臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴字第1266號

• 裁判案由: 廢棄物清理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 01 月 30 日

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1266號102年1月9日辯論終結原 告　柏統實業股份有限公司
代　表　人　陳世明（董事長）
訴訟代理人 金鑫律師
呂靜玟律師
被 告　行政院環境保護署
代　表　人　沈世宏（署長）
訴訟代理人　潘正芬律師
陳修君律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服行政院中華民國101
年6 月14日院臺訴字第1010134163號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠被告為落實資源回收工作，於民國（下同）87年1 月間成立資源回收管理基金管理委員會（下稱基管會）以辦理廢輪胎、廢潤滑油、廢電池等廢棄物回收管理業務。基管會依據「應回收廢棄物回收清除處理補貼申請審核管理辦法」（下稱補貼申請審核管理辦法）核定受補貼機構資格，並依政府採購法規定辦理公開招標擇定稽核認證團體，於90年起委託財團法人臺灣產業基金會（下稱產基會）辦理執行受補貼機構之稽核認證作業，被告再依產基會提報之稽核認證量，核發補貼費予受補貼機構。原告於88年8 月10日獲得被告准予登記為認證補貼之資源化工廠─廢輪胎磨粉，並於92年7 月16日配合法令變更，重新登記為廢輪胎處理業受補貼機構。嗣經臺灣桃園地方法院檢察署（下稱桃園地檢署）檢察官偵查發現，原告自90年2 月至96年2 月間（下稱系爭期間）多次以不實進料操作紀錄及報表供產基會查核（歷次虛增數量及補貼費金額詳如附表所示），被告依此而核給補貼費（歷次核給補貼費處分下合稱為前處分）總計為金額新臺幣（以下同）267,999,961 元，其中因誤信原告所呈報之虛增數量（共計6,781,894 公斤）而核給之補貼費為21,702,060.8元，並經起訴在案。被告遂以公法上不當得利之法律關係，於97年5 月12日向本院提起給付訴訟，請求原告返還不當領取之補貼費21,7 02,060.8 元及法定遲延利息，前經本院98年10月28日以97年度訴字第1191號判決被告全部勝訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院100 年9 月22日以100 年度判字第1639號判決將該判決廢棄，發回本院更為審理（本院繫屬案號為100 年度訴更一字第187 號，業已言詞辯論終結，於102 年1 月30日宣判），判決理由指明被告不得以該行政訴訟起訴狀為撤銷前處分之行政處分。
㈡被告基於上開最高行政法院判決理由，於100 年11月22日以環署基字第1000102204號函（下稱原處分）撤銷前處分超過246,297,900.2 元部分，原告不服，提起訴願，經訴願駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並主張如下：
㈠原處分有違行政程序法第117 條撤銷權之除斥期間：
⒈依行政程序法第117 條、第121 條第1 項規定，及依最高行政法院99年度判字第1104號判決意旨，除斥期間規定之目的既在於早日確定公法上法律關係，因而若所謂「知有撤銷原因」解釋為行政機關知悉刑事法院判決確定始起算，不會任令除斥期間之起算遭受刑事程序延宕之影響，難謂符合本規定之立法目的。若行政機關因為檔案不足或資料未充分調查而造成無法知悉者，對於其自身引起的不知，應屬可歸責於己之事由。應知而未知的情形，即可採認為行政機關於作成處分時已「知有撤銷原因」。行政機關行使撤銷權之除斥期間應以其客觀上所取得之資訊已足供認知有撤銷原因事實之存在時，即得作為除斥期間之起算點，無庸俟判決確定。
⒉查被告早於97年5 月12日即向鈞院提起請求原告退還補貼費之行政訴訟，依起訴意旨可知，被告係早在97年5 月12目前即如悉原告有涉及前述詐領補助費之情事及經檢察官提起公訴之事實，從而認定原告係不當領取補助費，認應依「應回收廢棄物回收清除處理補貼申請審核管理辦法」第13條規定向原告追繳，並便宜行事，以97年5 月5 日廢止原告受補貼資格之行政處分，作為擬銷授益處分之依據，而提起返還不當得利之行政訴訟。故被告於97年5 月12日即知有撤銷原因。被告遲至100 年11月22日始發函就其於90年2 月至96年2 月期間核發原告之廢輪胎回收清除處理補貼費在超過246,297,900.2 元部分予以撤銷，顯已逾行使撤銷權之二年除斥期間。
㈡原處分撤銷顯有違法律保留原則。
「應回收廢棄物回收清除處理補貼申請審核辦法」第13條並未授權被告得予撤銷原授益處分之權限，被告在上述辦法未訂明得為撤銷之情形之下，逕以原處分撤銷所核發之超過一定金額部分之補貼費，自屬違反法律保留原則。行政程序法第117 條條規定關於不得撤銷違法行政處分之情形，同法第118 條則係關於經撤銷之違法行政處分溯及既往失其效力之規定，均與本件之情形不同，被告援引作為本件撤銷之依據，於法未合。
㈢原處分撤銷補助款額度範圍計算基礎顯乏根據
⒈就虛增廢輪胎地磅單重量部分，係因原告龍潭廠區前曾於89年間發生火災，火災發生持原告公司購入之大約一千多公噸之廢輪胎亦遭受波及而燃燒，公司人員為滅火，乃將輪胎全部掩埋，並將輪胎庫存帳面歸零，當作全部損失。其後公司人員陸續將掩埋之輪胎挖出，發覺上開廢輪胎仍可作為回收處理之用途，然因該批失火輪胎未列入帳面庫存，為消化該批輪胎之數量，原告當時經理范淑英遂便宜行事，指示職員田美玉、徐偉珍以虛載進廠地磅（即大地磅）單之方式陸續將該批因火災被掩埋之輪胎之數量增列於磅單之數字中，而逐步將掩埋之輪胎數量予以清除，目的並非為虛增稽核認證量，以上事實業據證人范淑英、田美玉於臺灣桃園地方法院97年度訴字第510 號違反稅捐稽徵法等之刑事案件中供陳甚明，核與證人徐秋華於同案件審判中證詞相符，並有桃園縣、清防局火災證明書影本及火災現場相片附於上開案件刑事卷可證。
⒉復查原告領取該補貼費之費率計算依據係產基會所核發廢輪胎稽核認證量證明單，即廠高實際之進料量（小磅，係指廢輪胎進料處理前過磅磅秤），而非以廠商所提供之進廠廢輪胎地磅單（大磅，保持廢輪胎清運進廠過磅磅秤）之數量作為核發基礎，此業經產基會於99年2 月6 日以99財臺產基字第0995126 號函回覆前揭刑案受理法院說明甚詳，有該回函附於臺灣高等法院99年上訴字第3379號刑事卷內足稽。
⒊該批原告所購入但因受火災波及之廢輪胎，被告並未能舉證證明該等不詳來源之廢輪胎係屬不受回收補助之未落地胎，此可見臺灣高等法院98年度上訴字第3379號刑事判決書可稽，因此尚難謂原告有以此方法詐領補助款之事實。是以被告以上開刑案起訴書所認定詐領補助款數額作為原處分撤銷補助款額度範聞之計算基礎，顯乏依據。即使依臺灣高等法院刑事確定判決之審認結果，亦僅判定：原告就未落地胎超出申報重量部分因未由產基會自稽核量中加以扣除，致向被告溢領補貼費計1,600,704 元而已，並未認定原告有向被告詐領21,702,060.8元之情形，此為終審之判決結果，被告援引臺灣高等法院98年度上訴字第3379號刑事判決作為論斷原告涉有詐領21,702,060.8元補貼費之依據，自嫌違誤。
⒋原處分所計算之溢領補貼費根據為附件原告詐領環保著補貼費金額統計表，而該表係調查機關依據96年3 月7 日於原告處所查扣之會計資料光碟所作統計表上帳面庫存量與實際庫存量差額所製作。然查該會計資料光碟之製作人田美玉於前開刑案審判中表示扣案之光碟中記載之90年2 月至96年3 月之庫存數量表並非原告之內部會計帳資料，田美玉僅負責登載第一欄輪胎進場量，另實際進場量是田美玉自行預佑，預估沒有任何標準，輪胎庫存量、實際庫存量又為電腦自動計算而成，即難認上述庫存數量表內記載之數據為真實無誤。從而，被告根據該數量表所製作之統計表內之各項數額即難認為真正，自不能作為判斷之基礎；另案返還補貼費訴訟，最高行政法院100 年訴字第1639號亦揭示該帳面庫存量既屬虛偽，何以能作為計算之依據。又何以用帳面庫存量與實際庫存量之差額計算原告以不明來源廢輪胎不當領取補貼費？故被告所為原處分以附件柏統公司詐領環保著補貼費金額統計表，作為撤銷補助款額度範園計算基礎，顯乏根據。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：
㈠程序事項：
依目前實務見解，補貼費應定性為行政處分，關於本案主要爭議即為「被告得否向原告追繳90年2 月至96年2 月期問溢領之廢輪胎回收清除處理補貼費21,702,060.8元」。被告先前已以一般給付訴訟方式企求解決爭議，原告亦已於該行政訴訟程序中得以充分主張其權益，況被告亦遵最高行政法院所囑補正相關程序，且該案更一審刻正於鈞庭合併審理進行中，故應無再行續行本件訴訟之實益，請為原告之訴駁回之裁定。
㈡原處分係於本案相關刑事判決確定，並經查證確信原告獲有系爭不法利益後為之，並未逾行使撤銷權之二年除斥期間。依最高行政法院96年判字第646 號判決、最高行政法院97年度判字第587 號判決意旨認定，係以「刑事判決確定日」為行政程序法第121 條第1 項規定除斥期間之起算點。查本案相關刑事判決即臺灣高等法院98年度上訴字第3379號判決於99年7 月8 日宣判，後經被告所屬人員檢視並確認原告獲有系爭不法利益，並經最高行政法院100 年判字第1639號判決（100 年9 月22日宣判）諭示應以行政處分撤銷先前授益行政處分，遂於100 年11月22日為原處分，並未進行使撤銷權之二年除斥期間。
㈢被告就原告90年2 月至96年2 月因詐領補助款所生公法上不當得利請求權，亦未因時效完成而歸於消滅。
⒈公法上請求權之消滅時效應類推適用民法第128 條之規定，自公法上請求權可得行使時起算。且依最高行政法院99年度判字第1325號判決意旨，自行政程序法未就公法上消滅時效之起算點另為特別規定，故於法條之適用上，應回歸一般原則，即類推適用民法第128 條就消滅時效起算點所為之規定，而自該公法上請求權可行使時起算5 年消滅時效。依最高法院95年度台上字第1607號判決、最高法院91年台上字第1312號判決意旨，民法第128 條所稱「自請求權可行使時起算」，係以權利人「知悉」其可得行使請求權之時為準。最高法院91年台上字第1312號判決意旨更具體地指出，民法第179 條不當得利請求權消滅時效之起算點，當應以不當得利請求權人「知悉」其可對受有不當得利之人請求權起算，以符權利行使之本意。公法上請求權消滅時效之起算點既應類推適用民法第128 條之規定，依上揭最高法院判決意旨，自應自公法上不當得利請求權人「知悉」其可請求該項權利之時起起算。
⒉查被告對原告90年2 月至96年2 月不當領取之補貼費請求，如以前揭刑事判決確定後知悉時即99年7 月間為消滅時效起算點，依土問實務見解，顯未進行政程序法第131 條第1項5年消滅時效甚明。
㈣最高行政法院100 年度判字第1639號判決質疑何以用帳面庫存量與實際庫存量之差額計算原告以不明來源廢輪胎不當領取補貼費一節，係因原告以虛增「輪胎進場量」之方式掩飾未列於磅單之實際進廠量，同時以依「輪胎進場量」累計處增之「提送查核之庫存量」作為帳面之庫存量，而「帳面金額庫存量」與「實際輪胎庫存量」之差額即為短缺之庫存量，即藉此差額縫隙投料之來源不明廢輪胎之數量，故以此數量計算不當領取補貼費應屬合理。
㈤原處分除係考量前揭因素，亦斟酌原告於93年10月15日至96年2 月間受託處理臺灣普利司通股份有限公司委託巨豐環境工程有限公司（下稱巨豐公司）清除之未落地胎，因非屬補貼項目，其中應申報扣除之稽核認證量543.63公噸部分，僅申報扣除43.41 公噸，以每公噸3,200 元計算，其溢領之補貼款1,600,704 元，業經臺灣高等法院98年度上訴字第3379號判決認明並確定在案。又斟酌原告職員於司法機關偵查中證稱其實際向巨豐公司收得雜質數量每月平均40至50公噸，如以每月平均50公噸計算，93年10月15日至96年2 月間所收受普利司通未落地胎至少1,450 公噸，故原告至少尚溢領補貼款2,900,384元。
㈥另斟酌臺灣高等法院98年度上訴字第3379號判決認定原告確有虛增進場磅單重量，藉以平衡不詳來源之廢輪胎投料之情事，依原告職員於司法機關偵查中證稱，若有環新公司車輛進場時，就虛增進場重量l 至2 公噸，故保守估計環新回收處理有限公司及林華財個人經營之貨運行進場量如每日虛增3 公噸，自90 年2月至96年2 月間即有5,400 公噸之黑數，原告至少溢領補貼款1,728 萬元。依上開計算結果，縱如刑事判決所述無從證明原告虛增鐵架重量之溢領方式，其總計至少溢領21,781,088元之補貼費，與起訴書、一審刑事判決及鈞院97年度訴字第1191號判決認定之溢領金額21,702,060.8元極為接近。故原處分依原告內帳資料且以對原告較有利之方式認定詐領補貼費之本金金額21,702,060.8元，應屬適法。
四、本院判斷如下：
㈠原告為廢輪胎處理業受補貼機構，經桃園地檢署偵查認定其於系爭期間多次以不實進料操作紀錄及報表而為補貼費之請領，被告因此以前處分核給補貼費總計為267,999,961 元，其中因誤信原告虛增數量所核給之補貼費為21,702,060.8元，並於96年11月14日提起公訴。被告乃於97年5 月12日向本院提起給付訴訟，以公法上不當得利請求原告返還21,702,060.8元補貼費及法定遲延利息，經本院於98年10月28日以97年度訴字第1191號判決肯認原告以該案起訴狀視為撤銷前處分之行政處分，而為被告全部勝訴之判決，原告不服，提起上訴，經最高行政法院100 年9 月22日以100 年度判字第1639號判決將該判決廢棄，判決理由指明不得以該案起訴狀為撤銷前處分之行政處分，被告乃於100 年11月22日作成原處分以撤銷前處分違法處（即超過246,297,900.2 元部分）等節，為兩造所不爭執，並有桃園地檢署96年度偵字第5683號、第7111號、第10735 號、第11480 號及第16798 號起訴書、原告起訴狀、本院97年度訴字第1191號判決、最高行政法院100 年度判字第1639號判決、原處分及送達回證影本等件可憑。被告執上開桃園地檢署對事實之認定為原告虛增處理量詐取補貼費之基礎，據此而認前處分超過246,297,900.2
元部分為違法，而以原處分撤銷該部分；惟原告否認虛報處理量詐取補貼費情事，並抗辯稱縱有詐領情事，原告亦未能證明其數額。再者，既然核給補貼費之前處分乃為授益處分，被告早於97年5 月12日本院97年度訴字第1191號案件起訴時即知悉上情，然遲至100 年11月22日始作成原處分撤銷其所認定前處分違法部分，顯已逾行使撤銷權之二年除斥期間云云。綜上兩造主張，渠等爭執無非前處分超過246,297,900.2 元部分，是否違法？如該部分確有違法，原處分撤銷權之行使是否已逾除斥期間﹖茲分論如下。
㈡前處分超過246,297,900.2元部分是否違法之認定：
1.按「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理，並由販賣業者負責回收、清除工作。一、……四、具回收再利用之價值。前項物品或其包裝、容器及其應負回收、清除、處理責任之業者範圍，由中央主管機關公告之。」「依前條第二項公告之應負回收、清除、處理責任之業者( 以下簡稱責任業者) ，應向主管機關辦理登記；製造業應按當期營業量，輸入業應按向海關申報進口量，於每期營業稅申報繳納後十五日內，依中央主管機關核定之費率，繳納回收清除處理費，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。」「前條第一項之資源回收管理基金，應使用於下列用途：一、支付回收清除處理補貼。……」「（第1 項）依第十五條第二項公告之物品或其包裝、容器，經食用或使用後產生之一般廢棄物( 以下簡稱應回收廢棄物) ，其回收、貯存、清除、處理，應符合中央主管機關之規定；其回收、貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。（第2 項）稽核認證團體應依稽核認證作業辦法之規定，辦理應回收廢棄物之回收處理量稽核認證；其稽核認證作業辦法，由中央主管機關定之。（第3 項）經中央主管機關指定公告一定規模以上應回收廢棄物之回收、處理業，應向主管機關辦理登記，並申報其回收、處理量及相關作業情形。（第4 項）前項回收、處理業之規模、登記、註銷、申報及其他相關應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。（第5 項）責任業者及回收、處理業，得向資源回收管理基金申請前條第一款之回收清除處理補貼，經資源回收管理基金審核符合第一項設施標準及第二項作業辦法之規定後，予以補貼。（第6 項）前項回收清除處理補貼之申請、審核管理辦法，由中央主管機關定之。」廢棄物清理法第15條第1 項第4 款、第2 項、第16條第1 項、第17條第1 款及第18條訂有明文。
2.依據廢棄物清理法第18條第1 項、第2 項及第6 項授權、該法中央主管機關即被告分別制定有「廢輪胎回收貯存清除處理方法及設施標準」、「應回收廢棄物稽核認證作業辦法」、「應回收廢棄物回收清除處理補貼申請審核管理辦法」。其中：
⑴廢輪胎回收貯存清除處理方法及設施標準第8 條第1 項第1 款、第8 款及第2 項，規定：「（第1 項）依本法第十八條第五項規定申請廢輪胎回收清除處理補貼者，應符合下列規定：一、依本法第十六條第四項訂定之辦法規範之責任業者或依本法第十八條第四項訂定之辦法向主管機關辦理登記之回收、處理業。二、……八、提具因自行停業、宣告破產或其他事由致不能從事處理業務時，對尚未處理完竣之廢棄物處置應變計畫，並經中央主管機關核定。九、……（第2 項）向廢輪胎破碎處理廠（場）取得之廢輪胎碎片作為裂解處理原料或進行能源利用者，不得申請廢輪胎回收清除處理補貼。」
⑵應回收廢棄物稽核認證作業辦法第2 條第1 款、第2 款規定：「本辦法專用名詞定義如下：一、稽核認證團體：指中央主管機關依政府採購法規定程序擇定執行受補貼機構稽核認證作業之團體。二、應回收廢棄物回收清除處理稽核認證作業手冊（以下簡稱認證手冊）：指由中央主管機關所定作為稽核認證作業執行依據之文件。」第3 條第1 款、第9 款規定：「認證手冊由中央主管機關定之，作為稽核認證作業執行依據，其內容至少應包括下列事項：一、稽核認證項目、對象、場所、時間、應記錄保存文件及作業流程。……九、稽核認證之違規扣（重）量、記點及稽核認證作業停止、恢復之規定。」第12條規定：「受補貼機構應依各項應回收廢棄物之認證手冊配合下列稽核認證作業事項：一、設置及維護稽核認證設施。二、辦理應回收廢棄物、再生料及廢棄物之進貨、貯存、庫存及出貨管理。三、稽核認證表單及相關資料登錄或傳送報表。四、其他經中央主管機關指定有關稽核認證事項。」第13條規定：「受補貼機構違反認證手冊規定者，由稽核認證團體依認證手冊規定，報請中央主管機關予以記點、扣（重）量或停止稽核認證。」產基會受被告委託辦理執行受補貼機構稽核認證作業，依認證手冊意旨，制有「廢輪胎稽核認證作業流程」（詳見桃園地檢署96年度偵字第13798 號偵查卷第23頁以下），據此流程作業規定之程序，回收商清運進廠（場）時，應實車過磅秤重（地磅），列印磅單，續至投料區卸貨檢查，檢視是否含非屬回收清除基金補貼之廢輪胎（凡非屬基金補貼之廢棄物，應另磅重後載離廠區或獨立貯存），卸貨後之空車再次過磅秤重，由電腦計算出過磅淨重，廢輪胎則進料及自動計量（電子計量磅秤）。處理業者應將依前開程序記載「廢輪胎進廠（場）紀錄表」、「廢輪胎處理業操作日報表」等文件，稽核認證團體所屬人員，除不定期進行現場稽核外，另就前述紀錄表、相關磅單等文書資料之完整性、正確性進行檢查；並現場查核處理設備運轉情形、計量或監視設備功能、抽核監視錄影等，以進行進料處理量之確認，並據以核定稽核認證量。另稽核認證團體亦須進行質量平衡查核，目的在建立處理業之再生料及衍生廢棄總產生量與廢輪胎總進料量之比值（Ｋ），用以推算合理處理量，供稽核認證量核發之依據。其中，流程說明7 「核定稽核認證量」乙節中載明，稽核認證團體將以進料量、質量平衡檢驗（即製成參數與實際Ｋ值之差異檢驗，超過2%時即得調整稽核認證量）、庫存盤點及憑證查核、用電量審核等方式「調整」稽核認證量。職是，「稽核認證量」之計算係以進場量為基準，但具有以「推計」方式「校正」因資料誤差（或不正確）所導致之合理處理量認定錯誤之功能。另在該流程說明7
⑶又明示：「處理非屬本署基金補貼回收物：若廢輪胎以事業廢棄物進廠（場），除依手冊規範須獨立貯存外，當月進場（廠）之數量將直接於當月之稽核認證量扣除。若當月稽核認證量小於當月進廠（場）非屬本署基金補貼回收物數量時，其差值將併於次月稽核認證量中扣除。」是謂，廢棄物處理業者同時處理事業廢棄物及受補助之可回收再利用一般廢棄物時，各月稽核認證量計算並非單純就可回收再利用一般廢棄物之進場量、投入量予以計算，蓋其與事業廢棄物之再回收處理方式並無不同，投料、用電等均難以區隔，故而廢棄物處理業者就此二類廢棄物均處理時，可予補助之數量其實並非將可回收再利用之處理量抽離獨立「覈實」計算，乃係以「當月之稽核認證量- 當月事業廢棄物進場（廠）量」為原則，若當月稽核認證量小於當月進廠事業廢棄物量時，其差值將併於次月稽核認證量中扣除。
⑶應回收廢棄物回收清除處理補貼申請審核管理辦法第2
條第1 款至第4 款規定：「本辦法專用名詞定義如下：一、受補貼機構：指依本辦法取得得領取回收清除處理補貼資格之機構。二、稽核認證量：指經稽核認證團體稽核認證得領取回收清除處理補貼之應回收廢棄物數量。三、補貼費率：指受補貼機構得領取每單位稽核認證量之回收清除處理補貼金額。四、補貼費：指受補貼機構依稽核認證量乘以補貼費率，合計得以領取回收清除處理補貼金額總和。」第15條規定：「本署依稽核認證團體提報之稽核認證量核發受補貼機構補貼費。」第16條第1 項規定：「受補貼機構應於本署規定期限內，檢送統一發票或收據，向本署申請回收清除處理補貼。」3.據上，「經過使用」之廢輪胎，經過解體、破碎、擠壓後，產生再生料膠片，可作為汽電共生等工業燃料，具有回收再利用之價值，屬於廢棄物清理法第15條第1 項第4 款規定具有回收再利用價值之「一般廢棄物」，依同法第16條之規定，應由廢輪胎製造業者自其每期營業收入中，按一定費率繳納回收清除處理費，依同法第17條作為資源回收管理基金財源之一，而依同法第18條第5 項規定，符合規定之廢輪胎清除、處理責任業者得向資源回收管理基金請求支付補貼。是以，廢輪胎製造業者所繳納之回收清除處理費，與廢輪胎清除業者所申請之補貼費有相對應關係。苟事業主為輪胎製造、輸入業者，其輪胎製作、輸入後未能通過檢驗，因而無法出售使用，該有瑕疵未曾使用之輪胎（即俗稱瑕疵胎、未落地胎），則為事業主產出之「事業廢棄物」，非屬「一般廢棄物」，其清除、處理另依事業廢棄物清理之相關規定辦理，亦即，需檢具清理計畫書、上網申報等，但並不課以回收清除處理費。惟則，未落地胎與廢輪胎在外觀、物理性質上並無重大差異，仍具有可回收利用之價值。因此，未落地胎清除、處理，並非不可由一般廢棄物之清除、處理機構清除、處理，但因製造或輸入未落地胎之事業主，就該落地胎沒有營利，毋庸按費率繳納前述資源回收基金，清除、處理責任業者就未落地胎之清除處理，即不受資源回收基金之補貼。如有不受補助之未落地胎進場，處理責任業者均應另行統計其重量並申報，於產基會查核後自稽核認證量中扣除，此即前揭廢輪胎稽核認證作業流程說明7 ⑶所示意旨。
4.廢棄物回收補貼費之核發以覈實為原則，然此以構成要件事實經完備及正確之闡明為前提。以證據距離遠近而言，應否發給此補貼費之事實或證明此一事實之證據方法也通常在廢棄物處理業者者之管領下，廢棄物處理業者未能提出證據證明該廢棄物回收補貼費構成要件之發生，原告即不能為此補貼費之核發。惟原告於核發之際，就廢棄物處理業者所提供之證據資料有稽核上之困難，為克服此問題，始有上開課以廢棄物處理業者恪守標準作業流程、提出正確進貨、貯存及投料資料以供稽核認證團體為稽核認證之制度設計。故而，廢棄物處理業者如提出之資料為不實，致無從稽核認證者，即無從認定廢棄物處理業者補貼費構成要件事實之該當，難認其請求被告為一定數額補貼費給付之權利存在，此際，原告苟依錯誤資料所為之稽核認證量而為補貼費之核給，該核給處分亦係基於不實資料所作成，乃為違法，依行政程序法第117 條規定，被告得依職權撤銷之。當然，原告於行使撤銷權之際，仍必須注意其必要性及合理性，苟廢棄物處理業者提供之資料雖屬不實，但被告就其他依職權調查之資料可得推估核定補貼費額度時，尚非不得予以援用而計算補貼費數額，以免過苛，合先敘明。
5.經查，原告於系爭期間內確有虛增可回收再利用一般廢棄物進場量之事實，此不僅為原告所不爭執，並為桃園地檢署96年度偵字第16798 號偵查案件、台灣桃園地方法院（下稱桃園地院）97年度訴字第510 號刑事案件及台灣高等法院98年度上訴字第3379號刑事案件認定在案，上開刑事判決復已確定在案，此有上開各該案號起訴書、判決書在卷可稽，自堪認定。雖原告仍否認以此詐取補貼費，但自承：「因原告龍潭廠區前曾於89年間發生火災，火災發生時前所購一千多公噸廢輪胎亦遭受波及而燃燒，為求滅火，乃將輪胎全部掩埋，並將輪胎庫存帳面歸零。其後陸續將掩埋之輪胎挖出，發覺上開廢輪胎仍可回收處理，但因該批失火輪胎未列入帳面庫存，為消化該批輪胎之數量，原告經理范淑英遂指示職員田美玉、徐偉珍、以虛載進廠地磅單之方式，陸續將該批因火災被掩埋之輪胎之數量增列於磅單之數字中，而逐步將掩埋之輪胎數量予以清除。」等語在案，不論其言是否全部屬實，但原告為處理非依正常回收程序取得之不詳來源廢輪胎，並順利領得原告核發之補貼費，乃藉由虛增進廠重量之方式，避免其投料量、產出量遽增，與其庫存量未能維持合理之比例，而為產基會稽核查知，故有長期修改進廠磅單而虛增進廠廢輪胎重量之行為，應可認定。至於原告所稱此舉仍屬處理「雖經掩埋但仍係得受補貼之廢棄物」云云，徵諸前述廢輪胎回收貯存清除處理方法及設施標準第8 條第1 項第8 款規定，原告遇有此種天災人禍之事由致不能處理回收業務時，對尚未處理完竣之廢棄物並非「就地掩埋，再取回重新處理」，而係應擬定處置應變計畫，經被告核定，始為正途。原告捨正途而不為，虛增處理之廢棄物，自應認係非依正常回收程序取得之不詳來源廢棄物，而無相對應之生產、輸入之事業主繳納回收清除處理費，原告所為處理，即不應受補貼。
6.原告出具不實資料致產基會前所為之稽核認證為錯誤，原無從認定原告有任何補貼費構成要件事實之該當，被告依錯誤資料所為之稽核認證量而為前處分補貼費之核給，其實無據。然則：
⑴依前開刑案之扣案光碟內容（98年度保字第1655扣押物編號2 ），其中有原告庫存帳面資料，而其90年2 月至95年12月之庫存數量表格式，其中輪胎列部分，分為輪胎進場量、實際進場量、處理量、輪胎庫存量、實際輪胎庫存量五列，已據本院前審當庭勘驗明確，配合原告前述虛增進場重量之陳述可知，該庫存數量表，乃為被告各月虛增進場量、增加處理量及調整庫存量之紀錄甚明。
⑵證人田美玉即原告職員雖證稱前揭庫存數量表上「實際進場量」係其自行填寫，並無意義云云。惟原告為經核准設立之受補貼機構，其有符合作業程序之相關設備，就進廠過磅部分，電腦會自動顯示過磅之重量，並列印磅單，且每日均可列印全部進廠量資料，根本無須再以人工登載之必要，然以扣案之環新公司入廠重量紀錄表（96年度偵字第7111號案卷第24-29 頁）以觀，田美玉（95年6 月至10月部分）及徐偉珍（95年11月至96年3
月部分）於貨車進場時，均須再將重量記載於簿冊，顯與常情不合，依其等於偵查中所述，該資料乃為記錄正確淨重及虛增淨重，其等並能明確指出如何各項數字及記號之意義，故田美玉於偵查中所述，應較為可採（參見桃園地檢署96年度偵字第7111號卷第97頁至第100 頁、第103 頁至第105 頁），而以田美玉及徐偉珍於平日即就虛增及實際重量詳實紀錄，其等再依該紀錄據以製作扣押光碟內之各年各月庫存資料，即可合理說明，是該庫存資料表其實即屬被告內帳，就其資料可相當程度推計被告實際處理得受補助之廢輪胎數量。
⑶依前述扣案光碟內之庫存數量表，統計後製有「柏統公司自90年2 月至96年3 月詐領環保署補助款統計表」（桃園地檢署96年偵字第16798 號案卷第115-118 頁）。依該表之統計資料顯示，被告於系爭期間之進場量總計為6,707,989 公斤，經認證之處理量（含虛增部分）為77,548,935.7公斤，該帳面庫存量及實際庫存量之差額為6,781,894 公斤。因處理業者將進場廢棄物重量扣除處理量，即為庫存量，由上表實際庫存量均呈負數情形以觀，堪認虛增進場重量部分，確有用以投料。而該表實際庫存量與帳面庫存量之差額，本係原告為相應實際進場量與輪胎（帳面）進場量差額之設計，以避免帳面輪胎量累計，然實際庫存量呈負數之不合理現象，是實際庫存量與帳面庫存量之差額原應與虛增進場量相當。惟被告系爭期間投料處理後之實際庫存量與其帳面庫存量之差額，與虛增進場量未能一致（虛增進場量小於帳面及實際庫存量差額），顯然原告除所虛增進場量部份外，另有不詳來源輪胎投料處理，僅以虛增進場量為其虛增應受補貼處理量之依據，尚非得當。從而，被告以該帳面庫存量及實際庫存量之差額，作為原告未依規定處理廢輪胎數量之認定標準，並參酌前揭廢輪胎稽核認證作業流程說明7 ⑶所示關於廢棄物處理業者同時處理受補助可回收再利用廢棄物與不受補助之事業廢棄物時，受補助之處理量乃「全數廢棄物處理之稽核認證量-
事業廢棄物進場（廠）量」之原則，據此計算被告因此不法領取之補貼費金額為21,702,060.8元（計算式：6,781,894x3.2= 21,702,060.8 ，每公斤補貼金額為3.2
元），乃為合理。
7.承上，前處分因原告出具不實資料致為錯誤之稽核認證量認定，總計發給總計267,999,961 元，依原告所提證據資料（原告迄今始終不曾陳明確實之虛報處理量），副亦無從稽核其確實處理量。然經被告依職權調查證據，以原告所製內帳即前揭庫存數量表資料合理推認原告處理不受補貼廢棄物數量為6,781,894 公斤，因此不法領取之補貼費為21,702,060.8元，因此認前處分超過超過246,297,900.2 元部分（即267,999,961 元－21,702,060.8元=246,297,900.2元）違法，要無不法可言。
8.原告雖另主張前開確定刑事判決所認定之犯罪事實，僅有其短報未落地胎所溢領之補助款1,600,704 元部分，原處分認定其不法取得之補償費金額仍屬無據云云。惟前開台灣高等法院判決理由，仍認定被告有以不詳來源之廢輪胎投料之事實，然以欠缺積極證據證明該等不詳來源之廢輪胎，係屬不受回收補助之未落地胎，而本諸罪疑唯輕原則，未予認定被告等所投料之不詳來源之廢輪胎，並非不受回收補助之未落地胎，此參諸該判決理由可明，而依前所述，被告所投料之不詳來源廢輪胎，縱屬可回收處理之廢輪胎，但被告既未能提出來源相關文件（如委託處理契約等），且違反認證手冊規定，依「應回收廢棄物稽核認證作業辦法」第13條規定，稽核認證團體本應停止認證﹔核此規範意旨，無非在於廢棄物處理業者如有違反認證手冊行為，致無從稽核認證者，即無須再浪費行政資源「覈實」認定其應受補貼之處理量，而應停止稽核認證，不再為任何補貼，殆無疑義。被告執刑事案件之認定而為行政法上是否應受補貼之論據，並非可採。
㈢原處分是否罹於除斥期間之認定：
1.按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷﹔其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」「第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」為行政程序法第117 條、第118 條前段、第119 條及第121 條第1 項所明定。前處分違法部分之作成係因被告提供不正確資料詐欺所致，業如前述，是撤銷前處分違法部分，徵諸行政程序法第119 條規定，原告並無值得保護之信賴可言。被告是否得撤銷前處分違法部分，有疑義者，無非被告於97年5
月12日向本院起訴請求原告返還述詐領補助費款項，至遲當日起即知前處分違法部分有撤銷原因，然被告遲至100
年11月22日始作成原處分，是否已於逾行政程序法第121
條第1 項所規定之撤銷權二年除斥期間﹖
2.查按，為避免違法授益處分之相對人的法律地位，長期處於不安的狀態，確有設除斥期間的必要，以限制行政機關的撤銷權。德國聯邦行政程序法第48條第4 項規定，行政機關自知悉得撤銷違法授益處分的事由起已逾1 年者，不得撤銷之。但相對人係基於詐欺、脅迫或賄賂而獲得授益處分的情形，不在此限。該但書的設計，顯然是基於前述信賴不值得保護的情形惡性較為重大的考慮所致。經行政院經建會委託國立台灣大學法律研究所草擬的行政程序法草案版本第78條第5 項完全承襲德國法的設計，然正式通過後的行政程序法第121 條第1 項則異於德國法規定，將除斥期間從1 年延長為2 年，但不設德國法但書之例外規定。由於我國行政程序法第121 條第1 項未設但書規定，致有論者認為該規定無視於信賴不受保護的各種事實類型，其可歸責性與惡性仍明顯有程度之分的事實，冶於一爐，同等看待，難得事理之平。尤其是因相對人行使詐術而獲取的授益處分，法安定性之考量比重似乎未必需要過高。本案即其適例。原告長期以不實文件詐取補償費，被告於知悉桃園地檢署就被告之負責人、職員等以詐欺、偽造文書等罪嫌於96年11月14日提起公訴後，旋於97年5 月12日另案向本院提起給付訴訟，並經本院98年10月28日以97年度訴字第1191號判決肯認其以本件起訴狀視為撤銷處分，而為其公法上不當得利請求全部勝訴之判決，原告不服，提起上訴，經最高行政法院100 年9 月22日以100 年度判字第1639號判決將原判決廢棄，判決理由指明不得以該案起訴狀為撤銷前處分之行政處分，被告即於100 年11月22日作成原處分以撤銷前處分違法處等節，有上開案件起訴狀、判決及原處分可憑。是原告其實於知悉違法核發補貼費時，即已採取法律行動，之所以遲未撤銷前處分，出於法律爭議，遽以形式觀察而認定原告怠於行使職權，已有失公允，況且，被告之所以作成違法前處分，出於原告以不實文件詐欺所致，僅因被告撤銷前處分之時間超過其知悉該處分違法2 年，而認原處分之作成罹於行政程序法第121 條第1 項所規定之除斥期間，進而容認被告不法所得應受保護，豈為事理之平？徵諸實務運作現況，因行政程序法第121 條第1 項未仿效德國法例設但書規定，致使相對人基於詐欺、脅迫或賄賂而獲得授益處分，因除斥期間經過未能撤銷所導致之利益失衡，應如何處理，業已長期困擾實務界，據此，法務部現已著手研擬修正上開法文，擬仿德國法增列但書排除條文。
3.實則，法律為目的之產物，法律之文字為達成目的的手段，適用法律者，如知法律之目的，亦即明白法律文字之意義，因此，法律應為「目的解釋」。惟法律之解釋受法律文字含義可能性之限制，如有關之法律規定已竭盡一般解釋方法，以最大之文字含義理解，仍未包含依該法律目的原應適用之生活事實（習稱為「公開漏洞」），或以最小之文字含義理解，仍包含該法律目的原應不適用之生活事實（習稱為隱藏之漏洞），則產生應否以及如何擴張或減縮法律之問題，亦即填補法律漏洞之問題。在法學方法上，公開漏洞以「類推適用」填補之，隱藏漏洞，則以「目的論縮減」填補之。所謂目的論縮減，係將含義過廣之法律規定，依法律目的導回原來應有之適用範圍，即所以達成憲法平等原則中，「不同者為不同處理」之要求。行政程序法第121 條第1 項關於行使撤銷權除斥期間之規定，其目的在於調和「依法行政原則」與「信賴保護原則」對峙狀態，二者位階及價值原無軒輊，惟在相對人係基於詐欺、脅迫或賄賂而獲得授益處分的情形，機關適用法律之正確性係由其所破壞，相對人毫無值得保護之信賴可言，此際，其實並無法之正確性與安定性相抗衡之疑義，蓋已無值得保護之信賴，自應依法行政。是不論行政機關知悉處分違法之時點為何，仍得隨時依職權予以撤銷，不受除斥期間之限制。行政程序法第121 條第1 項未修正前，於文字含義理解上，雖無從逕得出如德國聯邦行政程序法第48條第4 項但書明文特定事由撤銷權除斥期間排除適用之規定，但就前揭該法文法律目的之探究，其法律目的絕不在保護「不值得保護之信賴」，如囿於現行法文之文義，將使相對人基於詐欺、脅迫或賄賂而獲得授益處分，僅因2 年時間之經過，即就其「不值得保護之信賴」取得絕對保護，當然與該法文法律目的相悖，而有前述隱藏漏洞之發生。是應以目的論縮減填補之，屏除撤銷權除斥期間於無值得保護之信賴時之適用。亦即，授益處分之作成，如係基於相對人詐欺、脅迫或賄賂所致者，行政機關撤銷權之行使即無除斥期間適用之餘地。
4.據上，自被告知悉前處分違法部分有撤銷原因時起，至其行使撤銷權雖已逾2 年，但前處分之所以違法，既係出於原告以不實文件詐欺所致，則被告行使撤銷權即不受除斥期間之限制，其以原處分撤銷前處分超過246,297,900.2
元部分，非無所據。
五、從而，原告以前處分超過246,297,900.2 元部分為違法，而以原處分撤銷之，並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　102　 年　　1　　 月　　30　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　王立杰
法 官　洪慕芳
法 官　楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　102　 年　　1　　 月　　30　　日書記官 徐子嵐