臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度簡字第209號

• 裁判案由: 有線廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 08 月 31 日
• 當事人: 陽明山有線電視股份有限公司

臺北高等行政法院判決
101年度簡字第209號原 告　陽明山有線電視股份有限公司
代　表　人　鄭俊卿（董事長）
訴訟代理人　邱琦瑛律師
複 代理人 倪映驊律師
被 告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　石世豪（主任委員）
訴訟代理人　李文中
蔡信誼
上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服被告中華民國101
年1月11日通傳營字第10141001360號裁處書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原處分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠本件起訴時被告之代表人原為蘇蘅，嗣於本件訴訟程序進行中變更為石世豪，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
㈡按司法院於92年9月17日以（92）院台廳行一字第23681號令，略以依行政訴訟法第229條第2項之規定，將同條第1項之
簡易案件金額（價額）提高為新臺幣（下同）20萬元，並於93年1月1日實施；嗣依99年1月13日修正公布，同年5月1日
施行之行政訴訟法第229條第1項規定，簡易案件金額（價額）提高為40萬元。
㈢經查本件原告係因不服被告於101年1月11日以通傳營字第
10141001360號裁處書（以下簡稱被告101年1月11日裁處書
）裁處其罰鍰10萬元而涉訟，其爭執標的之金額為10萬元，依行政訴訟法第229條第1項第2款規定，應依簡易訴訟程序
進行之，併依行政訴訟法第233條第1項規定，不經言詞辯論而為判決，併予敘明。
二、事實概要：
㈠緣被告以依訴外人日月光半導體製造股份有限公司（以下簡稱日月光公司）97年度年報顯示，該公司計有6個政府機關
直、間接投資關係，其中已揭露資訊，包括訴外人勞工保險局（以下簡稱勞保局）持有3.003%股份，訴外人公務人員退休撫卹基金管理委員會（以下簡稱退撫基金）持有1.509%股份；並據經濟部公司登記資料查詢結果，日月光公司透過訴外人宏璟建設股份有限公司（以下簡稱宏璟公司）間接持有訴外人宏璟新股份有限公司（以下簡稱宏璟新公司）股份；且依原告99年1月27日函陳報98年第4季股權結構之關係企業申報表及外國人直接、間接持股比例申報表之附件所示，宏璟新公司持有訴外人即原告之法人股東凱擘股份有限公司（以下簡稱凱擘公司）之上層公司盛浩股份有限公司（以下簡稱盛浩公司）及再上層公司盛庭股份有限公司（以下簡稱盛庭公司）各23%股份，提經被告99年5月19日第359次委員會
議審議，認勞保局及退撫基金與原告間有間接投資關係，違反有線廣播電視法第19條第4項、第5項及第24條第1款之規
定，原告每季申報股權切結承諾無違反黨政軍退出媒體規定，應負違法過失責任，被告遂依有線廣播電視法第68條第1
項第2款規定，於99年7月5日以通傳營字第09941040960號裁處書（以下簡稱被告99年7月5日裁處書）處原告罰鍰10萬元。原告不服，提起訴願，經行政院於99年12月7日以院臺訴
字第0990107501號訴願決定（以下簡稱行政院99年12月7日
訴願決定）撤銷前開被告99年7月5日裁處書。
㈡迨100年7月28日，被告召開聽證會後，復以101年1月11日裁處書（即原處分）裁處原告罰鍰10萬元。原告不服，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠原告對於政府機關直接或間接投資日月光公司，而使該等政府機關間接持有原告股份之結果，並無故意過失，原處分明顯違反行政罰法第7條規定：
⒈按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」，該項立法理由明確記載：「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第一項明定不予處罰。」。
⒉復依有線廣播電視法第19條第4項規定：「政府、政黨、其
捐助成立之財團法人及其受託人（以下簡稱黨政軍）不得直接、間接投資系統經營者。」，其立法目的係為使黨政軍勢力退出媒體，不介入媒體經營，並維護媒體專業自主，以落實憲法保障之言論、新聞自由暨維護民主健全發展，而禁止黨政軍以直接、間接投資方式操縱媒體，介入媒體經營，是以本項所規範之行為係為「黨政軍」之投資行為，倘有任何違反前開條文之情事，僅有「黨政軍」之行為人有義務及能力得改正其違法之投資行為。然依同法第24條第1款及第68
條第1項第2款規定，就「黨政軍」違反行政法義務之行為，處罰對象卻非「黨政軍」，而係被投資客體之「有線廣播電視者或系統經營者」，則依前揭行政罰法第7條第1項及立法理由，就系統經營者於「黨政軍」違法投資行為之「可歸責性」應如何解釋，尚非無疑。實務上，就涉及與本件所適用之有線廣播電視法案件事實相似之「衛星廣播電視法」案件，依本院100年度訴字第911號判決之見解，同採：衛星廣播電視法第38條第1款規定所謂衛星廣播電視事業或境外衛星
廣播電視事業有同法第11條第1項之違反同法第9條第3項規
定之處罰，需以「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」受處罰人有「故意」或「過失」之行為，致使「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」、「直接、間接投資衛星廣播電視事業」，有致「黨政軍勢力影響廣播電視媒體」可能性，有違「維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動」關係行為，始該當處罰之構成要件，而認衛星廣播事業無被處罰之合法性，甚此相同法理，系統經營者對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」之違反行政法義務之行為，端視其對於「政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者」之事實發生，亦應有能防止而不防止之「故意」或「過失」之情事，始得處罰。
⒊基於證券市場自由交易及股份自由轉讓原則，原告對於政府機關投資日月光公司之行為，實無預見可能性，且無從予以拒絕，而無可非難性及可歸責性：
⑴本件被告作成原處分所據之背景事實係為原告為日月光公司（第五層）經由多層次轉投資之公司，而依日月光公司97年年報可知，勞保局及退撫基金等6個政府機關直接或間接持
有日月光公司股份，致有違反有線廣播法第19條第4項及第
24條第1款之情事。
⑵然誠如行政院99年12月7日訴願決定撤銷被告99年7月5日裁
處書之理由所揭示，原告之上層投資公司中，宏璟公司及日月光公司為上市公司，基於證券市場自由流通及股份自由轉讓原則，無法選擇或拒絕特定人買賣其公司股票，且股東之組成亦因股份自由轉讓而隨時變動，姑且不論原告不易自集保公司取得完整股東名冊等資訊，日月光公司係原告之第五層投資公司，原告需逐層檢視始得掌握該公司股東持股狀態，若要求原告隨時逐層掌握個上層投資公司之股東持股狀態，顯係課以原告公司不合理之注意義務。何況，原告縱知悉該公司有政府機關之直接或間接持股行為，亦無排除持股之可能，從而依前揭本院判決之見解，原告對於勞保局、退撫基金等政府機關或基金間接投資之行為，並無故意或過失，實屬至明。
⑶況依行政院99年12月7日訴願決定所載，被告於行政院訴願
審議程序中陳稱，「92年修正有線廣播電視法，增訂黨政軍持股規定，當時主管機關行政院新聞局為掌握系統經營業者是否違反該規定，要求業者按季陳報股權資料，因業者表示上層股東不願提供股東名冊，無法陳報上層股東持股狀況，乃就是否違反有線廣播電視法第19條及第20條相關規定，由業者簽具切結書，保證絕無黨政軍持股情事等語。」可知，被告明知因對上層股東持股狀況等資料取得困難，無法陳報，始由系統經營業者出具切結書之緣由，仍以原告已切結未違反黨政軍退出媒體等相關規定之承諾，及原告曾有前上層法人股東違反之前案，逕推斷原告有能注意而不注意之過失，對於原告就有線廣播電視法第19條第4項規定之政府機關
或基金投資行為之發生有無任何故意或過失，未予以論斷，實已違反行政罰法第7條第1項之規定，洵屬至明。
㈡原處分未就原告有利不利情形一律注意，違反行政程序法第9條之規定：
按行政程序法第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應
於當事人有利及不利之情形，一律注意。」，本件依日月光公司96年度及97年度年報揭載，退撫基金於95年度尚非日月光公司之股東，迨至96年度始取得持股比例百分之1.509股
份，又勞保局於95年度持有日月光公司百分之3.307股份，
96年度則僅持有該公司百分之3.003股份。經多次轉投資後
，持股比例經稀釋，退撫基金及勞保局對於原告之間接投資股權比例已屬甚微。況且退撫基金及勞保局均未於其所直接、間接投資之原告及上層投資公司之董事會取得任何董監事席次，此有原告及上層投資公司登記資料可稽，足證勞保局及退撫基金確無參與公司經營之情事，從而可知退撫基金及勞保局透過多層次轉投資架構，而有間接投資原告股份之行為，因間接投資層數眾多，毫無任何控制原告經營之可能性。此益足顯示退撫基金及勞保局經由公開交易市場購買日月光公司股份，僅係單純以理財目的所為之投資行為，並未違反有線廣播電視法第19條第4項為維護媒體專業自主，避免
黨政軍操縱媒體，介入媒體經營之規範目的，被告未慮及此，即逕論斷原告前揭有線廣播電視法之規定，並以作成本件罰鍰處分，乃違反行程序法第9條之規定至明。
㈢有線廣播電視法第19條第4項並未定義何謂「間接」持有，
應依有線廣播電視法施行細則第12條規定，計算至間接持股的第一層，以符體系之一貫：
況按有線廣播電視法第19條第4項並未定義何謂「間接」持
有，而綜觀有線廣播電視法就系統經營者股東之限制規定，僅有有線廣播電視法第19條第2項規定：「外國人直接及間
接持有系統經營者之股份，合計應低於該系統經營者已發行股份總數百分之六十，外國人直接持有者，以法人為限，且合計應低於該系統經營者已發行股份總數百分之二十。」中，所稱之「間接持有」一詞作有明確定義，而依有線廣播電視法施行細則第12條規定：「本法第19條第2項所定間接持
有之計算方式，依本國法人占系統經營者之持股比例乘以外國人占該本國法人之持股或出資額比例計算之。」可知，外國人「間接」持股之計算層數僅至第一層。因有線廣播電視法未就第19條第4項之「間接」投資予以定義，倘其他法律
亦未有相關之特別規定，則為符合體系之一貫，「黨政軍」之「間接」投資亦應僅計算至第一層。本件日月光公司係原告之第五層投資公司，勞保局及退撫基金直接投資日月光公司之行為，解釋上，亦應非屬「間接」投資行為，堪予認定。
㈣被告已就現行有線電視廣播法第19條第4項規定之妥適性，
並提出修正草案送立法院審查，適足證明被告本件裁罰處分確有不當：
依行政院100年3月24日公布之有線廣播電視法修正草案中，關於第20條第1項及第3項（即現行第19條第4項）之修法說
明：「然現行條文第19條第4項禁止政府、政黨直接或間接
投資系統經營者之規定，經實施數年後，發現有下列問題：（一）對於以直接投資及間接投資以外之其他方式控制系統經營者，漏未規範。（二）在間接投資部分，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形。（三）違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理。」可知，被告明知現行有線廣播電視法第24條第1款及第68條第1項第2款之處罰規定，就所規範之行為主體與處罰對象間相互齟
齬，被告並已著手進行修法程序，就相關案件裁量，本應基於主管機關之職權，採用目的性限縮之方法，進行裁量判斷，以避免歸責對象不合理。然而被告不僅明知現行法規規範不當，更於多件類似裁罰案件已遭行政院撤銷（本件被告99年6月24日裁處書亦經行政院訴願決定撤銷），仍據以作成
本件裁罰處分，適足證明系爭處分確有不當，應予撤銷。
㈤退萬步言之，倘認原告就勞保局及退撫基金之間接投資行為有故意或過失（假設之語，實則詳如前述），然而原告之上層投資公司宏璟新公司業於99年3月18日通知已將其持有盛
庭公司及盛浩公司之特別股股份，轉讓予符合有線廣播電視法相關規定之凱聲股份有限公司，原告並於99年4月1日以新管字第99018號函向被告陳報在案。故於被告於99年7月5日
為原處分時，日月光公司業已非原告之上層投資公司，而無被告所認定任何黨政軍間接持股之情事。考量本件據以裁罰之法規有行為主體與歸責對象扞格之不合理情況，且勞保局及退撫基金之間接投資行為已改正，則被告實不應再為本件之裁罰處分，從而系爭處分應予撤銷。
㈥本件原處分實際並非送達於原告之營業所，被告亦無不能送達營業所之情事，從而該送達即非合法：
⒈按「對於法人、機關、非法人之團體之代表人或管理送達者，應向其事務所、營業所或機關所在地行之。但必要時亦得於會晤之處所或其住居所行之。」，行政程序法第72條第2
項定有明文。從而對法人之送達，原則上應向其「營業所」為之，依法始符程序。
⒉本件原告之營業所係位於「台北市○○區○○路○段260號8樓」，為被告所明知，且載明於被告101年1月11日裁處書，惟被告於送達系爭裁處書時，卻非依法送達於該營業所，而係另行送至原告之登記地，即「台北市○○區○○路○段13號5樓之1」，且送達證書僅見該處之社區大樓管理中心收發章，並無任何實際簽收人之簽名，顯見送達要非合法，從而本件應自原告實際收受裁處書之時間，即101年1月16日開始起算提起本件訴訟之不變期間，始為正辦。
⒊本件亦不符合「補充送達」之要件：
復按「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受僱人或應送達處所之接收郵件人員。」，為行政程序法第73條第1項明定，惟此係以由公
寓大廈管理委員會僱用之「管理員」所收受者為要件，是以行政機關之送達證書或郵局之收受簽收文書，僅蓋有大廈管理委員會之郵件收受收文書，並未一併由該管理員以受僱人之身份簽名或蓋其私章，則該應送達文書是否由應受送達人之公寓大廈管理委員會僱用之「管理員」所收受，尚有不明，自不能僅以送達證書或郵件收受簽收文書蓋有大廈管理委員會圖戳，即認已生送達效果，亦有最高行政法院97年度裁字第4591號裁定闡示綦詳，本件送達證書，僅蓋有「首席天下管理中心收發章」及本件由管理員代收之橫章，卻未見任何管理員之親自簽名，自不得生補充送達之效力，併此敘明。
⒋綜上所述，本件原裁處書之送達並非合法，本件應自原告實際收受之日起算不變期間，故起訴並未逾期。
㈦原處分未遵循訴願決定意旨，重新為適法之決定，與法即有未洽：
⒈按訴願法第95及96條規定：「訴願決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力；」、「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」，復參照司法院大法官會議釋字第368號解釋意旨可知，訴願決定為受理訴願機
關所為之行政處分，具有行政處分之效力，且拘束原處分機關及訴願人。倘訴願決定撤銷原處分，由原處分機關另為適法之決定處理，原處分機關雖得本於職權，調查事證，重為處分，惟該重為之處分，除發見新事實或新證據，足以支持相同內容之處分外，若事實及法律狀態均未變更，且未發見新證據，原處分機關應不得作成內容相同之反覆處分，容先敘明。
⒉本件原告前曾因不服被告99年7月5日裁處書，認定原告違反有線廣播電視法第19條第4項、第5項及同法第20條第4項規
定之情事，裁罰10萬元，依法向行政院提起訴願。行政院以「黨政軍等他人投資行為致生違反黨政軍投資規定之情事，非原告得掌握，如何認定原告有故意過失？」及「因有價證券公開市場交易之不確定性，而致原告違反黨政軍退出媒體之規定而受罰，是否為有線電視廣播法第19條第4項之規範
意旨？」等認尚有應審酌之處分等理由，作成撤銷被告99年7月5日裁處書，由被告另為適法之決定。是以被告重為決定時，即應依前揭行政院訴願決定理由記載，審酌黨政軍投資行為之規範意旨及原告於本件違反黨政軍投資行為是否有故意或過失，重新進行實體審查作成處分，始符上開訴願法相關規定及司法院大法官會議解釋意旨。
⒊詎料被告事後經聽證程序所作成之原處分，未遵循前開法律規範意旨，逕維持裁罰原告10萬元之處分，原處分程序上及實體上皆有違誤，茲臚陳如下：
⑴訴願決定既如上述，為被告之上級機關行政院所作之行政處分，被告自受其拘束，則被告於重為處分時，即應依被告99年7月5日裁處書作成時之行政程序，重新就本件進行實體審查，而不得恣意另行選擇其他程序作成新行政處分。從而被告在行政院訴願決定效力存續之情況下，非依原行政程序重新就本件實體審查，逕另以聽證程序作成系爭處分，並於處分書記載「不服本處分者，得自本處分送達之次日起2個月
內向臺北高等行政法院提起行政訴訟」，意圖迴避訴願決定之拘束，且致原告無故喪失得循訴願程序救濟之權利，已然有違反上開訴願法第95、96條規定之情事，應予撤銷。
⑵實體方面，承起訴狀所述，訴願決定以「黨政軍等他人投資行為致生違反黨政軍投資規定之情事，非原告得掌握，如何認定原告有故意過失？」及「因有價證券公開市場交易之不確定性，而致原告違反黨政軍退出媒體之規定而受罰，是否為有線電視廣播法第19條第4項之規範意旨？」為由，而撤
銷被告99年7月5日裁處書，被告依法應審酌上開情事，重新作成系爭處分。惟系爭處分不僅就訴願決定要求審酌「因公開市場交易而致原告受罰是否符合相關法規之規範意旨」未有任何說明，且就訴願決定已明確裁示被告不應「僅一再以申報切結承諾無違反黨政軍退出媒體規定，認訴願人（即原告）應負違法過失責任」部份，無提出任何具體之新事實或證據，仍堅執前詞，逕依原告切結之承諾而「推斷」原告有應具有其過失之主觀不法責任云云，而在事實及法律狀態均未變更，置訴願決定之要求全然漠視罔聞，逕自維持與被告99年7月5日裁處書內容相同之處分，從而系爭處分有明顯違反訴願決定之違法，應予撤銷。
㈧退萬步言，縱認被告有程序選擇之自由，得另開聽證程序為本件系爭處分，該聽證程序亦難謂適法，致原告喪失程序保障：
⒈依行政程序法第59、61及62條規定，「聽證」應以言詞辯論，並以公開進行為原則。當事人於聽證時得委任代理人、陳述意見、提出證據，經主持人同意後，並得詢問機關代表、鑑定人、其他當事人及其代理人、對詰證人等。是以可知，「聽證程序」係以類似司法程序之嚴謹程序進行，而達到程序權保障之目的。是以如確經過嚴謹之聽證程序，且已給予當事人在行政機關作成行政決定前，有充分答辯或說明的機會，始可認當事人程序權已獲保障，故行政程序法第109條
規定，經聽證程序作成之處分，可免除訴願及其先行程序。⒉本件縱認被告仍得依職權選擇程序，故得另開聽證程序作成系爭處分（假設之語），該聽證程序亦難謂適法，而使原告無法得到程序保障。蓋依100年7月28日聽證記錄可知，該聽證會之舉行雖已依法公告，並邀請相關當事人到場陳述意見，然被告代表除說明本件相關案情外，就包括原告代表在內之當事人所提出「有線廣播電視法之「間接投資」應採限縮解釋」、「上層投資公司為上市公司，因係公開市場交易，當事人無法控制股東持股狀態」等主張，聽證會主持人僅略以「因為案情蠻清楚，目前我們也接獲到場當事人的書面意見，這些意見跟各位代表在場陳述，我們都會作為本會審酌參考」寥寥帶過，被告代表全然未提出任何見解或答覆，致原告亦無法就被告之見解或立場進行任何答辯及說明，此所謂「聽證會」之舉行，充其量只是原告向被告進行陳述意見，難謂已踐行嚴格之「聽證程序」，而使原告程序權獲得保障，從而系爭處分書記載「不服本處分者，得自本處分送達之次日起2個月內向臺北高等行政法院提起行政訴訟」，免
除本件訴願先行程序，確實侵害原告之審級利益及程序權，有重大明顯之違法，應予撤銷。
㈨綜上所論，系爭處分確有違反訴願法及行政程序法等相關規定之重大違法；並聲明求為判決撤銷原處分。
四、被告則以：
㈠按有線廣播電視法第19條第4項規定：「政府、政黨、其捐
助成立之財團法人及其受委託人不得直接、間接投資系統經營者。」、同條第5項規定：「本法修正施行前，政府、政
黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人有不符前項所定情形者，應自本法修正施行之日起2年內改正。」、同法第24
條第1款規定：「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下
列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一、違反第19條或第20條規定者。．．．」、同法第68條第1項第2款規定：「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通
知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：．．．二、有第24條第1款、第4款或第5款情形者。
．．．」。次按被告99年4月16日修正發布之國家通訊傳播
委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（以下簡稱處理要點）第2點第2款及罰鍰案件額度參考表規定檢核，本案原告違法等級列為「普通」等級，依前揭處理要點規定，按違法情節、事業3年內受裁處次數及其他判斷因素等考量事項
，採計10分，合計積分為10分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第1級，對應有線廣播電視法第68條第1項第2款
之罰鍰額度，裁處罰鍰10萬元，合先敘明。
㈡原告陳述其無故意過失，亦即對第三人之間接投資行為無預見可能性與排除持股可能性乙節：
⒈按行政罰法第10條第1項規定：「對於違反行政法上義務事
實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」，有線廣播電視法第19條第4項雖
僅係課予黨政軍不得投資媒體之「禁止規定」，然併同法第24條、第68條觀之，自系統經營者倘有第19條第4項情事將
受罰規定顯可推知，第24條、第68條乃係「誡命規定」，而系統經營者因此負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍介入之作為義務。次按本院96年度簡字第662號簡易
判決，略以「現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂「狀態責任」。．．．例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。」。準此，本件原告受罰之行為並非全以事前知悉並參與勞保局及退輔基金間接投資原告為單一選項，縱係事後知悉而放任之，亦屬構成要件該當之違法行為，合先敘明。
⒉再按本院99年度訴字第2537號判決要旨：「行政罰責任之成立須具備故意或過失之主觀歸責要件，．．．所謂過失係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意，並能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生者而言。．．．而過失之要求注意程度，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，其注意範圍以違反行政法上義務之構成要件事實為原則。」，承此，原告注意範圍即不僅事前知悉並參與而促成黨政軍間接投資媒體之作為，尚及於事後知悉而放任違法狀態的持續。亦即，依有線廣播電視法第19條、第24條、第68條規定，既已課予系統經營者本身是否有盡到防止或排除政黨、政府等購買其股份之義務，縱非故意，然按其情節應注意、能注意而不注意而違反上開行政法上義務將受裁罰。而所謂是否有盡到上開義務，得分為二層次：第一層次須有「知悉可能性」，即判斷系統經營者有無可能於公開交易市場上知悉其自身之股權結構；第二層次係「排除可能性」，此除檢視以往是否曾有系統經營者排除黨政軍持股之先例外，更應客觀判斷個案中持股關係於法律上或事實上有無存在排除可能性。
⒊就第一層次「知悉可能性」而言，本案原告受核處原因在上上上層及上上上上層之股東盛浩及盛庭股份有限公司之故，該二間公司之法人股東係有宏璟新公司，宏璟新公司法人股東係有宏璟建設公司，宏璟建設公司之法人股東係有日月光公司，日月光公司復經勞保局及退輔基金等政府機關投資在案。詳言之，本案事實係勞保局及退輔基金為日月光公司前10大主要股東（97年持股比例分別為3.003％、1.509％），而日月光公司持有宏璟建設公司股份約25.390％，又宏璟建設公司100％持有宏璟新公司股份，宏璟新公司持有盛浩公
司23％股份，盛浩公司持有凱擘公司100％股份，凱擘公司
持有原告上層彥山公司股份，股權結構僅有六層，且實際上彥山、凱擘、盛浩董事多數均為相同，為控制從屬之關係企業，此一股權結構非常明顯，原告無須太費事便可查得、知悉。
⒋甚且，原告上層彥山公司與宏璟公司間之投資關係並非一般被動性轉投資關係，反而係自始即為策略性精心設計之集團性商業操作，唯一目的在於規避有線廣播電視法第19條第2
項對外國人投資本國媒體之持股限制。析言之，我國有線電視晚近之併購，係由美商凱雷集團起始，該集團自95年間申請將其持有之台灣寬頻集團（TBC）5家系統股份轉讓予麥格理集團；美商凱雷集團於出脫該持股後旋另透過荷蘭商
PX CAPITAL PARTNERS B.V.投資「盛庭股份有限公司」多層次轉投資原告等12家有線電視公司。被告前於審理前揭二宗投資案時，於96年5月3日以通傳營字第09600151370號許可
麥格理集團投資TBC之處分函中，說明七已載明「本案相關
投資架構之設計已超越一般企業營運模式之常規，其以同筆資金垂直設置多層次控股公司收購系統經營者超過60％之股份，復於上層控股公司商洽籌組本國特定法人持有一定比例以求「形式」適法之運作模式，有外資百分之百實質掌控有線廣播電視系統經營者情事，亦未符有線廣播電視法規範外資比例之立法意旨。」，該案係經被告96年4月17日第157次委員會議討論，該次委員會議經前時任副主任委員石世豪提出不同意見書中第6頁即載明：「特別值得觀察者係多層次
轉投資架構中，刻意安排2層各持有23％股份之所謂『本國
投資』或『國內股東』部分，兩案均有完全相同之『設計』，使外國人間接持有系統股份得以維持在60％以下；在凱雷多層次轉投資案中係由『宏璟新投資股份有限公司』持股，在麥格理多層次轉投資案中亦大同小異，由『宏錦光股份有限公司代表國內股東』，更『巧合』者則為兩者背後之控股公司，均係日月光半導體製造股份有限公司持有股份之宏璟建設股份有限公司．．．」，是以原告及其彼時海外母公司PX CAPITAL PARTNERS B.V.於商洽籌組本國法人持有一定比例股份以求符合有廣法第19條關於外國人投資比例限制時，即應預見該多層次投資可能衍生之法律效果，故其商洽宏璟新公司作為其本國特定法人時，理應探詢宏璟新公司之相關股東，又宏璟新公司既為宏璟建設公司百分百持股，自可查知宏璟建設公司此法人股東。且宏璟建設公司為上市公司，日月光公司持股達25.38％，已逾證券交易法第25條第1項規定：「公開發行股票之公司於登記後，應即將其董事、監察人、經理人及持有股份超過股份總額百分之十之股東，所持有之本公司股票種類及股數，向主管機關申報並公告之。」之大股東申報公告門檻，自可於公開資訊觀測站中查得此股權結構。另日月光公司亦為上市公司，負有證券交易法第36條財報繼續公開義務，依日月光公司97年年報資料顯示，該公司計有6個政府機關直、間接投資關係，其中已揭露之資
訊，顯然可知政府投資情事，凡此，在在顯示如原告曾稍盡探詢之責或曾向經濟部商業司查詢公司登記相關資料時，應可輕易發現宏璟新公司、宏璟建設、日月光公司與政府間具有投資關係。倘原告及其彼時海外母公司
PX CAPITAL PARTNERS B.V.稍加詳查，應可發現其商洽籌組之本國特定法人恐將致其違反有線廣播電視法第19條第4項
之規定，原告及其海外母公司PX CAPITAL PARTNERS B.V.應可事前加以防止以避免違反有廣法第19條第4項規定。但原
告及其海外母公司PX CAPITAL PARTNERS B.V.放任違法結果發生，則渠等尚難稱對於政府機關間接持有原告公司股份之結果無違注意義務，而具過失。
⒌就第二層次「排除可能性」而言，上開股權結構既係自始目的性集團性商業操作規避外資投資限制，顯然於策劃股權結構時亦有能力輕易「規避」（或稱排除）黨政軍投資限制而成為合法投資案。被告前以96年5月29日通傳營字第
09605073020號函許可荷蘭商PX CAPITAL PARTNERS B.V.以
多層次轉投資原告時，於該函說明四（三）中已載明「投資案實施後，若系統經營者有違反有線廣播電視法第19、20條之情事，本會將依同法第68條第1項規定，核處系統經營者
新臺幣10萬元以上1百萬元以下之罰鍰，並依同條第2項通知其限期改正。」，該函並已副知原告，原告既知悉其上層控股公司係以多層次方式轉投資，自應於切結相關文書時，對其上層股東善盡查詢之義務；且前揭許可函中說明五亦載明原告於相關多層次轉投資案中，擔任高達數百億聯貸案資金之共同借款人及保證人，故於此龐大之財務關係糾葛下，原告之經理人、董事及監察人既有公司法所授與之權責，應盡善良管理人之責，更密切注意多層次轉投資之上層控股公司之財務及股東情形，以保障投資人之權益。是以系統經營者於具備上開二層次則得認其負有查核、排除義務，而於其證明自身有盡查核義務而無效果，始得認為無故意或過失；然原告於每季申報股權結構時均向被告切結其無違反有線廣播電視法第19條規定情事，但並無任何查核作為，絲毫不願盡上開注意義務，縱不構成故意，於具備知悉明顯股權結構、仍有排除可能卻不願盡其查核、排除義務之義務違反，原告主觀上具備應注意並能注意卻不注意之過失，足堪認定。
㈢原告指陳被告未就對原告之有利不利情形一律注意，有違行政程序法第9條規定乙節：
⒈按有線廣播電視法第19條及同法第20條規定，係於92年12月24日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營（立法院第5屆第3會期第15次會議決議）。此外，92年12月24日公布、同年12月26日施行之廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法亦均分別訂有黨政軍退出媒體條款。被告就其中涉及之個案，經95年5月
19日第56次委員會議決議，考量整體產業現況、歷史因素及法規遵守，認為應予一致處理。被告前經調查程序並依前揭會議決議已正式函告持有黨政軍股份之各相關廣電媒體，給予6個月之改正期限，是以，各相關廣電媒體對於原處分機
關處理黨政軍持股採取從嚴立場（直、間接均不得持有）已然明確，殆無疑義。
⒉原告辯稱縱勞保局及退輔基金間接投資原告，但由於間接投資層數眾多，且勞保局及退輔基金均未取得原告董監事席次，並未違反有線廣播電視法第19條第4項避免黨政軍操縱，
媒體介入媒體經營之立法目的云云，執以指摘被告有失衡平，姑不論原告此番論證顯出於誤解行政程序法第9條尚非擴
及於法律適用解釋之爭議，倘依原告邏輯，豈非所有法律適用均需上溯立法原始目的，如個案未生立法目的實害，個案裁罰均屬違法，如此不僅徒生處分認定之行政成本，更混淆處分合法性及處分必要性之層次。淺例言之，攔查深夜小徑路口紅燈闖越之裁罰，縱顯然法條構成要件該當，雖因個案未生具體危險而無侵害維持路口秩序之立法目的，然即可指摘警察違反行政程序法第9條乎？
㈣原告辯稱有線廣播電視法第19條第4項間接持有應依有線廣
播電視法施行細則第12條計算至第二層持股即止乙節：
⒈有線廣播電視法施行細則第12條明文僅針對有線廣播電視法第19條第2項之外國人間接投資之計算方式，並不及於同條
第4項本國人黨政軍之投資。依據「明示其一，排除其他」
之法理，應無類推適用於計算第19條第4項政府、政黨、其
捐助成立之財團法人及其受託人間接投資系統經營者之情形。
⒉又遍查相關法令，除同為規範外國人持股限制的電信法第12條第4項：「前項外國人間接持有股份之計算，依本國法人
占第一類電信事業之持股比例乘以外國人占該本國法人之持股或出資額比例計算之。」，採與有線廣播電視法施行細則第12條相同之計算方式外，其餘舉凡獎勵民間參與交通建設條例第4條：「本條例所稱民間機構，係指依公司法設立之
公司；其有政府或公營事業機構投資者，其直接投資間接投資合計不得高於該公司資本總額百分之二十。」；中小企業發展條例第32條第1項：「中央主管機關得設立或輔導設立
中小企業開發公司，對有發展潛力之中小企業，直接或間接投資，提供國內外技術合作、市場與產品開發或投資之諮詢顧問服務及其他相關業務。」；證券商管理規則第55條：「證券商直接或間接投資持股達百分之五十以上之外國事業，不得再轉投資國內證券相關事業。」；期貨商管理規則第56條之7：「期貨商直接或間接投資持股達百分之五十以上之
外國事業，不得再轉投資國內期貨相關事業。」；在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第4條第2項：「臺灣地區人民、法人、團體或其他機構直接或間接投資第三地區公司，並對該公司之經營具有支配影響力，而該公司有前項各款行為之一者，亦屬本辦法所稱在大陸地區從事投資。」等，均無任何將間接投資限制於僅得計算至第二層之規定，足徵原告對間接投資定義增加法律所無之限制，核屬其一己主觀法律見解，要無可採。
㈤原告指陳有線廣播電視法修正草案既與現行法規範內容不同，足證被告依現行法處罰確有不當乙節：
⒈按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，．．．，得向行政法院提起撤銷訴訟。」、訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，．．．，得依本法提起訴願。．．．．．」，行政訴訟有別於訴願程序，僅得審查原處分之適法性，尚不及於適當性，先予敘明。
⒉被告確實提出有線廣播電視法修正草案經行政院審查並核轉立法院審議，惟尚未經立法院三讀通過，總統公布，修法程序仍未完成，法律草案並非有效法源而無從為行政機關所引用，行政機關有依據現行有效施行法律之依法行政義務。就現階段法律之執行，並無被告所提修正草案之適用，唯有明確執法，始能符合92年修正廣電三法，要求黨政軍徹底退出媒體當時之立法意旨，杜絕黨政軍介入媒體，俾能確保媒體自主運作、言論自由發揮，產生制衡力量。
⒊現行法既仍有效施行中，不僅行政機關有依法行政義務，司法機關亦有依法審判義務，此乃本於權力分立所設。縱司法機關認現行法立法不當而有違反最高指導位階之憲法之虞，仍無從逕予排斥而不適用，而須迂迴依司法院大法官會議釋字第371號、第572號、第590號解釋裁定停止訴訟程序而聲
請釋憲，遑論行政機關更無從審查現行法之適當性。縱然現行法律獲大法官宣告違憲，仍有可能因法安定性等考量而須定期失效，不得立即失效，例如司法院大法官會議釋字第
649號解釋即甚至定期達3年始失效而繼續拘束行政機關。最高司法機關對違憲不當的立法尚須如此慎重以待，遑論行政機關豈可擅自審查現行法適當性而排斥不適用之。被告所以提出修正草案，正是冀望立法機關重新檢視立法適當性，此乃憲政架構下所賦予行政機關挑戰現行法之體制內途徑。於此之前，被告仍僅得秉持行政機關之依法行政義務兢兢業業執行立法者所託。倘依原告所辯，不啻允許行政機關擅自踰越現行法，引用自行所提案且未經立法機關檢視之草案版本為處分考量，則恐嚴重侵犯立法權，而生憲政危機，委無可採。
⒋退步言之，縱如原告所稱現行法與修正草案內容不一，足證現行法不當，但原告仍未臻詳查修正草案之意旨而生錯誤解讀。析言之，現行有廣法行為義務主體為黨政軍，處罰對象則為系統經營者，二者雖有落差，但修法方向並非如原告辯稱既行為義務主體為黨政軍，處罰對象亦僅限黨政軍，而不及系統經營者，反而係為落實黨政軍退出媒體之目的，對二者均加以處罰。故現行法不當之處實非在誤對媒體處罰，而係在於漏未對黨政軍處罰，此項立法缺漏，並已為修正草案所填補。此有修正草案第10條第1項：「政府、其捐助成立
之財團法人及其受託人不得為下列行為。但其他法律另有規定者，從其規定：一、直接投資系統經營者。二、擔任系統經營者之發起人、董事、監察人或經理人。三、以間接投資或其他方式達控制系統經營者之人事、財務或業務。」、第61條第1項第1款：「有下列情形之一者，處新臺幣二十萬元以上四百萬元以下罰鍰，並令其限期改正；屆期不改正者，得按次處罰：一、政府、其捐助成立之財團法人或其受託人違反第十條第一項第一款或第二款規定。」、第10條第8項
：「違反第一項第二款、第三款、第三項第二款至第四款或第五項規定者，中央主管機關得令系統經營者限期為下列行為：一、解除擔任董事、監察人或經理人之職務。二、解除政府、政黨、其捐助之財團法人及其受託人對系統經營者之控制。」、第58條第4款：「系統經營者有下列情形之一者
，處新臺幣二十萬元以上四百萬元以下罰鍰，並令其限期改正；屆期不改正者，得按次處罰，或廢止其經營許可並註銷其執照：四、違反中央主管機關依第十條第八項規定所為之命令。」可稽。原告所辯，如同將司法院大法官會議釋字第666號解釋所稱社會秩序維護法「罰娼不罰嫖」違憲，逕予
見獵心喜地解釋為娼嫖皆應不罰，邏輯跳躍，灼然自明。
㈥原告陳述違法行為嗣已改正，被告不應再為裁處，系爭處分應予撤銷乙節：
⒈按行政罰法第27條第1項及第2項：「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」，違法行為縱已改正亦無損於曾違法之事實，僅須於行為終了時起算裁罰時效消滅前，均可依法核處。本件原告上層投資公司宏璟新公司雖於99年3月18日將持股轉讓予
符合有廣法規定之凱聲股份有限公司，被告於99年7月5日及101年1月11日為處分，均未逾裁處時效，被告依法核處，並無違誤。
⒉縱原告於違法行為後，另為排除違法狀態之行為，並主動於99年4月1日向被告陳報，至多僅可評價為「狀態犯之中止行為」及「自首行為」，而容獲邀裁處審酌上之減輕，核無解消其違法事實之餘地。
⒊又前開宏璟新公司轉讓股份與凱聲公司之行為正係終結本件黨政軍介入媒體之違法狀態關鍵動作，倘非原告介入促成使然，則無從獲邀裁處之減輕，且更足顯其放任違法狀態而無採取若何防果行為及排除手段之責任；如係原告介入促成，更益證明原告確實有能力防止及排除違反有線廣播電視法第19條第4項之狀態，足徵前揭無故意過失抗辯之牽強。一言
以蔽之，就本件狀態責任而言，除非原告舉證曾經發函請求上層公司股份轉讓而未獲回應，亦即盡力採取排除違法狀態手段未果，始可因確無排除能力而免責，並應舉證宏璟新公司所以轉讓股份與凱聲公司全然與原告無涉瓜葛，否則原告殊難脫免過失之責。
㈦原告稱被告未遵循行政院訴願決定意旨，重新為適法之決定，與法即有未洽乙節：
⒈因本案關於有線廣播電視法第19條第4項、第24條第1款及第68條第1項第2款規定之適用，涉及多家有線廣播電視系統業者之權利（含原告）且具有法律上之重要性，被告為求慎重，依行政程序法第2章第10節（第54條至第66條）及第107條、108條規定辦理聽證程序，使原告充分表示意見。
⒉次依行政程序法第109條規定：「不服依前條作成之行政處
分者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序。」及依法務部99年12月17日法律決字第0999055068號函釋，略以「有關行政程序法第109條規定，係針對經聽證程序作成之行政
處分不服者，明定免除訴願或其先行程序，逕行提起行政訴訟，以符程序經濟原則及提高行政效能之立法目的，故該條文所稱之『免除』，係為『應』免除，而非『得』免除。」，並未區別行政處分是否為訴願決定撤銷前或後所為，且訴願法中關於訴願決定撤銷原行政處分，原處分機關如須重為行政處分之規定，僅於第96條規定：「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」，亦並未要求受處分人於此種情形須先踐行訴願程序始得提起行政訴訟。
㈧原告稱被告縱有程序選擇之自由，卻未遵守內訂之聽證作業規定乙節：
⒈依行政程序法第59條規定，聽證應公開以言詞為之，並非原告指稱聽證必定應以言詞辯論方式進行，另依國家通訊傳播委員會召開聽證會作業要點（以下簡稱作業要點）第17點規定：「聽證會之進行，發言應以通俗語言為之。使用其他語言者應自備翻譯人員。聽證會應依下列程序進行。但主持人得視個案情形，予以調整：（一）主持人報告：說明案由、發言順序、時間及其他應注意事項。（二）主管業務單位摘要報告本案案情及處理情形。（三）出席者陳述意見：當事人或利害關係人於發言時，得提出證據。（四）主管業務單位宣讀未出席者之書面意見。（五）出席者之發問：1.當事人或利害關係人經主持人同意，得向主管業務單位及其他出席者發問。2.主持人或經主持人同意之主管業務單位，亦得向出席者發問。（六）詢問當事人或利害關係人有無最後陳述。」；次依作業要點第19點規定：「當事人認為主持人於聽證會中所為處置違法或不當者，得即時聲明異議。主持人認異議有理由者，應即撤銷原處置；無理由者，應即駁回異議。」。
⒉按被告機關經第392次委員會議決議，於100年7月8日通傳營字第10041038330號公告就「廣播電視事業違反黨政軍不得
投資媒體相關規定案件」舉行聽證會，公告事項四「由主持人說明案由，並指定相關人員報告本案之案情及處理情形，當事人及按發言順序及時間分配陳述意見，最後由主持人或經其同意之本會委員、承辦單位、當事人進行詢問，並請受詢者答復。」並於公告事項六宣告「當事人得享有之權利：當事人得出席聽證會陳述意見、提出證據，並於經主持人同意後，得對本會人員、證人、鑑定人、其他當事人或其代理人發問。」，100年7月28日聽證紀錄中，主持人給予原告多次陳述機會，其陳述內容亦針對法律問題及事實部分提出見解與看法，惟見原告當時並未主動請求主持人對被告、其他當事人或其代理人發問，且未依作業要點第19點規定向主持人聲明異議，反於事後辯稱主持人未依行政程序法第62條規定中立公正主持聽證，實難謂有理由。
㈨綜上，原告違反有線廣播電視法第19條第4項規定，違法事
實確鑿，基於國家通訊傳播委員會組織法第1條謹守黨政軍
退出媒體之精神與對於黨政軍持股認定原則，及有線廣播電視法一體適用於所有系統經營者，無排除適用之理由，依有線廣播電視法第24條第1款及同法第68條第1項第2款規定，
裁處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正
。故此，被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合；並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷如下：
㈠按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。而其處罰，除法律有特別規定外，亦應遵循行政罰法及其相關法理有關規定（司法院大法官會議釋字第685號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之
協同意見書參照），合先敘明。
㈡次按「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」、「本法修正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人有不符前項所定情形者，應自本法修正施行之日起2年內改正。」，有線廣
播電視法第19條第4項、第5項分別定有明文。究之上開規定，其立法背景係92年間為使黨政軍勢力全面退出廣播電視媒體，維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，立法院於92年3月間三讀通過廣電三法關
於黨政軍退出媒體條款修正案，以匡正戒嚴時期所形成由黨政機關（構）及其相關團體壟斷或控制無線電視、無線廣播媒體等之不合理現象；又上揭條款係於92年12月24日增訂並經總統公布施行，觀其文義，係指「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接持有有線廣播電視系統經營者之股份，核其立法意旨，乃在使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入有線廣播電視系統之經營（立法院第5屆第3會期第15次會議決議參照）。由是可知上開規定係課予「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接投資系統經營者之不作為義務，亦即有線廣播電視法第19條第4
項、第5項所規範不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐
助成立之財團法人及其受託人」，而非系統經營者，至為顯然。
㈢又按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」、「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」，分別為行政罰法第1條、第3條所規定。上開法條明白揭示行政罰應以違反行政法上義務為前提，且行政罰法原則上採行為責任，處罰之對象係以實施違反行政法上義務之行為人為限。再對於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則（行政罰法第1條立法理由參照）；為使行為人對其行為有所認識，進
而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限，故行政罰法於第4條明定
：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」，揭櫫「處罰法定主義」。是以，如非屬法律或自治條例課予行政法上義務之人，除與負有行政法上義務之人間有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或同法第15條至第17條應予併同處罰之情形者外，即無違反行政法上義務之可能，而非屬行政罰之處罰對象，行政機關更不得任意以他人違反行政法上義務為由，而對未違反行政法上義務之人加以裁罰，先予說明。
㈣本件被告以依日月光公司之97年度年報顯示，該公司計有6
個政府機關直、間接投資關係，其中已揭露資訊，包括勞保局持有3.003%股份，退撫基金持有1.509%股份；並據經濟部公司登記資料查詢結果，日月光公司透過宏璟公司間接持有宏璟新公司股份；且依原告99年1月27日函陳報98年第4季股權結構之關係企業申報表及外國人直接、間接持股比例申報表之附件所示，宏璟新公司持有法人股東凱擘公司之上層公司盛浩公司及再上層公司盛庭公司各23%股份，提經被告99
年5月19日第359次委員會議審議，認勞保局及退撫基金與原告間有間接投資關係，違反有線廣播電視法第19條第4項、
第5項及第24條第1款之規定，原告每季申報股權切結承諾無違反黨政軍退出媒體規定，應負違法過失責任，被告乃依有線廣播電視法第68條第1項第2款規定，以99年7月5日裁處書處原告罰鍰10萬元。原告不服，提起訴願，經行政院以99年12月7日訴願決定撤銷被告99年7月5日裁處書。嗣被告於100年7月28日召開聽證會後，又以被告101年1月11日裁處書（
即原處分）處原告罰鍰10萬元。原告不服，遂向本院提起行政訴訟，兩造並主張如事實欄所載。經查：
⑴按「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一、違反第19條或第20條規定者。．．．」，有線廣播電視法第24條第1款定有明
文，且同法第68條第1項第2款「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣10萬元以上1
百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：．．．二、有第24條第1款、
第4款或第5款情形者。．．．」規定，固將「違反有線廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項所規定之情形為前提，合先敘明。
⑵且有線廣播電視法第19條第4項、第5項之規範對象既均為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非「系統經營者」，業如前述，則基於處罰法定主義，主管機關除有相當證據足以證明被直接或間接投資之「系統經營者」，與投資之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」間有故意共同實施投資之行為，或行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形外，「系統經營者」應無違反有線廣播電視法第19條第4項、第5項之不作為義務之可能，而非屬有線廣播電視法第68條第1項第2款之處罰對象，是主管機關殊不得以「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反該法第19條第4項所定不得直接或間接投資「系統
經營者」之義務為由，而對未違反上開義務之「系統經營者」加以裁罰，至為明白。
⑶況由有線廣播電視法第68條第2項「前項限期改正方式如下
：一、處分全部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三、免除擔任職務。四、其他必要方式。」所列舉第1至3款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防免其受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之目的，至於第4款之概括規定，依現行法亦難認
「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之有效措施，足徵有線廣播電視法第68條第1項第2款針對「系統經營者」之處罰，並不包括單純因受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4項、第5項規定而直接或間接投資「系統經營者」之情形，即堪以確定。
⑷第以行政罰法第10條第1項「對於違反行政法上義務事實之
發生，『依法有防止之義務』，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」規定，乃對於行為人以消極不作為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，科以與積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任；惟上開規定之適用，仍應以行為人「依法有防止之義務」為前提。準此，行為人依法律、自治條例或基於現行法令之衍生，如均無防止之義務者，即無適用該條項規定加以裁罰之餘地甚明。又觀之有線廣播電視法第19條規定共分6項，除第2項及第4項、第5項係分別限制外國人及「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」投資系統經營者外，其餘各項均係課予系統經營者一定之作為或不作為義務，是同法第24條第1項、第68條
第1項第2款固將「違反有線廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，但仍應以「系統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項所定情形為限，且不包括「系統經營者」單純因「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4項、第5項規定而被直接或間接投資之情形，至為灼然。
⑸本件被告認原告有違反有線廣播法第19條第4項及第24條第1款之情事，無非以原告為日月光公司（第五層）經由多層次轉投資之公司，而依日月光公司97年年報可知，勞保局及退撫基金等6個政府機關直接或間接持有日月光公司股份為由
，固非全然無據。惟查：
①依卷附原告公司、凱擘公司、盛浩公司、盛庭公司、宏璟新公司、宏璟公司及日月光公司資料登記查詢暨月月光公司97年度年報內主要股東名冊等資料，可知性質上屬於「政府及其捐助成立之財團法人」之勞保局及退撫基金，透過如事實欄所載之方式因投資日月光公司，而間接輾轉投資原告，形式上雖有違反有線廣播電視法第19條第4項所定「政府、政
黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接或間接投資「系統經營者」之不作為義務之情形。
②然查，因違反行政法上義務者為勞保局及退撫基金，而非不負有上開不作為義務之原告，且原告與勞保局、退撫基金間並無關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，況日月光公司為公開發行股票之公司，勞保局及退撫基金均係於股票集中交易市場買入日月光公司之股票，衡之證券交易實務作業情形，原告應不可能與勞保局、退撫基金故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4項規定之投資行為，或有行
政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，揆諸前揭法條規定及上開說明，被告逕以原告單純因勞保局、退撫基金違反有線廣播電視法第19條第4項規定而被間接投資為由，而
以原處分予以裁罰，即屬無據。
③退萬步言之，縱由有線廣播電視法第24條第1款、第68條第1項第2款針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，
得以推論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務，亦即，如「系統經營者」未善盡防止之義務，即應依行政罰法第10條第1項規定，與因積極行為發生事實者相同，而受處罰。惟查
：
A.按「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失
者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非
法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」，為行政罰法第7條所明定。由是，自95年2月5
日行政罰法施行後，基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失之情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰；且為提昇人權之保障，國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，除就法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織之故意與過失認定為擬制規定（第7條至第9條及第11條至第13條）之外，均應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，而不採「推定過失責任」之立法（立法理由參照）。
B.且徵諸前揭92年12月24日修正公布所增訂之有線廣播電視法第19條第4項、第5項規定之立法目的，可知解釋上，有線廣播電視法第68條第1項第2款規定所謂有線廣播電視者或系統經營者有同法第24條第1款之違反同法第19條第4項規定之處罰，需以「系統經營者」受處罰人有「故意」或「過失」之行為，致使「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」「直接、間接投資系統經營者」，致有「黨政軍勢力影響廣播電視媒體」之可能性，而有違「維護『新聞自由』與民主健全發展，黨政軍不以任何形式介入有線廣播電視系統之『經營』」之行為，始足當之。
C.本件被告所提日月光公司輾轉間接投資原告之97年度年報及原告股權結構圖相關內容，係被告從相關公司97年度年報、經濟部公司登記資料調查整理所得，然查原告並無政府機關之調查權限，且依現行法制，並無任何法令限制日月光公司在公開交易市場買受股票投資公司，更無任何得以防止勞保局、退撫基金對於原告進行類似本件間接投資之有效措施，亦為被告於本院另案（101年度簡字第157號）準備程序中所自承，足見被告所稱勞保局、退撫基金如何透過其他公司輾轉成為原告之投資人等節，實難以期待原告應事先知情並防止其發生。
D.況依日月光公司96年度及97年度年報揭載，退撫基金係於97年度取得1.509%之股份，勞保局則係96年度持有日月光公司3.307%股份，97年度僅持有3.003%股份，且日月光公司為宏璟公司之股東，宏璟公司復為宏璟新公司之股東，宏璟新公司又持有盛庭公司及盛浩公司各23%股份，盛浩公司持有凱
擘公司之股份，凱擘公司則持有原告上層股東南明公司之股份，有上開公司資料登記查詢及月月光公司97年度年報內主要股東名冊等資料影本在卷可稽。惟因原告公司係於85年10月7日即經核准設立登記（見卷附公司及分公司基本資料查
詢《明細》），凱擘公司、盛浩公司、盛庭公司、宏璟新公司及宏璟公司則係分別於92年3月25日、95年5月16日、95年3月30日、86年11月14日及75年12月19日經核准設立登記，
而荷蘭商PX CAPITAL PARTNERSB.V.（下稱「PX CAPITAL 公司」）則係被告於96年5月29日以通傳營字第09605073020號函許可投資盛庭公司，並多層次轉投資原告，由上可知原告於85年10月7日經核准設立之際，並無受勞保局、退撫基金
間接投資之情事，而係於96年5月29日以後因盛庭公司持有
盛浩公司股份，盛浩公司又持有凱擘公司之股分，而被動成為勞保局、退撫基金多層次間接投資之對象，除有違規內線交易之情形，原則上，原告對於上開間接轉投資之情形，均處於被動狀態，根本無預見可能性，更無法拒絕勞保局、退撫基金間接購買原告之股份，益徵原告在本件所謂「間接投資」之一連串過程中，毫無可非難性及可歸責性。是被告率以日月光公司97年度年報等資料，即遽認原告有違反有線廣播電視法第19條第4項規定之情形，殊屬率斷，原告起訴指
摘，非無理由。
E.又查，行政院於100年3月24日第3239次會議通過、並經被告公告於其官方網站（網址：http://www.ncc.gov.tw/）之有線廣播電視法部分條文修正草案，已明白指出自92年間實施至今之有線廣播電視法第19條第4項「政府、政黨、其捐助
成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者」、第24條第1款及第68條第1項第2款等規定，包含下列問
題：(一)對於以直接投資及間接投資以外之其他方式控制系統經營者，漏未規範。(二)在間接投資部分，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形。(三)違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理等語（本院卷第63至73頁）。
F.由是以觀，有線廣播電視法之中央主管機關即被告及其上級機關行政院亦均認同有線廣播電視法第19條第4項規定，除
有違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，而造成歸責對象之不合理外，且在政黨、政府機關（構）經由多層次間接投資系統經營者之情形，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理現象。此際，系統經營者實已欠缺可歸責性及可非難性甚明。從而本件被告針對勞保局、退撫基金，經由多個層次間接投資原告，而違反有線廣播電視法第19條第4
項規定之情形，竟對主觀上欠缺可歸責性及可非難性之原告加以裁罰，顯有悖於行政罰法第7條第1項之規範意旨，甚為顯然。
G.參以勞保局及退撫基金於96、97年間，即已在股票公開交易市場買入日月光公司公開發行之股票，衡情原告於受勞保局、退撫基金「間接投資」之過程中，應不可能與勞保局、退撫基金故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4項規定
之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，已如前述。除此之外，被告迄未就原告對其受勞保局、退撫基金間接投資之事實發生，有能防止（例如對勞保局、退撫基金有關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，得以防免受其等間接投資）而不防止等情，提出積極證據加以證明，揆之行政法院（現改制為最高行政法院）39年判字第2號「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之
證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」判例意旨，被告空稱原告主觀上具有故意或過失，有違反有線廣播電視法第19條第4項規定之情形云云，卻未舉
證以實其說，自無足採。
H.復按凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」，乃是人民對公眾事務負擔義務之界限（參閱吳庚，《行政法之理論與實用》，第64至65頁，2010年9月11版；陳清秀，行政法的法源，
收錄於翁岳生主編《行政法》，第13 6至137頁，2000年7月2 版；葉慶元，期待可能性於行政法上之適用，收錄於城仲模主編《行政法之一般法律原則》，第326至342頁，86年7
月初版）。
I.再按過失責任之構成，首應確認違反行政法上義務之行為主體，以及該行為主體對於違反義務結果之發生，主觀上有預見可能性，且客觀上具有防止之可能性存在，始能以行政罰相繩。本件被告雖以原告於每年逐季向其申報股權結構資料，並填具「有線廣播電視系統經營者股權結構切結書」，表明絕無違反有線廣播電視法第19條及第20條之各項規定，顯見原告平時即應審慎檢視股權結構是否符合上開規範，並以原告於每季申報股權結構時均向被告切結其無違反有線廣播電視法第19條規定情事，但並無任何查核作為，因認原告顯有應注意並能注意而不注意之過失云云。
J.惟查本件勞保局及退撫基金，係分別經由公開集中交易市場買入日月光公司之股票，致輾轉間接投資原告，縱形式上似有違反有線廣播電視法第19條第4項之規定，然其違規之行
為主體應係勞保局及退撫基金，而非原告，業如前述。第以原告對於勞保局及退撫基金經由公開集中交易市場買進日月光公司之股票，致間接投資原告之投資行為的決策及判斷，並無任何實質影響能力；且被告雖為主管機關，亦無力阻止勞保局及退撫基金違規投資原告結果之發生，是原告縱得知勞保局或退撫基金經由公開市場交易購買上市櫃公司之股票而有間接投資原告之行為，惟有線廣播電視法等現行相關法規，均未賦予原告任何足以否決或排除勞保局、退撫基金或上市公司投資決定之權利或有效措施，亦即原告對此種間接投資之結果，並無任何「防止之可能性」。從而原告就本件結果（即勞保局及退撫基金間接投資原告）之發生，主觀上並無預見可能性，客觀上亦無從期待因原告克盡如何之注意義務後，即可避免結果之發生，故原告自無可歸責性及可非難性，更無何過失責任可言，至堪認定。
K.況且，被告係於檢視日月光公司所編製之97年度年報資料後，始察知日月光公司於該年間受有勞保局及退撫基金之間接投資；而日月光公司97年度年報係於98年2月28日刊印，上
開年報並註明股東結構表及主要股東名單，係依「股務代理公司所提供最近期之資料」（97年年報資料係依98年1月19
日之數據）所製作，可見日月光公司若非經股務代理公司提供股權相關資料，亦無法知悉勞保局、退撫基金係於何時、購買何種、數量多少之自家公司股票。是本件被告身為原告等系統經營業者之主管機關，其若非檢視日月光公司已公開之上開年報資料，亦無法得悉上開資訊，卻苛求原告應隨時掌握勞保局、退撫基金或其他「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」之直接及間接投資行為，顯係課予原告「期待不可能」之注意義務。參以目前並無任何法規授權原告等有線電視系統經營者，得合法取得上層公司之股東持股狀況，並據以向被告申報；遑論以公開集中交易市場撮合狀況之瞬息萬變，原告若欲隨時每日掌握直接或間接持有原告所有上層股東股權之變化狀況，顯需付出不成比例之巨大成本，除不符成本收入配合原則外，勢必影響原告之正常營運，而有悖於有線廣播電視法第1條所揭櫫「促進有線廣播
電視事業之健全發展」之立法目的，自非可行之道，亦非原告營業之旨，被告竟以此相繩，難認有法律上之立據，所稱殊難採認。
L.本件日月光公司及被告於「事後掌握」勞保局及退撫基金之違規投資行為，已有困難，業如前述，可見縱係日月光公司或被告本身，要於「事前預見」勞保局及退撫基金之違規投資行為，亦幾屬不可能，是被告所稱原告「平時即應審慎檢視股權結構是否符合有線廣電法相關規範，並隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形」，若有違反，即有過失云云，乃係課予原告顯不相當且欠缺期待可能性之注意義務，甚為顯然。
M.加以被告自承行政院新聞局為掌握系統經營者是否違反黨政軍不得投資之規定，要求業者按季申報股權資料，因業者表示上層股東不願提供股東名冊，無法陳報上層股東持股狀況，乃就是否違反有線廣播電視法第19條、第20條規定，由業者簽具切結書，保證絕無黨政軍投資情事等情甚明。可見被告明知原告等系統經營者，難以得知上層股東持股狀況，卻執意要求原告必須提出切結書，始核發給予籌設或營運許可，則原告為取得許可而配合出具之切結書，於其設立多年後，卻遭被告執為認定其係怠於檢視股權結構而有過失之佐證，被告顯係將其身為主管機關怠於審查之責任，轉嫁由政府、政黨、其捐助成立「有線廣播電視系統經營者」負擔，洵不足取。
N.另自被告要求原告按季填具之制式切結書內容：「茲切結本公司．．．申報之股權結構資料，絕無違反有線廣播電視法第19條第20條之各項規定，如有違反，本公司願負法律責任」以觀，可知該切結書僅能作為原告提出切結書時，就其所切結之事實有無虛假而應負一定法律責任之證明，尚不足以作為原告對其受勞保局、退撫基金間接投資之事實，應負故意或過失責任之依據。被告雖執其96年5月29日通傳營字第
09605073020號許可PX CAPITAL公司投資原告之處分函，主
張原告為使外國人投資比例符合有線廣播電視法第19條第2
項之規定，找了本國法人股東宏璟公司來稀釋外資股權，而宏璟公司之股東日月光公司具有黨政軍投資之背景，原告與PX CAPITAL公司於操作該多層次控股時，即應設想該形式適法所可能衍生之法律效果，故其商洽宏璟公司作為其本國特定法人股東時，即應探求宏璟公司之相關股東，如其曾盡過探詢之責或上經濟部商業司查詢公司登記等相關資料，應不難發現宏璟公司之法人股東與日月光公司有投資關係，故原告違反有線廣播電視法第19條第4項規定云云，惟因係混淆
有線廣播電視法第19條第2項與第4項之行政法上義務種類及規範對象，並課予原告依法所無之防止義務，所稱殊無可取。
④末就本件程序言，原告不服被告99年7月5日裁處書，提起行政爭訟，經訴願決定機關行政院以99年12月7日訴願決定撤
銷原處分，發回原處分機關另為適法之處理，足見在此之前，本件並無所謂「舉行聽證」之情形，是在本件被告99年7
月5日裁處書所為課處原告10萬元罰鍰之前，既未經舉行聽
證程序，嗣經行政爭訟程序（即訴願決定）審理並撤銷原處分（即被告99年6月24日裁處書）後，雖於100年7月28日舉
行聽證，惟僅在被告101年1月11日裁處書（即原處分）末後註明僅能於處分書送達次日起2個月內，向本院提起行政訴
訟等字樣，疏未慮及行政院99年12月7日訴願決定並非以本
件未經聽證程序為由予以撤銷被告99年7月5日裁處書，而係以「訴願人既因資訊取得困難，無從掌握上層公司之投資狀況，如何認定訴願人於每季切結申報股權資料有違法之故意或過失？非無疑義」、「原處分機關僅一再以訴願人每季申報股權切結承諾無違反黨政軍退出媒體規定，認訴願人應負違法過失責任，尚嫌速斷」、「如何認定訴願人有違法之故意或過失？」等項（見訴願決定書第4頁至第5頁訴願理由欄）為撤銷，其略去本件經訴願決定撤銷後所為實體法上之審查機會（即再藉由訴願階段之程序由行政院再次就99年12月7日訴願決定發回意旨進行審查），自不無可議。另參以被
告自承原處分並沒有新的資料，是被告究有無依上述訴願決定撤銷意旨再次進行實體審酌，即無藉由訴願程序審查之餘地，故原告所稱原處分（即被告101年1月11日裁處書）迴避由訴願決定機關再次審查之機會等語，即非泛稱無憑，附予述明。
⑹綜上所述，原告並非有線廣播電視法第19條第4項之規範對
象，勞保局、退撫基金經由公開集中交易市場買受日月光公司股票，並輾轉間接投資原告，縱形式上似有違反上開規定之情形，惟因被告無法舉證證明原告有與勞保局、退撫基金故意共同實施上開投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，況原告依法並不負有事前或事後防止其受黨政軍投資之作為義務，且其主觀上就上開結果之發生亦無故意或過失，而無可非難性及可歸責性，自不應受罰。從而，被告認原告有違反有線廣播電視法第19條第4項、第5項及第24條第1款規定之情形，以原告於每季申報股權切結
承諾其並無違反黨政軍退出媒體規定，自應負違法過失責任，而依有線廣播電視法第68條第1項第2款規定，以101年1月11日裁處書裁處原告10萬元罰鍰，所為原處分，殊屬違誤，原告請求予以撤銷，即無不合，應予准許，故應由本院將原處分撤銷。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究；另本件依卷內資料，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　101 　年 　8 　月　　31　　日臺北高等行政法院第六庭
法 官 林 育 如
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　101 　年 　8 　月　　31　　日書記官 劉 育 伶