能性。此益足顯示退撫會及勞保局經由公開交易市場購買日月光公司股份，僅係單純以理財目的所為之投資行為，並未違反有線廣播電視法第19條第4 項為維護媒體專業自主，避免黨政軍操縱媒體，介入媒體經營之規範目的，被告未慮及此，即逕論斷原告違反前揭有線廣播電視法之規定，並以作成本件罰鍰處分，乃違反行程序法第9 條之規定至明。
⑶有線廣播電視法第19條第4 項並未定義何謂「間接」持有，應依有線廣播電視法施行細則第12條規定，計算至間接持股的第1 層，以符體系之一貫。況按有線廣播電視法第19條第4 項並未定義何謂「間接」持有，而綜觀有線廣播電視法就系統經營者股東之限制規定，僅有有線廣播電視法第19條第2 項規定：「外國人直接及間接持有系統經營者之股份，合計應低於該系統經營者已發行股份總數60% ，外國人直接持有者，以法人為限，且合計應低於該系統經營者已發行股份總數20% 。」中，所稱之「間接持有」一詞作有明確定義，而依有線廣播電視法施行細則第12條規定：「本法第19條第2 項所定間接持有之計算方式，依本國法人占系統經營者之持股比例乘以外國人占該本國法人之持股或出資額比例計算之。」可知，外國人「間接」持股之計算層數僅至第1 層。因有線廣播電視法未就第19條第4 項之「間接」投資予以定義，倘其他法律亦未有相關之特別規定，則為符合體系之一貫，「黨政軍」之「間接」投資亦應僅計算至第1 層。本件日月光公司係原告之第5 層投資公司，勞保局及退撫會直接投資日月光公司之行為，解釋上，亦應非屬「間接」投資行為，堪予認定。
⑷被告已就現行有線電視廣播法第19條第4 項規定之妥適性，並提出修正草案送立法院審查，適足證明被告本件裁罰處分確有不當。依行政院100 年3 月24日公布之有線廣播電視法修正草案中，關於第20條第1 項及第3 項（即現行第19條第4 項）之修法說明：「然現行條文第19條第4 項禁止政府、政黨直接或間接投資系統經營者之規定，經實施數年後，發現有下列問題：（一）對於以直接投資及間接投資以外之其他方式控制系統經營者，漏未規範。（二）在間接投資部分，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形。（三）違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理。」可知，被告明知現行有線廣播電視法第24條第1 款及第68條第1 項第2 款之處罰規定，就所規範之行為主體與處罰對象間相互齟齬，被告並已著手進行修法程序，就相關案件裁量，本應基於主管機關之職權，採用目的性限縮之方法，進行裁量判斷，以避免歸責對象不合理。然而被告不僅明知現行法規規範不當，更於多件類似裁罰案件已遭行政院撤銷（本件「99年裁罰處分」亦經行政院訴願決定撤銷），仍據以作成本件裁罰處分，適足證明系爭處分確有不當，應予撤銷。
⑸退萬步言之，倘認原告就勞保局及退撫會之間接投資行為有故意或過失（假設之語，實則詳如前述），然而原告之上層投資公司宏璟新公司業於99年3 月18日通知已將其持有盛庭公司及盛浩公司之特別股股份，轉讓予符合有線廣播電視法相關規定之凱聲股份有限公司（下稱凱聲公司），原告並以99年4 月1 日（九九）新頻字第021 號函向被告陳報在案。故於被告99年7 月6 日為原行政處分時，日月光公司業已非原告之上層投資公司，而無被告所認定任何黨政軍間接持股之情事。考量本件據以裁罰之法規有行為主體與歸責對象扞格之不合理情況，且勞保局及退撫會之間接投資行為已改正，則被告實不應再為本件之裁罰處分，從而系爭處分應予撤銷。
⑹綜上所論，系爭處分確有違反行政罰法及行政程序法等相關規定之重大違法，洵堪認定，因而聲明：「原處分撤銷，訴訟費用由被告負擔」。
四、被告抗辯：
⑴按「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人不得直接、間接投資系統經營者。」、「本法修正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人有不符前項所定情形者，應自本法修正施行之日起2 年內改正。」、「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一、違反第19條或第20條規定者。……」及「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：……二、有第24條第1 款、第4 款或第5 款情形者。……」分別為有線廣播電視法第19條第4 項、第19條第5 項、第24條第1 款、第68條第1 項第2 款所規定。次按被告99年4 月16日修正發布之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（下稱處理要點）第2 點第2 款及罰鍰案件額度參考表規定檢核，本案原告違法等級列為「普通」等級，依前揭處理要點規定，按違法情節、事業3 年內受裁處次數及其他判斷因素等考量事項，採計10分，合計積分為10分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第1 級，對應有線廣播電視法第68條第1 項第2 款之罰鍰額度，裁處罰鍰10萬元，合先敘明。
⑵原告辯稱其無故意過失，亦即對第三人之間接投資行為無預見可能性與排除持股可能性乙節：
①按行政罰法第10條第1 項規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」有線廣播電視法第19條第4
項雖僅係課予黨政軍不得投資媒體之「禁止規定」，然併同法第24條、第68條觀之，自系統經營者倘有第19條第4
項情事將受罰規定顯可推知，第24條、第68條乃係「誡命規定」，而系統經營者因此負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍介入之作為義務。次按鈞院96年度簡字第662 號簡易判決略以：「現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂『狀態責任』。……例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。」準此，本件原告受罰之行為並非全以事前知悉並參與勞保局及退輔會間接投資原告為單一選項，縱係事後知悉而放任之，亦屬構成要件該當之違法行為，合先敘明。②再按鈞院99年度訴字第2537號判決要旨：「行政罰責任之成立須具備故意或過失之主觀歸責要件，……；所謂過失係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意，並能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生者而言。……，而過失之要求注意程度，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，其注意範圍以違反行政法上義務之構成要件事實為原則。」承此，原告注意範圍即不僅事前知悉並參與而促成黨政軍間接投資媒體之作為，尚及於事後知悉而放任違法狀態的持續。亦即，依有線廣播電視法第19條、第24條、第68條規定，既已課予系統經營者本身是否有盡到防止或排除政黨、政府等購買其股份之義務，縱非故意，然按其情節應注意、能注意而不注意而違反上開行政法上義務將受裁罰。而所謂是否有盡到上開義務，得分為二層次：第一層次須有「知悉可能性」，即判斷系統經營者有無可能於公開交易市場上知悉其自身之股權結構；第二層次係「排除可能性」，此除檢視以往是否曾有系統經營者排除黨政軍持股之先例外，更應客觀判斷個案中持股關係於法律上或事實上有無存在排除可能性。
③就第一層次「知悉可能性」而言，經查，本案原告受核處原因在上上上層及上上上上層之股東盛浩公司及盛庭公司之故，該二間公司之法人股東係有宏璟新公司，宏璟新公司法人股東係有宏璟建設公司，宏璟建設公司之法人股東係有日月光公司，日月光公司復經勞保局及退輔會等政府機關投資在案。詳言之，本案事實係勞保局及退輔會為日月光公司前10大主要股東（97年持股比例分別為3.003%、1.509%），而日月光公司持有宏璟建設公司股份約25.390% ，又宏璟建設公司100%持有宏璟新公司股份，宏璟新公司持有盛浩公司23% 股份，盛浩公司持有凱擘股份有限公司（下稱凱擘公司）100%股份，凱擘公司持有原告上層振俐公司股份，股權結構僅有六層，且實際上振俐、凱擘、盛浩董事多數均為相同，為控制從屬之關係企業，此一股權結構非常明顯，原告無須太費事便可查得、知悉。
④甚且，原告與宏璟建設公司間之投資關係並非一般被動性轉投資關係，反而係自始即為策略性精心設計之集團性商業操作，唯一目的在於規避有線廣播電視法第19條第2 項對外國人投資本國媒體之持股限制。析言之，我國有線電視晚近之併購，係由美商凱雷集團起始，該集團自95年間申請將其持有之台灣寬頻集團（TBC ）5 家系統股份轉讓予麥格理集團；美商凱雷集團於出脫該持股後旋另透過荷蘭商PX CAPITAL PARTNERS B.V.投資盛庭公司，多層次轉投資原告等12家有線電視公司。被告前於審理前揭二宗投資案時，於96年5 月3 日通傳營字第09600151370 號許可麥格理集團投資TBC 之處分函中，說明七已載明「本案相關投資架構之設計已超越一般企業營運模式之常規，其以同筆資金垂直設置多層次控股公司收購系統經營者超過60% 之股份，復於上層控股公司商洽籌組本國特定法人持有一定比例以求「形式」適法之運作模式，有外資百分之百實質掌控有線廣播電視系統經營者情事，亦未符有線廣播電視法規範外資比例之立法意旨。」經查，該案係經被告96年4 月17日第157 次委員會議討論，該次委員會議經前時任副主任委員石世豪提出不同意見書中第6 頁即載明：「特別值得觀察者係多層次轉投資架構中，刻意安排2 層各持有23% 股份之所謂『本國投資』或『國內股東』部分，兩案均有完全相同之『設計』，使外國人間接持有系統股份得以維持在60% 以下；在凱雷多層次轉投資案中係由『宏璟新投資股份有限公司』持股，在麥格理多層次轉投資案中亦大同小異，由『宏錦光股份有限公司代表國內股東』，更『巧合』者則為兩者背後之控股公司，均係日月光半導體製造股份有限公司持有股份之宏璟建設股份有限公司……」原告及其彼時海外母公司PX CAPITAL PARTNERS B.V.此一集團性持股操作手法，使外資（PX CAPITAL PARTNERS B.V.）透過77% （盛庭公司）乘以77% （盛浩公司）之59.29%持股，以求符合有線廣播電視法第19條第2
項60% 限制，足證其相當熟稔並有絕對能力「處理」有線電視系統經營者之投資法令限制。
⑤投資法令限制除有線廣播電視法第19條第2 項為外國人投資限制外，第4 項則為黨政軍投資限制，兩限制不過一項次之隔，原告殊無不知可能。是以原告及所屬之集團既已預見並有能力處理其一限制，對違反另一限制之情事，自難辭其咎。原告及所屬集團於熟稔法令之前提下，一方面藉操作複雜的多層次轉投資規避外資限制，一方面卻又藉多層次轉投資而生股權結構複雜，導致難以知悉上層股權結構一事為黨政軍間接持股之辯詞，何足可採？
⑥原告及所屬集團為籌組規避外資持股限制的77% 持股公司，另商洽籌組持股23% 本國法人股東時，即應預見該多層次投資可能衍生之法律效果。故其商洽宏璟新公司作為其本國特定法人之當時，理應探詢宏璟新公司之相關股權結構，以免顧此失彼而觸法，此項注意義務顯然於個案中相當合理。豈料原告竟洽商宏璟新公司此一當時已為政府間接持股「多時」之公司，原告及所屬集團罔顧政府退出媒體之規範，率將23% 股份任由宏璟新公司持有，難謂對此舉將導致違反法令之行為，不具知悉可能性。
⑦原告所辯「證券市場自由交易及股份自由轉讓原則」使媒體業者無從預見並拒絕政府間接投資一詞，適用於其他一般黨政軍投資之通案固非無見。然此抗辯倘適用於本案中，恐有時序錯置之嫌。蓋本案特殊者在於前揭策略性多層次轉投資手法，故本案行為乃原告集團主動商洽已為政府間接投資多時的公司作為法人股東，而主動促成政府間接投資媒體之狀態，實非政府事後轉投資原告所致，故原告所辯，應無適用於本案之餘地。
⑧又其商洽宏璟新公司作為其本國法人股東時，倘曾探詢宏璟新公司股權結構，自有發現宏璟新公司實為政府間接持股公司之可能。申言之，宏璟新公司既為宏璟建設公司百分百持股，自可查知宏璟建設公司此法人股東。且宏璟建設公司為上市公司，日月光公司持股達25.38%，已逾證券交易法第25條第1 項規定：「公開發行股票之公司於登記後，應即將其董事、監察人、經理人及持有股份超過股份總額10% 之股東，所持有之本公司股票種類及股數，向主管機關申報並公告之。」之大股東申報公告門檻，自可於公開資訊觀測站中查得此股權結構。查自宏璟建設公司歷年年報，日月光公司91年持股25.096% 、92年持股25.389% 、93年持股25.389% 、94年持股25.390% 、95年持股25.390% 、96年持股25.39%、97年持股25.390% 、98年持股25.390% ，顯然輕易可知日月光公司多年來均為宏璟建設公司持股數量最高的大股東。
⑨另日月光公司亦為上市公司，勞保局及退撫會持股雖未達10% ，而無證券交易法第25條第1 項適用，但仍不免負有證券交易法第36條財報繼續公開義務。查日月光公司歷年年報可知，勞保局91年持股1.244%、92年持股1.245%、94年持股3.481%、95年持股3.664%、96年持股3.307%、97年持股3.003%；退輔會91年持股1.614%、92年持股1.708%、93年持股1.790%、94年持股1.579%、95年持股2.195%、97年持股1.509%。依日月光公司97年年報資料顯示，該公司計有6 個政府機關直、間接投資關係，其中已揭露之資訊，顯然輕易可知政府投資情事，且已然穩定投資多時。
⑩凡此，在在顯示如原告曾稍盡探詢之責或曾向經濟部商業司查詢公司登記相關資料時，應可輕易發現宏璟新公司、宏璟建設公司、日月光公司與政府間具有投資關係。倘原告及其彼時海外母公司PX CAPITAL PARTNERS B.V.稍加詳查，應可發現其商洽籌組之本國特定法人恐將致其違反有線廣播電視法第19條第4 項之規定，原告及其海外母公司PX CAPITAL PARTNERS B.V.應可事前加以防止以避免違反有線廣播電視法第19條第4 項規定。但原告及其海外母公司PX CAPITAL PARTNERS B.V.放任違法結果發生，則渠等尚難稱對於政府機關間接持有原告公司股份之結果無違注意義務，而具過失。
⑪就第二層次「排除可能性」而言，上開股權結構既係自始目的性集團性商業操作規避外資投資限制，顯然於策劃股權結構時亦有能力輕易「規避」（或稱排除）黨政軍投資限制而成為合法投資案。查被告前以96年5 月29日通傳營字第09605073020 號函許可荷蘭商PX CAPITAL PARTNERS
B.V.以多層次轉投資原告時，於該函說明四（三）中已載明「投資案實施後，若系統經營者有違反有線廣播電視法第19、20條之情事，被告將依同法第68條第1 項規定，核處系統經營者新臺幣10萬元以上1 百萬元以下之罰鍰，並依同條第2 項通知其限期改正。」該函並已副知原告，原告既知悉其上層控股公司係以多層次方式轉投資，自應於切結相關文書時，對其上層股東善盡查詢之義務；且前揭第09605073020 號許可函中說明五亦載明原告於相關多層次轉投資案中，擔任高達數百億聯貸案資金之共同借款人及保證人，故於此龐大之財務關係糾葛下，原告之經理人、董事及監察人既有公司法所授與之權責，應盡善良管理人之責，更密切注意多層次轉投資之上層控股公司之財務及股東情形，以保障投資人之權益。是以系統經營者於具備上開二層次則得認其負有查核、排除義務，而於其證明自身有盡查核義務而無效果，始得認為無故意或過失；然查，原告於每季申報股權結構時均向被告切結其無違反有線廣播電視法第19條規定情事，但並無任何查核作為，絲毫不願盡上開注意義務，縱不構成故意，於具備知悉明顯股權結構、仍有排除可能卻不願盡其查核、排除義務之義務違反，原告主觀上具備應注意並能注意卻不注意之過失，足堪認定。
⑶原告辯稱被告未就對原告之有利不利情形一律注意，有違行政程序法第9 條規定乙節：
①按有線廣播電視法第19條及同法第20條規定，係於92年12月24日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營（立法院第5 屆第3 會期第15次會議決議）。此外，92年12月24日公布、同年12月26日施行之廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法亦均分別訂有黨政軍退出媒體條款。被告就其中涉及之個案，經95年5 月19日第56次委員會議決議，考量整體產業現況、歷史因素及法規遵守，認為應予一致處理。被告前經調查程序並依前揭會議決議已正式函告持有黨政軍股份之各相關廣電媒體，給予6 個月之改正期限，是以，各相關廣電媒體對於被告處理黨政軍持股採取從嚴立場（直、間接均不得持有）已然明確，殆無疑義。
②原告辯稱縱勞保局及退輔會間接投資原告，但由於間接投資層數眾多，且勞保局及退輔會均未取得原告董監事席次，並未違反有線廣播電視法第19條第4 項避免黨政軍操縱，媒體介入媒體經營之立法目的云云，執以指摘被告有失衡平，姑不論原告此番論證顯出於誤解行政程序法第9 條尚非擴及於法律適用解釋之爭議，倘依原告邏輯，豈非所有法律適用均需上溯立法原始目的，如個案未生立法目的實害，個案裁罰均屬違法，如此不僅徒生處分認定之行政成本，更混淆處分合法性及處分必要性之層次。淺例言之，攔查深夜小徑路口紅燈闖越之裁罰，縱顯然法條構成要件該當，雖因個案未生具體危險而無侵害維持路口秩序之立法目的，然即可指摘警察違反行政程序法第9 條乎？
⑷原告辯稱有線廣播電視法第19條第4 項間接持有應依有線廣播電視法施行細則第12條計算至第2 層持股即止乙節：
①有線廣播電視法施行細則第12條明文僅針對有線廣播電視法第19條第2 項之外國人間接投資之計算方式，並不及於同條第4 項本國人黨政軍之投資。依據「明示其一，排除其他」之法理，應無類推適用於計算第19條第4 項政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人間接投資系統經營者之情形。
②又遍查相關法令，除同為規範外國人持股限制的電信法第12條第4 項採與有線廣播電視法施行細則第12條相同之計算方式外，其餘舉凡獎勵民間參與交通建設條例第4 條、中小企業發展條例第32條第1 項、證券商管理規則第55條、期貨商管理規則第56條之7 、在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第4 條第2 項等，均無任何將間接投資限制於僅得計算至第2 層之規定，足徵原告對間接投資定義增加法律所無之限制，核屬其一己主觀法律見解，要無可採。
⑸原告辯稱有線廣播電視法修正草案既與現行法規範內容不同，足證被告依現行法處罰確有不當乙節：
①按行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，……，得向行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1 條第1 項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，……，得依本法提起訴願。……」行政訴訟有別於訴願程序，僅得審查原處分之適法性，尚不及於適當性，先予敘明。
②被告確實提出有線廣播電視法修正草案經行政院審查並核轉立法院審議，惟尚未經立法院三讀通過，總統公布，修法程序仍未完成，法律草案並非有效法源而無從為行政機關所引用，行政機關有依據現行有效施行法律之依法行政義務。就現階段法律之執行，並無被告所提修正草案之適用，唯有明確執法，始能符合92年修正廣電三法，要求黨政軍徹底退出媒體當時之立法意旨，杜絕黨政軍介入媒體，俾能確保媒體自主運作、言論自由發揮，產生制衡力量。
③現行法既仍有效施行中，不僅行政機關有依法行政義務，司法機關亦有依法審判義務，此乃本於權力分立所設。縱司法機關認現行法立法不當而有違反最高指導位階之憲法之虞，仍無從逕予排斥而不適用，而須迂迴依司法院釋字第371 號、第572 號、第590 號解釋裁定停止訴訟程序而聲請釋憲，遑論行政機關更無從審查現行法之適當性。縱然現行法律獲大法官宣告違憲，仍有可能因法安定性等考量而須定期失效，不得立即失效，例如司法院釋字第649
號解釋即甚至定期達3 年始失效而繼續拘束行政機關。最高司法機關對違憲不當的立法尚須如此慎重以待，遑論行政機關豈可擅自審查現行法適當性而排斥不適用之。被告所以提出修正草案，正是冀望立法機關重新檢視立法適當性，此乃憲政架構下所賦予行政機關挑戰現行法之體制內途徑。於此之前，被告仍僅得秉持行政機關之依法行政義務兢兢業業執行立法者所託。倘依原告所辯，不啻允許行政機關擅自踰越現行法，引用自行所提案且未經立法機關檢視之草案版本為處分考量，則恐嚴重侵犯立法權，而生憲政危機，委無可採。
④退步言之，縱如原告所稱現行法與修正草案內容不一，足證現行法不當，但原告仍未臻詳查修正草案之意旨而生錯誤解讀。析言之，現行有線廣播電視法行為義務主體為黨政軍，處罰對象則為系統經營者，二者雖有落差，但修法方向並非如原告辯稱既行為義務主體為黨政軍，處罰對象亦僅限黨政軍，而不及系統經營者，反而係為落實黨政軍退出媒體之目的，對二者均加以處罰。故現行法不當之處實非在誤對媒體處罰，而係在於漏未對黨政軍處罰，此項立法缺漏，並已為修正草案所填補。此有修正草案第10條第1 項：「政府、其捐助成立之財團法人及其受託人不得為下列行為。但其他法律另有規定者，從其規定：一、直接投資系統經營者。二、擔任系統經營者之發起人、董事、監察人或經理人。三、以間接投資或其他方式達控制系統經營者之人事、財務或業務。」第61條第1 項第1 款：「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上400 萬元以下罰鍰，並令其限期改正；屆期不改正者，得按次處罰：一、政府、其捐助成立之財團法人或其受託人違反第10條第1 項第1 款或第2 款規定。」，第10條第8 項：「違反第1 項第2 款、第3 款、第3 項第2 款至第4 款或第5 項規定者，中央主管機關得令系統經營者限期為下列行為：一、解除擔任董事、監察人或經理人之職務。二、解除政府、政黨、其捐助之財團法人及其受託人對系統經營者之控制。」第58條第4 款：「系統經營者有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上400 萬元以下罰鍰，並令其限期改正；屆期不改正者，得按次處罰，或廢止其經營許可並註銷其執照：四、違反中央主管機關依第10條第8 項規定所為之命令。」可稽。原告所辯，如同將司法院釋字第666 號解釋所稱社會秩序維護法「罰娼不罰嫖」違憲，逕予見獵心喜地解釋為娼嫖皆應不罰，邏輯跳躍，灼然自明。
⑹原告辯稱該違法行為嗣已改正，被告不應再為裁處，系爭處分應予撤銷乙節：
①按行政罰法第27條第1 項及第2 項：「行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」違法行為縱已改正亦無損於曾違法之事實，僅須於行為終了時起算裁罰時效消滅前，均可依法核處。本件原告上層投資公司宏璟新公司雖於99年3 月18日將持股轉讓予符合有線廣播電視法規定之凱聲公司，被告於99年7 月6 日及101 年1 月11日為處分，均未逾裁處時效，被告依法核處，並無違誤。
②縱原告於違法行為後，另為排除違法狀態之行為，並主動於99年4 月1 日向被告陳報，至多僅可評價為「狀態犯之中止行為」及「自首行為」，而容獲邀裁處審酌上之減輕，核無解消其違法事實之餘地。
③又前開宏璟新公司轉讓股份與凱聲公司之行為正係終結本件黨政軍介入媒體之違法狀態關鍵動作，倘非原告介入促成使然，則無從獲邀裁處之減輕，且更足顯其放任違法狀態而無採取若何防果行為及排除手段之責任；如係原告介入促成，更益證明原告確實有能力防止及排除違反有線廣播電視法第19條第4 項之狀態，足徵前揭無故意過失抗辯之牽強。一言以蔽之，就本件狀態責任而言，除非原告舉證曾經發函請求上層公司股份轉讓而未獲回應，亦即盡力採取排除違法狀態手段未果，始可因確無排除能力而免責，並應舉證宏璟新公司所以轉讓股份與凱聲公司全然與原告無涉瓜葛，否則原告殊難脫免過失之責。
⑺綜上，原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，違法事實確鑿，基於國家通訊傳播委員會組織法第1 條謹守黨政軍退出媒體之精神與對於黨政軍持股認定原則，及有線廣播電視法一體適用於所有系統經營者，無排除適用之理由，被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。原告所辯，實難謂有理由，因而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
五、得心證之理由：
⑴本件爭執之緣起，按有線廣播電視法第19條第4 項規定：「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」，原告為系統經營者，經被告查悉有政府資金間接投資，而以原告違反有線廣播電視法第19條第4 項及第24條第1 款規定，乃依同法第68條第1 項第2 款規定，處原告罰鍰10萬元。本件爭議在有線廣播電視法第19條第4 項適用上之爭執，原告訴稱重心略以：
①原告對於政府機關（退撫會及勞保局）直接或間接投資日月光公司，而使該等政府機關間接持有原告股份之結果，並無故意過失，原處分明顯違反行政罰法第7 條規定。
②經多次轉投資後，持股比例經稀釋，退撫會及勞保局對於原告之間接投資股權比例已屬甚微。原處分未就原告有利不利情形一律注意，違反行政程序法第9 條之規定。
③有線廣播電視法第19條第4 項並未定義何謂間接持有，應依有線廣播電視法施行細則第12條規定，計算至間接持股的第1 層，以符體系之一貫。
④被告已就現行有線電視廣播法第19條第4 項規定之妥適性，並提出修正草案送立法院審查，適足證明被告本件裁罰處分確有不當。
⑤被告99年7 月6 日為原行政處分時，日月光公司業已非原告之上層投資公司，而無被告所認定任何黨政軍間接持股之情事。
⑵本件應先釐清：違反有線廣播電視法第19條第4 項之情事，是否得以此處罰系統經營者？
①按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。而其處罰，除法律有特別規定外，亦應遵循行政罰法及其相關法理有關規定（司法院釋字第685 號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書參照），合先敘明。
②由有線廣播電視法第19條第4 項「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」之規定而言，其規範意旨應指「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接投資系統經營者，是政府等之不作為義務，而非系統經營者有拒絕被投資之義務。
1.有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款固將「違反有線廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項所規定之情形為前提。而有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項之規範對象既均為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非「系統經營者」。換言之，除非主管機關有相當證據足以證明被直接或間接投資之「系統經營者」，與投資之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」間有故意共同實施投資之行為，或行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形外，「系統經營者」應無違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項之不作為義務之可能，而非屬有線廣播電視法第68條第1 項第2 款之處罰對象。
2.關於「系統經營者」如何防免受到「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資？有線廣播電視法第68條第2 項規定：「前項限期改正方式如下：1.處分全部或部分股份。2.轉讓全部或部分營業。3.免除擔任職務。4.其他必要方式。」，其所列舉第1
至3 款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防免其受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之目的，至於第4 款之概括規定，依現行法亦難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之有效措施。足見，同法第68條第1 項第2 款所針對「系統經營者」之處罰，不包括單純因受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項規定而直接或間接投資「系統經營者」之情形。
③按行政罰法第10條第1 項：「對於違反行政法上義務事實之發生，『依法有防止之義務』，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」係規定對於行為人以消極不作為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，而科以與積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任。惟上開規定之適用，仍應以行為人「依法有防止之義務」為前提，是行為人依法律、自治條例或基於現行法令之衍生，如均無防止之義務者，即無適用該條項規定加以裁罰之餘地。
1.又觀諸有線廣播電視法第19條規定共分6 項，除第2 項及第4 項、第5 項係分別限制外國人及「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」投資系統經營者外，其餘各項均係課予系統經營者一定之作為或不作為義務，是同法第24條第1 項、第68條第1 項第2 款固將「違反有線廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項所定情形為限，且不包括「系統經營者」單純因「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項規定而被直接或間接投資之情形。
2.本件被告參酌行政罰法第10條第1 項之規定，僅以有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，即據以推論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任）云云，顯屬逾越法律規定之射程範圍，不當擴張有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款之規範對象，而使依法本不負有防免其接受黨政軍投資之作為義務，且客觀上亦難以履行該作為義務之「系統經營者（如原告）」，擔負起非法定且難以期待其履行之作為義務，被告就原處分之論述當非於法有據，自不足採。
⑶進而處理：就政府機關（退撫會及勞保局）間接投資原告之行為，原告有無故意或過失？
①本件退撫會及勞保局因投資日月光公司，而間接輾轉投資原告，雖已違反有線廣播電視法第19條第4 項所定「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接或間接投資「系統經營者」之不作為義務，惟因違反行政法上義務者為退撫會及勞保局而非原告（原告不負有上開不作為義務），且原告與退撫會及勞保局間並無關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，況日月光公司為公開發行股票之公司，並無證據顯示原告與退撫會及勞保局故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，被告僅以原告單純因退撫會及勞保局違反有線廣播電視法第19條第4 項規定而被間接投資為由，而以原處分予以裁罰，即屬無據。
②被告主張原告負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務，應無足憑。
1.行政罰法第7 條規定：「（第1 項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2 項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」，可知對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失之情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰。而有線廣播電視法第68條第1 項第2 款規定所謂有線廣播電視者或系統經營者有同法第24條第1 款之違反同法第19條第4 項規定之處罰，需以系統經營者如原告有故意或過失之行為，致使退撫會及勞保局直接、間接投資原告之行為，始足當之。
2.原告並無政府機關之調查權限，依現行法制，並無任何法令限制日月光公司買進下層公司股票，更無任何得以防止退撫會及勞保局對於原告進行類似本件間接投資之有效措施，未來黨政軍如何透過其他公司輾轉成為原告之投資人，實難期待原告應事先知情並防止其發生。況經由多層次轉投資原告，原告係「被動」成為退撫會及勞保局間接投資之對象，除有違規內線交易之情形，原則上原告對於上開間接轉投資之情形，均處於被動狀態，縱使知悉，亦無從防止，更無法拒絕退撫會及勞保局間接投資原告，可證原告在本件所謂「間接投資」之一連串過程中，毫無可非難性及可歸責性。
4.本案並無證據可證明原告於受退撫會及勞保局「間接投資」之過程中，與退撫會及勞保局有故意共同實施「違反有線廣播電視法第19條第4 項規定」之投資行為，或有「行政罰法第15條至第17條」應予併同處罰等情形；此外，被告亦未舉證證明原告就其受退撫會及勞保局間接投資之事實發生，有能防止（例如對日月光公司有關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，得以防免受其等間接投資）而不防止之情事，足徵原告主觀上並無故意或過失違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之情形，應欠缺可非難性及可歸責性。
⑷至於，原告爭執「被告99年7 月6 日為原行政處分時（該99年裁罰處分，業經行政院撤銷；本案原處分應為被告以101
年1 月6 日裁罰原告10萬元），日月光公司業已非原告之上層投資公司」部分，按持股比例是一個時間點，非一段期間。被告引用日月光公司97年度年報資料，說明勞保局及退輔會97年持股比例乙節，實際該資料為98年1 月19日日月光之股東資料（本院卷p.81），而非97年度；因而被告裁罰原告違反有線廣播電視法之時間點應為98年1 月19日，這也就是被告所稱「違法行為縱已改正亦無損於曾違法之事實」，併此敘明。而被告復抗辯前開改正行為「正係終結本件黨政軍介入媒體之違法狀態關鍵動作，如係原告介入促成，更益證明原告確實有能力防止及排除違反有線廣播電視法第19條第4 項之狀態」云云，然而這關係到原告是否為決定權者，原告對該改正行為並無決定之權，對前開故意、過失情狀之認定，不生影響，堪見被告所稱不足為憑。
⑸綜上所述，原告並非有線廣播電視法第19條第4 項之規範對象，退撫會及勞保局間接投資之日月光公司並輾轉間接投資原告，縱有違反上開規定之情形，惟因被告無法舉證證明原告有與退撫會及勞保局故意共同實施上開投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，況原告依法並不負有事前或事後防止其受黨政軍投資之作為義務，亦不可能期待其事前或事後有防止之作為能力，原告並無可非難性及可歸責性，於主觀上就被間接投資結果之發生無故意或過失，自不應受罰，故原處分自有違誤。原告訴請撤銷原處分，為有理由，應予准許。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第233
條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　101 　年　　9 　　月　　5 　　日臺北高等行政法院第七庭
法 官 陳心弘
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　101　 年　　9　　 月　　5　　 日書記官 鄭聚恩