臺北高等行政法院判決

102年11月7日辯論終結

原告

郭月秀

原告

陳忠彬

原告

陳忠河

原告

陳張阿桂

原告

陳英富

原告

陳宏榮

原告

陳秀綢

原告

陳秀玲

原告

范志海

原告

顏永昌

原告

郭碧東

原告

郭易常

原告

郭易如

原告

謝振益

原告

周國雄

原告

周松根

原告

周芳宜

原告

周如芸

原告

周芳孜

原告

姚梓慶

原告

邱韻蓉

原告

邱鈺婷

原告

許榮旺

原告

邱玉標

上24人共同訴訟代理人

蔡志揚 律師

複代理人

林子琳 律師

訴訟代理人

蔡旻穎 律師

被告

臺北市政府

代表人

郝龍斌（市長）住同上

訴訟代理人

鄭文婷 律師

訴訟代理人

張晉豪 律師

參加人

臺北遷建基地都市更新股份有限公司

代表人

鄭美蘭（董事長）

訴訟代理人

張勝傑 律師

黃德賢 律師

上列當事人間都市更新事件，原告不服內政部中華民國101年6月28日臺內訴字第1010002711號（案號：第0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：參加人擬具「擬訂臺北市○○區○○段○○段○○○號等120筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭都更事業計畫），於民國94年8月3日向被告申請報核，因部分土地所有權人於94年11月25日出具「不同意參與更新連署書」，被告重新核算都市更新條例第22條規定之同意比例後，審認系爭都更事業計畫不符規定，遂以95年2月6日府都新字第09570604300 號函（下稱原駁回申請處分）駁回參加人所提系爭都更事業計畫。嗣內政部作成95年2月9日臺內營字第0950800663號（下稱內政部95年2月9日函釋）、95年3月3日臺內營字第0950801124號函釋（下稱內政部95年3月3日函釋）以及95年4 月12日臺內營字第0950801897號函略以：實施者申請主管機關核定都市更新事業計畫之際，土地及合法建築物所有權人出具之同意書如已達前揭同意門檻，對主管機關而言，即屬有效之同意書，考量都市更新事業具有公益性，所有權人於同意後似不得任意撤回。如其意思表示具有民法第88條、第89條、第92條所定錯誤、詐欺、脅迫等嚴重瑕疵，訴請司法機關裁判，經主管機關調查屬實，因該同意書自始非當事人之真意，自得駁回實施者報核之都市更新事業計畫。被告遂以95年5月30日府都更字第09570615000號函（下稱撤銷駁回申請處分）撤銷原駁回申請處分，重行審查系爭都更事業計畫，經臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱北市都更審議會）於100年6月13日第75次審議會決議通過，被告遂以100 年12月2日府都更字第10031829902號函（下稱原處分）核定准予實施系爭都更事業計畫。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴略以：

㈠程序事項：原告皆為系爭都更事業計畫核定處分之利害關係人，自具本件撤銷訴訟之當事人適格：

⒈按行政訴訟法第4條第1項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」可知，行政處分相對人以外之利害關係人，認為行政處分違法損害其權利或利益，得依上開法條提起撤銷訴訟。惟是否為利害關係人，觀諸最高行政法院75年判字第362 號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內……。」可知，法律上利益受侵害之人，即得以利害關係人資格就他人之行政處分提起撤銷之訴。

⒉又當事人適格係指具有當事人能力之當事人，在特定訴訟中，得以自己名義為原告或被告而受本案判決之資格。換言之，所謂當事人適格，係指當事人於進行具體訴訟時，具有依法應有之法律關係資格或權利義務地位而言。是本件原告是否具有當事人適格，實與渠等「是否曾經出具都市更新事業計畫同意書」，或「於扣除原告之同意比例後，該事業計畫是否仍達到都市更新條例第22條之同意比率」完全無涉，而應判斷原告是否為法律上利害關係人。

⒊察諸司法院釋字第709 號解釋理由書：「……而主管機關核定都市更新事業計畫之行政處分，涉及建築物配置、費用負擔、拆遷安置、財務計畫等實施都市更新事業之規制措施。且於後續程序貫徹執行其核准或核定內容之結果，更可使土地或建築物所有權人或其他權利人，乃至更新單元以外之人之權利受到不同程度影響，甚至在一定情形下喪失其權利，並被強制遷離其居住處所（本條例第21條、第26條第1 項、第31條第1 項、第36條第1 項等規定參照）。故上述核准或核定均屬限制人民財產權與居住自由之行政處分。」可知，都市更新事業計畫之核定處分將影響土地或建築物所有權人之權利，為限制該都市更新單元財產權、居住自由之行政處分。

⒋參加人就系爭都更事業計畫報請被告核定，被告業於100年12月2日依據都市更新條例第19條第1項規定，以原處分准予核定系爭都更事業計畫實施。是原告既為系爭都更案更新單元範圍內之土地所有權人或建物所有權人，而原處分將使人民喪失房屋所有權，強制驅逐人民離開其所熟悉之住居所、被迫（或非自願地）遷離家園，變更人民之居住環境，則原告即為核定處分之法律上利害關係人，自可就原處分提起撤銷訴訟，要屬無疑。

⒌再者，揆諸最高行政法院100 年度裁字第1904號裁定：「……可知主管機關給予更新單元內之建築基地容積獎勵，須考量更新單元之整體規劃設計與『鄰近地區建築物』之量體、造型、色彩、座落方位相互調和，其規範保護範圍顯包含更新單元『外』鄰近地區居民之環境、景觀、防災等權益，而非限於更新單元『內』土地或建物權利人之財產權。……則抗告人等鄰近地區居民，就系爭更新計畫案之建築設計與鄰近地區建物能否調和？是否可能造成鄰損災情？是否有礙其居住環境品質？似難謂無法律上利害關係。……相對人准予元利公司實施系爭更新計畫案，將影響抗告人等鄰近居民通行便利、防災、日照、景觀、公共設施使用及房屋安全等環境權益，並影響鄰人之生命、財產權益，不應獲得建築容積獎勵等情，即已於起訴狀表明有違法行政處分存在，致損害其權利或法律上之利益，揆諸行政訴訟法第4條第1項規定之起訴要件，尚無不合。原裁定漏未審酌前揭法令，遽認抗告人非法律上利害關係人，並以抗告人起訴不合訴訟要件，駁回其訴，容有未洽。」可知，鄰近居民就都市更新事業計畫亦為法律上利害關係人，則本件原告為都市更新單元內之土地或建物所有權人，渠等之財產權、居住自由當然因原處分而受剝奪或限制，則原告就原處分自為法律上利害關係人。並無可能鄰近居民得作為利害關係人，反而土地或建物所有權人本身竟不具當事人適格之理！是原告就原處分提起撤銷訴訟，自具當事人適格，要毋庸疑。

㈡都市更新涉及人民之財產權、居住自由及適足居住權，按司法院釋字第443 號解釋理由書所明揭之層級化法律保留原則，其自應合於相對法律保留原則之要求，故若欲限制人民對於都市更新之權利行使，應以法律或法律明確授權之命令為規定：

⒈法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現，於決定法律保留層級時所應考量者係國家限制人民基本權利時，其所規制之權利內容究竟為何、權利是否重要等因素綜合考量。內政部營建署單以行政函釋限制人民對於都市更新事業計畫之撤銷同意權，實已違反法律保留原則：

⑴按司法院釋字第709 號解釋理由書：「……而於土地及合法建築物所有權人自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施之情形，主管機關對私人所擬具之都市更新事業概要（含劃定更新單元，以下同）所為之核准（本條例第10條第1 項規定參照），以及對都市更新事業計畫所為之核定（本條例第19條第1 項規定參照），乃主管機關依法定程序就都市更新事業概要或都市更新事業計畫，賦予法律上拘束力之公權力行為，其法律性質均屬就具體事件對特定人所為之行政處分（行政程序法第92條第1 項規定參照）。……而主管機關核定都市更新事業計畫之行政處分，涉及建築物配置、費用負擔、拆遷安置、財務計畫等實施都市更新事業之規制措施。且於後續程序貫徹執行其核准或核定內容之結果，更可使土地或建築物所有權人或其他權利人，乃至更新單元以外之人之權利受到不同程度影響，甚至在一定情形下喪失其權利，並被強制遷離其居住處所。故上述核准或核定均屬限制人民財產權與居住自由之行政處分。」可知，都市更新因可能使人民喪失或於一定程度內剝奪、限制其土地或建築物所有權，且亦會遭強制遷離該居住處所，因此都市更新涉及人民之財產權、居住自由及適足居住權，對於都市更新單元內居民之權利影響自屬重大，實堪認定。

⑵第按司法院釋字第443 號解釋理由書：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異……涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則」，其明確揭櫫層級化法律保留原則層次之決定，必須取決於規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重等因素為綜合考量。

⑶現今社會中房屋乃人民安身立命之必需品，廣大受薪階級積其一生之努力，縮衣節食才能購置棲身之所。故而，因都市更新之實施建物拆除重建，將使人民喪失房屋所有權，強制驅逐人民離開其所熟悉之住居所、被迫（或非自願地）遷離家園，變更人民之居住環境，故其所涉及者乃係憲法第10條居住遷徙自由權、第15條財產權，及經濟社會文化權利國際公約第11條第1 項所保障之適足居住權（釋字第709 號解釋參照），此等權利乃屬重要且影響甚鉅，又財產權及居住遷徙自由皆為我國憲法所明文保障。基此，依照釋字第443 號解釋理由書所闡述之層級化法律保留原則，其應適用相對法律保留原則，故若欲限制人民基於都市更新條例所生之權利，自應以法律或法律明確授權之命令予以規範，要無疑義。

⑷因此，既都市更新涉及人民基本權利甚鉅，自不應以行政機關不具任何法律授權之行政規則限制人民基本權利之行使。內政部營建署單以行政函釋限制人民對於都市更新同意之撤銷（回）權，於無任何法律明文授權下，擅將撤銷權限於有民法第88條、第89條及第92條規定之錯誤、被詐欺或被脅迫等情形下，方可為撤銷行政程序同意申請之意思表示，營建署竟以此行政規則限制人民權利之行使，增加法律所無之限制，實已違反法律保留原則。被告不察，竟據該違憲函釋作成撤銷駁回申請處分，繼續審查後作成核定之原處分，自非適法。

⑸次者，原都市更新條例並未對於人民撤銷同意權行使有任何限制，然營建署函釋竟以不具法律授權行政規則之位階，恣意限定人民行使撤銷同意權之時限及撤銷事由，實已明顯增加法律所無之限制，未遵依法行政及法律保留原則之基本要求。尤其，雖都市更新條例修正後，於該條例第22條第3 項對於人民行使撤銷同意權明文增設一定限制，然觀其撤銷時限乃在於「公開展覽期滿前」，與該函釋相較，營建署所定撤銷同意權時限竟較現行法第22條第3 項規定更為嚴苛，況且現行條例規定乃經立法院三讀通過、總統公布施行之「法律」，而營建署徒以無法律依據或授權之「解釋函令」剝奪或限制人民權利之行使，不僅增加法律所無之限制，更是僭越行政與立法之分際，明顯有違法律保留原則與權力分立原則之旨。

⑹甚且，原告及本案其他所有權人所行使撤銷同意權之時點乃在公開展覽期間內，就現行都市更新條例第22條第3 項而言，原告乃合法撤銷其同意權。惟被告竟以該違憲函釋不顧原告合法撤銷同意之意思表示，將原告列入同意比例之計算，而為核定之原處分，原處分顯非適法至明。

⑺續按，參加人質疑本件原告僅2 人係曾經出具同意書復撤銷同意者；惟曾經出具同意書復撤銷同意之所有權人是否提起行政爭訟，應不影響原處分之合法性判斷。申言之，原處分曾經被告重新依撤銷同意後之人數統計同意比例，確認未達都市更新條例第22條第1 項所定之同意比例門檻，然而其後卻又依照內政部違反法律保留原則而限制人民權利之違憲函釋，容認渠等曾經撤銷同意之人數納入同意比例計算，並進而作成本件核定之原處分，原處分確有違法，不論原告是否曾經簽署同意書或曾經撤銷與否，當然得主張原處分有此不適法之處，甚至更新單元範圍外具有訴訟利益適格之鄰人，亦可據此主張原處分違法，應屬無疑。

⑻再者，參加人多次主張在法律未明文賦予撤銷權下，原告並無撤銷權之法律依據，被告甚而主張原告所提存證信函不實云云，實有誤解：

①按最高行政法院98年度判字第692 號判決：「……以公法上意思表示而言，依行政程序法第35條規定：『當事人依法向行政機關提出申請者，除法規另有規定外，得以書面或言詞為之。以言詞為申請者，受理之行政機關應作成紀錄，經向申請人朗讀或使閱覽，確認其內容無誤後由其簽名或蓋章』，而『撤回』屬於廣義的申請事項，提出撤回之申請者亦應踐行相同之程序。又依行政程序法第24條規定，行政程序代理人應於最初為行政程序行為時，提出委任書，且申請之撤回，非受特別授權，不得為之。故當事人依法向行政機關提出申請後，在行政機關為核准與否的決定前，提出撤回之申請者，除須遵守法定之程式外，原則上並不加以禁止……」可知，雖私法上對於撤銷意思表示必須在法律有明文規定下方可為之，惟公法上意思表示性質與私法上意思表示迥然不同，故於行政處分作成前，原則上並不禁止撤回意思表示，參加人主張法律未明文賦予原告等人撤銷權云云，洵有誤解。

②次按原駁回申請處分說明三：「查旨揭更新案內部分土地及合法建築物所有權人在事業計畫公展期間以94年11月25日臺北市府郵局存證信函第1133號存證信函函送『不同意連署書』，其中謝振益君等23人係為原簽署參與都市更新事業計畫同意書之土地或合法建築物所有權人，嗣後提出『不同意書』撤銷原同意書，聲請終止本都市更新案。經查該不同意書符合民法第95條規定之送達要件。」、說明四：「案經重新計算有關本案都市更新事業計畫之同意人數比例（詳如附件），未達都市更新條例第22條第1 項規定之同意比例，本府依規定駁回本案都市更新事業計畫之申請。」可知，被告已清楚表示，原告以臺北市府郵局存證信函第1133號存證信函寄出撤銷意思表示之連署書，被告方將其計入撤銷同意人數，並以撤銷後此案未達都市更新條例第22條之比例而駁回參加人之都市更新事業計畫案，至為灼然。

③續按原駁回申請處分附件即系爭都更案事業計畫第2頁第2 點：「扣除變更同意人數後之同意比例：㈠土地所有權人同意人數扣除11人：謝振益、周秋芬、周真嫆、周玉粧、吳旺樹、林淑梅、戴西庚、陳張玉英、陳伸、范志海、顏東城。㈡合法建築物所有權人同意人數扣除20人：謝振益、周秋芬、周真嫆、周玉粧、吳旺樹、陳重志、林子立、陳萬枝、陳張玉英、吳朝練、王陳聰明、陳欽堡、謝蕭月霞、范志海、顏東城、吳文忠、洪金來、呂鳳鎮、黃明火、顏錦文。」可知，該連署書第11頁之范志海、第12頁之呂鳳鎮及陳張玉英、第13頁之洪金來及謝振益，皆明載於系爭都更案事業計畫同意比例認定資料中，可證原告確實曾以存證信函明確表示不同意系爭都更事業計畫案之意思表示，自屬無疑。

④再者，雖被告曾提及存證信函附件第10頁至第13頁無騎縫章之連署書為事後以其他管道提出，僅需於原駁回申請處分作成前提出皆併案審查云云。然而，被告並未提供任何資料以為佐證，且原告所提存證信函乃原告及其他土地或建物所有權人共同寄送予被告，被告當有此存證信函之正本，然被告卻閃爍其詞而未提出正本以資證明，更反執此指摘之存證信函不實，洵無足取。

⑤又雖被告曾提及最高行政法院101年度判字第1035 號判決認定撤銷權需以法律規定為基礎云云，惟上開判決乃是針對政府採購法事件所為之見解，且就前後文觀察其係就私法上意思表示撤銷權所為之闡述，並非針對公法上意思表示。是以，就公法上意思表示而言，於行政處分作成前，原則上不禁止撤回意思表示，此觀諸最高行政法院98年度判字第692 號判決自明。故原告既於被告作成原處分前即已撤銷同意之意思表示，渠等撤銷意思表示（實為撤回公法上申請之意思表示）之行為應屬適法，而被告不察竟依營建署違憲函釋作成核定之原處分，則處分自非適法至明。

⒉綜上，原處分乃係被告根據違憲之營建署函釋所為，自非適法，本於憲法第81條法官依法獨立審判之意旨，本院自得予以撤銷。

㈢本件系爭都更案事業計畫「公展版」與「核定版」內容差異甚鉅，實為不同案件，參加人依法應重新取得更新單元內土地及合法建築物所有權人之同意比例，更應踐行公聽會、公開展覽等相關正當行政程序，惟參加人除未重新取得同意比例外，竟更以公開「閱覽」取代應有之公開展覽、公聽會等程序，此與都市更新條例意旨顯有違背，被告未察而為核定處分，原處分應屬違法至明：

⒈揆諸釋字第709 號解釋陳大法官碧玉提出之協同意見書：「……倘僅部分所有權人不同意該核定後事業計畫之實施，因所有權人原出具之同意書內容已有變更，除所有權人之不同意為權利濫用或違反誠信原則外，應再徵詢同意，達法定同意比率後，實施者才得繼續執行。實務上認實施者得逕依主管機關依職權核定之事業計畫內容實施，無須再取得所有人之同意，違反民辦都更實施者與所有權人間為契約關係之本質。」黃茂榮大法官提出之協同意見書：「按所謂同意，指對於特定內容之意思表示為贊同之表示。該同意之表示只相對於該特定內容之意思表示有同意之效力，而不及於變更後之內容。這是法律行為法上的當然規定。」陳大法官新民提出之部分不同意見書：「……行政機關在審查都更計畫時，能否自行更易都更的計畫？由於人民茲茲在念者，當是自己在都更後獲得權益的大小，這些都是先由實施者在都更事業計畫書及權利變換計畫先擬定，報請行政機關核定。行政機關此負有審查的義務，到底能否更動其內容？尤其是涉及到住戶重建後可以獲得的權利大小，如果已經與實施者經過長期協商後所獲得的決議，行政機關可以更動時，無疑的會牽動整個協議的有效性。因此，行政機關的核定權似乎僅應有實質的審核而無形式妥當性的審核矣。雖然有認為核定包括修改權限，惟實務上似乎許可行政機關擁有實質變更的權限，主管機關甚至可以依職權，對都更事業計畫的內容進行修改或調整，而無須再徵求已同意者的意見。但察諸本條例相關規定，卻未能獲得法令上依據，故行政機關率不會逕自更動都市事業計畫也。」可知，都市更新事業計畫內容之變更，除將牽動人民與實施者間協議之有效性外，亦影響更新單元內土地及合法建物所有權人之權益甚鉅，豈可草率由實施者任意更動，苟此，無非導致更新單元內土地及合法建物所有權人如俎上魚肉，無法預見同意表達之後果，此絕非都市更新條例設置同意比例法制之旨，有違憲法保障人民之財產權、居住自由。故主管機關於審查都市更新事業計畫時，應審慎考量實施者所為之變更是否影響更新單元內住民權益，並應善盡其監督實施者之責。

⒉參加人就系爭都更事業計畫，雖曾於94年10月舉行公開展覽等程序，惟本件「公展版」與最終被告所發布實施之「核定版」實有相當大的落差，關於土地使用分區、土地及建物所有權人數、交通現況、都市計畫、有無房地產市場調查、有無天橋設置、土地使用強度（法定容積率）、考量地區環境狀況容積獎勵、建築設計與鄰近地區建築物相互調和、無障礙環境及都市防災容積獎勵、處理占有他人土地之舊違章建築戶容積獎勵、開放空間容積獎勵、開發時程容積獎勵、停車獎勵、空間使用規劃及預計容納人數、建築面積、建築物立面設計、工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐、管理費用、更新成本總費用、更新後總價值、共同負擔比例及其他應表明事項等，均不相同。

⒊既本件都市更新事業計畫「公展版」與「核定版」有上開差異，則其顯應屬不同案件，故參加人於申請被告核定事業計畫時，即須依照都市更新條例第19條規定重新舉辦公開展覽、公聽會等相關行政程序，亦應重新取得都市更新條例第22條所訂之同意比例。參加人並未於報核前踐行公開展覽、公聽會等相關程序，亦未重新取得土地及合法建物所有權人之同意比例，被告竟容許伊規避都市更新條例之規定，容任參加人違反正當行政程序之要求，而作成核定之原處分，自屬於法有違。

⒋系爭都更事業計畫於95年10月13日、96年1 月13日分別由被告召開2 次幹事會議審查，嗣96年11月12日被告公告「變更台北市遷建基地都市更新事業計畫暨劃定都市更新地區計畫案」（原住三及商三（特）基準容積由225 ％提升為250％，開發時程獎勵，2年提送都市更新事業計畫獎勵基準容積15％、4年內9％、6年內5％）。97年1 月25日參加人依照上開法令變更再檢送修正後之計畫書提審（容積獎勵申請調整、建築規劃及財務計畫調整、共同負擔增加15億元等），被告都市更新處以參加人97年1 月25日調整內容非依幹事會決議，而以97年3 月10日及97年5 月2 日函，請參加人重行依都市更新條例第19條規定辦理公聽會及公開展覽等審議事項，或以原幹事會議審查結果修正後送審。惟實施者仍堅持以舊案新內容送審，故97年5 月23日被告以本案後續審議事宜，涉及都市更新條例第19條法令適用疑義，函請內政部釋示。97年6 月24日內政部就前開被告請求釋示事項，召開會議討論略以：「考量都市更新事業計畫之審議，依法係都市更新審議會之權限，宜將完成公開展覽之計畫及實施者修正後計劃併同送該會審決，以符法律保留原則及避免執行爭議」「附帶決議，爾後請各主管機關考量訂定通案性修正計畫之程序原則，提請都市更新審議會討論過後據以辦理」。

⒌承上，97年8月18日參加人以（97）遷建022號函，表示撤回修正之版本，僅以原本公開展覽之版本提請審議。97年8 月18日被告第一次審議會決議略以，全案應再經幹事會議審查程序完竣後，再提會審議。97年10月13日參加人函請被告召開幹事會議。97年11月6 日參加人又去函被告撤回召開幹事會議，函稱為因應新的容積獎勵辦法即將實施，系爭都更案相關資料會有所更迭，請被告都市更新處延期舉辦幹事會，俟所有法令與相關程序完備後，再提都更處安排云云。98年9 月21日至98年10月10日，參加人在法律無明文依據下，規避重行依都市更新條例第19條規定辦理公聽會及公開展覽等程序，而辦理所謂公開「閱」覽（非公開「展」覽）及「說明會」（非「公聽會」），復又改至98年10月12日至98年11月1 日辦理。98年12月18日參加人函請被告依無法律授權之「臺北市政府處理都市更新事業程序終結前自行修正都市更新事業計畫案件作業要點」（下稱系爭作業要點）召開幹事會議，續審本案。

⒍復按「都市更新案實施者申請建造執照，其法規之適用，以擬定都市更新事業計畫報核日為準，並應自擬定都市更新事業計畫經核定之日起2 年內為之。」都市更新條例第66條之1 第1 項定有明文。本案法令依據，係依據97年1月16日修正公布前之都市更新條例規定，故無條例修正後第22條第3 項所有權人撤銷同意之規定適用云云，為被告及參加人所主張；然而，本案法令依據竟有「97年2 月29日府都規字第09730017900 號『變更臺北市遷建住宅基地都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案』」，顯然與其等主張自相矛盾。而且，依前揭都市更新條例第66條之1 第1項規定，法規適用係以「擬定都市更新事業計畫報核日為準」，惟本案適用之法規卻為報核日後之97年2 月29日公布之法令規定；是被告及參加人所稱本案為94年報核之「舊案」，顯屬卸飾之詞，本案應係依事業計畫所載「98年10月」報核之「新案」，方屬正辨，並且始符都市更新條例第66條之1 第1 項規定。

⒎綜上，被告明確瞭解參加人係依據新的容積獎勵規定重行為建築規劃設計，且財務計畫大幅調整、共同負擔增加15億元，亦即參加人於98年報核之事業計畫內容已於94年參加人公開展覽之事業計畫內容大異其趣，被告原本於97年間曾不容許參加人以此種「舊瓶裝新酒」的方式暗渡陳倉，認為參加人應「重行依都市更新條例第19條規定辦理公聽會及公開展覽等審議事項，或以原幹事會議審查結果修正後送審」；然而，被告嗣後又自失立場，容許參加人得沿用舊申請案號續辦新申請內容之審議，而得以規避法定程序。從而，被告顯係自行放棄對私人之都市開發事業實施者事業計畫變更程序為實質審查及監督，實有虧都市更新條例所賦予主管機關之權責。

㈣縱認本件前、後案乃屬同一案（假設語），惟參加人於98年10月12日舉行之公開閱覽說明會不合於都市更新條例第19條、第19條之1 之規定，故原處分自非適法：

⒈「都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並舉辦公聽會；實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者，公開展覽期間得縮短為15日。」「都市更新事業計畫之變更，得採下列簡化作業程序辦理：一、有下列情形之一而辦理變更者，得逕由各級主管機關核定發布實施之，免依前條規定舉辦公開展覽、公聽會及審議：㈠第21條第2 款所定事項之變更，於依第22條規定徵求同意，並經原實施者與新實施者辦理公證。㈡第21條第11款所定事項之變更，經全體土地及合法建築物所有權人同意。二、第21條第7 款至第10款所定事項之變更，經各級主管機關認定不影響原核定之都市更新事業計畫者，免舉辦公開展覽、公聽會及依第22條規定徵求同意。」都市更新條例第19條第3項、第19條之1分別定有明文。由上開規定可知，都市更新事業計畫之變更免辦公開展覽、公聽會之情形限於都市更新條例第21條第2 款實施者、第21條第11款實施方式及有關費用負擔及第21條第7 款區內公共設施興修或改善計畫，含配置圖說、第8 款整建或維護區段內建築物改建、修建、維護或充實設備之標準及設計圖說、第9 款重建區段之土地使用計畫，含建築物配置及設計圖說及第10款都市設計或景觀計畫。細繹第19條之1 之立法理由，因上開事項之變更為局部性調整，故該等事業計畫之變更不需重新取得同意比例，亦不需再次辦理公開展覽、公聽會等程序，然若非第19條之1 所列之局部性調整事項，都市更新事業計畫之變更，實施者皆應再次踐行都市更新條例第19條第3 項所訂公開展覽、公聽會等程序，亦需再次依第22條重新取得土地及合法建築物所有權人之同意比例。

⒉縱認本件公展版與核定版乃屬同一案件（假設語），惟因參加人擬訂之都市更新事業計畫已有前揭所述之差異，既都市更新事業計畫有所變更，且其變更亦非都市更新條例第19條之1 得簡化作業程序之事項，則實施者即應再次重行舉辦公開展覽、公聽會等程序，並須再次取得更新單元內土地及合法建物所有權人之同意。然參加人僅於98年10月舉辦公開「閱覽」，而非法定之公開「展覽」，故參加人所為並不合於都市更新條例第19條之規定，且其閱覽期間僅20日，與都市更新條例第19條規定公開展覽30日期間相差甚鉅。而實施者是否踐行正當行政程序，主管機關應實質審核以資確保正確性，此為主管機關責無旁貸之義務。故本件參加人未如實遵照都市更新條例舉辦公開展覽等正當行政程序，被告竟未謹慎審查而予以核定，實已違法至明。

⒊再者，雖被告曾於97年12月15日制定系爭作業要點，並以該要點規定實施者於申請報核程序終結前，若有自行修正都市更新事業計畫時，得以辦理公開閱覽之方式取代公開展覽等程序。惟查，被告自行訂定之「作業要點」，明顯違反都市更新「條例」第19條之要求，在法律優位原則之誡命下，行政機關本於法定職權，就任何行政行為或行政活動，所發布之行政命令均不得與法律相牴觸，故被告所訂定之系爭作業要點明顯違反都市更新條例正當行政程序之要求，悖於法律優位原則。是以，參加人依據系爭作業要點辦理公開閱覽，而未遵循都市更新條例第19條第3 項辦理公開展覽，顯非適法，被告復就此為核定處分，則核定處分自屬違法至明。甚且，因本件都市更新單元內有財政部國有財產局之國有學產地，參加人於94年10月舉辦事業計畫「公開展覽」時，部分國有學產地尚未移轉予現今之土地所有權人。惟本案於98年10月12日舉行「公開閱覽」時，大部分之國有學產地皆已移轉至現今土地所有權人，且國有財產局亦於97年5 月15日發函告知被告，請參加人切實協調承租戶於擬訂都市更新事業計畫及權利變換計畫前取得土地等語，惟參加人不但未遵照辦理，且被告亦未盡其敦促義務，放任參加人之都市更新事業計畫核定。

㈤退萬步言，縱認參加人舉行公開「閱」覽之程序合法（假設語），惟其送達程序仍有瑕疵，不合於正當行政程序之保障，原處分洵屬違法：

⒈按釋字第709 號解釋理由書：「……上開規定就都市更新事業計畫之核定雖已明文，送都市更新審議委員會審議前，應將都市更新事業計畫公開展覽，任何人民或團體得於公開展覽期間內提出意見，惟上開規定及其他相關規定並未要求主管機關應將該計畫相關資訊（含同意參與都市更新事業計畫之私有土地、私有合法建築物之所有權人清冊），對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達。……凡此均與前述憲法要求之正當行政程序不符，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。」可知，因都市更新事業計畫之核定對於更新單元內土地或建物所有權人影響甚鉅，故應確實對土地及建築物所有權人分別為送達，確保渠等可享有充足資訊，並可透過公開討論等方式以充分表達居民意願，方為適法。

⒉參加人所提出公開「閱」覽說明會之資料，參加人舉辦公開「閱」覽說明會期間為98年9 月21日至98年10月10日，惟自本件都市更新事業計畫核定版「公開展覽至公開閱覽版本比較綜理表」中可知，參加人舉辦公開閱覽時間為98年10月12日，與參加人自行提出之公開閱覽說明會之期間完全不同，故無由以參加人所提出之收件者資料及中華郵政掛號郵件收件回執認定伊已合法舉辦公開「閱」覽。

⒊再者，縱認公開「閱」覽說明會期間與核定版並無差異（假設語），惟自參加人所提出公開「閱」覽說明會資料之收件者名條及中華郵政掛號郵件收件回執，即可察覺參加人並未如實將公開「閱」覽資訊送達至各土地或建物所有權人，參加人並未合法送達至原告周芳宜、周如芸、周芳玫及姚梓慶，且亦無原告周芳宜、周如芸、周芳玫、姚梓慶、陳秀玲、范志海、郭碧東、郭易常、周國雄等人之中華郵政掛號郵件收件回執可資憑證。基此，參加人之送達自不合法，故依釋字第709 號解釋及都市更新條例第19條之意旨，參加人之所為不合於正當行政程序之要求，則被告基此所為之原處分洵非適法。

㈥參加人虛增人頭充人數，被告雖批判此舉將損害其他所有權人之正當權益，並涉及濫用申請權問題，惟仍通過本案，顯非適法：

⒈按都市更新條例第22條明文規定：「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第10條規定申請獲准實施都市更新事業者……應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過五分之三，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過三分之二之同意。」考其旨意，在於取得更新單元範圍內大多數人之同意，使都市更新事業計畫在當地係具有一定之民主正當性基礎，並體現其公共利益。然而，本件都市更新案在未達同意人數比例門檻之下，參加人為遂行都更，竟藉「灌人頭」充人數之方式，以脫法行為令同意人數超過法定比例門檻，雖然檢察機關認為此為「投資」行為，尚不構成「偽造文書」之犯罪行為，但其在行政法上之評價，就是不折不扣違反都市更新條例第22條立法意旨之行為，此參下列刑事偵查筆錄所載，即可證實參加人「灌人頭」之動機，確實係在迴避都市更新條例第22條法定門檻之限制：

⑴陳小麟100年2月23日於法務部調查局臺北市調處證稱：「（調查員問：前述土地係向何人購買？）前述土地主要是我弟弟陳幼麟跟我女兒王臨芝去看的，我不清楚係向何人購買。」、「（問：購買前述地號土地13/264持分之目的為何？）主要是做小額投資，因該筆土地很可能要進行都更，如果有進行都更就會有獲利，即會依比例分配獲利。」

⑵彭炳義100年7月27日於臺北地方法院檢察署證稱：「（檢察事務官問：為何買上開土地？）因為房屋改建之事，我本來就認識陳幼麟了，又因為改建需要一定的人數才能實施，所以陳幼麟就找大家來買土地。」

⑶李石柱100年7月27日於臺北地方法院檢察署證稱：「（檢察事務官：為何買上開土地？）因為這個土地要更新，上面房子太舊，環境太差，土地又是國有財產局的，土地所有權的人數也不夠，所以我們就請陳幼麟把土地賣給我們，方便來申請都更。」、「（問：是何人介紹你買？）鄭美蘭。」

⑷詹朝富100年7月27日於臺北地方法院檢察署證稱：「（檢察事務官：為何買上開土地？）這塊土地十幾年前就被劃為都更區……因為陳幼麟已經買了建物、土地，我們就請他把土地的持分賣給我們，以整合人數，達到更新的門檻。」、「（問：如何知道陳幼麟已買了建物、土地？）當時在整合，鄰居都知道這件事。陳幼麟的房子在我房子同一塊基地上。」、「（問：鄭美蘭有特地來說可以跟陳幼麟買土地的事？）沒有特地說。但是提到都更有人數的門檻無法過，我們才請陳幼麟把土地的持分賣給我們。」

⑸張綿綿100年8月10日於臺北地方法院檢察署證稱：「（檢察事務官問：為何買上開土地？）投資。」、「（問：是何人介紹妳買？）陳幼麟。」、「（問：如何認識陳幼麟？）他是我老闆，現在還是。」、「（問：當時為何沒有簽買賣契約？）我相信他，他是我老闆。」、「（問：既然是投資，為何陳幼麟要把他的投資機會釋出？）好像是人數比例達到，才能通過都更，對本案都更的通過會有幫助。」

⒉以上虛增人頭之舉，使參加人原本「無」實施都市更新事業之權利，變為「有」實施都市更新事業之權利，被告雖亦曾於行政程序中批判此舉將損害其他所有權人之正當權益，並涉及濫用申請權問題，惟仍通過本案，原處分顯有違反都市更新條例第22條意旨之瑕疵。

㈦參加人僅為人頭公司，且系爭都更事業計畫除財務計畫違反都市更新權利變換實施辦法第6 條、建築設計不合都市計畫商業區規劃外，更已違反都市更新條例第36條，被告未察而予以核定處分，實已違法：

⒈參加人僅是人頭空殼公司，被告或地主均無法請求真正之實施者寶佳建設股份有限公司（下稱寶佳公司）依法履行義務及負擔責任，顯與都市更新條例就實施者所為之規範意旨不符：

⑴自都市更新條例第3條第4款、第19條第1 項、第27條、第29條、第31條第3項、第32條第2項、第34條、第36條、第39條第2 項、第40條、第41條、第42條、第43條、第55條、第56條及第57條分別規範實施者可知，都市更新事業之實施者在都市更新個案中扮演關鍵之角色，法律課與其許多之義務與責任，係受主管機關監督之對象，以及相關權利人請求履行義務及追究責任之主體。

⑵然本案之實施者即參加人卻僅是人頭空殼公司，所有與都市更新相關之規劃設計、地質鑽探、權利變換估價及營建工程合約，均由非實施者之寶佳公司與第三人所簽，而名義上之實施者參加人藉由「複委任契約」將其應承擔之工作全部交由寶佳公司辦理，而未經土地及合法建築物所有權人同意；申言之，系爭都更案實質上是由寶佳公司實施，然依法應負擔義務及責任者卻是參加人，而參加人僅係鄭美蘭為本案成立之「一案公司」，倘若將來都更案出問題，參加人可隨時解散，被告或地主均無法請求寶佳公司履行義務及負擔責任，顯然不符權責相符之法理。惟被告卻對此不符法制之事實視而不見，僅在99年8月30日及10月8日審議會上表示：「本案計畫擬定相關合約內容（地質鑽探工程、都市更新規劃、權利變換估價、交通影響評估、建築設計）係以出資者寶佳建設股份有限公司簽訂，而非與實施者，有關該合約簽署之效力？另該合約是否為可補正之要件？」、「本案計畫擬定相關合約內容係以出資者寶佳建設股份有限公司簽訂，而非與實施者，就該合約之效力、責任歸屬、對住戶保障，以及是否為可補正之相關議題，召開行政會議研析，俾為後續作業依循。」等語，其後仍予核定系爭都更事業計畫，顯有悖前揭法律規定之意旨。

⒉系爭都更事業計畫所列財務計畫之不動產估價費違反「都市更新權利變換實施辦法」第6 條規範意旨，且存有重複編列之問題：

⑴再按都市更新權利變換實施辦法第6 條規定：「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託3 家以上專業估價者查估後評定之。前項專業估價者，指不動產估價師或其他依法律得從事不動產估價業務者。」其立法意旨乃緣於權利價值之估算攸關地主權益至鉅，故由「3 家以上」之專業估價者查估較能確保估價結果之正確性。

⑵然而系爭都更事業計畫所附之權利變換估價委託合約書，其中一家估價師事務所之委託費用為新臺幣（下同）100 萬元，另兩家卻僅分別為24萬元及14萬元，顯然另兩家估價報告僅係為第一家估價報告背書之工具，有失法律規範意旨。次按系爭都更事業計畫第附-53 頁及第附-56 頁，均為遠見不動產估價師事務所之合約，惟第二份合約約定之內容與第一份合約重複，實不具必要性；而此合約金額原本列16萬元，經被告糾正後，又修改成6 萬元，被告卻漏未注意其重複編列之問題（本案有關都市更新規劃費用另遭被告糾舉超額編列高達1,200萬餘元），此等共同負擔費用依都市更新條例第31條，將由土地及合法建築物所有權人以更新後之房地折價抵付，故重複編列顯屬侵害所有權人之權益。

⒊本案建築設計並不符合都市計畫商業區規劃，且損害原告商業使用之權益：本案於100年2月17日召開「臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第301 次會議」，多位所有權人提出本案之相關建築設計內容違反都市計畫原意，影響將來更新後權利分配之權益甚鉅，多位審議委員包括黃委員台生、胥委員直強、楊委員逸詠皆表贊同，然會議主席不顧委員專業與反對意見，濫用主席裁量決議：「2 樓請修正做為商業使用，其他樓層請考量住商彈性使用之特性……本案修正通過，請設計單位依前述決議……」，並未先確認修正結果是否可採即草率通過審議，致本案2 樓之建築設計修正前後並無太大之不同，僅住宅單元中之隔間取消。然修正前後之格局及戶數完全相同，將來該等「一般事務所」要二次施工隔間規劃作住宅單元使用，實非難事；簡言之，就是「換湯不換藥」。是本案建築設計並不符合都市計畫商業區規劃，且損害原告商業使用之權益。

⒋系爭都更事業計畫違反都市更新條例第36條之規定：系爭都更事業計畫第14-1頁以下，有提列實施者依都市更新條例第36條應給予建築物所有權人之建物拆遷補償；然而寶佳公司私下又誘騙屋主放棄合法建物拆遷補償費，是系爭都更事業計畫名實不符，實非合法。

⒌參加人損益為「0 元」，足以佐證其僅係一家空殼人頭公司：系爭都更事業計畫第15-6頁所列財務計畫之成本收入分析，參加人之損益竟為「0 元」；參加人非慈善事業，辦理系爭更新案竟無任何獲利，顯不合常理，此不僅凸顯系爭都更事業計畫財務計畫記載之不實，亦足以佐證實施者僅係一家空殼人頭公司。

㈧參加人未踐行都市更新條例所明定之正當法律程序要求，有違都市更新條例之意旨，被告不察而予以核定，即非適法：

⒈參加人提及：「……足見修正後之都市更新事業計畫均較94年公開展覽之事業計畫版本對於原告等人及所有參與本案之所有權人均更有利，則原告等人或曾於95年間連署不同意書之訴外人對於94年公開展覽之事業計畫版本，依都市更新條例第22條第3 項之規定既均不得撤銷其同意，則渠等對於相較於94年公開展覽版本更有利之本案核定版事業計畫，自更不得撤銷其同意，否則豈符事理之平？」參加人代表人更一再於本院準備程序中主張變更後之都市更新事業計畫之容積獎勵、補助條件等，顯較原告簽署同意書時之條件為佳，故原告實無理由反對原處分云云，例如於102年9月10日準備程序中，參加人代表人即表示：「當時遷建基地就地合法的所有權只有到3 樓，參加人一直為這些所有權人爭取容積獎勵，歷經5 年半才通過容積獎勵。案子到了96年12月過關之後，對於能否適用新的容積獎勵，應由政府認定；因此我們就函詢內政部來解釋，內政部對被告表示這是一個舊案。因為是舊案的延續，因此這些住戶才能拿到這麼高的容積獎勵，對於這些住戶是加分的利多。而且對於那些原本住三無法參與更新的人，也獲得一個滿足點。」甚且，參加人一再陳稱對於原告而言，核定版都市更新事業計畫遠較原先同意時之都市計畫更為利多，故原告等人實無由提起本件撤銷訴訟，此舉亦辜負同意更新戶這100 多人的期望云云。

⒉次者，所謂正當法律程序在行政法上的體現乃要求行政機關於行使國家公權力時，必須符合程序正義，亦即採用特定程序以使行政機關所為之決定盡可能正確，以保障公權力所實施的對象「人民」不會遭受公權力不正當的侵害。而特定程序嚴謹程度的寬嚴，必需考量所涉基本權種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量（司法院大法官釋字第491 號、第639 號、第663號、第667 號、第681 號、第689 號、第690 號、第709號、第710 號解釋參照）。透過正當法律程序之保障，降低人民權利遭受侵害的風險，當侵害來源比較不會製造侵害風險時，人民受不當侵害的機會就會減少，以貫徹保障人民權利之旨。

⒊基此，行政機關公權力行使皆應履行正當法律程序之保障，不應以最終結果是否有利於原告而論斷應否踐行之，參加人屢屢以最終結果有利於原告而主張渠等無由提起訴訟，實無理由至明。而系爭都更事業計畫之核定處分作成，未踐行應有之正當法律程序，被告容任參加人以「公開閱覽」取代都市更新條例第19條之「公開展覽」，更以「說明會」取代同條之「公聽會」，完全不合於都市更新條例所定正當法律程序之保障，忽略立法者因都市更新涉及人民財產權、居住自由甚鉅而要求國家公權力貫徹之正當法律程序。

⒋再者，都市更新將形成國家、願意參與都市更新者及不願參與者間三面權益關係，除涉及不同意戶對於家園拆除之反動外，亦影響同意戶對於新家落成之期待，而在多數都市更新爭議案件中，不同意戶經常性地被貼上「釘子戶」、「貪婪」等標籤，是阻礙城市發展與效率的「全民公敵」，以及讓其他同意戶至今仍無法回家安居的「自私鄰居」。然而，此說法除過於維護既得利益者之利益外，亦未考量不願參與者被迫性地面臨家園摧毀之辛酸，過於偏袒、抹黑不同意戶，未確保不願參與都市更新者之基本權利，漠視居住正義之要求。

⒌實則，本件原告自始至終皆非反對都市更新之人，而係因參加人自始即以矇騙的手段，欺瞞渠等伊僅係代辦都市更新，而非都市更新之實施者，甚至引入人頭灌水以強行通過都市更新條例第22條之法定門檻，最終失去原告之信任及期待。且系爭都更事業計畫核定過程，多次未確實踐行應有之正當法律程序保障，規避都市更新條例所定相關程序，致渠等無法有充分陳述表達意見之機會，完全忽略都市更新涉及人民財產權及居住自由，而必須透過公開討論、資訊公開、理由說明回應等程序，以形成社區居民整體意見、共識。

⒍甚且，都市更新原為國家公任務之一環，既因事實上需要及引入民間活力之政策考量，而開放人民在一定條件下得申請自行辦理，國家或地方自治團體仍應為必要之監督與審查，此為主管機關責無旁貸之義務，否則主管機關所為之核定將淪為公權力對實施者之背書。而於本案中，被告並未就參加人是否踐行正當法律程序為實質審查而草率予以核定，實已違法至明。

㈨本案未合於司法院釋字第709 號解釋之諸多憲法要求：

⒈被告就事業概要所為之核准處分，程序上未由適當組織審議，亦未確保利害關係人知悉相關資訊可能性，顯已牴觸釋字第709 號解釋之意旨：

⑴按釋字第709 號解釋理由書：「舊都市更新條例第10條第1 項規定：『經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業或委託都市更新事業機構為實施者實施之。』（於97年1 月16日僅為標點符號之修正）雖有申請人或實施者應舉辦公聽會之規定，惟尚不足以保障利害關係人適時向主管機關陳述意見，以主張或維護其權利。上開規定及其他相關規定並未要求主管機關應設置適當組織以審議都市更新事業概要，且未確保利害關係人知悉相關資訊可能性，與前述憲法要求之正當行政程序不符，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。」可知，基於都市更新事業概要之核准影響更新單元內所有居民之權益，且為使核准處分得以促使人民積極參與、建立共識，以提高其接受度，故應要求設置公平、專業及多元之適當組織以行審議，並應使利害關係人得適時向主管機關陳述意見，及確保利害關係人知悉相關資訊可能性。

⑵系爭都更事業概要案乃於94年6 月22日由被告以府都新字第09406007800號函核准，參加人僅於同年3月31日假臺北市○○路○○○巷○號○○國小2 樓辦公室召開乙次公聽會，亦僅於同年3 月29日親自送達或代轉以掛號信方式通知土地及合法建築物所有權人。

⑶是以，原處分僅舉辦乙次公聽會，無法確實保障權利人適時向行政機關陳述意見之機會，被告亦未設置適當組織以審議事業概要案，亦未能使利害關係人確實知悉相關資訊，故被告所為之原處分實已悖於釋字第709 號解釋之旨甚明。

⒉被告所為都更事業概要之核准處分，同意比率過低，不合於憲法要求正當行政程序及保障人民財產權、居住自由之旨：

⑴揆諸釋字第709 號解釋理由書：「……人民依法申請行政機關為特定行政行為時，行政機關須就其申請是否符合法定程序要件予以審查，於認為符合法定程序要件後，始據以作成行政處分，故人民申請之要件亦屬整體行政程序之一環，法律有關人民申請要件之規定，自亦應符合正當行政程序之要求。本條例既規定土地及合法建築物所有權人在一定條件下，得申請主管機關核准都市更新事業概要與核定都市更新事業計畫，則基於國家保護人民財產權與居住自由之憲法上義務，就提出申請時應具備之同意比率，亦應有適當之規定。舊都市更新條例第10條第2 項規定：『前項之申請應經該更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意。』（於97年1 月16日修正公布為：『前項之申請，應經該更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意；……』）依其規定，申請核准都市更新事業概要之同意比率，不論土地或合法建築物所有權人，或其所有土地總面積或合法建築物總樓地板面積，僅均超過十分之一即得提出合法申請，其規定之同意比率太低，形成同一更新單元內少數人申請之情形，引發居民參與意願及代表性不足之質疑，且因提出申請前溝通協調之不足，易使居民顧慮其權利可能被侵害，而陷於價值對立與權利衝突，尤其於多數人不願參與都市更新之情形，僅因少數人之申請即應進行行政程序（行政程序法第34條但書規定參照），將使多數人被迫參與都市更新程序，而面臨財產權與居住自由被侵害之危險。則此等同意比率太低之規定，尚難與尊重多數、擴大參與之民主精神相符，顯未盡國家保護人民財產權與居住自由之憲法上義務，即不符憲法要求之正當行政程序，亦有違於憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。」可知，同意比率之要求乃申請之合法要件之一，為確保核准處分得確實符合重要公益、比例原則，並促使人民積極參與、建立共識，以提高其接受度，故於人民申請都市更新事業概要之核准時，不應僅要求達到十分之一之同意比率即得予以核准，否則將與尊重多數、擴大參與之民主精神相悖。

⑵參加人於聲請本件都更事業概要之核准時，僅有「土地所有權人人數同意比例為11.25 ％，土地面積同意比例為70％；建物所有權人同意比為16％，建築物面積同意比為21.69 ％」，形成僅因少數人之同意即迫使其他多數所有權人一同加入都市更新程序，該同意比率不具足夠代表性，有使所有權人間陷於價值對立及權利衝突之可能，不合於憲法正當行政程序之保障，未能確保人民財產權與居住自由。

⒊被告所為核定系爭都更事業計畫之原處分，於程序上並未合於釋字第709 號解釋所揭將計畫相關資訊分別送達予土地及合法建築物所有權人之要求，亦無舉辦聽證、使利害關係人到場陳述意見，並斟酌相關意見而為核定處分，與憲法要求之正當行政程序未合，有違憲法保障財產權及居住自由之旨：

⑴察諸釋字第709 號解釋理由書：「舊都市更新條例第19條第3 項前段規定：『都市更新事業計畫擬定或變更後，送該管直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並應將公開展覽日期及地點登報周知及舉行公聽會；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管直轄市、縣（市）政府提出意見，由該管直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會予以參考審議。』（該條於99年5 月12日修正公布，將原第3 項分列為第3 項、第4 項：『都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並舉辦公聽會；實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者，公開展覽期間得縮短為15日。』『前2 項公開展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審議。……』）上開規定就都市更新事業計畫之核定雖已明文，送都市更新審議委員會審議前，應將都市更新事業計畫公開展覽，任何人民或團體得於公開展覽期間內提出意見，惟上開規定及其他相關規定並未要求主管機關應將該計畫相關資訊（含同意參與都市更新事業計畫之私有土地、私有合法建築物之所有權人清冊），對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達。且所規定之舉辦公聽會及由利害關係人向主管機關提出意見，亦僅供主管機關參考審議，並非由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核定之都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人。凡此均與前述憲法要求之正當行政程序不符，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。」可知，因都市更新利害關係盤根錯節，利益龐大容易產生紛爭，而都市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，故應由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由方得作成核定，並應對相關權利人踐行分別送達程序，始無違憲法保障財產權及居住自由之旨。

⑵參加人申請系爭都更事業計畫之核定時，因計畫內容變動幅度過大，與原先於94年舉辦公開展覽之事業計畫實為二案，已如前述，故系爭都更事業計畫未曾舉辦都市更新條例第19條明文規定之公開展覽，遑論有任何公開方式舉行之聽證，並斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由，亦未將計畫相關資訊分別送達予土地及合法建築物所有權人，更未將核定處分分別送達予更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人，故被告所為之原處分，有違釋字第709 號解釋所要求之正當行政程序，未合於憲法保障人民財產權與居住自由之旨。

⒋參加人於徵詢都市更新事業計畫同意時，未將權利變換內容納入同意之項目，被告亦未實質審究於都市更新事業計畫變更後，參加人是否有重新徵詢所有權人之同意，此皆已限制人民財產權及居住自由：

⑴按釋字第709 號解釋理由書：「……另為使同意比率之計算基礎臻於確實，在同意都市更新事業計畫之徵詢時，是否應將權利變換內容納入同意之項目，以及在徵詢同意後，實施者就經同意之都市更新事業計畫之內容有變更者，是否應重新徵詢同意，亦應予檢討改進。」可知，因權利變換內容影響將來所得分配之房地多寡，涉及人民財產權甚鉅，應將之納入同意之項目；且同意必須針對特定內容為之，不應將原本之同意效力擴及至事後變更之內容，否則將形成「全然不知情」之「同意」，未合於同意之實質正當效力。

⑵原處分並未將權利變換內容納入同意項目，導致所有權人一旦對系爭都更事業計畫表示同意後，即必須無條件接受實施者後續所給予之權值估價條件，形同簽下一紙「賣身契」，縱使所有權人對該條件不服，亦無任何得以與實施者相互抗衡之手段。甚且，原告雖曾有簽署「都市更新事業計畫同意書」，然渠等僅係委託參加人「代辦」都市更新，並非委由參加人「實施」都市更新，故渠等原先所為之同意範圍既已有相當程度之變更，所有權人同意之內容實差異甚鉅，應重新徵詢渠等之同意方為正途，參加人捨此不為，甚且一開始即以欺瞞方式獲得渠等之同意書，並以「虛增人頭」之方式達到法定門檻，實已違背都市更新條例第22條要求同意比率之正當程序要求，被告未察，放任參加人以獲利為唯一標準而操控原應屬公任務之都市更新，並就此予以核定，原處分即非適法至明。

㈩據上論結，被告依據營建署違憲函釋所為之核定處分，顯已違反法律保留原則，且大幅變更都市更新事業計畫內容卻沿用舊案，未再重新徵詢所有權人同意，又係以「虛增人頭」之方式達到法定門檻，顯然有違都市更新條例第22條之規定；另原處分於實體或程序上皆有諸多瑕疵，被告容任參加人規避都市更新條例及釋字第709 號解釋所要求之正當行政程序，將原屬國家任務之都市更新完全放任私人任意操控，未盡主管機關之實質審查及監督義務，率爾作成原處分，與法自有未合等語。並求為撤銷訴願決定及原處分。

三、被告答辯略以：

㈠本案已達都市更新條例第22條規定之同意比例，並無原告所指違法問題：

⒈按94年8 月3 日當時有效施行之都市更新條例第22條規定:「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第10條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第7 條劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過二分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意外，應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過五分之三，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過三分之二之同意；其屬依第11條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過三分之二，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過四分之三以上之同意。前項人數與土地及建築物所有權比例之計算，準用第12條之規定。」參加人報核時經被告認定屬都市更新條例第10條第1 項後段規定之實施者，並經被告劃定本案屬都市更新地區，故同意比例依首揭規定自以土地及合法建築物所有權人均超過五分之三，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過三分之二為門檻標準，核先敘明。

⒉本案依參加人報核時94年8月3日之本更新單元範圍內，核算更新單元範圍內同意之比例如下：

⑴土地所有權人同意之比例約占64％（土地所有權人共計140 人，同意者有89人）；

⑵合法建物所有權人同意之比例約占64%(合法建物所有權人共計115人，同意者有73人)；

⑶同意之土地所有權人持有土地之總面積佔全部更新單元範圍內之土地面積之比例為79％；

⑷同意之合法建築物總樓地板面積佔全部更新單元範圍內之總樓地板面積之比例為68％；顯見上開同意之土地及合法建築物所有權人比例均超過五分之三，而其等所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積亦已超過三分之二，符合都市更新條例第22條之規定，原處分及訴願決定並無違誤。

⒊再按臺中高等行政法院99年訴字第365 號判決意旨略謂：「對既有行政處分，因其各種效力於該處分生效時，即已發生，其他行政機關及法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既成事實，納為自身行政作為或判決基礎構成要件事實，此即行政處分之『構成要件效力』。」本院97年訴字第3123號判決意旨略謂：「行政程序法第110條第3項規定，行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。是行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之法律關係，或創設權利或課予義務。易言之，合法有效之行政處分之效力，通說認為具有拘束原處分機關、相對人、利害關係人之效力，有稱之為『實質存續力』，並基於權力分立原則之要求，具有拘束其他機關、法院或第三人之效果，有稱之為『構成要件效力』，故非屬行政爭訟對象之行政處分，其效力應受到適法之推定，在未經有權機關依法撤銷或廢止之前，應為所有之國家機關所尊重，並以之為既存之構成要件，作為另一行政處分本身決定之基礎。」足徵行政機關基於權力分立原則，須尊重其他行政機關已作成之行政處分，並視為既存之構成要件事實予以認定適用，甚為顯然。被告將地政機關所有權登記之行政處分視為既存事實予以適用，確屬依法行政，自無任何違誤。原告主張被告未實質認定所有權人而讓參加人有虛灌人頭情事，屬違法行政處分云云，洵無足採。

⒋另按本院89年度訴字第1482號判決意旨略謂：「按行政處分如不能再以通常之救濟途徑（訴願及行政訴訟），加以變更或撤銷者，該處分對於原處分機關即具有形式之存續力，除有不可撤銷性外，並有跨程序效力，易言之，原處分機關就具有形式之存續力之處分，除在一定要件具備下，始能撤銷或廢止（行政程序法第117條、第122條），而且對於同一處分機關關於後續程序作成後續處分具有拘束之效力，此係為避免兩相矛盾之行政處分同時出現令受處分人無所適從，所應作之當然解釋。」及學者許宗力略謂：「行政處分之所以具有這種跨程序拘束力，理由歸納有三，一是避免兩相矛盾的行政處分同時出現，而令相對人無所適從。其次則是出自於對相對人既得權之尊重得考量。最後，或許也是最重要的一個理由，則明顯是為了防範官署藉作新處分之便，以達避免撤銷與廢止授益處分（廢棄對相對人不利的負擔處分，該廢棄處分本身顯對相對人有利，亦屬授益處分）之要件規定的目的。被告倘不欲受原處分的拘束，必先以撤銷或廢止方式排除其存在，始得採取另一相反措施，一切規避撤銷或廢止要件規定，而逕行採取的相反措施，都不能免於違法之指摘。」被告於95年5 月30日以撤銷駁回申請處分認定原告連署不同意書不生撤銷同意之效力，且上開撤銷駁回申請處分因無人提出訴願或行政訴訟而確定在案，此亦為原告訴訟代理人所不爭執。該撤銷駁回申請處分既已確定，被告為避免有兩相矛盾的行政處分存在，並保障實施者之既得權利，始依據撤銷駁回申請處分續作成核准參加人擔任實施者之行政處分，揆諸前揭本院判決意旨及學者見解，被告基於行政處分之跨程序效力所作之行政處分，顯屬適法有據。

⒌又按最高行政法院97年度判字第1086號判決意旨及最高行政法院98年度判字第1366號判決意旨皆略謂：「按行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。又有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。再者，當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍。」上開撤銷駁回申請處分因無人提出訴願或行政訴訟而確定在案。徵之原告起訴請求撤銷標的為被告於100年12月2日所為核准之原處分，而原處分係依據撤銷駁回申請處分所認定之構成要件事實（即原告連署不同意書不生撤銷同意之要件事實）所作，揆諸前揭最高行政法院判決意旨，既然撤銷駁回申請處分已確定而非本件訴訟客體，則該處分對於不同意書是否生撤銷同意之構成事實，亦非屬本院之審理範圍，即非本件爭訟客體，至為灼然。

⒍末按最高行政法院83年判字第1223號判例意旨略謂：「按合法之授益處分除具有：一、法規有准許廢止之規定；二、原處分機關保留行政處分之廢止權；三、附負擔之行政處分受益人未履行該負擔；四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更致不廢止該處分對公益將有重大危害；

五、其他為防止或除去對公益之重大危害等要件之一時，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止外，基於行政法上之信賴保護原則，行政機關不得任意廢止之。且原處分機關倘依『行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有重大危害』或『其他為防止或除去對公益之重大危害』之理由，而廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」原處分依法核定，被告基於對參加人之信賴保護，在無法定之原因情況下，自不得任意廢止，否則將會造成實施者已投注在更新案所花費的勞力、時間及費用遭受鉅額損失，原告稱參加人可依法向撤簽同意書的人請求損害賠償，是已無必要為此嚴格限制撤銷權利云云，僅以地主與實施者間之民事法律關係來主張，顯已忽略被告及本院應適用行政法上之信賴保護原則，要無足採。

㈡原告並無任意撤銷同意之權利，本無法撤銷同意書，被告不允許違法之撤銷同意行為，自無違反法律保留原則：

⒈按最高行政法院101 年度判字第1035號判決意旨略謂：「民法第88條第1 項規定：『意思表示之內容有錯誤，或表意人若知其事情即不為意思表示者，表意人得將其意思表示撤銷之。但以其錯誤或不知事情，非由表意人自己之過失者為限。』第94條、第95條第1 項規定：『對話人為意思表示者，其意思表示，以相對人了解時，發生效力。』『非對話而為意思表示者，其意思表示，以通知達到相對人時，發生效力。但撤回之通知，同時或先時到達者，不在此限。』第114條第1 項、第116條規定：『法律行為經撤銷者，視為自始無效。』『（第1 項）撤銷……，應以意思表示為之。（第2 項）如相對人確定者，前項意思表示，應向相對人為之。』準此，意思表示之內容或表示行為有錯誤者，表意人固得以意思表示向相對人撤銷該錯誤之意思表示，而於『對話人為意思表示者，其意思表示，以相對人了解時』、『非對話為意思表示者，其意思表示，以通知達到相對人時』，該錯誤之意思表示視為自始無效。惟撤銷權為形成權之一種，須以法律規定之撤銷權為基礎，由撤銷權人行使其權利，始生撤銷之效力。前開依法得撤銷該錯誤之意思表示者，須以其錯誤或不知事情，非由於表意人自己之過失者為限，方得為之，此由法條規定之文義觀之甚明。」及最高法院95年臺上字第2187號判決意旨略謂：「撤銷權為形成權之一種，法律行為之撤銷，須以法律規定之撤銷權為基礎，由撤銷權人行使其權利，始生撤銷之效力。」足徵撤銷權確是法律明文規定始可，此乃實務一貫見解，對照修正後都市更新條例第22條第3 項例外賦予所有權人於公開展覽期滿前得撤銷同意權之規定，益證撤銷權確須法律明文賦予始可。原告以都市更新涉及人民財產權、居住自由及適足居住權，故認行政機關欲限制人民對於都市更新之權利行使，應以法律或法律明確授權之命令始可云云，惟原告對於伊如何有撤銷權之法律依據避而不談，倘若僅無限上綱房屋之價值甚鉅，則房屋買賣契約亦涉及人民財產權、居住自由及適足居住權，是否也無庸法律明文之撤銷權即能任意撤銷？由此可以明顯看出原告主張確屬無據。

⒉原告一再主張公法上意思表示與私法上意思表示有所不同，並援引最高行政法院98年度判字第692 號判決主張得任意撤回公法上意思表示云云，惟該判決允許撤回同意之前提即為「人民所為公法上之申請如係出於錯誤、被詐欺或被脅迫所致」，原告卻刻意擷取部分判決而曲解其意，茲特節錄該段判決原文如下：「按經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人，依都市更新條例第10條規定，就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，向當地直轄市、縣（市）主管機關，申請自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業或委託都市更新事業機構為實施者實施之時，其申請既應經該更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意，則該同意即具有私法及公法上意思表示之雙重性質。以私法上意思表示而言，意思表示之內容如有錯誤，或表意人若知其事情即不為意思表示，或因被詐欺或被脅迫而為意思表示者，表意人得依民法第88條、第92條之規定，撤銷其意思表示；以公法上意思表示而言，依行政程序法第35條規定：『當事人依法向行政機關提出申請者，除法規另有規定外，得以書面或言詞為之。以言詞為申請者，受理之行政機關應作成紀錄，經向申請人朗讀或使閱覽，確認其內容無誤後由其簽名或蓋章』，而『撤回』屬於廣義的申請事項，提出撤回之申請者亦應踐行相同之程序。又依行政程序法第24條規定，行政程序代理人應於最初為行政程序行為時，提出委任書，且申請之撤回，非受特別授權，不得為之。故當事人依法向行政機關提出申請後，在行政機關為核准與否的決定前，提出撤回之申請者，除須遵守法定之程式外，原則上並不加以禁止。又誠實信用原則，固為公法與私法所共通的基本原理，在具體的公法關係中，如同私法關係，都有誠實信用原則之適用（行政程序法第8條、民法第148條規定參照），不僅行政機關在執行其任務為行政行為時，應以誠實信用之方法為之，而且人民就其公法權利的行使或防禦，也應遵守誠實信用原則，避免違反公共利益，或以損害他人為主要目的（權利之濫用）。惟人民所為公法上之申請如係出於錯誤、被詐欺或被脅迫而為者，其撤回即不生權利濫用之問題。」足見最高行政法院在該個案中對於撤回公法上意思表示並非全無限制，仍是以借用公私法相通之誠實信用原則，將私法關係規範得撤銷意思表示之例外規定（即民法第88條、92條）援引公法關係中，換言之，撤銷公法意思表示亦限於「表意人出於錯誤、被詐欺或被脅迫」為要件，毫無庸疑。原告一再指稱參加人係以虛灌人頭方式迴避都市更新條例第22條法定門檻云云，然細觀購買持分者多是為了投資獲利，足認並無任何詐欺、脅迫之違法情事，當不得任意撤銷意思表示，其理甚明。

⒊再按最高行政法院92年判字第447 號判決意旨略謂：「按前開行為時土地稅法第39條之2第1項、農業發展條例第27條之規定，固分別於行為後歷經修正，惟基於法律不溯及既往原則，行政機關為處分及行政法院為裁判而有適用此項實體法之必要時，自應適用行為時法。又前開財政部函係就行為時土地稅法第39條之2第1項、農業發展條例第27條之規定而為釋示，於適用行為時法（即修正前法）之事件，自非不得予以援用，尚難謂前開法規一經修正，前開財政部函即全然不得適用。」顯見法律若有事後變更，除有法律明定溯及既往條款外，行政機關為處分及行政法院為裁判時應適用行為時法，始為合法。行為時都市更新條例並未賦予撤銷同意之例外權利，內政部曾於95年12月4日公布臺內營字第0950184914號函釋略謂：「按都市更新條例第1 條規定：『為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定本條例。』是都市更新事業具有公益性，影響人民權利義務至深且鉅，同條例第22條規定實施者應先取得土地及合法建築物所有權人一定門檻同意比例，始由實施者進行都市更新事業計畫之報核程序。準此，實施者申請主管機關核定都市更新事業計畫之際，土地及合法建築物所有權人出具之同意書如已達前揭同意門檻，對主管機關而言，即屬有效之同意書，考量都市更新事業具有公益性，所有權人於同意後似不得任意撤回。如其意思表示具有民法第88條、第89條、第92條所定錯誤、詐欺、脅迫等嚴重瑕疵，訴請司法機關裁判，經主管機關調查屬實，因該同意書自始非當事人之真意，自得駁回實施者報核之都市更新事業計畫。」徵之前揭最高行政法院判決意旨，基於法律不溯及既往原則，行政機關為處分及行政法院為裁判應適用行為時法，又內政部就行為時都市更新條例而為釋示，於適用行為時法之事件，自得予以援用。原告主張本案事實係原告於公開展覽期間撤銷同意書，依據都市更新條例修正內容，原告本有撤銷之權云云，即是以行為後所變更之新法來主張撤銷，實已違反法律不溯及既往原則，甚為顯然。實則行為時所適用之都市更新條例既無賦予撤銷同意權，原告當無適用修正後之都市更新條例而撤銷同意，自不待言。

⒋司法院釋字第548 號解釋略謂：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407號解釋在案。」都市更新條例於97年1 月16日增定第22條第3 項之前，並無所有權人得撤回同意之相關規定，內政部在符合都更條例基於促進都市更新事業之進行，並增進公共利益之意旨，並本於中央主管機關之職權，就都市更新條例為適法、妥當之合理解釋，自無原告所指增加法律所無限制人民權利，違反憲法保留原則之違法可言。

⒌都市更新條例於97年1月16日增定第22條第3項規定之立法理由略謂：「考量更新案件操作實務，所有權人於簽訂更新同意書後，始由實施者擬定都市更新事業計畫報核，並由主管機關辦理公開展覽，民眾於公開展覽期間對於計畫內容如認為有影響其權益，應有撤銷原簽訂同意書之權利，惟公開展覽期滿後，除有民法第88條、第89條及第92條規定撤銷原因或經雙方達成協議者外，不容任意撤銷，以維都市更新事業推動之安定性，爰增定第3 項。」足徵立法者僅係將上開主管機關之函釋具體明文化，亦可佐證上開函釋確屬妥適合法，並無侵害人民基本權之可言。

㈢本案並非都市更新條例第19條所規範之都市更新事業計畫「變更」，自無重新取得同意書、公聽會及公開展覽等程序：

⒈按內政部於97年6月24日作成內授營更字第0970804762 號函（即內政部97年6 月10日召開都市更新事業計畫審議期間，因都市計畫變更或法令修正而調整原申請事業計畫內容之法令適用疑義之會議紀錄）略稱：「按都市更新事業計畫之變更，係指都市事業計畫經各級主管機關核定發布實施後，再依都市更新條例規定程序辦理計畫變更事宜，都市更新事業計畫審議期間修正計畫內容，因計畫尚未核定發布實施，自非屬都市更新事業之變更。」足見都市更新條例第19條所指之計畫變更係指「經核定發布實施」者，如僅於審議期間修正計畫內容，則不在本條「變更」之範疇內，本案係在審議期間修正事業計畫內容，自無庸重新取得同意及公開展覽等程序，甚為顯然。

⒉次按修正前都市更新條例第19條規定：「都市更新事業計畫由實施者擬定，送當地直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會審議通過後，由直轄市、縣（市）主管機關核定發布實施；變更時，亦同。」系爭作業要點第1 點規定：「臺北市政府為處理都市更新事業程序終結前因都市計畫、相關法令修正，實施者自行修正都市更新事業計畫之案件，特訂定本要點。」足徵都市更新事業計畫內容申請或變更時需經由主管機關審議始可，被告為符合平等原則及信賴保護原則，自得對於審議計畫案之變更制定相關之行政規則，以利實施者瞭解遵循，顯見實施者可依循規定修正都市更新事業計畫，至為灼然。參加人依據上開要點進行都市更新事業計畫修正內容（包括原告起訴主張之已撤銷同意書之陳情意見在內），均是經99年4 月19日、99年6 月21日、99年7 月26日、99年10月8 日、99年12月13日、100 年5 月2 日提請北市都更審議會第37、41、44、51、58、65等次會議審議，並於100 年6 月13日提請北市都更審議會第67次會議審議修正通過，益證都市更新事業計畫核定前內容變動本是容許，且為常態，原告辯稱內容有所變動即屬新申請案云云，洵無足採。

⒊再按最高行政法院100 年度判字第2093號判決意旨略謂：「按行政法院對於涉及專業判斷之行政處分，僅得就其判斷是否組織合法且具權限，並遵守法定程序，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，有無違反一般公認之價值判斷標準或禁止不當連結之原則，或一般法律原則等事項為審查，不得替代行政機關為決定（司法院釋字第382 號、第462號、第553號解釋理由及本院95年度判字第1239號判決意旨參照）。揆諸都市更新權利變換實施辦法第6 條第1項及第7條之規定，足見法律已賦與實施者就都市更新案之權利價值之評定權限，並明定其行使此權限之方法。亦即實施者對所委託者基於其專業之認知及能力之鑑價，有其判斷餘地，除非其判斷顯有背於經驗法則或其判斷使用顯不正確的工具或方法，否則基於權力分立原則，行政法院自應予以尊重（最高行政法院98年度判字第290 號判決意旨參照）。再按，對於權利變換價值異議事項之審議，因涉及高度專業範疇，應依都市更新條例第16條之規定由專家組成審議委員會，本於專業素養為判斷，倘行政機關作成審議判斷，無違反專業判斷須遵照之事項，要難任意指摘其有違法之情形。」顯見都市更新審議委員會對於審議都市更新計畫具有高度專業性，除有明顯組織違法或是違反一般公認之價值判斷標準，或禁止不當連結之等一般法律原則外，原則上應尊重其專業判斷，甚為顯然。原告並未提出都市更新審議委員會就本件系爭都更事業計畫審議有何顯然違法之情事，便指摘該委員會之判斷不應維持，顯是空穴來風，本院應依前揭司法院大法官會議解釋意旨及最高行政法院判決意旨，僅審查都市更新審議委員會作成之決議有無違法，以尊重該審議委員會之專業判斷，確保行政機關之判斷餘地不受審查之憲法原則得以維持，以符合憲法上權力分立之原則。

㈣本件並不涉及司法院釋字第709 號解釋宣告限期失效之爭議法條：

⒈按司法院釋字第709 號解釋理由書略謂：「聲請人之一據最高行政法院100 年度判字第1905號確定終局判決，指摘97年1月16日增訂公布之都市更新條例第22條第3項中有關『所有權人不同意公開展覽之都市更新事業計畫者，得於公開展覽期滿前，撤銷其同意』之規定違憲乙節，經查該確定終局判決並未適用上開規定，自不得以之為聲請解釋之客體。」足認本號大法官解釋並未認定都市更新條例第22條第3 項關於撤銷同意書之規定違反憲法規定，至為灼然。

⒉都市更新事業計畫內容於審議程序有所變更，都市更新條例無明文須重新獲得同意始可，倘若內容略有變動即需重新取得同意書，將影響都市更新計畫案之安定性甚鉅，不啻使已投入龐大勞力、物力之實施者遭受重大損害，故立法者始未規定需重新獲取同意書。原告雖援引該號大法官會議解釋之部分協同意見書主張同意效力不及於變更後之內容云云，惟此乃學者個人見解，並非大法官會議決議之解釋文，非但不是行政法院實務之見解，更無拘束法院之效力，甚為顯然。

⒊原告援引司法院釋字709 號多位大法官之協同意見書，並據此主張需重新取得同意云云，惟該協同意見書均是針對「權利變換計畫」所為之論述，蓋依都市更新條例第29條規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。」故原則上權利變換計畫是不在更新事業計畫內，也不在核定範圍之內，因此同意權人恐不知悉權利變換計畫內容，故協同意見書始稱需要其「知悉」或「再行取得同意」，此觀諸陳大法官碧玉協同意見書略謂：「以權利變換方式辦理民辦都更個案，權利變換計畫攸關所有權人於都更完成後新建物取得之位置、面積、價值、費用分擔等，為所有權人是否同意參與該都更個案之核心考量因素，事業計畫之提出應涵括此部分內容。都更條例規定，實施者於主管機關核定事業計畫後，再依核定內容擬具權利變換計畫，無須再取得所有權人之同意，則所有權人對於事業計畫內容所為之同意意思表示如同空白授權書，能有效乎？」黃大法官茂榮之協同意見書略稱：「因為『權利變換』為都市更新事業之實施者與權利人間，以交換關係來互易之主要給付的內容。所以在依照都市更新條例第22條第1 項徵詢權利人同意時，應將該權利變換計畫，併入都市更新事業計畫中，一併徵詢權利人同意，始屬合理。……易言之，在時程上，權利變換計畫之擬訂報核，僅於必要時，才與都市更新事業計畫一併辦理；關於權利人之參與，為依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施，實施者並不需要就權利變換計畫之內容徵得權利人之同意。此外，也沒有藉助於公開透明之程序，確保應對全部權利人，平等變換其權利的規範要求。」陳大法官新民部分不同意見書略稱：「行政機關在審查都更計畫時，能否自行更易都更的計畫？由於人民茲茲在念者，當是自己在都更後獲得權益的大小，這些都是先由實施者在都市更新事業計畫及權利變換計畫先擬訂，報請行政機關核定。行政機關此負有審查的義務，到底能否更動其內容？尤其是涉及到住戶重建後可以獲得的權利大小，如果已經與實施者經過長期協商後所獲得的決議，行政機關可以更動時，無疑的會牽動整個協議的有效性。因此，行政機關的核定權似乎僅應有實質的審核而無形式妥當性的審核矣。雖然有認為核定包括修改權限，惟實務上似乎許可行政機關擁有實質變更的權限，主管機關甚至可以依職權，對都市更新事業計畫的內容進行修改或調整，而無須再徵求已同意者的意見。但察諸本條例相關規定，卻未能獲得法令上依據，故行政機關率不會逕自更動都市更新事業計畫也。」顯見前揭意見書皆是針對現行都市更新條例對於「權利變換計畫」之立法，實有同意權人事前完全不知悉內容之弊端，故提出個人修法之意見，惟與同意權人得以提出意見參與之事業計畫審議完全無涉，彰彰甚明。

⒋末按最高行政法院97年判字第615 號判例意旨略謂：「司法院釋字第185 號解釋：『…確定終局裁判所適用之法律或命令，…經本院依人民聲請解釋認為與憲法意旨不符，其受不利確定終局裁判者，得以該解釋為再審或非常上訴之理由，已非法律見解歧異問題。』僅係重申司法院釋字第177 號解釋『本院依人民聲請所為之解釋，對聲請人據以聲請之案件，亦有效力』之意旨，須解釋文未另定違憲法令失效日者，對於聲請人據以聲請之案件方有溯及之效力。如經解釋確定終局裁判所適用之法規違憲，且該法規於一定期限內尚屬有效者，自無從對於聲請人據以聲請之案件發生溯及之效力。」司法院釋字第709 號解釋僅令都市更新條例部分條文限期失效，揆諸前揭最高行政法院判例意旨，在法規失效前仍屬有效之現行法令，併此陳明。

㈤參加人辦理都市更新程序符合都市更新條例之規定，並無違法問題：

⒈都市更新條例第3條第2款及第4 款分別規定：「二、都市更新事業：係指依本條例規定，在更新地區內實施重建、整建或維護事業；四、實施者：係指依本條例規定實施都市更新事業之機關、機構或團體。」第14條規定：「都市更新事業機構以依公司法設立之股份有限公司為限。但都市更新事業係以整建或維護方式處理者，不在此限。」顯見都市更新條例僅規定實施者需為依公司法設立之股份有限公司，本案參加人係依公司法設立，符合都市更新條例之規範，並無違法。

⒉都市更新條例並無限制實施者在更新過程中不得與其他公司進行工程之合作，況本件參加人係由多數地主票選產生，且無變更之情形，故系爭都更案之權利義務，與規劃、執行之責任，概由參加人負起全責，原告空言指摘參加人為一案公司，倘若系爭都更案出問題，該公司可隨時解散云云，僅為原告臆測之詞，實無足採。

㈥都市更新事業計畫所列之財務計畫之內容，應屬權利變換計畫之範疇：

⒈按都市更新條例第32條規定：「權利變換計畫書核定發布實施後2 個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後3 個月內審議核復。但因情形特殊，經各級主管機關認有委託專業團體或機構協助作技術性諮商之必要者，得延長審議核復期限3 個月。當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。」足徵原告對於權利變換有異議時，應依特別救濟程序向主管機關提出異議，不動產估價費屬權利變換費用共同負擔一部，若原告認實施者所編列之權利變換計畫確有損及其權益之事，自應先經異議程序，始為合法。

⒉原告主張本案之3家估價業者，其中2家係為第一家估價業者提出之報告作背書，根本就是第一家估價業者的背書工具，有違都市更新權利變換實施辦法第6 條規範意旨，且因有重複編列估價費用損及所有權人權益之情形云云，惟原告僅憑估價委託費用之差異，即空泛地指摘另2 家估價業者係為第一家業者提出之估價報告背書，未能具體明確舉證三者是否有互相包庇之情形，僅憑一己之推測想像，完全未盡舉證與說明義務，藉以證明第一家業者提出之估價報告有如何不正確之情形，實難令人僅以此種情緒性之主張，便認定其等主張屬實。

⒊再者，本案尚未檢送權利變換計畫予被告審查，至有關是否違反都市更新權利變換實施辦法第6 條規定，且有重複編列乙節，核屬權利變換計畫階段，自應循都市更新條例第32條規定之特別救濟程序處理之。

㈦系爭都更案建築設計並無不符商業區規劃：

⒈本案設計並無違反都市計畫之情事，蓋因都市計畫並未規定商業區不得作為住宅使用，況依據「臺北市土地使用分區管制自治條例」規定，商業區並未限制不得作為集合住宅使用，但若於各該都市計畫說明書有特別規定者，則應依該規定辦理。88年以前依「臺北市土地使用分區管制自治條例」第30條規定，商業區內建築物供作住宅使用部分之樓地板面積，不得超過該建築物總樓地板面積之三分之一，不過該條規定已於88年刪除，經實際調查發現近14年來商業區內之土地，不作商業用途改蓋住宅者共有561 棟，是原告主張商業區內不得作住宅使用云云，顯是誤會。

⒉況本案所有權人於100年2月17日在臺北市都市設計及土地開發許可審議委員會第301 次會議中陳情，並經與會委員表達專業建議意見後，參加人已依照所有權人之意願，將2 樓空間調整為一般事務所使用，原告主張系爭都更案不符合商業區之規劃，實不可採。

㈧又原告所指寶佳公司誘騙屋主放棄建物拆遷補償費，系爭都更事業計畫違反都市更新條例第36條之規定及參加人損益為「0 」元云云，實與原處分、訴願決定是否適法毫無關連，亦與本案是否合法無涉等語。並求為駁回原告之訴。

四、參加人略以：

㈠參加人並無原告所稱虛灌人頭充人數之情形，此有臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）檢察官之不起訴處分可稽：

⒈原告起訴主張：「鄭美蘭因取得之同意人數不足都市更新條例第22條所定之法定門檻，竟於94年6 月先購入2932建號房屋（原所權人『邱璫光』），並虛偽訂立買賣契約，灌入『陳幼麟』等9 個人頭，且在該房屋坐落55-1地號土地（僅33平方公尺）及57地號土地（僅23平方公尺）上，虛偽成立買賣，再灌入63個人頭，使地政機關公務員登載不實之買賣事項於職務上所掌之文書，以利其取得之同意人數達到法定門檻」等語云云。

⒉惟原告就前述主張不僅全然未舉證以實其說，且原告范志海等人以相同主張向臺北方檢署提出告訴之結果，經檢察官詳為調查並傳訊證人即購買各該建物及土地之證人詹朝富等17名證人後，業已認定原告范志海等人之所稱參加人虛灌人頭乙事與事實不符，並已作成不起訴處分，有臺北地檢署檢察官101年度偵字第5014號、101年度偵字第21521 號不起訴處分書可稽。

⒊前揭不起訴處分明白認定：「告訴人等指述被告鄭美蘭及陳幼麟覷覦本件都市更新之龐大利益，為取得都市更新條例所定土地及合法建物所有權人之同意比例，以廖黃森燕等人頭購買坐落上開都市更新地區內之臺北市○○區○○段○○段55-1、57地號（下稱55-1 地號、57地號）土地暨其上門牌號碼坐落在臺北市○○區○○路○○○ 號2932建號（下稱2932建號）建物，涉有使公務員登載不實罪嫌云云。惟上開土地及建物於94年6 月13日移轉登記予被告陳幼麟所有，被告陳幼麟復於94年7 月11日將55-1地號、57地號土地部分持分移轉登記予廖黃森燕等63人，2932建號建物部分持分移轉登記予鄭火生等8 人；又被告陳幼麟係以申辦貸款方式購置上開房地，而廖黃森燕等人則或基於投資、或基於本身為本件都市更新地區內住戶，為促使都市更新順利進行而購入前揭房地持分等情，業據證人即購上開房地持分之廖黃森燕、彭炳義、顏世昌、郭宏謙、唐孟騏、邱德成、李石柱、徐璐珊、詹朝富、洪銘勳、牛稷萍、鄭火生、薛添鋅、邱（獻）揚、廖鉑霆、趙之萱、張綿綿等人（下稱廖黃森燕等人）證述在卷，並有臺北市○○地政事務所100年7月1日北市松地三字第10031045100號函暨55-1地號、57地號土地及2932建號建物異動索引、登記謄本，台新國際商業銀行100年9月7日台新作文字第10016930 號函暨被告陳幼麟之貸款申辦資料、還款明細及廖黃森燕等人之不動產買賣契約書、付（匯）款憑證等在卷可憑，是告訴人等指述廖黃森燕等人僅係被告鄭美蘭、陳幼麟用以跨越同意門檻之人頭，而涉有使公務員登載不實罪嫌，顯屬無稽。」等語，足見參加人並無原告所稱於虛灌人頭充人數之情形。

⒋參加人之代表人亦無原告所指詐欺行為，此觀臺北地檢署

起訴處分書詳細認定：「告訴人邱韻蓉、邱鈺婷係依其父親邱阿然之指示簽署上開文件乙節，業據告訴人邱韻蓉陳明在卷，而邱阿然前為本件參與都市更新房地之所有權人，業已簽署同一文件，因將該房地移轉登記予告訴人邱韻蓉、邱鈺婷所有，故由告訴人邱韻蓉、邱鈺婷重行簽署該等文件等情，復據證人即告訴人邱韻蓉、邱鈺婷父親邱阿然證述綦詳，足認被告鄭美蘭就告訴人邱韻蓉、邱鈺婷簽署上開文件乙節，無何施詐行騙之情事。」「告訴人林淑梅簽署上開文件之際亦在現場之其子林子立，復到庭表示告訴人林淑梅簽署上開文件當下，其與告訴人林淑梅均同意都市更新之事……足認告訴人林淑梅之指述與事實相互扞格，則告訴人林淑梅是否遭被告鄭美蘭詐騙始簽署前揭文件，仍非無疑。」「告訴人范志海於本署偵查中自陳：『（問：意見？）委託契約書上寫得清清楚楚，我去鄭美蘭的事務所，她跟我一條一條解釋』；告訴人謝振益經傳未到庭。而告訴人范志海、謝振益亦均於告訴狀中表示，簽署委託契約書及同意書前，均詳閱內容，且認為契約內容沒有問題，堪認告訴人范志海、謝振益係經風險評估始簽署上開文件，自難單憑告訴人范志海、謝振益之指述，逕認被告鄭美蘭有何施詐行騙之舉。」「告訴人陳英富指述被告鄭美蘭於94年3月4日，以向臺北市長陳情都市更新相關事宜為由，誘騙告訴人陳英富及其配偶陳徐春梅簽署委託契約書暨同意書，惟因陳徐春梅及其家屬認上開委託契約書中部分條文有修改必要，復委請律師擬具協議書，於94年3月11日與被告鄭美蘭再行簽署等情，有協議書1紙存卷可參，並據證人即告訴人陳英富媳婦李昭玫證述在卷，倘被告鄭美蘭係蓄意詐騙告訴人陳英富配偶陳徐春梅，當無同意簽署上開協議書之可能，則陳徐春梅甚於告訴人陳英富是否果有遭被告鄭美蘭施用詐術致陷於錯之情事，實非無疑。……徵諸除告訴人陳英富及其配偶陳徐春梅以外之告訴人等簽署委託契約書暨同意書之經過，被告鄭美蘭並無詐欺犯行己昭然若揭」等語自明。

⒌由前述可知，參加人並無原告所稱虛灌人頭之情形，亦無詐騙原告之行為，因而本案建物及土地之同意人數比例，確已符合都市更新條例第22條規定，並無任何應撤銷之情形。

㈡本案部分所有權人雖曾連署不同意連署書，惟該等連署書並未合法撤銷該等所有權人所為同意系爭都更事業計畫案之意思表示，且渠等撤銷同意之主張業經被告撤銷駁回申請處分確定不生撤銷之效力在案，且被告之撤銷駁回申請處分業已確定，原告並非當時曾為同意之意思表示，後又撤銷同意之人，故原告以部分所有權人曾連署不同意連署書為由請求撤銷原處分，自無理由：

⒈原告雖主張有23名地主於95年1 月17日出具於公開展覽期間所遞送之「不同意參與更新連署書」（實則僅有18名），經被告重新計算同意比例後，駁回參加人所申請之事業計畫，惟原告於起訴狀同時自承被告已依內政部95年2月9日及於3月3日函釋意旨，於95年5 月間作成撤銷駁回申請處分並確定，此亦為原告訴訟代理人所自承，則就原告主張部分所有權人曾簽署不同意連署書乙事，業經撤銷駁回申請處分認定該等連署不生撤銷同意之效力，且不影響本案之同意比例，該處分並已確定在案，被告因此繼續依法審核系爭都更事業計畫，並作成核定系爭都更事業計畫之原處分，自屬合法有據，原告份執業經被告95年間確定之撤銷駁回申請處分認定不影響本案同意比例之不同意連署書為理由，請求撤銷原處分，自屬無理。

⒉況原告24人中，並無任何一人為前述同意系爭都市更新計畫而又連署不同意書之人，換言之，該等連署不同意書之人對於被告之撤銷駁回申請處分既無異議，而原告反以他人曾出具同意書後又連署不同意書為由（但該連署不同意書之人對於其連署不生撤銷效力亦無異議）請求撤銷原處分，顯無理由：

⑴原告主張原告范志海、謝振益曾於不同意連署書上簽名撤銷其同意云云，依被告所提連署書影本，其上並無該2人之簽名，雖原告另提出存證信函影本，其上有該2人簽名，惟該存證信函並無郵局戳印，亦為原告自承，顯見原告所提出者並非該存證信函之附件，其主張該2 人曾簽具不同意連署書與事實不符。至於原告援引被告撤銷駁回申請處分，主張該處分曾將原告范志海及謝振益列入撤銷同意之人云云，惟該撤銷駁回申請處分認定原告撤銷同意之意思表示不生效力，且已經確定，則原告依據該處分主張原告范志海及謝振益曾經該處分列入撤銷同意之人云云，即不足採。

⑵參加人於94年8月3日將系爭都更事業計畫送請被告報核時，同意該事業計畫之比例為：①土地所有權人同意比例約佔64％（土地所有權人140人，同意者89人）；②合法建物所有權人同意比例約佔64％（合法建物所有權人115 人，同意者73人）；③同意之土地所有權人持有土地總面積佔全部更新單元範圍內土地面積比例為79％；④同意之合法建築物總樓地板面積佔全部更新單元內總樓地板面積比例為68％。本件爭執者，乃原告范志海及謝振益是否曾於不同意連署書上簽名，縱依原告主張該2人曾於其上簽名，同意人數扣除該2人後，同意之土地及合法建物所有權人比例均仍超過五分之三。況本件事業計畫報核後，有訴外人劉欣宜等10人同意系爭都更案事業計畫，益見同意之土地及合法建物所有權人比例均超過五分之三，其等所有之土地總面積及合法建物總樓地板面積亦已超過三分之二，符合都市更新條例第22條規定，原處分及訴願決定並無不合。

㈢原告並非前述先同意系爭都更事業計畫，而又連署不同意書之人，且於參加人依系爭作業要點第2 點第㈡項規定，於98年10月間辦理公開閱覽期間，原告亦未曾撤銷其同意，修正後之系爭都更事業計畫較94年公開展覽之版本對原告更有利，則被告依法作成核定系爭都更事業計畫之原處分，自屬合法有據：

⒈系爭都更事業計畫於94年8 月間辦理公開展覽期間，雖有部分所有權人曾提出不同意連署書，惟該連署書並不生撤銷同意系爭都更事業計畫意思表示之效力，且原告並非前述原同意系爭都更事業計畫，其後又連署不同意書之人，足見原告未曾於94年系爭都更事業計畫公開展覽期間撤銷其同意之意思表示，合先敘明。

⒉嗣因參加人依被告97年間修正之獎勵容積規定，為參與都市更新之所有權人爭取獲得更多容積獎勵，參加人乃就94年公開展覽後之系爭都更事業計畫案進行修正，於98年間修正後所有權人得分配之比例達56.98 ％，較94年版所定50.3294 ％高出6.6506％，且98年間修正後申請容積獎勵之總面積達11,637.24 平方公尺，較94年公開展覽版本所列容積獎勵之總面積9,625.02平方公尺多出2,012.22平方公尺，故參加人依系爭作業要點第2 點第㈡項規定，於98年10月間就修正後之系爭都更事業計畫辦理公開閱覽，在該公開閱覽期間，原告未曾撤銷其同意；且依據上開資料顯示，修正後系爭都更事業計畫相較於94年公開展覽版本，對於原告及所有參與本案之所有權人均更有利，則原告或曾於95年間連署不同意書之訴外人對於94年公開展覽之事業計畫版本，依都市更新條例第22條第3 項之規定既均不得撤銷其同意，則渠等對於更為有利之修正後98年事業計畫，自更不得撤銷其同意，否則豈符事理由之平。

⒊參加人依據系爭作業要點第2點第㈡項規定，於98年9月21日至10月10日之20日期間內，於臺北市君悅飯店3 樓凱悅廳及臺北市○○路○○○ 號鄭美蘭代書事務所辦理公開閱覽，有公開閱覽說明會通知、邀請卡、收件人掛號郵件回執可稽；其後，參加人於98年10月12日在臺北市○○○路○段○○○ 號5 、6 樓彭園會館再次召開說明會，亦有邀請函及書面說明可證，該公開閱覽程序既已通知原告參加，並檢附系爭都更事業計畫新舊版本比較綜理表向系爭都更案住戶說明在案，原告等24人亦無一人於該期間內撤銷其同意之意思表示，又被告就其核定之系爭都更事業計畫書圖，已自100 年12月5 日至101 年1 月3 日公告於被告公告欄，有被告100 年12月2 日公告可稽，原告於該公告期間亦未曾提出異議撤銷其同意，則原告現今主張系爭都更事業計畫已有變更而須重新取得渠等同意云云，自無理由。

㈣原告援引司法院釋字第443號及第709號解釋，主張內政部營建署以函釋限制人民撤銷同意權，已違反法律保留原則云云，實有違誤：

⒈依最高法院95年度臺上字第2187判決意旨，為維護交易秩序，任何人為法律行為後，除有法律明文規定撤銷權外，自不許為意思表示之人任意撤銷其意思表示，以維持交易秩序。故原告如欲撤銷其於本件之同意意思表示，須以法律賦予之撤銷權為基礎，始得為之。原告無法舉出任何法律規定其得撤銷同意系爭都更事業計畫之意思表示，反指摘內政部營建署之函釋限制其撤銷意思表示之自由云云，顯與前開判決意旨相違，而不足採。

⒉又按都市更新條例第1條第2項規定，有關同意都市更新事業計畫之人如擬撤銷其同意之意思表示，於97年1月6日都市更新條例第22條修法增定所有權人得撤銷其同意之意思表示之規定以前，縱使認定得適用民法第88條、第89條及第92條規定作為撤銷同意之法律基礎，內政部營建署之函釋亦符合上開規定，原告指摘內政部營建署之函釋增加法律所無之限制云云，並無理由。

⒊原告雖援引司法院釋字第443號及第709號解釋，惟亦自承司法院釋字第709 號解釋並未以本件所涉及之都市更新條例第22條第3 項規定為解釋客體，亦即，該號解釋與本件立同意書人事後得否任意撤銷意思表示並自同意比例中扣除無關，且第22條第1 項之核定更新單元範圍內應具備之同意比例亦未經宣告違憲，則原告主張內政部營建署函釋違反法律保留原則，並援引該2 號解釋而為主張，即無理由。而原告雖另援引數位大法官之意見書，惟該意見書既未經多數大法官支持而成為解釋文或解釋理由，即無拘束本院之效力，併予敘明。

㈤參加人僅係依照被告97年2 月29日公告實施之變更臺北市遷建築宅基地都市計畫暨劃定都市更新事業計劃案「修正」本件系爭都更事業計畫，並非提出新案申請：

⒈實施者將都市更新事業計畫送請直轄市、縣市主管機關審議後，在主管機關審議通過核定前，得修正變更該已送請審議之都市更新事業計畫，此觀都市更新條例第19條第1項至第4 項自明。本件參加人於94年將都市更新事業計畫送請被告審議並完成本案之都市更新事計畫之辦理公開展覽程序後，於被告審議期間，參加人配合被告97年2 月29日公告實施之「變更臺北市遷建住宅基地都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案」，乃修正系爭都更事業計畫，將因前開公告而增加之容積獎勵納入修正後之都更事業計畫，使參與本件系爭都更案之住戶於更新後所能分配之面積增加，並依系爭作業要點第2 點第㈡項規定，於98年10月至11月間辦理修正後都市更新計畫之「公開閱覽程序」，且公開閱覽期間原告從未提出任何異議，則被告依法作成核定本件系爭都更事業計畫之原處分，自已符合都市更新條例第19條等相關規定。

⒉至原告所指參加人於98年10月報核之都市更新計畫為新提出之計畫之情形，否則如何適用前揭97年2 月19日公告實施之「變更臺北市遷建住宅基地都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案」之優惠容積乙節，顯係誤解前揭都市更新條例第19條有關都市更新事業計畫送請審議後修正之規定，毫不足採。

⒊內政部97年8月15日及北市都更審議會97年8月18日分別開會討論結果，認定都市更新計畫送請審議後，因都市計畫變更及獎勵容積等法令修正而調整原申請事業計畫內容，屬原案之延續而非新申請案：

⑴內政部會議結論揭明：「都市更新事業計畫審議期間，實施者因都市計畫變更或法令修正而調整原計畫內容，於機關受理人民申請許可案件之處理程序未終結前，應屬原案之延續。」

⑵內政部作成上開決議後，北市都更審議會97年8 月18日開會討論本件系爭都更事業計畫，並作成決議：「本案仍以原案續審，並經委員全數同意，應提幹事會審查完竣後，再提會審議，並於召開幹事會議時加邀委員與會討論。」

⑶由上可知，針對都市更新事業計畫審議期間，因都市計畫變更或法令修正而調整原申請事業計畫內容，應屬原案續審，被告以原案續審自屬合法有據，原告主張本件應視為新案云云，自不足採。

⒋至於參加人94年8 月送件後始取得系爭土地或建物所有權之人，參加人是否已取得其同意乙節：

⑴參加人於102年8月至9月間舉辦5場說明會，向系爭都更案範圍內土地及建物所有權人說明權利變換分配原則，使其明瞭於本件都市更新後可取得之權利價值為何，其到場並簽到者，顯係同意系爭都更事業計畫者，否則即無須到場了解其可分配之房屋及其權利價值。至於原告稱反對系爭都更事業計畫者，仍到場關心自身權利云云，惟原告陳英富、陳忠河雖曾參與上開說明會，但並未簽名。

⑵另有訴外人劉欣宜等10人於99年間始提出同意書同意系爭都更事業計畫，則上述參與說明會者，加計原已出具同意書之土地及建物所有權人，扣除重疊部分，已達78％所有權人同意系爭都更事業計畫，如再加計102年6月9日出席說明會之人，同意比例將更高於前述比例。

⑶綜上，本件縱使加計參加人94年8 月送件後始取得系爭土地或建物所有權之人，其同意比例亦已遠超過法定比例。

㈥參加人已向被告提出包含本案在內之11件都市更新申請案，且參加人及代表人自94年起與本案都市更新範圍內之所有權人共同奮鬥達7 年多之久，足見參加人絕非原告所稱之一案公司或人頭空殼公司，況參加人係依公司法設立之股份有限公司，符合都市更新條例第3條第2款、第4 款及第14條之規定，自得擔任本案之實施者，原告憑空指摘參加人為人頭空殼公司云云，顯無理由。

㈦末按，系爭都更事業計畫所列之財務計畫內容，乃權利變換之範疇，應由被告於權利變換階段核定審議之，與被告核定系爭都更事業計畫之原處分無關，且本案建築設計亦無不符商業區規劃之情形，至於原告所稱寶佳公司誘騙屋主放棄建物拆遷補償費等節，亦全無舉證，且與原處分無關等語。並求為駁回原告之訴。

五、本件兩造主要爭點厥為：本件原告是否為適格當事人？本件系爭都更事業計畫究為參加人94年舊申請案之續行？抑或參加人98年所提新申請案，而應重行都市更新條例相關法定程序？被告以原處分核准參加人所提系爭都更事業計畫，是否適法？

六、本院判斷如下：

㈠本件原告是否為適格當事人：

⒈按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願人以外之利害關係人，認為第1 項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項、第3 項分別定有明文。

⒉又按「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」最高行政法院75年判字第362 號著有著有判例可資參照。再者，「行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。而所謂利害關係乃指法律上之利害關係，應就『法律保護對象及規範目的』等因素為綜合判斷。亦即，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟。（司法院釋字第469 號解釋理由意旨參照）（最高行政法院100 年度裁字第1904號裁判意旨參照）基上，可知法律上利益受侵害者，雖非行政處分之受處分人，仍得以利害關係人就他人之行政處分提起撤銷訴訟。

⒊又按「……而於土地及合法建築物所有權人自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施之情形，主管機關對私人所擬具之都市更新事業概要（含劃定更新單元，以下同）所為之核准（本條例第10條第1 項規定參照），以及對都市更新事業計畫所為之核定（本條例第19條第1 項規定參照），乃主管機關依法定程序就都市更新事業概要或都市更新事業計畫，賦予法律上拘束力之公權力行為，其法律性質均屬就具體事件對特定人所為之行政處分（行政程序法第92條第1 項規定參照）。其中經由核准都市更新事業概要之行政處分，在更新地區內劃定可單獨實施都市更新事業之更新單元範圍，影響更新單元內所有居民之法律權益，居民如有不願被劃入更新單元內者，得依法定救濟途徑謀求救濟。而主管機關核定都市更新事業計畫之行政處分，涉及建築物配置、費用負擔、拆遷安置、財務計畫等實施都市更新事業之規制措施。且於後續程序貫徹執行其核准或核定內容之結果，更可使土地或建築物所有權人或其他權利人，乃至更新單元以外之人之權利受到不同程度影響，甚至在一定情形下喪失其權利，並被強制遷離其居住處所（本條例第21條、第26條第1項、第31條第1項、第36條第1 項等規定參照）。故上述核准或核定均屬限制人民財產權與居住自由之行政處分。」（司法院釋字第709 號解釋理由書參照）是以，行政主管機關核定都市更新事業計畫之行政處分，涉及建築物配置、費用負擔、拆遷安置、財務計畫等實施都市更新事業之規制措施，且於後續程序貫徹執行其核准或核定內容之結果，更可使土地或建築物所有權人或其他權利人，乃至更新單元以外之人之權利受到不同程度影響，甚至在一定情形下喪失其權利，並被強制遷離其居住處所之結果，因認上述核准或核定均屬限制人民財產權與居住自由之行政處分，而因該核准或核定致其受憲法保障之財產權及居住自由受到限制者，即具法律上利害關係甚明。

⒋經查，原告分別為系爭土地之所有權人或其上建物之所有權人，有原告所提證物附表3 、8 及土地暨建物謄本附表等資料（見本院卷2 ，第186-187 頁、第192-222 頁，本院卷3 ，第111 頁）足徵，復為被告及參加人所不爭執，則原告就本件原處分（即擬訂臺北市○○區○○段○○段○○○號等120 筆土地都市更新事業計畫案核定處分）而言，揆諸前揭司法院釋字第709 號解釋理由書意旨，自具法律上利害關係人之身分，而符合行政訴訟法第4 條第3 項及上述最高行政法院判例及裁判意旨，核均為適格之原告，不因有無提出系爭撤銷同意書即影響其法律上利害關係人身分。被告及參加人主張部分原告就本件並未提出系爭撤銷同意書，故其當事人不適格等語，容有誤會，未能採取。

㈡本件系爭都更事業計畫究為參加人94年舊申請案之續行？抑或參加人98年所提新申請案，而應重行進行都市更新條例所定相關法定程序（例如第10條及第19條等規定）？對此，被告及參加人均主張本件為94年舊申請案之續行，原都市更新事業計畫固有更動，僅為法條所規定之變動，並不生重行進行都市更新條例相關定法定程序問題；原告則主張本件因94年申請案公開展覽版本內容與98年所提申請案核定版內容，已有諸多項目不同，難認係94年舊申請案之續行，應認係98年所提新申請案，而應重行進行都市更新條例相關定法定程序等語。經查：

⒈按憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（司法院釋字第400 號解釋參照）。又憲法第10條規定人民有居住之自由，旨在保障人民有選擇其居住處所，營私人生活不受干預之自由（司法院釋字第443 號解釋參照）。然國家為增進公共利益之必要，固非不得於不違反憲法第23條比例原則之範圍內，以法律對於人民之財產權或居住自由予以限制（司法院院釋字第596號、第454 號解釋參照）。

⒉次按，都市更新之實施，不僅攸關重要公益之達成，且嚴重影響眾多更新單元及其週邊土地、建築物所有權人之財產權及居住自由，並因其利害關係複雜，容易產生紛爭。為使主管機關於核准都市更新事業概要、核定都市更新事業計畫時，能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並促使人民積極參與，建立共識，以提高其接受度，都市更新條例除應規定主管機關應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議外，並應按主管機關之審查事項、處分之內容與效力、權利限制程度等之不同，規定應踐行之正當行政程序，包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利。而於都市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，都市更新條例並應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨（司法院釋字第709 號解釋理由書參照）。

⒊就時程獎勵而言：

⑴按，中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」最高行政法院98年度12月份第2次庭長法官聯席會議決議略以：「……按中央法規標準法第18條規定：『各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。』其本文係宣示行政程序進行中，相關法規有變更時，原則上應適用處理程序終結時有效之新法規（從新原則）；但若舊法規有利於當事人，而新法規未廢除或禁止當事人所聲請之事項時，依該條但書之規定，應適用舊法規（從優原則），皆不生法規溯及既往問題……。」本件原處分所核定者，若認屬94年公展版之續行（延續），關於法規變更或修正，自有上揭從新從優原則之適用；如認原處分所核定者為98年新申請案，則應依申請時之法規為準據，應予敘明。

⑵本件被告及參加人固主張原處分所核定者為94年舊申請案公展版之續行，並非新案之申請等語。然查，首先依100 年核定版申請案關於「時程獎勵」之計算方式，即核定版第10-3頁所載：「本案另依『變更台北市遷建住宅基地都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案』中規定，台北市遷建基地實施都市更新計畫地區於公告2 年之內申請都市更新事業計畫送件獎勵15% ，4 年之內獎勵9%，6 年之內獎勵5%，本案於本計畫公告前已申請事業計畫審議，故依此申請本項時程獎勵。時程獎勵＝25,507×15% ＝3,826.05㎡」即已揭明本件核定版之申請係採「於公告2 年之內申請都市更新事業計畫送件獎勵15%」。而「變更台北市遷建住宅其他都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案」係被告於97年2 月29日以府都規字第09730017900 號公告施行，如本件原處分所申請為94年舊案申請案之續行，即應屬公告4 年內之申請案件，應適用9%之獎勵，而非15% 之獎勵。故基此可知，被告並非依94年舊申請案辦理核定本件申請，否則焉有適用採計「於公告2 年之內申請都市更新事業計畫送件獎勵15% 」之理？是被告及參加人主張系爭都更事業計畫為94年舊申請案之續行，即與事證有違，殊難可採。

⑶再者，被告亦曾以97年5 月23日府授都新字第09730498900 號函，請內政部就「實施者擬定都市更新事業計畫申請報核後，於審查、審議期間，因都市計畫變更或法令修正而調整修正計畫原申請更新事業計畫內容，其法令適用疑義」予以釋示。而被告在該函說明欄亦載明：「前開都市計畫範圍內原屬本府已劃定都市更新地區，且在97年2 月29日前已擬具都市更新事業計畫申請報核，並已公開展覽完竣，尚在審查、審議中。因前開基準容積及開發時程獎勵優於原申請事業計畫內容，倘擬適用前開都市計畫規定，則因其事業計畫內容，包含建築設計及財務計畫等勢必需調整，而與原申請報核及已依都市更新條例第19條規定進行公展公聽會之內容有異。而此類修正，因係實施者擬適用新都市計畫規定而為之，似與都市更新條例第19條第3 項規定『經各級主管機關審議修正者，免再公開展覽』之意旨不符。……都市更新條例第19條第2 項、第3 項及第29條第1 項有關舉辦公聽會及公開展覽之意旨業已明確釋示，係旨在針對都市更新事業計畫、權利變換計畫擬定、變更及審議期間給予土地及建築物所有權人及相關權利關係人陳述意見之機會，以確保計畫之公開、公正及公平。」（見本院卷2 ，第338 頁）即認，上開此類修正，因係實施者擬適用新都市計畫規定而為，與都市更新條例第19條第3 項規定「經各級主管機關審議修正者，免再公開展覽」之意旨不符，應重行辦理都市更新條例第19條之法定程序。對此，參加人固曾於98年10月12日至98年11月1 日（原訂於98年9 月1 日至98年10月10日）辦理所謂「公開閱覽」及「說明會」（見本院卷1 ，第65頁第項記載），但仍非屬上開都市更新條例第19條所規定之法定「公開展覽」及「公聽會」。是以，參加人就98新案申請部分，並未重行依都市更新條例相關規定，依第10條及第19條等規定重行進行法定程序，原處分卻仍准予核定，自有違法情形。

⒋就都市更新事業計畫變更而言：

⑴參加人及被告一致主張都市更新條例第19條規定之變更，僅於都市更新事業計畫核定後發生，核定前並無所謂變更問題等語。如此種法律見解可採，即發生權利人同意後，即可任由實施者或主管機關於核定前逸脫權利人同意之範疇而得任意變更都市更新事業計畫內容，將衍生諸多紛爭，而與下述都市更新條例第19條應舉辦公聽會，聽取民眾意見之立法意旨大相逕庭，核屬無據，無法憑採。故是否屬都市更新條例第19條所定之「變更」，並非取決於被告都更審議會之審議程序，而應繫於實施者修改都市更新事業計畫之項目及修改程度而定。

⑵又按94年申請時都市更新條例第19條規定：「（第1項）都市更新事業計畫由實施者擬定，送當地直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會審議通過後，由直轄市、縣（市）主管機關核定發布實施；變更時，亦同。」「（第2 項）擬定或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。」「（第3 項）都市更新事業計畫擬定或變更後，送該管直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並應將公開展覽日期及地點登報周知及舉行公聽會；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管直轄市、縣（市）政府提出意見，由該管直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會予以參考審議。經直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會審議修正者，免再公開展覽。」「（第4 項）依第7 條劃定之都市更新地區，實施者已取得更新單元內全體土地及合法建築物所有權人之同意者，於擬定或變更都市更新事業計畫時，得免舉辦公開展覽及公聽會，不受前2 項規定之限制。」惟此所謂「變更」，參酌前揭司法院釋字第709 號解釋理由書意旨，當係指都市更新事業計畫內容修正時，應能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並足促使人民積極參與，建立共識，以提高其接受度者而言。質言之，慮及都市更新程序權利人之參與，相當於契約自由原則關於「是否締約自由」（私法自治原則），而權利人對都更計畫之同意為都市更新條例中相當於「締約內容之決定自由」之表現，且都市更新固有都市更新條例第1 條第1 項宣示：「為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定本條例。」之公益目的存在，而規定得於特定條件下簡化都更程序，加速更新時程，但仍須以相關權利人之權益獲保障為前提。蓋都市○○○○段本質上實為實施者和權利人間之強制合建，如僅側重於都市更新之行政公益目的，而忽略其合建之經濟實質，故允許實施者單方面調整變更核心事項，將與都更之實質為具公益色彩之合建契約本質相違背。因之，經權利人同意後送請審議之都市更新事業計畫，如於核定前有所修正，且修正變更部分屬「核心內容（事項）」時，即難謂符合該法條所規定「變更」之意旨（按該條於99年5 月12日修正公布，將原第3 項分列為第3 項、第4 項：「都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並舉辦公聽會；實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者，公開展覽期間得縮短為15日。」「前2 項公開展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審議。……」又該條第3 項前段，已經司法院釋字第709 號解釋宣告違憲，並自解釋生效之日起1 年內失其效力。），即難認係舊案之續行，而應認為屬新案申請，實施者應再取得法定比率之土地、建物所有權人同意後，始得進行。在此所謂事業計畫「核心內容」者，例如，包括關於「容積率之高低」變更，影響將受配建物面積之減少、原獎勵停車數量之大幅減少、原涉及行人道路安全關於天橋之設置予以廢除不再設置，影響原權利人行之安全公益、關於「時程獎勵」之計算方式究採新申請案或舊申請案之計算方式等情是。而本件經比較94年公展版及本於參加人98年申請案而來之100 年核定版內容，有如下述⑶，即可知本件原處分100 年核定版，並未符合上開條例第19條變更之旨。

⑶又，經比較查對本件94年舊申請案內容（下稱94年公展版）及100 年核定版本內容（本於參加人98年申請案而來，下稱100 年核定版），兩者亦有諸多不同情形，詳如附表所示。茲就附表所示各比較項目分別說明如下：

①編號1 （基地）：94年公展版基地範圍，座落－臺北市○○區○○段○○段○○○號等「118 筆」土地（見公展版第7、10頁）；土地坐落四界道路為○○街59巷、○○路、○○路、○○街。100 年核定版基地範圍，座落臺北市○○區○○段○○段○○○號等「120 筆」土地，土地坐落四界道路為○○街59巷以南、○○路以西、○○路以北、○○街以東（見核定版第2-1 、2-2 頁）。土地筆數雖有不同，但兩者面積均為「5,693 平方公尺」，並無不同。惟就「土地使用區分」而言，94年公展版為商三（特）（即住3 、住4 、商2 ）（見公展版第7 頁）；100 年核定版則為「商三特（遷）」（原住3 、住4 、商2 ，見核定版2-4 頁）。可知，兩者土地使用區分之劃分，已有不同。

②編號2 （土地及建物）：就土地總面積而言，兩者均為「5,693 平方公尺」，並無不同；惟土地所有權人數，已由原94年公展版時之140 人，於100 年核定版時增加為211 人。關於建物所有權人數，亦由原94年公展版時之115 人，於100 年核定版時增加為156 人。至於建物總面積則由原94年公展版時之9,351.36平方公尺，於100 年核定版時增加為10,440.66 平方公尺（分別見公展版第37頁、核定版第5-1 、5-11頁）。可知，土地總面積雖未變更，但建物總面積已生變更增加1,089.3 平方公尺，而土地所有權及建物所有權人數，或因買賣、或因繼承或贈與而移轉所有權登記，已有變更，亦即部分當事人已非原同意都市更新之土地或建物所有權人。

③編號3 （都市計畫）：94年公展版都市計畫為「台北市79年9 月21日79府工二字第7905208 號公告發布：『修訂基隆河、三張犁截水溝下游< ○○段部分>忠 孝東路、基隆路所圍地區通盤地區細部計畫< 第3次 通盤檢討> 案」；100 年核定版則為「宅基地都市計畫暨劃定都市更新計劃案」。可知，兩者所據之都市計畫案亦有不同。

④編號4 （有無天橋設置）：94年公展版定有「整建○○路及○○路口天橋」案（見公展版第64頁）；100 年核定版則無是項整建案（見核定版第8-1 頁）。此項整建案涉及系爭都更事業計畫區住民跨越道路行的安全之設計，暨「因原有使用天橋已老舊，……增加整體環境美感」，已為原系爭都更事業計畫案94年公展版第121 頁所載明，則該天橋之設計，有無存在之必要，揆諸上開法條規定意旨與說明，核屬「核心內容之變更」，自應經法定程序討論取得共識，始得變更；況，人行天橋是否設置，與本件都市計畫變更或法令修正尚屬無涉。

⑤編號5 （法定容積率）：關於法定容積率，自附表編號所示5 所示，94年公展版「住3 」部分為「225%」；100 年核定版除土地使用區分更改為「商3特」外，其法定容積率則提高為「250%」（分見公展版第64頁、核定版第6-4 頁），兩者亦有不同，而有上揭核心內容變更問題，容有未合。其餘94年公展版「住4 、商2 」之法定容積率，與100 年核定版比較，除土地使用區分均更改為「商3 特」外，其餘法定容積率則屬不變，分別同為「300% 、630%」。

⑥編號6 （都市更新容積獎勵㎡）：此部分，94年公展版△F4（代號說明請參見附表備註欄位）為「481.69平方公尺」、△F5為「2,914.91平方公尺」、△F6為「6,228.43平方公尺」；據以對照100 年核定版，其△F4為「0 平方公尺」、△F5為「5,374.49平方公尺」、△F6「0 平方公尺」（以上請見公展版第68、69頁，核定版第10-2、10-3頁）。可知，兩者都因市更新容積獎勵部分，參加人亦已就94年公展版內容予以變更，亦與原系爭都更事業計畫案之原訂內容，有所差異，而△F4及△F6均為「0平方公尺」，即已表示參加人98年申請案並未為申請，即非因「都市計畫變更」或「法令修正」所為之變更情形，而非屬94年舊案申請範圍，已經涉及上述核心內容之變更，亦有未合。

⑦編號8 （停車獎勵）：就此而言，94年公展版「獎勵增加停車數量（輛）」為「332 輛」、「獎勵樓地板面積㎡」為「4,914 平方公尺」；100 年核定版則已變更為「96輛」、「1,440 平方公尺」（以上亦請見公展版第68、69頁，核定版第10-3頁）。可知對此，兩者關於「獎勵增加停車數量」、「獎勵樓地板面積」方面，其增加停車數量減為「23 6輛」，其「獎勵樓地板面積」則已減為「3,474 平方公尺」，差距甚大。尤其，94年公展版「獎勵增加停車數量（輛）」高達「332 輛」，100 年核定案卻明顯降為「96輛」，差異已大，不升反降，無法看出係因都市計畫變更或法令修正之獎勵，難謂為94年舊申請案之續行。

⑧編號9 （開發期程獎勵㎡）：就此，94年公展版為「0 平方公尺」；100 年核定版則變更為「3,826.05平方公尺」（分見公展版第68頁、核定版第10-3頁），此項變更為原系爭都更事業計畫案94年公展版所無。而關於本件100 年核定版申請案「時程獎勵」之計算方式，時程獎勵＝25,507×15% ＝3,826.05㎡」即已揭明本件核定版之申請係採「於公告2 年之內申請都市更新事業計畫送件獎勵15% 」。惟查，「變更台北市遷建住宅其他都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案」係被告於97年2 月29日以府都規字第09730017900 號公告施行，如本件原處分所申請為94年舊案申請案之續行，即應屬公告4 年內之申請案件，即應適用9%之獎勵，而非15% 之獎勵，有如上述（見本判決理由㈡⒌之載述及說明）。就此，顯見被告並非依94年舊申請案辦理核定本件申請；否則焉有適用採計「於公告2 年之內申請都市更新事業計畫送件獎勵15% 」，而故意違反上開公告情形？更見其非94年舊申請案之續行。

⑨編號10（空間使用規劃）：至於空間使用規劃方面，94年公展版為「地上19層、地下4 層」、「住戶數354 戶、商業單元43」、「B1：防空避難室兼機車停車空間」、「B2-B3 ：獎勵停車空間」、「B4：法定停車空間」、「1 樓為門廳、一般零售業」、「2 樓-19 樓為集合住宅」、「R1FL：水箱及電梯機房」（見公展版第66、69頁）；惟100 年核定版則變更為「地上23層、地下5 層」、「住戶數328 戶、一般零售業、一般事務所72」、「B1：防空避難室兼機車停車空間」、「B2-B5 ：汽車停車空間」、「一層（地面層）：梯廳、一般零售業（甲組）、一般事務所」、「二、三層（低層部）：集合住宅、管委會使用空間、一般事務所」、「4-12層、14-19 層：集合住宅」、「13層：集合住宅、中繼水箱」。兩者對照以觀，可知，關於系爭都更事業計畫之「空間使用規劃」，除「B1：防空避難室兼機車停車空間」未變更外，不論建物（大樓）構造外觀及內部重要規劃（例如：2 、3 層樓，94年舊申請案規劃為集合住宅；98年申請案，除規劃為集合住宅外，另增加規劃管委會使用空間及一般事務所，並非都市計畫變更或法令修正之必要變更或修正），均已經發生大改變，已非經原告所同意原系爭都更事業計畫94年舊申請案之計畫，屬核心內容之變更，自非94年舊申請案之續行。

⑩編號11，關於更新後總樓地板面積（㎡）部分：而關於總樓地板面積變更情形，94年公展版為「67,228.72平方公尺」；100年核定版則變更為「68,209.16 平方公尺」，增加「980.44平方公尺」（分見公展版第69頁、核定版第10-8頁），亦非屬原告所同意原系爭都更事業計畫內容，乃原系爭都更事業計畫94年公展版所無之訂定。另外，就更新後總權利價值（元）而言：對此，94年公展版總權利價值為「6,297,066,000 元」；100 年核定版則變更為「11,784,212,300元」（分見公展版第113 頁、核定版第15-6頁）。兩者關於總權利價值相差高達「5,487,146,300 元」（54億8 千多萬），涉及原告原所得分配金額之變更及權利人權益之分配問題，顯非原系爭都更事業計畫94年公展版所得涵括，亦屬核心內容之變更，自非94年舊申請案之續行。

⑪編號12（建物設計）：最後，就94年公展版及100年核定版建物設計「南北向立面圖」、「東西向立面圖」、「長向剖面圖」、「短向剖面圖」、「視覺模擬圖」、「全區透視圖」等圖面（詳見附表編號13，分見公展版第82、83、84、85、86、87頁，核定版第10-68 、10-70 、10-64 、10-66 、10-74 、10-76 、11-27 、11-28 頁）比較查對，可知兩者圖面相差甚遠，已非原系爭都更事業計畫94年公展版之樣貌，而該等外觀結構之改變涉及權利人全體相關建物坐落位置及面積多寡之重新核算，亦涉核心內容之變更，有待全體權利人依上揭契約自由原則共同協商，取得共識，杜絕紛爭，自非94年舊申請案之續行甚明。

⑫據上比較，可知：原系爭都更事業計畫94年公展版與100 年核定版，已有上述諸多不同，且並非均屬因都市計畫變更或法令修正所為之調整，並涉及核心內容之變更，有如前述，實已非原系爭都更事業計畫94年申請案之原貌，亦非原系爭都更事業計畫94年申請案所得涵括；更且，原處分對所為之核定，涉及建築物配置、費用負擔、拆遷安置、財務計畫等實施都市更新事業之規制措施，將致使本件原告即土地或建築物所有權人受到不同程度之影響，甚至於一定情形下喪失其權利，並可能被強制遷離其居住處所之結果，到底系爭都更事業計畫為94年舊申請案之續行或新案申請，被告自應更加謹慎審核。而本件原處分核定之100 年核定版內容，僅進行公開閱覽及公開說明會，與原94年舊申請案報核時，已依當時都市更新條例第19條規定進行公展公聽會者不同，惟後者都市更新事業計畫內容已有諸多變更，其變動修正，更非僅係因參加人擬適用新都市計畫變更或法令修正所致，復涉及核心內容及契約自由原則之合致問題，詳如上述；亦即，經比較100 年核定版與94年舊申請案公展版內容之變動，已影響都市更新事業計畫部分公益之達成（例如，道路安全人行天橋設置與否），且嚴重影響眾多更新單元及其週邊土地、建築物所有權人之財產權及居住自由，其利害關係已非單純，並涉及上揭核心內容之變更，參加人復未與原告等24位系爭土地或建物所有權人建立共識，致生本件紛爭，實難謂符合都市更新條例第19條所規定之「變更」意旨，揆諸前揭規定與說明，自難認屬94年舊申請案內容之單純調整修正而已，應認係新案之申請，非94年舊申請案之續行。據上，被告對因原處分之核定致受憲法保障之財產權及居住自由被限制者，即應重行進行都市更新條例相關規定法定程序，始符司法院釋字第709 號理由書所載對土地或建物所有權人之憲法財產權之保障意旨。被告及參加人主張本件100 年核定版新都更事業計畫已考慮原告之利益，且為94年公展版舊案之續行（延續），難謂有據，要無足採。

⒌末查，本件究為94年舊申請案之續行，抑或為新案之申請，參加人及被告雖主張，前揭97年5 月23日府授都新字第09730498900 號函請內政部釋示相關法令疑義部分，經內政部於97年8 月15日召開「都市更新事業計畫審議期間，因都市計畫變更或法令修正而調整原申請事業計畫內容之法令適用疑義」會議，其會議結論明載為「都市更新事業計畫審議期間，實施者因都市計畫變更或法令修正而調整計畫內容，於機關受理人民聲請許可案件之處理程序未終結前，應屬原案件之延續。……」（內政部97年8 月20日內授營更字第0970806762 號 函，見本院卷3 ，第28-29 頁）被告及參加人自可據為本件100 年核定版為94年舊申請案之續行，並無不合云云。惟根據內政部上開會議所作結論，係認為：如都市更新事業計畫係因，⑴「都市計畫變更」或⑵「法令修正」，而「調整」計畫內容者，始為「舊案之延續」。因之，如都市更新事業計畫內容於審議期間修正者，如非因應「都市計畫變更或法令修正」所為之調整，即難逕認依上開內政部之會議結論據為主張「舊案之續行」。換言之，都市更新事業計畫審議期間，其內容之修正或變更，如非屬「都市計畫變更」或「法令修正」，而「調整」計畫內容者，即難認屬「舊案之延續」。而本件究為94年舊申請案之續行，或新案之申請，乃事實問題，已如前述，自有待相關事證顯明，尚未能於欠缺客觀證據證明之下，即遽憑上開會議紀錄，即可逕認其事實，在此敘明。

㈢綜上所述，參加人於98年向被告所提系爭都更事業計畫案，並非94年舊申請案之續行（延續），為都市更新事業計畫之新申請案，本應依都市更新條例相關規定更行進行法定程序。然參加人既未就本件重行依都市更新條例相關規定進行法定程序，自有未合，被告未注意及此，進而督促參加人補正相關法定程序，仍以原處分准予核定實施，容有違誤，訴願決定未予糾正續以維持，亦有未合，復經原告爭執在案，應認本件原告之訴為有理由，訴願決定及原處分均應予以撤銷，並發回被告督促參加人重行依都市更新條例相關規定進行法定程序，以符法制；並維司法院釋字第709 號解釋理由書意旨所揭，憲法對人民財產權（第15條）及居住自由（第10條）之保障。參加人固主張於98年10月12日至98年11月1 日辦理所謂「公開閱覽」及「說明會」，惟此部分亦未符合上開都市更新條例第19條規定法定程序之「公開展覽」及「公聽會」之規定，附此敘明。

七、從而，本件原處分有上述違法之情事，訴願決定未予糾正，仍以維持尚有未合，復經原告爭執訴請撤銷，為有理由，爰將原處分及訴願決定均予以撤銷，發回原處分機關更為適法之處分，以符法制。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭