臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴字第113號｜法律人

臺北高等行政法院判決 101年度訴字第113號101年3月15日辯論終結原告　霹靂國際多媒體股份有限公司代　表　人　甲○○○○○○○住同上訴訟代理人劉君豪律師被告　國家通訊傳播委員會代　表　人　乙○○○○○○○住同上訴訟代理人丁○○ 丙○○ 上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國100 年9 月30日院臺訴字第1000103809號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：被告以原告經營之霹靂臺灣台頻道，於99年9 月29 日9時許、9 月30日21時24分許、10月1 日11時26分許、10 月3日5 時24分許及10月13日14時50分許播出「EZ無齡肌淡斑修復精華」化粧品廣告（下稱系爭廣告），該廣告經臺中市政府以宣播內容與核准者不符，經約談廣告託播者敬群國際有限公司（下稱敬群公司）受任人羅綮翊坦承廣告刊播內容與核准不符屬實，以違反化粧品衛生管理條例（下稱化粧品管理條例）第24條第1 項規定，依同條例第30條第1 項規定，以99年12月22日府授衛藥字第0990372781號裁處書核處託播者罰鍰13萬5 千元，乃以原告播送前開違規廣告，違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用同法第17條第1 款規定，依同法第36條第5 款規定，以100 年5 月16日通傳播字第10048019270 號裁處書處原告罰鍰10萬元，並應立即改正，依衛星廣播電視法相關規定製播節目與廣告。原告不服，向行政院提起訴願，遭決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：（一）關於先位聲明部分，被告作成原處分之組織不合法，具明顯重大瑕疵，符合行政程序法第111 條第7 款規定，原處分當然無效。 ①按「本會置委員七人，均為專任‧‧」、「（第1 項）本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。（第2 項）下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：‧‧五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」分別為國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳會組織法）第4 條第1 項、第8 條第1 項及第2 項第5 款所明定。由是可知被告針對通訊傳播業務處分案，應歸委員會議審議，屬不得授權之事項。 ②原處分理由及法令依據項下記載：「三、‧‧，並經本會100 年5 月13日第282 次分組委員會議決議，裁處如主旨。」可知被告係以「分組委員會」進行審議並為處分決定，而非法定之「委員會議」，顯與組織法不符。是原處分具有一望即知之明顯重大瑕疵，構成行政程序法第111 條第7 款之處分無效事由，原處分當然無效。 ③被告雖於訴願程序時主張原處分得依行政程序法第114 條第1 項規定補正，惟該條文明揭「除依第111 條規定而無效者外」方得補正，而今原處分既構成同法第111 條之無效事由，自不得適用補正規定。（二）備位聲明部分，原處分認事用法顯有錯誤，具有得撤銷之瑕疵。 ①化粧品管理條例係特別法，應優先適用於衛星廣播電視法，原處分有適用法律及管轄錯誤之瑕疵。 ⑴某特定法律相較於其他法律是否為特別法，而應優先適用，判斷上時有爭執。實務上最常見之情形，係於制定整部法律時，開宗明義以類如「稅捐之稽徵，依本法之規定，本法未規定者，依其他有關法律之規定。」方式進行之特別立法。依此規定，因稅法係有關稅捐之特別規定，稅捐事項自應優先其他非稅法之相關規定適用。化粧品管理條例第1條規定：「化粧品衛生管理，依本條例之規定；本條例未規定者，依其他有關法律之規定。」既採前述方式立法，解釋上該法居於特別法地位。故涉及化粧品衛生管理事項時，該條例應當優先於其他法律適用。 ⑵本件被告係以敬群公司託播之化粧品廣告，違反化粧品管理條例第24條第1 項之規定，遭裁罰在案，顯見本件裁罰係因化粧品廣告之宣播而生，涉及化粧品衛生管理事項，且無論敬群公司或原告，均本於同一內容之化粧品廣告刊播事實而受罰。復依行政院衛生署（下稱衛生署）95年4 月21日衛署藥字第0950009042號函釋：「‧‧化粧品衛生管理條例第1 項規定係指任何人均應遵守之義務，並未將傳播媒體排除在外，故違反上開規定，均應依該條例第30條之規定予以處分。」是就化粧品廣告事項，化粧品管理條例應作為特別法而優先適用，非如被告所稱在違反化粧品管理條例情形下，違反法律強制或禁止規定而處罰。 ⑶再者，自比較法條要件進行檢討，衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第1 款規定，其要件係媒體播送之廣告內容，不得違反強制或禁止規定；化粧品管理條例第24條第1 項之要件則是不得有猥褻、有傷風化或誇大不實，是「猥褻、有傷風化或誇大不實」之違規型態顯包括於「違反法律或禁止規定」之概念中，故相較於衛星廣播電視法，化粧品管理條例自屬特別法。 ⑷綜上所述，涉及化粧品衛生管理事項，化粧品管理條例屬應先適用之特別法。被告係針對原告化妝品廣告宣播行為處罰，自屬化粧品管理條例事項，故本件應適用化粧品管理條例處置，並由衛生主管機關管轄，被告逕依衛星廣播電視法裁罰，顯有適用法規錯誤之瑕疵。 ②被告適用衛星廣播電視法裁處原告，顯有錯誤。 ⑴被告雖主張化粧品管理條例與衛星廣播電視法之處罰目的、要件並不相同，無競合問題云云，惟本件原告事實上同一行為，同時該當化粧品管理條例與衛星廣播電視法，一行為該當兩法規，豈無競合問題。又違反化粧品管理條例即是違反法律強制禁止規定，上開二法皆係規範廣告行為，並無不同；且原處分係以違反化粧品管理條例為要件，認定原告違反衛星廣播電視法，故本質上係屬無法切割之同一事。 ⑵又參臺北高等行政法院95年度簡字第863 號判決、95年度簡字第988 號判決及96年度簡字第94號判決可知，化粧品管理條例第24條第1 項之規範對象，包括「傳播媒體」，非僅限於廣告主，此見解亦為最高行政法院97年度裁字第1354號裁定所肯認。顯見原處分適用法規顯有錯誤，應予撤銷。 ③原處分客觀事實未臻明確，被告未予原告陳述意見機會逕作成原處分，違反行政程序法第102 條。 ⑴按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第102條定有明文。 ⑵被告稱原告違法事實足臻明確，依行政罰法第42條第6 款規定，得不予原告陳述意見機會云云，並非適法。蓋依正當程序所為陳述意見之內容，應包括事實上與法律上陳述，行政程序法第105 條第1 項可參。是本件縱然事實在客觀上足以確認，仍欠缺裁罰所依據之法律是否已達明白且足以確認之程度。又原處分就宣播廣告內容有何不符核准事實未予載明，原處分即有所據事實未臻明確之違法，故被告未給予原告陳述意見機會而逕自作成裁罰，實有程序瑕疵，自非適法。 ④衛星廣播電視法第17條第1 款規定之要件欠缺可預見性，違反法律明確性原則，不能認為有效。 ⑴按「專門職業人員違背其職業上應遵守之義務，而依法應受懲戒處分者，必須使其能預見其何種作為或不作為構成義務之違反及所應受之懲戒為何，方符法律明確性原則。對於懲戒處分之構成要件，法律雖以抽象概念表示，不論其為不確定概念或概括條款，均須無違明確性之要求。」、「又懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。」為釋字第432 號、第491 號之意旨，相關具體事例亦有釋字第524 號參照。 ⑵按衛星廣播電視法第17條第1 款規定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有下列情形之一︰一、違反法律強制或禁止規定。」所謂強制或禁止規定之內容指涉廣泛、多如牛毛，與前開釋字所指法律不明確之情形實質相同，原告根本無法事前預見處罰要件所針對之特定違規態樣為何。是在違反法律明確性要求下，衛星廣播電視法第17條第1 款規定不能認為有效，遑論援引作為本件裁罰之合法性依據。 ⑤被告稱其與衛生署已建立兩機關間之業務分工機制，粧管條例第24條第1 項之規範主體係指傳播媒體兼廣告主云云。然行政機關為便宜行事，訂立牴觸法律之行政規則所在多有，是本件跳脫法條明文及立法意旨，以行政機關間訂有分工流程為由，遂稱化粧品管理條例之規範對象僅限廣告主，顯非合法。又被告與衛生署修正分工作業流程後，曾於99年12月7 日函詢法務部關於化粧品管理條例第24 條第1 項規定之規範對象及特別法問題，顯見被告對該法規之適用仍有疑義，則被告何以能否定原告之質疑等情。並先位聲明求為判決確認原處分無效；備位聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被告則以：（一）原告經營之霹靂臺灣台頻道播送「EZ無齡肌淡斑修復精華」違規化粧品廣告，違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第1 款規定，依同法第36條第5 款規定核處。本案原告本次違法等級列為「普通」，又2 年內並未具相同違法事證，依國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（下稱裁處要點）規定，按違法情節、事業2 年內受裁處次數等考量事項，分別採計10分、0 分，合計積分10 分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第1 級，對應衛星廣播電視法第36條之罰鍰額度，裁處新臺幣10萬元，並經被告10 0年5 月13日第282 次分組委員會議及100 年8 月5日第43 2次委員會議決議核處10萬元。是本案處理過程已衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予以考量，並依法處分，認事用法並無違誤。（二）原告訴稱被告作成原處分之組織違反通傳會組織法之規定，原處分應屬無效云云，於法無據。 ①按「行政程序法第111 條就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，1 至6 款是重大明顯之例示，第7 款則為重大明顯之概括規定。所謂『重大明顯』，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。」、「所謂『重大明顯』係指其瑕疵之程度重大。如瑕疵並非重大，尚須實質審查始能知悉者，則該行政處分並非無效，僅為『得撤銷』。」最高行政法院95年裁字第1444號裁定、98年度判字第757 號判決參照。前吳大法官庚亦認為，行政程序法第111 條第6 款應作體系解釋，認為應限縮於重大明顯情事，諸如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則，並達重大明顯程度，方屬無效。 ②本案系爭分組委員會議之決議，係屬機關內部組織權限爭議，並非重大明顯之情事，原處分並未符合前揭任一情形，且行政程序法第114 條第1 項第4 款規定：「應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。」列為得補正情形之一，顯見立法上本案委員會得於事後作成決議之情形，應不構成重大明顯之處分瑕疵。本案業經被告100 年8 月5 日第432 次委員會議審議通過，程序業已補正，並於100 年8 月30日以通傳播字第1004803896號函函知原告在案。又行政院作成「訴願駁回」之訴願決定，肯認被告依行政程序法第114 條第1 項第4 款規定補正程序。是本件原處分確為有效，原告之詞於法無據，核不足採。（三）原告不具廣告主身分，並非化粧品管理條例之規範主體，自不適用化粧品管理條例之規定。 ①原告受託播送系爭廣告，未善盡注意義務審核播送內容，任令播出依政府法令規定不得宣播之內容，已違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用同法第17條第1 款規定，合先敘明。 ②本案是否應歸由衛生主管機關依化粧品管理條例管轄，涉及原告之播送行為是否同時違反化粧品管理條例第24條第1 項及衛星廣播電視法第20條第1 項準用同法第17條第1 款規定，析述如下： ⑴按傳播業者播送之節目或廣告內容不得有違背政府法令或法律強制禁止規定之情形，廣播電視法第21條第2 款、有線廣播電視法第40條第1 款及衛星廣播電視法第17條第1 款規定分別定有明文（廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，下合稱「廣電三法」）。其立法目的，旨在規範傳播業者刊播節目或廣告時，應負起遵守政府法令之社會責任，以保障視聽眾之權益及維護公共利益。若節目或廣告內容違反之法規有課予傳播業者義務及處罰之特別規定，此時傳播業者之播送行為同時違反各該法規及廣電三法相關規定，構成法律適用上之競合，為避免重複評價傳播業者之播送行為，應由各該法規之主管機關處罰傳播業者；如各該法規並無課予及處罰傳播業者之特別規定時，即應回歸適用廣電三法相關規定，由被告核處。 ⑵依被告與衛生署共同編印之「違反衛生相關法規處分作業流程」（下稱處分作業流程），化粧品管理條例第24條第1項及第2 項規定、藥事法第69條規定及醫療法第84條、第85條第1 項及第2 項規定，因無明文課予傳播業者義務及處罰之特別規定，是傳播業者播送之節目或廣告內容違反上開法令時，應回歸廣電三法，由被告依法核處傳播業者，實務上並由衛生主管機關依上開法令相關規定核處託播者後，副知被告，被告續依據衛生主管機關之處分，核處傳播業者；反之，其他涉及食品衛生管理法、健康食品管理法及藥事法其餘條文等規範範疇者，因各該法規明文定有課予傳播媒體義務及處罰之特別規定，是傳播業者播送之節目或廣告違反該等規定時，其播送行為同時違反各該法規及廣電三法相關規定，構成法律適用上之競合，應由各該法規權責轄屬之直轄市、縣（市）政府衛生主管機關或新聞主管機關，依其違反之衛生法令予以處分。 ⑶承上，可知化粧品管理條例第24條第1 項與衛星廣播電視法第17條第1 款規定之規範主體不同：前者規範主體為「廣告主」，後者則為「傳播媒體」，原告所提衛生署95年4 月21日衛署藥字第0950009024號函釋，所指化粧品管理條例第24條第1 項規定，係任何人均應遵守之義務，並未將傳播媒體排除在外之言，實係針對傳播媒體兼具廣告主身分而言，否則衛生署無以與被告機關針對違反衛生相關法規之處分，建立上開業務分工機制。原告所舉三判決之內容，僅係爭執平面媒體得否免除於化粧品衛生管理條例第24條第1 項之規範，而無涉化粧品衛生管理條例與衛星廣播電視法之適用關係。 ③本案原告播送之系爭廣告，係由敬群公司託播，原告既不具廣告主身分，其播送行為實無一行為同時違反化粧品管理條例第24條第1 項與衛星廣播電視法第17條第1 款規定之問題。原告指稱本案涉及化粧品衛生管理相關事項，依化粧品管理條例第1 條規定，應優先適用同法第24條第1 項規定，由衛生主管機關管轄，顯係對法令規範有所誤解，核不足採。（四）退步言之，縱化粧品管理條例第24條第1 項規定並無排除傳播媒體，惟亦無原告所稱化粧品管理條例係居於特別法地位之情事。 ①特別法與普通法之分類係以法律適用範圍廣狹為標準，大致以立法目的、規範對象、構成要件等是否相同加以判斷。「特別法優於普通法原則」係指對於同一事件，普通法與特別法皆有規定時，應優先適用特別法之規定，僅於特別法無規定時，始適用普通法之規定。 ②化粧品管理條例之規範目的在於避免民眾因誤信廣告而購買不具其宣稱效果之產品，致健康遭受損害；衛星廣播電視法之目的則在確保節目品質以維護公眾收視聽權益，避免因電視節目深入家庭，影響民眾甚鉅，而明定節目內容禁止播送之事項。是以兩法規之規範目的並不相同，係為達成個別行政目的而訂定不同之行政法令，兩者間並無特別法、普通法之適用關係。 ③衛星廣播電視法第17條第1 款之規範對象係限於「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業」，而化粧品管理條例第24 條第1 項之規範對象係為「任何人」，規範對象超出衛星廣播電視法第17條第1 款之範圍。「特別法優於普通法原則」係指對於同一事件，普通法與特別法皆有規定時，應優先適用特別法之規定，僅於特別法無規定時，始適用普通法，如上開二法規為原告所稱具特別法與普通法之關係，則化粧品管理條例無規定第24條第1 項時，本件裁處將無以適用衛星廣播電視法第17條第1 款之規定。是以，化粧品衛生管理條例第24條第1 項之規範對象範圍不僅超出衛星廣播電視法第17條第1 款之範圍，且兩法規並不具備特別法優先於普通法之適用原則，並無特別法、普通法之適用關係。（五）既兩法規間無特別法與普通法之適用關係，則依行政罰法第24條第1 項及第31條第2 項規定，一行為違反數行政法上義務時，由法定罰鍰額最高之主管機關從重處斷。違反化粧品管理條例第24條第1 項規定係處5 萬元以下罰鍰，違反衛星廣播電視法第20條第1 項則係處10萬元以上、 100 萬元以下罰鍰，顯見衛星廣播電視法之罰鍰金額較高。被告依衛星廣播電視法核處原告，並無違誤。原告指稱被告所為之原處分有適用法律及管轄機關錯誤云云，顯係推委之詞，核不足採。（六）按「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰‧‧五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」為行政程序法第103 條第5 款規定，臺北高等行政法院99年度訴字第1548號判決亦同此旨，並經最高行政法院100 年度判字第1618號判決確定。原告播送之系爭廣告，業經臺中市政府認定其廣告宣播內容與核准不符，並以99年12 月22 日府授衛藥字第0990372781號裁處書，處以託播者135, 000元罰鍰。被告復依上開臺中市政府裁處書內容，查核側錄光碟及其廣告託播人之受任人羅君之訪問紀要，並對應上開裁處書中所載明之違規廣告監測表之違規內容字句「EZ無齡肌淡斑修復精華，‧‧使皮膚散發自然光澤、滋潤保養、‧‧，使用5 週後，妊娠紋80% 淡化」，援引列述於被告裁處書之事實段落。另就上開訪問紀要可知，該名受任人業已坦承系爭廣告，因行銷因素並未重新申請廣告核准字號，其違規事實已清楚明白。被告依據臺中市政府行政處分書認定原告有違法之事實，並依衛星廣播電視法核處罰鍰，於法有據。既違法事實至為明確，是依行政程序法第103 條第5 款規定及行政罰法第42條第6 款規定，毋需再給予處分相對人陳述意見之機會，原處分並無違誤。（七）至原告訴稱衛星廣播電視法第17條第1 款違反法律明確性部分，所謂法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法制定之時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，由立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與法律明確性原則相違，觀諸釋字第432 號解釋之意旨可知。一般人民皆有守法之義務，不得違反法律強制或禁止規定，並不得藉口不知法律或法律不明確以免除責任。原告經營電視事業多年，應瞭解何種作為或不作為係屬違法，故並無原告所稱違反「明確性原則」之情事。此外，原告所引釋字第524 號解釋，係針對全民健保法授權相關機關訂定之辦法逾越母法欲明確給付範圍之意旨，與本案並不相同，實難比附援引。再者，衛星廣播電視法對於電視事業播送之節目無庸事前送審，旨在課予業者自律之責任，並非免除其審查義務，原告所稱核不足採。（八）至原告指稱被告曾向法務部函詢化粧品管理條例之適用問題，顯係適用法規存有疑義云云，實屬誤解。蓋被告向法務部函詢爭點係於，託播者本身兼具傳播業者身分之前提下，被告機關與衛生機關為免有違反行政罰法第24條第1 項一事二罰之情事，爰函請法務部釋示，該案究應由何機關處斷及如何處之等。而另有關被告遭臺北高等行政法院宣告所訂立之作業辦法牴觸組織法而無效在案乙節，與本案原告指稱行政機關為便宜行事，而訂立牴觸法律之行政規則之爭點並無關聯，所涉事實亦不相同，原告顯然有意糢糊焦點。（九）原告對播出之內容應注意遵守衛生主管機關相關規定，而未予注意，並任令其廣告一再違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應就其違規行為負法律責任，觀諸行政罰法第7 條第1 項規定可明。被告依法核處，原處分並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。五、本件事實概要欄所述事實，有臺中市政府99年12月22日府授衛藥字第0990372781號裁處書、臺中市衛生局99年12月15 日訪問紀要、系爭廣告側錄光碟等件影本附卷可稽，並為兩造所不爭執，其事實堪以認定。六、兩造之爭點：原處分是否無效或違法得撤銷？（一）原告先位聲明部分：按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰．．六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111 條第6、7款分別定有明文。次按「本會置委員7 人，均為專任．．」、「（第1 項）本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。（第2 項）下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：．．五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。．．」國家通訊傳播委員會組織法第4 條第1 項前段、第8 條第1 項、第2 項第5 款亦有明定。本件原處分係關於通訊傳播業務處分案之審議，依上開規定，應提委員會議決議，不得授權被告分組委員會議決議為之，惟原處分係由被告名義以「裁處書」為之，並非以被告之分組委員會為處分機關，自不涉違背專屬管轄或缺乏事務權限之問題。次查行政程序法第111 條第7 款所稱「重大明顯之瑕疵」，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知，如瑕疵並非重大，或非明顯，尚須實質審查始能知悉者，即難指該行政處分為無效，而僅係是否違法得撤銷之問題。本件原處分係以被告名義「裁處書」為之，已如上述，而原處分在補正前所存之瑕疵，係在於其僅由「分組委員會議決議」，而未經「委員會議決議」，而此瑕疵，由原處分外觀並無從得知，仍需經詳細調查核對被告「分組委員會」與「委員會」之組成及其權限，始能得知有無瑕疵，揆諸上開說明，其瑕疵並非重大明顯，原告主張原處分為無效云云，自無可採，其先位聲明為無理由，應予駁回。（二）原告備位聲明部分： ①按「（第1 項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111 條規定而無效者外，因下列情形而補正︰．．四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。．．（第2 項）前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」本件關於原告所指摘原處分未經由被告委員會作成之瑕疵，並非無效，已如上述，被告自得依法補正，而查原處分業經被告於訴願程序終結前之100年8月5日第432次委員會議審議通過，補正其程序瑕疵，有被告提出之100年8月30日通傳播字第1004803896號通知原告函影本附卷可稽，其程序瑕疵，業已依法補正，並無違法。 ②原告主張本件化粧品管理條例理係特別法，應優先適用化粧品管理條例，被告適用視衛星廣播電視法，原處分有適用法律及管轄錯誤之瑕疵，處分違法一節。經查， ⑴本件被告以原告經營之霹靂臺灣台頻道，於首開99年9 月時間播出系爭廣告，該廣告經臺中市政府查明宣播內容與核准者不符屬實，依化粧品管理條例第24條第1 項、第30條第1項規定，裁處託播者罰鍰13萬5 千元確定在案，乃以原告播送前開違規廣告，違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用同法第17條第1 款規定，依同法第36條第5 款規定，以原處分處原告罰鍰10萬元，並應立即改正，依衛星廣播電視法相關規定製播節目與廣告，經核並無不合。 ⑵次按，化粧品管理條例第24條第1項規定「化粧品不得於報紙、刊物、傳單電視及其他傳播工具登載或宣播猥褻、有傷風化或虛偽誇大之廣告。」，衛星廣播電視法第17條：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有下列情形之一︰一、違反法律強制或禁止規定。．．」第20條第1項：「第17條、第18條第2項、第3項及第19條第2項之規定，於廣告準用之。」第36條第5 款：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正：‧‧五、違反第17條或第20條第1項準用第17條規定者。」。按「主旨: 有關．．違反化粧品衛生管理條例第24條第1 項規定而依同條例第30條第1 項規定予以處罰之對象，是否包括傳播機構乙案，經查，化粧品衛生管理條例第24條第1 項規定係指任何人均應遵守之義務，並未將傳播媒體排除在外，故違反該規定，均應依該條例第30條規定予以處分。」有行政院衛生署95年4 月21日衛署藥字第0950009024號函釋可參，該函釋核與立法目的及規範精神無違，得予適用。準此，化粧品管理條例第24條第1 項之規定，未限定僅規範化粧品之製造、販賣業者，自係指與該廣告有關之任何人均有遵守之義務，並未將傳播媒體排除在外，其對象包括傳播業者，被告所稱該函釋所指「傳播媒體」實係針對傳播媒體兼具廣告主身分而言及化粧品管理條例第24條第1 項規範主體限於「廣告主」云云，並無可採。次查，化粧品管理條例第24條規範對象為任何人，已如上述，又其適用標的固限於「化粧品」廣告而已；而衛星廣播電視法第17條之規範對象則僅限於「廣播電視事業」有其適用，然其標的則泛含「違反法律強制或禁止規定」者，二者比較觀之，固各有其「特別」之處，惟因「化粧品管理條例第24條第1 項規定」之「禁止規定」，已成為適用衛星廣播電視法第17條時之構成要件內容，則基於全部規定優於部分規定之原則，本件自應適用為全部規定之衛星廣播電視法第17條規定，此由被告所提出之99年4 月被告與行政院衛生署合編之「處分作業流程」化粧品管理條例第24條第1 項及第2 項規定部分，由地方衛生主管機關依化粧品管理條例第30條規定核處違規託播者時（刊播媒體係為電視、電臺者），處分書應副知被告，被告續依據地方衛生主管機關之處分，核處傳播業者，其結論相同；又此與上開行政院衛生署95年4 月21日衛署藥字第0950009024 號函釋比較結果，「處分作業流程」核屬行政規則，在受處分人為傳播業者時，自應優先適用「處分作業流程」之規定；更何況因衛星廣播電視法第17條與為其構成要件之「化粧品管理條例第24條第1 項規定」之「禁止規定」，對於違反者，均有行政罰之處罰規定，二者間成為法條競合關係，依行政罰法第24條第1 項及第31條第2 項規定，一行為違反數行政法上義務時，由法定罰鍰額最高之主管機關從重處斷。違反化粧品管理條例第24條第1 項規定者，依同條例第30條規定係處5 萬元以下罰鍰；違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條規定者，依同法第36條第5 款規定，則係處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，衛星廣播電視法之罰鍰金額較高。被告就原告之首開一個播放行為，依衛星廣播電視法核處原告，並無違誤。原告所稱本案涉及化粧品衛生管理相關事項，依化粧品管理條例第1 條規定，應優先適用同法第24條第1 項規定，原處分有適用法律及管轄機關錯誤云云，並無可採。 ③原告雖又主張原處分客觀事實及所應適用之法律未臻明確，被告未予原告陳述意見機會逕作成原處分，違反行政程序法第102條云云。惟查，同法第103條第5款及行政罰法第42條第6款規定「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。」本件原告播送之系爭廣告，業經臺中市政府認定其廣告宣播內容與核准不符，以99年12月22日府授衛藥字第0990372781號裁處書，處以託播者敬群公司135,000 元罰鍰有該裁處書及側錄光碟2 片附於原處分卷可稽，又依前述說明，被告應以地方衛生主管機關臺中市政府之裁處書為依據，是以就衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第1 款規定而言，臺中市政府之上開裁處書所認定之事實有構成要件之效力存在，即被告在為原處分時，應受先前由臺中市政府前揭裁處書所認定事實之拘束。被告復依該裁處書內容，查核側錄光碟及其廣告託播人之受任人羅綮翊之訪問紀要，將廣告內容「EZ無齡肌淡斑修復精華，‧‧使皮膚散發自然光澤、滋潤保養、修飾遮瑕、調整膚色，、防曬隔離一次完成‧‧見證者周曉蓓說明：使用前，皮膚紅腫過敏、色素斑沈澱；使用後，過敏和色素斑消失．．．，使用5 週後，妊娠紋80% 淡化」，記載於原處分；另該受任人於於臺中市政府調查時，坦承系爭廣告，因行銷因素並未重新申請廣告核准字號，有該訪問紀要影本附於原處分卷可參，已足認宣播廣告內容與核准不符，其違規事實在客觀上足以確認；又本件被告所適用之法律，依前開說明，於被告為裁處時，已有「處分作業流程」明定本件情形，應由地方衛生主管機關依化粧品管理條例規定核處違規託播者時，將處分書副知被告，由被告依據地方衛生主管機關之處分，對原告依衛星廣播電視法規定為處分，至為明確，並無應由何機關適用何法律對原告為處分不明確之情事；至於原告於本件就如何適用法律部分所為之主張，僅為其主觀之見解，並無可採；而所引法務部法律字第 0999054953號函釋，亦未指明何者為特別規定，從而，對於被告於為處分時，業已具備上述所應適用法律之明確性不生影響，則被告依行政程序法第103 條第5 款規定及行政罰法第42條第6 款規定，未再給予原告陳述意見之機會，並無違法，原告就此所為之主張，亦不足採。 ④至原告另主張衛星廣播電視法第17條第1 款規定之要件欠缺可預見性，違反法律明確性原則，不能認為有效一節，惟查，衛星廣播電視法第17條第1 款係規定「衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得違反法律強制或禁止規定」，而所稱「強制或禁止規定」，則有法律明定為據，並非為不確定法律概念或抽象概念，自符合法律明確性原則，核與原告所提司法院第432號、第491號及第524號等解釋無涉。又人民有守法之義務，且行為人不得因不知法規而免除行政處罰責任，行政罰法第8條前段定有明文，則原告所播送之節目內容，有無違反強制或禁止規定，原告本有注意義務，原告主張衛星廣播電視法第17條第1款規定，違反法律明確性原則云云，並無可採。 ⑤從而，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告備位聲明訴請撤銷，亦為無理由，應予駁回。（三）本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1 項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101 　年　　3 　　月　　29　　日臺北高等行政法院第三庭審判長法官　黃清光法官洪遠亮法官李維心上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　101 　年　　4 　　月　 2　　日書記官　方　偉　皓

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴字第113號

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