臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度簡字第192號

• 裁判案由: 有線廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 07 月 19 日
• 當事人: 全聯有線電視股份有限公司

臺北高等行政法院判決
101年度簡字第192號原 告　全聯有線電視股份有限公司
代　表　人　林國俊（董事長）
訴訟代理人　邱琦瑛　律師
被 告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　蘇蘅（主任委員）
上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服被告中華民國101
年1 月10日通傳營字第10141001260 號裁處書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原處分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）10萬元，係在40萬元以下，依民國99年1 月13日修正公布，同年5 月1 日施行之行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序。本院並依同法第233 條第1項 規定，不經言詞辯論，逕行判決，合先敘明。
二、事實概要：
緣原告上層控股盛庭股份有限公司（下稱「盛庭公司」）及盛浩股份有限公司（下稱「盛浩公司」），由本國投資人宏璟新股份有限公司（下稱「宏璟新公司」）持有23% 股份，其上層股東為宏璟建設股份有限公司（下稱「宏璟公司」），復日月光半導體製造股份有限公司（下稱「日月光公司」）透過宏璟公司間接持有宏璟新公司股份；依日月光公司97年年報資料顯示，該公司計有6 個政府機關直、間接投資關係，其中已揭露之資訊，包括勞工保險局（下稱「勞保局」）持有3.003%股份、公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱「退輔基金」）持有1.509%股份，上開資料業經被告向公開資訊觀測站及經濟部商工登記資料公示查詢系統查核無誤。準此，被告認勞保局及退輔基金與原告有間接投資關係，已該當有線廣播電視法第19條第4 項之法律構成要件，爰依同法第24條第1 款及第68條第1 項第2 款規定，以99年7 月5 日通傳營字第09941040780 號裁處書（下稱「被告99年7
月5 日裁處書」）科處原告罰鍰10萬元。原告不服，提起訴願，經行政院於99年12月7 日以院臺訴字第0990107467號訴願決定撤銷被告99年7 月5 日裁處書。嗣被告召開聽證會後，復於101 年1 月10日通傳營字第10141001260 號裁處書（下稱「原處分」）科處原告罰鍰10萬元。原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告對於政府機關直接或間接投資日月光公司，而使該等政府機關間接持有原告股份之結果，並無故意過失，原處分違反行政罰法第7 條規定。依有線廣播電視法第24條第1 款及第68條第1 項第2 款規定，就「黨政軍」違反行政法義務之行為，處罰對象卻非「黨政軍」，而係被投資客體之「有線廣播電視者或系統經營者」，則依行政罰法第7 條第1 項及立法理由，就系統經營者於「黨政軍」違法投資行為之「可歸責性」應如何解釋，尚非無疑。參臺北高等行政法院100 年度訴字第911 號判決見解，系統經營者對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者」之違反行政法義務之行為，端視其對於「政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者」之事實發生，亦應有能防止而不防止之「故意」或「過失」之情事，始得處罰。然基於證券市場自由流通及股份自由轉讓原則，無法選擇或拒絕特定人買賣其公司股票，且股東之組成亦因股份自由轉讓而隨時變動，暫不論原告不易自集保公司取得完整股東名冊等資訊，因日月光公司係原告之第五層投資公司，原告需逐層檢視始得掌握該公司股東持股狀態，如要求原告隨時逐層掌握各上層投資公司之股東持股狀態，顯係課以原告不合理之注意義務。而被告明知因對上層股東持股狀況等資料取得困難，無法陳報，始由系統經營業者出具切結書之緣由，仍以原告已切結未違反黨政軍退出媒體等相關規定之承諾，及原告曾有前上層法人股東違反之前案，逕推斷原告有能注意而不注意之過失，對於原告就有線廣播電視法第19條第4 項規定之政府機關或基金投資行為之發生有無任何故意或過失，未予以論斷，實已違反行政罰法第7 條第1 項之規定。㈡原處分未就原告有利不利情形一律注意，違反行政程序法9 條之規定。查本件經多次轉投資後，持股比例經稀釋，退撫基金及勞保局對於原告之間接投資股權比例已屬甚微，且均未於其所直接、間接投資之原告及上層投資公司之董事會取得任何董監事席次，益證退撫基金及勞保局經由公開交易市場購買日月光公司股份，僅係單純以理財目的所為之投資行為，並未違反有線廣播電視法第19條第4 項為維護媒體專業自主，避免黨政軍操縱媒體，介入媒體經營之規範目的，被告未慮及此，即逕論斷原告前揭有線廣播電視法之規定，並以作成本件罰鍰處分，乃違反行程序法第9 條之規定至明。㈢按有線廣播電視法第19條第4 項並未定義何謂「間接」持有，而綜觀有線廣播電視法就系統經營者股東之限制規定，僅有有線廣播電視法第19條第2 項有明確定義，而依有線廣播電視法施行細則第12條規定，外國人「間接」持股之計算層數僅至第一層。因有線廣播電視法未就第19條第4 項之「間接」投資予以定義，倘其他法律亦未有相關之特別規定，則為符合體系之一貫，「黨政軍」之「間接」投資亦應僅計算至第一層。本件日月光公司係原告之第五層投資公司，勞保局及退撫基金直接投資日月光公司之行為，解釋上，亦應非屬「間接」投資行為，堪予認定。㈣被告已就現行有線廣播電視法第19條第4 項規定之妥適性，並提出修正草案送立法院審查，適足證明被告機關本件裁罰處分確有不當。依行政院100
年3 月24日公布之有線廣播電視法修正草案可知，被告明知現行有線廣播電視法第24條第1 款及第68條第1 項第2 款之處罰規定，就所規範之行為主體與處罰對象間相互齟齬，並已著手進行修法程序，故就相關案件裁量，本應基於主管機關之職權，採用目的性限縮之方法，進行裁量判斷，以避免歸責對象不合理。㈤退步言，倘認原告就勞保局及退撫基金之間接投資行為有故意或過失（假設之語），然而原告之上層投資公司宏璟新公司業於99年3 月18日通知已將其持有盛庭公司及盛浩公司之特別股股份，轉讓予符合有線廣播電視法相關規定之凱聲股份有限公司，原告並以99年4 月1 日全聯總字第0990401030號函向被告陳報在案。故於被告99年7
月5 日為原處分時，日月光公司業已非原告之上層投資公司，而無被告所認定任何黨政軍間接持股之情事等情。並聲明：原處分撤銷。
四、被告則以：㈠原告辯稱其無故意過失，亦即對第三人之間接投資行為無預見可能性與排除持股可能性乙節：⒈按行政罰法第10條第1 項、有線廣播電視法第19條第4 項、第24條、第68條規定，自系統經營者倘有第19條第4 項情事將受罰規定顯可推知，第24條、第68條乃係「誡命規定」，而系統經營者因此負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍介入之作為義務。次按臺北高等行政法院96年度簡字第00662 號判決，本件原告受罰之行為並非全以事前知悉並參與勞保局及退輔基金間接投資原告為單一選項，縱係事後知悉而放任之，亦屬構成要件該當之違法行為。再按臺北高等行政法院99年度訴字第2537號判決要旨，有線廣播電視法第19條、第24條、第68條之規定，既已課予系統經營者本身是否有盡到防止或排除政黨、政府等購買其股份之義務，縱非故意，然按其情節應注意、能注意而不注意而違反上開行政法上義務將受裁罰。而所謂是否有盡到上開義務，可分為「知悉可能性」與「排除可能性」。⒉就第一層次「知悉可能性」而言，本件股權結構僅有六層，且實際上具投資關係公司董事多數均為相同，為控制從屬之關係企業，此一股權結構非常明顯，原告無須太費事便可查得、知悉。甚且，原告全聯公司與宏璟公司間之投資關係並非一般被動性轉投資關係，反而係自始即為策略性精心設計之集團性商業操作，唯一目的在於規避有線廣播電視法第19條第2 項對外國人投資本國媒體之持股限制。次查原告及其彼時海外母公司PX CAPITALPARTNERS B.V. 此一集團性持股操作手法，使外資（PX CAPITAL PARTNERS B.V.）透過77％（盛庭公司）乘以77％（盛浩公司）之59.29 ％持股，以求符合有廣法第19 條 第2 項60％限制，足證其相當熟稔並有絕對能力「處理」有線電視系統經營者之投資法令限制。又投資法令限制除有線廣播電視法第19條第2 項為外國人投資限制外，第4 項則為黨政軍投資限制，兩限制不過一項次之隔，原告殊無不知可能。且原告及所屬集團為籌組規避外資持股限制的77％持股公司，另商洽籌組持股23％本國法人股東時，即應預見該多層次投資可能衍生之法律效果。故其商洽宏璟新公司作為其本國特定法人之當時，理應探詢宏璟新公司之相關股權結構，以免顧此失彼而觸法，此項注意義務顯然於個案中相當合理。另因本案特殊者在於策略性多層次轉投資手法，故本案行為乃原告集團主動商洽已為政府間接投資多時的公司作為法人股東，而主動促成政府間接投資媒體之狀態，實非政府事後轉投資原告所致，故原告所辯，應無適用於本案之餘地。又原告如曾稍盡探詢之責或曾向經濟部商業司查詢公司登記相關資料時，應可輕易發現宏璟新公司、宏璟公司、日月光公司與政府間具有投資關係。倘原告及所屬集團稍加詳查，應可發現其於95、96年間商洽籌組用以規避外資持股限制77％而持股23％之本國法人股東恐將致其違反有線廣播電視法第19條第4 項之規定，但原告及所屬集團放任違法結果發生，則渠等尚難稱對於政府機關間接持有原告股份之結果無違注意義務，而具過失。⒉就第二層次「排除可能性」而言，上開股權結構既係自始目的性集團性商業操作規避外資投資限制，顯然於策劃股權結構時亦有能力輕易「規避」（或稱排除）黨政軍投資限制而成為合法投資案。查被告96 年5月29日通傳營字第09605073020 號函（下稱「96年5 月29日函」）副知原告，原告既知悉其上層控股公司係以多層次方式轉投資，自應於切結相關文書時，對其上層股東善盡查詢之義務。且96年5 月29日函亦載明原告於相關多層次轉投資案中，擔任高達數百億聯貸案資金之共同借款人及保證人，故於此龐大之財務關係糾葛下，原告之經理人、董事及監察人既有公司法所授與之權責，應盡善良管理人之責，更密切注意多層次轉投資之上層控股公司之財務及股東情形，以保障投資人之權益。然查，原告於每季申報股權結構時均向被告切結其無違反有線廣播電視法第19條規定情事，但並無任何查核作為，絲毫不願盡上開注意義務，縱不構成故意，於具備知悉明顯股權結構、仍有排除可能卻不願盡其查核、排除義務之義務違反，原告主觀上具備應注意並能注意卻不注意之過失，足堪認定。㈡原告辯稱被告未就對原告之有利不利情形一律注意，有違行政程序法第9 條規定乙節：原告此番論證顯出於誤解行政程序法第9 條尚非擴及於法律適用解釋之爭議，倘依原告邏輯，豈非所有法律適用均需上溯立法原始目的，如個案未生立法目的實害，個案裁罰均屬違法，如此不僅徒生處分認定之行政成本，更混淆處分合法性及處分必要性之層次。㈢原告辯稱有線廣播電視法第19條第4 項間接持有應依有廣法施行細則第12條計算至第二層持股即止乙節：按有線廣播電視法施行細則第12條明文僅針對有線廣播電視法第19條第2 項之外國人間接投資之計算方式，並不及於同條第4 項本國人黨政軍之投資。依據「明示其一，排除其他」之法理，應無類推適用於計算第19條第4 項政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人間接投資系統經營者之情形。又遍查相關法令，除同為規範外國人持股限制的電信法第12條第4 項，採與有線廣播電視法施行細則第12條相同之計算方式外，餘均無任何將間接投資限制於僅得計算至第二層之規定，足徵原告對間接投資定義增加法律所無之限制，核屬其一己主觀法律見解，要無可採。㈣原告辯稱有線廣播電視法修正草案既與現行法規範內容不同，足證被告依現行法處罰確有不當乙節：蓋現行法既仍有效施行中，不僅行政機關有依法行政義務，司法機關亦有依法審判義務，此乃本於權力分立所設。縱司法機關認現行法立法不當而有違反最高指導位階之憲法之虞，仍無從逕予排斥而不適用，而須迂迴依司法院大法官釋字第371 號、第572 號、第590 號解釋裁定停止訴訟程序而聲請釋憲，遑論行政機關更無從審查現行法之適當性。退步言，縱如原告所稱現行法與修正草案內容不一，足證現行法不當，但原告仍未臻詳查修正草案之意旨而生錯誤解讀。析言之，現行有線廣播電視法行為義務主體為黨政軍，處罰對象則為系統經營者，二者雖有落差，但修法方向並非如原告辯稱既行為義務主體為黨政軍，處罰對象亦僅限黨政軍，而不及系統經營者，反而係為落實黨政軍退出媒體之目的，對二者均加以處罰。故現行法不當之處實非在誤對媒體處罰，而係在於漏未對黨政軍處罰，此項立法缺漏，並已為修正草案所填補。㈤原告辯稱該違法行為嗣已改正，被告不應再為裁處，系爭處分應予撤銷乙節：按行政罰法第27條第1 項及第2 項規定，違法行為縱已改正亦無損於曾違法之事實，僅須於行為終了時起算裁罰時效消滅前，均可依法核處。本件原告上層投資公司宏璟新公司雖於99年3 月18日將持股轉讓予符合有線廣播電視法規定之凱聲股份有限公司，被告於99年7 月5 日及101 年1 月10 日 為處分，均未逾裁處時效，被告依法核處，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告99年7 月5 日通傳營字第09941040780 號裁處書影本、行政院99年12月7 日院臺訴字第0990107467號訴願決定影本、被告101 年1 月10日通傳營字第10141001260 號裁處書影本等在卷可稽（訴願卷可閱覽部分第9 至14頁、本院卷第33至38頁、第20至24頁），自堪認為真正。
六、本件爭點為：被告以勞保局及退輔基金與原告間具有間接投資關係，已該當有線廣播電視法第19條第4 項之法律構成要件，乃依同法第24條第1 款及第68條第1 項第2 款規定，以原處分裁處原告罰鍰10萬元是否適法？本院判斷如下：
㈠、按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。而其處罰，除法律有特別規定外，亦應遵循行政罰法及其相關法理有關規定（司法院釋字第685
號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書參照）。
㈡、再按「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」、「本法修正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人有不符前項所定情形者，應自本法修正施行之日起2 年內改正。」有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項分別定有明文。其立法背景係92年間為使黨政軍勢力全面退出廣播電視媒體，維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，立法院於92年3 月間三讀通過廣電三法關於黨政軍退出媒體條款修正案，以匡正戒嚴時期所形成由黨政機關（構）及其相關團體壟斷或控制無線電視、無線廣播媒體等之不合理現象，該條款係於92年12月24日增訂並經總統公布施行。觀其文義，係指「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接持有有線廣播電視系統經營者之股份，核其立法意旨在使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入有線廣播電視系統之經營（立法院第5 屆第3 會期第15次會議決議參照）。可知上開規定係課予「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接投資系統經營者之不作為義務，亦即有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項所規範之不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非系統經營者甚明。
㈢、復按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」、「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第1 條、第3 條分別定有明文。明白揭示行政罰應以違反行政法上義務為前提，且行政罰法原則上採行為責任，處罰之對象係以實施違反行政法上義務之行為人為限。又對於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則（行政罰法第1 條立法理由參照）。為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限，是以同法第4 條乃明定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」揭櫫「處罰法定主義」。是如非屬法律或自治條例課予行政法上義務之人，除與負有行政法上義務之人間有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或同法第15條至第17條應予併同處罰之情形者外，即無違反行政法上義務之可能，而非屬行政罰之處罰對象，行政機關更不得任意以他人違反行政法上義務為由，而對未違反行政法上義務之人加以裁罰。
㈣、經查：
1、按有線廣播電視法第24條第1 款規定：「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一、違反第19條或第20條規定者。……」且同法第68條第1 項第2 款更規定：「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣10萬元以上1 百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：……二、有第24條第1 款、第4 款或第5 款情形者。……」固將「違反有線廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項所規定之情形為前提。而有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項之規範對象既均為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非「系統經營者」，已如前述，則基於處罰法定主義，主管機關除有相當證據足以證明被直接或間接投資之「系統經營者」，與投資之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」間有故意共同實施投資之行為，或行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形外，「系統經營者」應無違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項之不作為義務之可能，而非屬有線廣播電視法第68條第1 項第2 款之處罰對象，被告更不得以「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反該法第19條第4 項所定不得直接或間接投資「系統經營者」之義務為由，而對未違反上開義務之「系統經營者」加以裁罰。
2、有線廣播電視法第68條第2 項規定「前項限期改正方式如下：一、處分全部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三、免除擔任職務。四、其他必要方式。」其所列舉第1 至3
款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防免其受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之目的，至於第4 款之概括規定，依現行法亦難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之有效措施，更足以證明同法第68條第1 項第2 款針對「系統經營者」之處罰，不包括單純因受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項規定而直接或間接投資「系統經營者」之情形。
3、再者，依行政罰法第10條第1 項規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，『依法有防止之義務』，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」係規定對於行為人以消極不作為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，而科以與積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任。惟上開規定之適用，仍應以行為人「依法有防止之義務」為前提，是行為人依法律、自治條例或基於現行法令之衍生，如均無防止之義務者，即無適用該條項規定加以裁罰之餘地。又觀諸有線廣播電視法第19條規定共分6 項，除第2 項及第4 項、第5 項係分別限制外國人及「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」投資系統經營者外，其餘各項均係課予系統經營者一定之作為或不作為義務，是同法第24條第1 項、第68條第1 項第2 款固將「違反有線廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項所定情形為限，且不包括「系統經營者」單純因「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項規定而被直接或間接投資之情形，均如前述。是參酌行政罰法第10條第1
項之規定，被告僅以有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，即據以推論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任）云云，顯屬逾越法律規定之射程範圍，不當擴張有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款之規範對象，而使依法本不負有防免其接受黨政軍投資之作為義務，且客觀上亦難以履行該作為義務之「系統經營者」，擔負起非法定且難以期待其履行之作為義務，其論據並無所據，自非可採。
4、本件原告上層控股為盛庭公司及盛浩公司，由本國投資人宏璟新公司持有23% 股份，其上層股東為宏璟公司，又日月光公司透過宏璟公司間接持有宏璟新公司股份，而勞保局及退撫基金於97年間均有投資日月光公司等情，為兩造所不爭執，堪認為真正。可知性質上屬於「政府及其捐助成立之財團法人」之勞保局及退撫基金，因投資日月光公司，而間接輾轉投資原告，雖已違反有線廣播電視法第19條第4 項所定「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接或間接投資「系統經營者」之不作為義務，惟因違反行政法上義務者為勞保局及退撫基金，而非不負有上開不作為義務之原告，且原告與勞保局、退撫基金間並無關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，況日月光公司為公開發行股票之公司，勞保局及退撫基金均係於股票集中交易市場買入日月光公司之股票，衡情原告應不可能與勞保局、退撫基金故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，則揆諸前揭規定及說明，被告僅以原告單純因勞保局、退撫基金違反有線廣播電視法第19條第4 項規定而被間接投資為由，而以原處分予以裁罰，即屬無據。
5、縱由有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，得以推論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務，如「系統經營者」未善盡防止之義務，即應依行政罰法第10條第1 項規定，與因積極行為發生事實者相同，而受處罰。惟按「（第1 項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2 項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第7 條定有明文。可知，自95年2 月5 日行政罰法施行後，基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務行為之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並無出於故意或過失之情形，應無可非難性及可歸責性，自不應予以處罰；且為提昇人權之保障，國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，除就法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織之故意與過失認定為擬制規定之外，均應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，而不採「推定過失責任」之立法（行政罰法第7 條立法理由參照）。而查：
⑴徵諸前揭92年12月24日修正公布所增訂之有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項規定之立法目的，可知解釋上，有線廣播電視法第68條第1 項第2 款規定所謂有線廣播電視者或系統經營者有同法第24條第1 款之違反同法第19條第4項規定
之處罰，需以「系統經營者」之受處罰人有「故意」或「過失」之行為，致使「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」、「直接、間接投資系統經營者」，致有「黨政軍勢力影響廣播電視媒體」之可能性，而有違「維護『新聞自由』與民主健全發展，黨政軍不以任何形式介入有線廣播電視系統之『經營』」之行為，始足當之。
⑵被告所提出之日月光公司輾轉間接投資原告之97年度年報及原告股權結構圖等相關內容，係被告從相關公司97年度年報、經濟部公司登記資料調查整理所得，惟原告並無政府機關之調查權限，且依現行法制，並無任何法令限制日月光公司在公開交易市場買受股票投資公司，亦無任何得以防止勞保局、退撫基金對於原告進行類似本件間接投資之有效措施。足徵原處分所記載之勞保局、退撫基金如何透過其他公司輾轉成為原告之投資人乙節，實難以期待原告應事先知情並防止其發生。原告對於上開間接轉投資之情形，實際上既處於被動狀態，根本無預見可能性，更無法拒絕勞保局、退撫基金間接購買原告之股份，可證原告在本件所謂「間接投資」之一連串過程中，並無可非難性及可歸責性。
⑶行政院於100 年3 月24日第3239次會議通過、並經被告公告於其官方網站（網址：http://www.ncc.gov.tw/）之有線廣播電視法部分條文修正草案，已明白指出自92年間實施至今之有線廣播電視法第19條第4 項「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者」、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款等規定，包含下列問題：㈠對於以直接投資及間接投資以外之其他方式控制系統經營者，漏未規範。㈡在間接投資部分，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形。㈢違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理等語（本院卷第65至73之1 頁參照）。顯見有線廣播電視法之中央主管機關即被告及其上級機關行政院亦均認同有線廣播電視法第19條第4 項規定，除有違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，而造成歸責對象之不合理外，且在政黨、政府機關（構）經由多層次間接投資系統經營者之情形，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理現象。此際，系統經營者實已欠缺可歸責性及可非難性甚明。是以，被告針對勞保局、退撫基金經由6 個層次間接投資原告而違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之情形，卻對主觀上欠缺可歸責性及可非難性之原告加以裁罰，顯有悖於行政罰法第7 條第1 項之規範意旨。⑷勞保局及退撫基金早於91年間即已在股票公開交易市場買入日月光公司公開發行之股票，衡情原告於受勞保局、退撫基金「間接投資」之過程中，應不可能與勞保局、退撫基金故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形；此外，被告亦未舉證證明原告就其受勞保局、退撫基金間接投資之事實發生，有能防止（例如對勞保局、退撫基金有關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，得以防免受其等間接投資）而不防止之情事，足徵原告主觀上並無故意或過失而違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之情形，應欠缺可非難性及可歸責性。
⑸按凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」，乃是人民對公眾事務負擔義務之界限（參閱吳庚，《行政法之理論與實用》，第64至65頁，2010年9 月11版；陳清秀，行政法的法源，收錄於翁岳生主編《行政法》，第136 至137 頁，2000年7 月2 版；葉慶元，期待可能性於行政法上之適用，收錄於城仲模主編《行政法之一般法律原則》，第326 至342 頁，86年7 月初版）。次按過失責任之構成，首應確認違反行政法上義務之行為主體，以及該行為主體對於違反義務結果之發生，主觀上有預見可能性，且客觀上具有防止之可能性存在，始能以行政罰相繩。本件被告雖以原告於每年逐季向其申報股權結構資料，並填具「有線廣播電視系統經營者股權結構切結書」，表明絕無違反有線廣播電視法第19條及第20條之各項規定，顯見原告平時即應審慎檢視股權結構是否符合上開規範，並隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形，因認原告顯有應注意並能注意而不注意之過失云云。惟查：
①本件勞保局及退撫基金，係分別經由公開集中交易市場買入日月光公司之股票，致輾轉第6 層間接投資原告，縱有違反有線廣播電視法第19條第4 項之規定，其違規之行為主體應係勞保局及退撫基金，而非原告。況原告對於勞保局及退撫基金經由公開集中交易市場買進日月光公司之股票，致間接投資原告之投資行為的決策及判斷，並無任何實質影響能力。且被告雖為主管機關，亦無力阻止勞保局及退撫基金違規投資原告結果之發生，是原告縱得知勞保局或退撫基金經由公開市場交易購買上市櫃公司之股票而有間接投資原告之行為，惟有線廣播電視法等現行相關法規，均未賦予原告任何足以否決或排除勞保局、退撫基金或上市公司投資決定之權利或有效措施，亦即原告對此種間接投資之結果，並無任何「防止之可能性」。可知原告就本件結果（即勞保局及退撫基金間接投資原告）之發生，主觀上並無預見可能性，客觀上亦無從期待因原告克盡如何之注意義務後，即可避免結果之發生，故原告自無可歸責性及可非難性，更無何過失責任可言。
②被告係於檢視日月光公司所編製之97年度年報資料後，始察知日月光公司於該1 年度受有勞保局及退撫基金之間接投資。而日月光公司97年度年報係於98年2 月28日刊印（本院卷第78至80頁）、上開年報並註明股東結構表及主要股東名單，係依「股務代理公司所提供最近期之資料」（97年年報資料係依98年1 月19日之數據）所製作，可知日月光公司若非經股務代理公司提供股權相關資料，亦無法知悉勞保局、退撫基金係於何時、購買何種、數量多少之該公司股票；被告身為原告等系統經營業者之主管機關，若非檢視日月光公司已公開之年報資料，亦無法得知上開資訊，卻苛求原告應隨時掌握勞保局、退撫基金或其他「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」之直接及間接投資行為，顯係課予原告「期待不可能」之注意義務。況目前並無任何法規授權原告等有線電視系統經營者，得合法取得上層公司之股東持股狀況，並據以向被告申報；遑論以公開集中交易市場撮合狀況之瞬息萬變，原告若欲隨時每日掌握直接或間接持有原告所有上層股東股權之變化狀況，顯需付出不成比例之巨大成本，勢必影響原告之正常營運，而有悖於有線廣播電視法第1 條所揭櫫「促進有線廣播電視事業之健全發展」之立法目的。
③日月光公司及被告於「事後掌握」勞保局及退撫基金之違規投資行為，已有困難，業如前述，可見縱係日月光公司或被告本身，要於「事前預見」勞保局及退撫基金之違規投資行為，亦幾屬不可能，是被告所稱原告「平時即應審慎檢視股權結構是否符合有線廣電法相關規範，並隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形」，若有違反，即有過失云云，顯係課予原告顯不相當且欠缺期待可能性之注意義務。
④被告自承行政院新聞局為掌握系統經營者是否違反黨政軍不得投資之規定，要求業者按季申報股權資料，因業者表示上層股東不願提供股東名冊，無法陳報上層股東持股狀況，乃就是否違反有線廣播電視法第19條、第20條規定，由業者簽具切結書，保證絕無黨政軍投資情事等語，可見被告明知原告等系統經營者，難以得知上層股東持股狀況，卻執意要求原告必須提出切結書，始願發給籌設或營運許可，則原告為取得許可而配合出具之切結書，卻遭被告據以認定原告係怠於檢視股權結構而有過失之佐證，顯係將其身為主管機關怠於審查之責任，轉嫁由「有線廣播電視系統經營者」負擔，洵不足取。況稽諸被告要求原告按季填具之制式切結書內容：「茲切結本公司……申報之股權結構資料，絕無違反有線廣播電視法第19條第20條之各項規定，如有違反，本公司願負法律責任」（答辯卷可閱覽部分第80頁）。可知此切結書僅能作為原告提出時就其所切結之事實有無虛假而應負一定法律責任之證明，尚不足以作為原告就其受勞保局、退撫基金間接投資之事實，應負故意或過失責任之佐證。
⑤被告雖復主張原告與宏璟公司間之投資關係並非一般被動性轉投資關係，反而係自始即為策略性精心設計之集團性商業操作，唯一目的在於規避有廣法第19條第2 項對外國人投資本國媒體之持股限制。亦即，原告及所屬集團為籌組規避外資持股限制的77％持股公司，另商洽籌組持股23％本國法人股東時，即應預見該多層次投資可能衍生之法律效果。故其商洽宏璟新公司作為其本國特定法人之當時，理應探詢宏暻新公司之相關股權結構，以免顧此失彼而觸法。又其商洽宏璟新公司作為其本國法人股東時，倘曾探詢宏璟新公司股權結構，自有發現宏璟新公司實為政府間接持股公司之可能云云。然查，被告此項抗辯實係混淆有線廣播電視法第19條第2 項與第4 項之行政法上義務種類及規範對象，並課予原告依法所無之防止義務，是其上開陳稱，亦不足採。
㈤、綜上所述，原告並非有線廣播電視法第19條第4 項之規範對象，勞保局、退撫基金經由公開集中交易市場買受日月光公司股票，並輾轉間接投資原告，縱有違反上開規定之情形，惟因被告無法舉證證明原告有與勞保局、退撫基金故意共同實施上開投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，況原告依法並不負有事前或事後防止其受黨政軍投資之作為義務，且其主觀上就上開結果之發生亦無故意或過失，而無可非難性及可歸責性，自不應受罰。從而，被告以原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，而依同法第68條第1 項第2 款、第2 項之規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，自有違誤。原告訴請撤銷原處分，為有理由，應予准許。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第233 條第1項 、第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　101 　　年　　7 　　月　　19　　日臺北高等行政法院第六庭
法 官　黃桂興
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　101 　　年　　7 　　月　　19　　日書記官　李承翰