臺北高等行政法院判決

101年度訴字第1688號

103年2月20日辯論終結

原告

海國煤氣行

代表人

鄭春女

原告

林郭素賓即天七煤氣行

原告

賴陳清琴即中福液化煤氣供應行

原告

曾俊銘即榮記煤氣行

原告

邱神助即四川煤氣行

原告

南山興氣體有限公司

上一人代表人

劉張春子（董事）

原告

中本興記企業有限公司

代表人

王宗富（董事）住同上

原告

張亦泰行

代表人

蘇守仁

原告

長峯氣體有限公司

代表人

張大豐（董事）住同上

原告

吳碧玉即長峰瓦斯行

原告

人文液化煤氣有限公司

上一人代表人

鄭游真（董事）住同上

原告

廣成號

代表人

陳明聰

原告

全信煤氣行

代表人

阮羅素免

原告

楊壽國即大山煤氣行

原告

吳英旭即嘉友煤氣行

原告

進益煤氣行

上一人代表人

林大群

原告

元璟煤氣有限公司

代表人

莊軻妅（清算人）

原告

國光液化煤氣行

代表人

阮振明

原告

弘裕煤氣有限公司

代表人

蘇羅彩琴（董事）

原告

友文煤氣有限公司

代表人

廖文進（董事長）

共同訴訟代理人

朱瑞陽 律師

共同訴訟代理人

王以國 律師

共同訴訟代理人

賴曉君 律師

原告

長順利企業有限公司

代表人

陳美雲（董事長）

原告

龍宏股份有限公司

代表人

官品秀（董事長）

訴訟代理人

何永福 律師

複代理人

嚴天琮 律師

被告

公平交易委員會

代表人

吳秀明（主任委員）

訴訟代理人

任漢瑛

　孫雅娟

　劉錦智

上列當事人間公平交易法事件，原告等不服行政院中華民國101年6 月21日院臺訴字第1010135121號、第1010134855號、第1010134996號、第1010134815號、第1010134854號、第1010135163號、第1010135081號、第1010135080號、101 年6 月22日院臺訴字第1010135112號、第1010134902號、第1010134857號、第1010135132號、第1010134935號、101 年6 月28日院臺訴字第1010135218號、第1010135173號、第1010135214號、101 年6 月29日院臺訴字第1010135462號、第1010135316號、第1010135220號、101年7 月11日院臺訴字第1010136441號、101 年7 月12日院臺訴字第1010136442號、101 年8 月17日院臺訴字第1010140560號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。」行政訴訟法第127 條第1 項定有明文。本院101 年度訴字第1300號、第1320號、第1688號公平交易法事件，係基於同一之事實上及法律上之原因而分別提起之數宗訴訟，爰予命合併辯論並合併判決之，合先敘明。

㈡本件原告長順利企業有限公司（下稱長順利公司）代表人原為吳劍勳、原告國光液化煤氣行（下稱國光煤氣行）代表人原為呂翠琴、原告弘裕煤氣有限公司（下稱弘裕公司）代表人原為蘇銘宗，訴訟中分別變更為陳美雲、阮振明及蘇羅彩琴，業據原告長順利公司新任代表人陳美雲、原告國光煤氣行新任代表人阮振明、原告弘裕公司新任代表人蘇羅彩琴各自提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，經核均無不合，應予准許。

二、事實概要：緣被告依檢舉調查結果，以包含原告等在內之嘉義市51家瓦斯分銷業者，於民國（下同）100 年1 月聯合調漲桶裝瓦斯零售價格之行為，足以影響嘉義市桶裝瓦斯供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1 項本文聯合行為之禁制規定，乃依同法第41條第1 項前段規定，以101 年2 月13日公處字第101013號處分書（下稱原處分），命渠等自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告龍宏股份有限公司（下稱龍宏公司）罰鍰新臺幣（下同）400 萬元；原告長順利公司罰鍰50萬元；原告曾俊銘即榮記煤氣行（下稱榮記煤氣行）罰鍰30萬元；原告國光煤氣行罰鍰25萬元；原告弘裕公司、原告楊壽國即大山煤氣行（下稱大山煤氣行）、原告人文液化煤氣有限公司（下稱人文公司）罰鍰各20萬元；原告張亦泰行、原告全信煤氣行、原告友文煤氣有限公司（下稱友文公司）罰鍰各15萬元；原告吳英旭即嘉友煤氣行（下稱嘉友煤氣行）、原告進益煤氣行、原告南山興氣體有限公司（下稱南山興公司）、原告吳碧玉即長峰瓦斯行（下稱長峰瓦斯行）、原告元璟煤氣有限公司（下稱元璟公司）、原告中本興記企業有限公司（下稱中本公司）罰鍰各10萬元；原告廣成號、原告長峯氣體有限公司（下稱長峯公司）、原告林郭素賓即天七煤氣行（下稱天七煤氣行）、原告海國煤氣行、原告邱神助即四川煤氣行（下稱四川煤氣行）、原告賴陳清琴即中福液化煤氣供應行（下稱中福煤氣行）罰鍰各5 萬元。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

㈠原告海國煤氣行、天七煤氣行、中福煤氣行、榮記煤氣行、四川煤氣行、南山興公司、中本公司、張亦泰行、長峯公司、長峰瓦斯行、人文公司、廣成號、全信煤氣行、大山煤氣行、嘉友煤氣行、進益煤氣行、元璟公司、國光煤氣行、弘裕公司、友文公司：

⒈被告未考量原告等是否為原告龍宏公司以脅迫、利誘或其他不正當方法，迫使不為價格競爭，對於經濟部能源局（下稱能源局）公布家用桶裝瓦斯參考零售價格（下稱參考零售價格）之非市場機制管制因素，與原告龍宏公司長期採取割喉式低價競爭之反市場機制行為，亦未能詳加調查與審酌，逕認原告等有聯合行為，認事用法顯有不當：

⑴事業如係因他事業以脅迫、利誘或其他不正當方法，迫使其非基於自由意思而不為價格競爭，應屬違反公平交易法第19條第4 款規定，而非論以違反第14條規定：依公平交易法第7 條第1 項及第3 項規定，聯合行為之合意，應以事業間有意思聯絡為必要，如僅屬無意思聯絡之配合措施，應不構成合意之要件，否則將與事業遵循市場領導地位事業之自發性行為，難以區別。又事業若以脅迫、利誘或其他具高度不法內涵及商業倫理高度可非難性之方法，致使他事業在意思決定自由遭限制下，配合不為價格競爭，即構成公平法第19條第4 款之違反，與同法第14條所禁止者乃基於企業自主下之合意行為，顯屬有別。

⑵就本件市場背景而言，能源局於100 年1 月公布參考零售價格，使市場價格與成本資訊透明化，為原告等定價之重要參考依據，並足證嘉義市家用桶裝瓦斯零售價格，較其進貨與營業成本明顯偏低，原告等不敷成本長期虧損，確有於100 年1 月間調漲價格之必要：

①原告龍宏公司原為瓦斯分裝場，並未經營零售桶裝瓦斯之業務。惟自96年10月起，原告龍宏公司進入零售桶裝瓦斯分銷市場，挾上下游整合之成本優勢，採取削價競爭策略，以致嘉義市之桶裝瓦斯平均零售價格長期以來均為全國最低價，已迫使10餘家業者退出經營，原告海國煤氣行等分銷業者為求生存，僅能壓低銷售價格，以爭取客戶進行交易。可見該市場之桶裝瓦斯零售價格，雖為全國最低價，但實際上乃因領導廠商即原告龍宏公司削價競爭所致，非真實反應成本之價格。

②自96年原告龍宏公司跨足嘉義市瓦斯分銷市場，採取割喉式低價競爭策略以來，原告等長期虧損，幾無利潤可言：依能源局公告99年12月至100 年1 月南區家用瓦斯每桶「參考售價778 元至841 元」，與財政部公告桶裝瓦斯零售業之純益率標準4%推算，南區桶裝瓦斯零售業者之進貨成本與營業成本平均約在747 元至807 元間。反觀99年11月與12月嘉義市桶裝瓦斯之平均零售價格僅711 元與750 元，不僅遠較能源局公告之參考零售價格為低，甚至僅與南區桶裝瓦斯零售業者之最低進貨成本與營業成本相當，顯見原告等幾無利潤可言，甚至必須虧本經營以謀生存。原告等為反應多年來因零售價格偏低致不敷成本之長期虧損，基於長期合理經營之考量，而有調漲價格之意願，實屬當然，於原告龍宏公司100 年1月間取消其割喉式低價競爭策略後，確有另行調漲家用桶裝瓦斯零售價格，以合理反應經營成本（如新增之驗瓶費用）之必要。

③被告稱其99年1 月13日第949 次委員會議決議，已認原告龍宏公司多年低價競爭手段，係有利於消費者，其他瓦斯行多跟進，顯示該價格尚屬可競爭之價格，該市場仍有50家瓦斯行，競爭機制並未顯著性受影響，不致造成該市場處於無競爭之獨占地位狀態，且無證據顯示原告龍宏公司直銷價格低於嘉義市瓦斯行之進氣成本，構成以低於成本之價格進行銷售，進而認定原告龍宏公司無掠奪性定價云云。惟被告對上開決議內容，並未就其所調查之價格與成本資訊提出相關事證證明，且99年7 月起消防署實行強制汰換鋼瓶閥制度，相關業者的鋼瓶檢驗、鋼瓶汰換成本均有所增加，為被告不爭執之事實，是以自99年7 月後，業者之營運成本因前開政策實施而大幅增加，原告龍宏公司卻仍維持低價銷售策略，此時其直銷價格是否已低於進貨及營業成本，實有進一步調查之必要。被告卻逕以1 年前的過時調查資料認定原告龍宏公司並無掠奪性定價，其認定結果與能源局最新之價格與成本調查數據，難謂相符，顯未善盡調查之責。

④再者，能源局於99年12月公布之各區參考零售價格，目的在促使價格與成本資訊透明化，並具有引導業者定價之效果，本身即屬干預市場機制之管制措施。是自能源局公布相關資訊時起，嘉義市瓦斯分銷市場之零售價格與成本資訊均已透明化，與過去業者視定價策略為營業秘密的市場環境顯然有別，一般人均能從能源局之公告資訊輕易推知各區瓦斯分銷業者之平均進貨成本及營運成本，更遑論實際參與市場經營並熟知市場資訊之原告等人。何況，嘉義市瓦斯業者經營規模，除原告龍宏公司的市場占有率達15% 至20% 外，其餘80% 至85% 的市場係由50家業者均分，其市場占有率平均而言尚不到2%（部分規模稍大者，市場占有率亦不到5%），彼此經營規模相仿，與原告龍宏公司相距甚遠。對於實際參與市場經營、熟知市場資訊之各家瓦斯分銷業者而言，實不難推知其他業者之經營狀況與可能之市場反應，並視其他業者之訂價情形隨時調整其價格。

⑤準此，嘉義市瓦斯分銷市場之桶裝瓦斯零售價格，自96年以來因削價競爭之故，為全國最低價，並已有10餘家分銷業者退出經營。除原告龍宏公司具掌握上、下游整合之經營優勢外，原告等瓦斯分銷業者不僅幾無利潤，部分業者甚至因長期虧損面臨將退出市場之邊緣。是以，能源局公布參考零售價格後，嘉義市之領導廠商原告龍宏公司隨即於100 年1 月2 日調漲其家用桶裝瓦斯零售價格至每桶840元，結束長期以來之割喉式惡性低價競爭，以原告等分銷業者的經營規模，實已再無資本顧及其他競爭者之市場反應，僅能調漲售價以謀生存。

⑶本件多家瓦斯行皆一致證稱原告龍宏公司曾於100年1 月間威脅同業均須以相同價格調漲（840 元），並以恢復低價競爭迫使同業虧損營業，作為懲罰同業不配合之手段，故原告等不為價格競爭，並非基於意思決定自由下所為，應不構成公平交易法第14條禁止之聯合行為：

①本件除部分原告並未跟隨龍宏公司調整價格外，部分業者於100 年1 月間調漲售價至與龍宏公司相同之840 元，實係受龍宏公司脅迫所致，諸如原告海國煤氣行、天七煤氣行、人文公司、榮記煤氣行、元璟公司、弘裕公司、訴外人大展液化煤氣行、小雅煤氣行、大雅煤氣行、玉成煤氣有限公司、豐年煤氣行、京都煤氣行、承和興實業有限公司、嘉義液化煤氣有限公司、榮豐煤氣行及利東煤氣有限公司等，皆於被告詢問時證稱渠調漲價格皆係跟隨原告龍宏公司之售價。

②本件究應適用公平交易法第19條第4 款抑或第14條規定，應論究者並非原告等有無調漲價格之意願（屬自發性行為），而在於原告等就「何時調漲與調漲幅度」之決定，其自主意識是否受不正扭曲：事業間共同遵循市場上具有領導地位事業所為之行為，而達成自發性之行為，其間如無意思聯絡等情形，僅屬有意識之平行行為，尚無法論以公平交易法有關聯合行為之規範。又公平交易法第19條第4款所明定之禁止行為，其規範意旨除防免事業限制競爭情事之發生外，亦在保護事業之企業自主，不受意識之不正扭曲，經最高行政法院96年度判字第1752號判決闡釋在案，顯與聯合行為係事業自發性參與之合意行為有別。本件部分業者於100 年1 月間將家用桶裝瓦斯價格調漲至最高售價至與原告龍宏公司相同之840 元，實係因原告龍宏公司透過分裝場或其他同業傳達與原告等人，告以若不配合，將再恢復96年間之低價競爭，迫使嘉義市瓦斯行虧損營業；嗣因部分同業未配合調足價格，原告龍宏公司更於同年2 月間調降家用瓦斯每桶50元，作為懲罰同業之手段。準此，原告龍宏公司挾其優勢市場地位，脅迫經營規模相距懸殊之原告等須採相同定價，致使原告等不為價格競爭，其手段與目的均具有高度不法內涵與商業倫理之可非難性，應構成公平交易法第19條第4 款之違反。部分原告等因畏懼遭原告龍宏公司制裁，將少數桶裝瓦斯售價調漲至與該公司相同（惟多數仍採較低之售價銷售），實係於意思決定自由受限制下所為，應不構成公平交易法第7 條第1 項規定之合意要件。

③被告稱合意有無之證明，應由事業排除其未有參與聯合行為之存在，並須同時證明確有事前反對合意與事後拒絕配合之行為，顯與各國所採一致性行為之舉證法則不符，要無可採：A.各國競爭法主管機關對於一致性行為，雖多認為得以間接證據認定事業有無意思聯絡，惟無論歐盟或德國，對於以間接證據推論一致性行為係基於事前合意，皆須其行為係唯一可信之說明或達接近確定之機率，並應由主管機關負完全之舉證責任。換言之，如得以事前合意以外之解釋，得到事業採取一致性行為之可信理由，即不得僅以間接證據推論事業間外觀一致之行為屬聯合行為。B.被告稱事業表面反對合意，卻事後配合，即可視為構成聯合行為之合意云云。其見解不僅未能區辨事業之配合是否係基於他事業以脅迫、利誘或其他不正當方法，而非屬意思決定自由下之決策行為，實已混淆公平交易法第14條與第19條第4款規定之法定要件，且對於事業非基於意思聯絡，而係於經濟理性下獨立決策之自發性跟隨行為，不符公平交易法第7 條合意要件之情形，亦未加以分別，被告所辯顯與各國對一致性行為所採取之舉證法則有違，顯非適法。C.再觀諸被告過去處分案例，如聯宏液化煤氣罐裝有限公司乙案，就被處分人通知液化石油氣業者調整一致之零售價格，以不正當之方法，使他事業不為價格競爭，即論以公平交易法第19條第4款之違法，而非適用公平交易法第14條之規定，對於意思決定自由遭受限制之其他配合業者則未予論處。是以，公平交易法第19條第4 款之規範意旨，應著重在水平競爭事業間之一致性行為，是否係事業是否以脅迫、利誘或其他具高度不法內涵及商業倫理高度可非難性之方法，迫使他事業在意思決定自由遭限制下所為。被告辯稱本件若僅有原告龍宏公司預告價格上漲，其他50家業者均置之不理或未予配合上漲，則原告龍宏公司預告上漲行為方有構成公平交易法第19條第4 款之可能云云，不僅與過去處分案例及最高行政法院之見解不符，亦明顯曲解公平交易法第19條第4 款與第14條規定之適用，顯非可採。D.至於被告另謂依原告元璟公司（該公司於100 年1 月桶裝瓦斯價格仍維持為750 元，並未調漲）陳述表示，為避免同業指責未配合調漲，對外宣稱有配合調漲，顯見原告元璟公司在市場機制下，正係符合前述所稱「事前同意，事後未予配合漲價」之聯合行為之類型云云。惟查，原告元璟公司與龍宏公司間並無任何事前同意存在，其負責人於100 年3 月15日陳稱：「……因為龍宏公司曾告知理事長，若不配合調漲，或搶其客戶，將回復到96年前削價競爭之模式……」等語，更可知其係受原告龍宏公司脅迫而非基於意思自主下，因而謊稱願意配合，以免遭受原告龍宏公司懲罰制裁，實際上並無配合漲價之行為，惟被告對此仍以公平交易法第14條規定論處，實非適法。

⑷被告另以原告龍宏公司於報紙刊登調漲之公開聲明，不同於以往調漲方式，且於調漲後電詢其他瓦斯分銷業者有無調漲，認定原告等亦參與聯合行為，實屬過度推論，並未善盡調查之責：被告雖稱原告龍宏公司以電詢方式鞏固其聯合行為云云，惟原告龍宏公司100 年3 月17日陳述紀錄，僅稱有以電話瞭解嘉義市瓦斯行同業有無同樣基於成本考量隨同調漲等語，並未說明電詢之對象為何人，被告逕以原告龍宏公司上開陳述，推論原告等與其他分銷業者間具調漲價格之意思聯絡，實有速斷之嫌。再者，除原告林郭素賓於100 年3 月15日陳述紀錄中，表示曾接獲原告龍宏公司之詢問電話外，其餘原告並未接獲原告龍宏公司之詢問電話，對此被告亦未詳加調查。況縱使原告等曾接獲龍宏公司之詢問電話，其內容究竟為何？是否係龍宏公司單方告知將漲價，如不配合則回復削價競爭方式？被告均未予以調查，逕以原告龍宏公司之陳述認定有漲價之意思聯絡，實有違論理法則。

⑸被告認原告等有價量背離之情形，係因原告等有互不搶客戶之合意所致，使原有客戶亦不因此流失，並使銷氣量發生增加情事云云，顯不符事實與論理法則：

①按經濟學理論，當市場需求與供給條件均不變時，價格之上升固然將導致銷售數量之減少，惟當供給條件不變，而當市場需求增加時，縱令價格上升，銷售數量亦將隨之增加；又當消費者所得增加、偏好提高、預期未來價格上漲，或其他替代物品的價格相對上升，均可能造成需求增加之情形。是以價格與數量呈反向變動之前提，即在於市場需求未增加。換言之，當嘉義市100 年1 月間家用桶裝瓦斯用量，因季節性因素（如冬季氣候下降）致消費者需求增加時，縱令原告等調漲價格，亦可能發生銷售量增加之情事。至於個別業者銷售量之增減，乃取決於其交易對象之需求，非原告等有聯合漲價之合意即能左右。

②再依被告調查原告等之瓦斯銷售量資料顯示，100年1 月之家用桶裝瓦斯銷售量較99年12月為低之業者，有原告海國煤氣行、長峯公司、全信煤氣行、元璟公司、友文公司、人文公司及嘉友煤氣行等多家。其中，原告元璟公司表明其99年12月與100 年1 月之家用桶裝瓦斯每桶售價均為750 元，實際上未調漲，而依其100 年3 月15日陳述紀錄所載，其100 年1 月銷氣量下降，係因該公司經營型態特殊所致，不足以作為被告「訂價較低，銷售量卻減少」之推論依據。其他如原告海國煤氣行、長峯公司、全信煤氣行、友文公司及嘉友煤氣行等各家，於100 年1 月間均漲價至最高840 元（原告海國煤氣行對少數高樓層用戶以840 元收費），是並無被告所稱「訂價較高，銷售量卻增加」之情形，與被告稱原告等有互不搶客戶之合意無關。

⒉被告認定原告等與龍宏公司間具有聯合行為合意之陳述筆錄，調查過程顯具瑕疵，並任意曲解陳述人之真意，不應作為認定原告等違法之證據：按當事人於訴訟外自承之事項，行政法院仍應依職權調查其他證據以證明其自認與事實相符，方能據以認定違章事實而為裁判，非可逕採為裁判之唯一證據，並應由行政機關負擔客觀舉證責任之不利益。倘細究系爭陳述筆錄內容，即可發現被告紀錄之用語均大同小異，例如有共識不要削價競爭、交換訊息、互通訊息等。實則，上開語句乃屬法律上評價之專業用語，原告等均不諳法律，殆無可能會以此等語句進行陳述，被告並未如實按當事人之真意記載。又原告等交換訊息之對象、內容、時間為何，被告均未詳予載明，以致其認定與原告等所陳述之原意，出入甚遠。在製作陳述紀錄之過程中，被告雖曾將筆錄提供原告等閱覽，但均會催促儘速看完、簽名，且部分紀錄字跡潦草，造成原告並無充足時間閱覽系爭內容，難以逐一更正紀錄謬誤之處。部份調查人員甚至於原告等人陳述前或陳述中，甚至表明原告等人如配合調查就會沒事，更難謂無誘導原告等人陳述之意。凡此均顯見被告陳述紀錄之製作過程與事實認定，甚為草率，甚至曲解當事人真義，其調查過程顯具瑕疵，不應作為認定原告等人違法之證據。

⒊有關本件罰鍰部分，被告於比較嘉義縣市之瓦斯行售價差距後，認定原告等聯合行為不當得利持續期間至少6個月，作為量處罰鍰之重要審酌因素，其裁量之基礎事實與方法顯有錯誤，應予撤銷：

⑴依最高行政法院98年度判字第523 號判決意旨，就水平競爭事業以預告調價訊息之促進方法，形成同步、同幅調價之行為，應選擇以採取對人民權益損害最少之方法，例如行政指導、行業導正或警示，即有助於執行公平交易法目的之達成。是以本件縱被告認原告等漲價之行為屬聯合行為，亦不得逕處以罰鍰，被告未選擇對原告等權益損害最少之方法，逕處以罰鍰，與比例原則有違。

⑵被告稱其以原告等不當得利金額作為罰鍰之重要考量因素，然違法行為所得利益雖為公平交易法施行細則第36條規定量處罰鍰應審酌之因素之一，惟其裁量權之行使仍應符合事實正確性，方屬合法。本件被告比較嘉義縣、市於100 年1 月前後之瓦斯售價差距，並以兩者差距是否在每桶10元以內，作為認定聯合行為不當得利持續期間之基礎，據以估算原告等違法行為所得利益。惟被告所依據之查報價資料與102 年2 月4 日能源局函報之「96年7 月─99年11月間家用液化石油氣縣市平均價格（零售價）」，與該局截至10 2年7 月19日止於官網上公告之各縣市瓦斯價格相較，除嘉義市部分數據並無不同外，嘉義縣部分因查報家數增加2 家，其各月份之家用液化石油氣縣市平均價格皆有變更，均與被告裁罰認定之事實顯有不同。此外，被告既未說明以嘉義縣、市瓦斯行售價差距在每桶10元以內之正當論據何在，又觀能源局新增查報家數後之更新價格，嘉義縣、市之平均售價價差於10 0年4 月份即達14元，至102 年6 月止兩縣市價差均約為10至20餘元，均未達被告嘉義縣、市瓦斯行售價差距在每桶10元以內之認定標準，不僅顯見被告之認定方式不具統計誤差之意義，縱令採被告之標準，自100 年4 月起即非屬不當得利持續期間甚明，被告主張原告等聯合行為不當得利持續期間至少6 個月，顯屬謬誤。

⑶況自100 年4 月起至102 年6 月止，嘉義市之瓦斯售價均低於嘉義縣每桶約10至20餘元，倘該價差為正常市場競爭下之合理價格，在無重大成本變動因素發生之情形下，何以於98年4 月至99年12月期間，嘉義市之瓦斯售價竟低於嘉義縣每桶高達40元至90餘元不等？原告龍宏公司於100 年1 月前是否有採取掠奪式定價人為扭曲市場價格之情形？又本件所謂違法行為所得利益，是否亦應將原告等因原告龍宏公司限制競爭行為所致之損失一併納入考量？對此，被告均未詳加調查論證，亦與行政程序法第36條所揭示之證據法則有悖。

⒋為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定（如起訴狀附表1 所示）、原處分關於原告海國煤氣行、天七煤氣行、中福煤氣行、榮記煤氣行、四川煤氣行、南山興公司、中本公司、張亦泰行、長峯公司、長峰瓦斯行、人文公司、廣成號、全信煤氣行、大山煤氣行、嘉友煤氣行、進益煤氣行、元璟公司、國光煤氣行、弘裕公司、友文公司部分均撤銷。

㈡原告長順利公司：

⒈依公平交易法第7 條第1 項、第3 項規定，可知公平交易法上之聯合行為，係指以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言；而所謂契約、協議以外之意思聯絡，雖不問有無法律拘束力，凡事實上可導致共同行為均屬之，惟亦必需有意思聯絡為前提。96年間因有一家上游廠商跨足分銷市場，進氣成本遠低於原告，致其能以較低之價格銷售，造成原告客戶大量流失，而面臨業務逐漸萎縮之窘境。原告為拉回客戶，遂藉公司周年慶降價銷售，客戶雖因此回流，然銷售價格實不足支付必要成本，且客戶已無法接受原告回復按降價前之銷售價格。迄99年底，能源局公開發布彼時桶裝瓦斯之合理售價範圍，基於公司永續經營及追求合理利潤，遂決定將售價調整至週年慶降價前之合理售價，並未與其他同業有任何形式之意思聯絡。況嘉義市之瓦斯市場本屬淺碟市場，當市場大多數業者均調高售價時，其他業者基於自身商業利益及市場競爭，大多會跟進，此為市場經驗之法則，被告據此推論原告等「有悖經濟理性，倘無業者間之合意行為，無以致之」，顯乏依據。

⒉次查，被告既認本件受處分人中，僅原告龍宏公司市占率約15% 至20% ，其餘各受處分人之市占率均不及5%，則原告龍宏公司如濫用其市場地位，違反公平交易法相關規定，破壞市場競爭秩序時，自僅得對該公司之違法行為依法處罰，至於其他事業跟進調高售價行為，此乃市場「羊群效應理論」（The Effect of Sheep Flock）所致，羊群效應的出現一般在一個競爭非常激烈的行業上，而且這個行業上有一個領先者（領頭羊）占據了主要的注意力，那麼整個羊群就會不斷摹仿這個領頭羊的一舉一動，領頭羊到哪裡去吃草，其它的羊也去哪裡，故倘各別事業並無公平交易法上之聯合行為，自不得誤以市場上「羊群效應理論」的現象，曲解為事業間之「聯合行為」，而違法加以處罰。

⒊又同一市場之同質性商品，價格差異本即不會有太大落差，原告與龍宏公司之售價雖均漲為840 元，然此為各事業自由決定售價之行為，亦明顯與嘉義市其他競爭事業之售價不同，更足徵原告確無與其他事業為聯合行為之合意。至被告謂原告漲價後銷售量卻不減反增云云，惟被告係惡意以不同基期之銷售情形做比較，若較之前一年同時期，原告漲價後銷售量並無被告所指不減反增之情形，且單一年度調整售價後之銷量，除非有重大變化，否則該數據根本不足以衍生出何種經濟上有價值的推論。

⒋基於寡占市場結構之關係而為有意識之模仿，縱與其他廠商漲幅相近，由於事業間未有意思之合致，非公平交易法禁止之態樣，最高行政法院92年度判字第1733號判決、92年度判字第1798號判決參照。有意識之平行行為或價格跟隨行為，既可提供競爭事業間外部行為一致性之合理解釋，足證原告等漲價幅度相近之行為，並未有任何意思聯絡。且有意識的平行行為外觀特徵即係寡占市場中，市場參與者各自出於經濟理性，為追求自身最大利益所採取之模仿行為，且寡占事業不會出現損人不利己之價格競爭，故跟漲比跟跌行為更常出現。

⒌原告是否符合公平交易法第7 條聯合行為之構成要件，被告有舉證責任。基於依法行政下之行政合法及合要件性之要求，行政機關應負行政罰要件事實之客觀舉證責任。縱被告採用間接證據，則除須證明間接事實之存在外，並有義務充分說明該等事實之涵義，而非草率審認原告在同一時間漲價，即推論違反聯合行為之禁止規定，否則難認其舉證已達「沒有合理可疑」蓋然性程度之確信。

⒍為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定（行政院101 年6 月28日院臺訴字第1010135214號）、原處分關於原告長順利公司部分均撤銷。

㈢原告龍宏公司：

⒈原告確因營運成本增加而調高售價，被告未為考量逕作成原處分，違反行政程序法第9 條規定：

⑴消防署規定自99年7 月起全國各縣市分銷業者送驗瓦斯鋼瓶時，需強制汰換鋼瓶開關閥。在此驗瓶新制下，原告增加大量更換鋼瓶開關閥以及因壓毀汰換而重購新瓶之成本。依原告99年度每月送驗鋼瓶、壓毀及新購鋼瓶、更換新閥之數據可知，自5 月起鋼瓶壓毀率明顯提高，每月須購置新瓶數百支，更換新閥數量自7 月後亦上升1 倍，致使原告增加每公斤2.157 元之銷售成本。另臺灣中油股份有限公司（下稱中油公司）自99年9 月起連續調升液化石油氣價格，汽油因此漲價導致運輸成本增加，又因原告缺工而提高僱工待遇，增加人事成本，加以原告自96年10月至99年12月均以全國最低價銷售桶裝瓦斯，故自99年5 月開始增加前述成本後，營運呈虧損狀態，若不調整售價將無以持續經營，遂調整售價以反應營運成本。

⑵被告僅以100 年1 月間政府宣布凍漲，國內整體液化石油氣成本並無上揚之虞為由，遽認調漲價格有悖經濟理性，顯然忽略上開成本增加之緣由，違反行政程序法第9 條規定。被告及訴願決定雖稱原告固有成本增加，卻至100 年1 月才調整售價，不合常理云云。惟業者會審酌各種狀況決定是否將成本反應在售價上，原告調整售價之決定符合商業經營，並無不當。

⒉原告調漲之銷售價格係在能源局99年12月7 日公布之參考零售價格範圍內：原告調漲之銷售價格在能源局99年12月7 日公布之參考零售價格「南區：778-841 元」範圍內，可證原告調漲價格係符合能源局統計之合理參考零售價，而得以反映業者之成本與利潤，難認原告之漲價行為有何不當可言。被告草率以原告之調價預告為間接證據，再以所謂促進行為理論推論認定原告與同業間進行公開邀約合意之促進行為云云，惟被告並無任何直接證據證明原告與其他同業間有意思聯絡，所提促進行為理論亦僅只是被告主觀上推論，不足以認定原告客觀上有意思聯絡之事實。原處分未憑證據，出於臆測，違反一般經驗法則及證據法則，自屬重大違法。

⒊原告未與同業達成漲價之合意：

⑴原告於調漲售價前透過媒體揭露調價訊息，意在建立公開透明之預告慣例，以爭取客戶信賴，且原告調漲售價之行為，乃基於營運成本考量並配合政府公告價格之行為，符合市場競爭機制，調整後的價格亦在能源局認可的合理範圍內，難認有何不當。又能源局早於99年12月7 日即將前述零售價參考價格公告給全國瓦斯業者知悉，原告所為實非率先批露漲價訊息或公開邀約合意之促進行為。況嘉義市分銷業者相關漲價情形並非全部相同，漲價幅度不一，如有漲價合意，分銷業者間之漲價價差豈會有60元之落差。

⑵於競爭法理論中，當同一事業採取行動後，其他事業因觀察競爭對手施行價格並決定跟進，造成外觀上同一形式之跟隨性平行行為，難認有違反公平競爭可言。倘若事業確係基於個別成本、利潤及其他相關因素之獨立考量，且提出其調漲費用之合理精算依據，自不得僅因與其他事業恰有一致性之調漲費用行為，即率爾認定該事業與有競爭關係之他事業有共同行為之合意存在。

⒋原告未與同業達成互不搶客戶之合意：承前所述，分銷業者相關漲價情形並非全部相同，甚至達60元價差，顯見販售780 元之同業較有競爭優勢，如有互不搶客戶之合意，豈能容許如此漲價差異？當100年2 月2 日中油公司調降氣價每桶32元時，原告調降幅度卻是每桶50元，降幅明顯超出市場行情甚多，假設原告有與其他同業達成互不搶客戶之合意，豈有可能作出如此降幅？原告完全依照自身的營運成本而公開調整價格，至於市場上其他業者如何因應，與原告無關，原告也從未與其他業者有何協議、默契。

⒌原告電詢其他分銷業者售價係一般民間常見收集情報、瞭解同業價格資訊之市場競爭行為：原告以匿名消費者名義詢價之行為，是在調漲售價之後所為，在進行電話詢價之時，其他瓦斯分銷業者是否基於成本考量而跟隨漲價均已確定，根本不因原告以匿名消費者名義電話詢價之行為而受影響。被告在毫無法律依據或論證基礎之情況下，亦提不出任何原告與其他同業相互協商、溝通等意思聯絡以達成合意之直接或間接證據，即片面認定原告登報屬公開邀約合意之促進行為，並認定原告以匿名消費者電話詢價屬其它方式之合意，以鞏固聯合行為，完全是主觀臆測之詞。除此之外，被告無任何證據資料可以證明原告有與其他同業間意思聯絡，確認市場一致漲價而達成合意之情事，足見原處分嚴重違反一般社會通常之經驗法則及論理法則、證據法則，自有重大違誤。

⒍原告縱有違法，被告未予指導或改正機會即作成高額裁罰，違反比例原則，亦錯誤適用公平交易法第41條第1項規定：

⑴公平交易法第41條第1 項係規定得限期命停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處罰鍰，可知公平交易法對違法事業行為不以裁處罰鍰為必要。行政行為除不得逾越裁量權外，亦應符合法規授權目的，並依照比例原則，就當事人有利不利事項一併注意，行政程序法第7 條、第9 條及第10條定有明文。特別是經濟行為複雜，萬不可以少數幾次一致性的調價行為即認定業者間有聯合協議，而須長期觀察並作經濟分析後方能論斷。

⑵原處分所依據之事證皆為間接證據或片面臆測，在欠缺明確證據情況下，縱認原告有透過媒體揭露調價訊息之行為，而有以公平交易法加以規範之必要，亦須遵循行政程序法第7 條、第9 條及第10條之規定，且應先予行政指導或警示，俟原告不為改善後再予裁罰，又縱認應處罰鍰，亦應考量聯合行為對消費者之影響程度，以決定裁罰數額，方符比例原則。

⑶原處分裁處原告罰鍰400 萬元，並未說明其裁量之基準何在，亦未採取對人民損害最小之手段為之。假設被告認為原告構成聯合行為，對一般消費者之影響程度，亦為衡量是否裁處罰鍰及其金額是否適當之依據。查原處分認為消費者每個月之福利損失合計約420萬元，惟僅原告部分即裁罰400 萬元，幾乎已等同被告所認之消費者福利損失金額，且裁處金額相較於其他受處分人至多僅50萬元、少則更僅5 萬元相比，更明顯高出甚多，完全不成比例，顯然輕重失衡。被告未依具體客觀違法情狀及裁罰基準詳加斟酌，逕對原告處以鉅額罰鍰，已嚴重危及原告之繼續營運，其未採取損害最小之手段，且採取之方法所造成之損害亦與欲達成市場競爭秩序之利益顯失均衡，違反行政程序法第7 條之比例原則。

⒎為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定（行政院101 年8 月17日院臺訴字第1010140560號）、原處分關於原告龍宏公司部分均撤銷。

四、被告答辯略以：

㈠本件包括原告等在內之嘉義市51家桶裝瓦斯分銷業者因意思聯絡確認市場一致漲價而達成合意，甚至利用互不搶客戶之方式減少競爭、以電話詢價方式偵測有無背叛者，核屬透過其他方式之合意，相互約束事業活動之聯合行為：

⒈公平交易法對於聯合行為係採實質認定，除以契約及協議達成合意者外，尚包括因意思聯絡而事實上可導致一致性行為之其他方式之合意，此即公平交易法第7 條第3 項所指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。又所謂合意，不論以明示或默示之方法，只要明知有意識地參與之意思聯絡行為均屬之。倘大部分或所有立於水平競爭關係之事業，對於在特定市場具領導地位之事業所為之價格建議，進一步為意思聯絡（如訊息交換）或影響市場競爭之配合措施（如互不搶客戶），而達成共識或瞭解，並據以執行，則該行為產生之效果，無異於一般聯合行為之效果；且該具領導地位之事業為價格建議時，事業間明知且有意識地採行某一具有共同目的之市場行為，並可期待他事業亦會依照事業間以往之行為模式，所建立彼此間之信賴協調關係進行意思聯絡，不問有無法律拘束力，即屬其他方式之合意。而一致性行為之違法證明，倘依間接證據可解釋行為人間若無事前之意思聯絡，即無法合理解釋其市場行為，則可推論其間存有意思聯絡，且非以同時日調整、等幅價格為限，如相關事證足資證明其一致性行為之合意，並因此影響該特定市場之供需功能即已足，縱有時間差或價格微幅之差異，亦無礙違法性之認定（最高行政法院99年度判字第1036號、99年度判字第404 號、99年度判字第503 號判決參看）。

⒉在聯合行為規範之執法實務上，合意之舉證向為各國主管機關執法上最大難題，最高行政法院92年度判字第1798號判決即指出，執法機關對於聯合行為取得合意之直接證據有困難時，應採合理推定之方式，若要推翻此推定，須由業者合理說明或證明其價格調整乃市場上客觀之供需變化因素所致。是依多項間接證據，本於推理作用互補並依經驗法則衡情度理，已足堪認定原告等間確有意思聯絡，其意思乃在於達成共識、嚇阻悖離，並有助於事業間進行價格協調或為其他反競爭行為之事業活動，以促進聯合行為之穩定，此等行為之間接證據即用以證明事業間確有從事聯合行為，亦屬促進行為理論之立論基礎。換言之，事業間為鞏固聯合行為之運作，倘設計各種幫助達成共識，或偵測成員悖離之促進機制，而踐行、運作此等機制之行為，即為促進行為。

⒊本件非難重點在於原告等於100 年1 月調漲家用桶裝瓦斯每桶售價到840 元係人為合意所致，雖然原告等辯稱係自發性調整價格云云，但被告調查發現原告等與其他同業（不含公開邀約的原告龍宏公司）於100 年1 月調漲桶裝瓦斯價格行為，均係發生在原告龍宏公司於100年1 月2 日在報上刊登調漲價格及給予舊客戶3 日緩漲期間訊息行為後，原告龍宏公司藉此俾利競爭者規劃跟進，其他原告以互相交換訊息方式，確認原告龍宏公司漲價後亦將跟進，以降低未跟進者競爭風險，事後原告龍宏公司再電詢其他分銷業者售價，以鞏固聯合行為，屬公開邀約合意之促進行為。部分原告承認同業間有交換訊息，其中近過半承認同業間有互不搶客戶合意，該行為實已該當限制交易對象的聯合行為，且原告元璟公司在調查時曾表示，為避免遭同業指責未配合漲價，對外宣稱有配合調漲，綜合前揭事實在在顯示嘉義市桶裝瓦斯分銷市場是1 個互相牽制的市場，需要確認同業彼此會一致性調漲，否則單獨漲價會導致客戶流失，這也是原告龍宏公司刊登調漲價格訊息後電詢其他瓦斯行有無調漲售價的原因，透過與同業交換訊息及互不搶客戶合意，以劃分市場，鞏固其價格之聯合行為。

⒋嘉義市之桶裝瓦斯分銷市場結構係屬極低度寡占型態，市場集中度不高，具有價格易跌難漲之習性（即跟跌不跟漲），原告龍宏公司雖屬領導廠商，市占率至多20%，其他任一業者之市占率均不超過5%，其他分銷業者整體市場占有率合計約80% ，原告龍宏公司仍不具市場價格支配能力，否則原告龍宏公司實無須於100 年1 月2日登報宣示調漲家用每桶840 元後，仍事後電詢其他分銷業者有無調漲售價，顯示其亦怕單獨漲價將流失客戶，倘其他同業不跟漲，於原告龍宏公司售價每桶較同業高出90元之情況下，勢必失去市場占有率，故須透過與同業交換訊息，此亦證明本件為互相牽制之市場，須確認彼此會一致性調漲，以鞏固聯合行為。

⒌再佐以當時客觀之市場環境，中油公司與台塑石化股份有限公司（下稱台塑公司），配合政府凍漲政策，100年1 月之液化石油氣牌價仍維持99年12月之水準，並未調漲，100 年1 月間國內整體液化石油氣之氣源成本並無上揚之虞，雖自99年7 月起消防署強制汰換鋼瓶閥制度，使鋼瓶的汰換率提高，然各瓦斯行所持有的新舊鋼瓶比例、規模各不相同，達使用年限即須強制汰換成新鋼瓶，檢驗有無必要端視使用年限決定，也會依鋼瓶不同體積而有不同標準，此觀消防署發布之液化石油氣容器定期檢驗基準甚明，故須購買新鋼瓶以及檢驗鋼瓶的費用，因使用年限而有明顯差異性。且桶裝瓦斯係一完全同質化之商品，難以商品差異化進行行銷，幾全依賴低價爭取客戶，但本件卻係在預備調高價格之際公開宣告，綜合前述種種因素可認原告等與其他被處分人之調整價格行為係人為合意所致，係原告龍宏公司透過登報公開與同業交換價格訊息，再加上同業間互不搶客戶的合意限制交易對象，以及原告龍宏公司登報後電詢其他同業有無調漲價格行為，用以鞏固原告龍宏公司與其他瓦斯同業調漲桶裝瓦斯價格之聯合行為甚明，導致嘉義市桶裝瓦斯平均價格從原先全國最低價（較嘉義縣低40-70 元），頓時成為國內南區最高價。況價格具有向下僵固性，在業者高額調漲價格後，縱使再面臨價格競爭，通常漲價前之價位亦不可能回復，已足以影響嘉義市桶裝瓦斯分銷市場之供需機能，減少嘉義市交易相對人對桶裝瓦斯價格之選擇自由，對交易秩序戕害甚鉅，影響嘉義市廣大消費大眾權益。故原告等之調整價格行為，確已該當公平交易法第7 條之聯合行為，以人為合意方式共同決定漲價，而非由個別業者審酌其自身經營成本等情況為之，實質運作上已限制各競爭主體本來可以採取之競爭手段，從而削弱市場之競爭機能，此乃公平交易法第14條賦予被告介入此等聯合行為意義所在，目的係為回復人為操控前市場應有之自由競爭機制，使資源達到最有效配置。從而被告認定原告等100 年1 月聯合調漲桶裝瓦斯零售價格之行為，足以影響嘉義市桶裝瓦斯供需之市場功能，核屬違反公平交易法第14條第1項事業聯合行為之禁制規定，應屬有理。

⒍原告龍宏公司雖稱刊登漲價訊息目的係為公告消費者，惟其自承過去漲價未曾有公告紀錄，且能源局自92年起即於油價資訊管理與分析系統定期公布各縣市之桶裝瓦斯售價情形，99年12月起每月公布參考零售價，消費者可自行查閱參考，實無公開揭露漲價訊息之必要。況桶裝瓦斯商品同質性高，主要行銷手段為價格競爭，業者倘揭露售價極有可能喪失議價或爭取交易相對人與之交易之機會，是部分瓦斯業者通常視其訂價策略為營業秘密。再從家數眾多且競爭激烈之嘉義市分銷市場結構觀之，如無上游供氣商調漲液化石油氣牌價之成本推升因素，業者逕行調漲價格大於一般民眾可接受之漲幅，勢必大量流失客戶，原告龍宏公司不顧其他競爭對手反應，逕自上漲至840 元而成為嘉義市桶裝瓦斯最高價者，此損己利人之悖於經濟理性行為，勢必建立在其他分銷業者看到其行為後亦有善意回應之預期。且被告調查發現，多數調漲至每桶840 元者，銷量不減反增，依市場法則，若無完全配合上漲者，不僅不會造成虧損，反因其售價相對較低，處於較為有利之競爭地位，銷氣數量會大幅增加，進而增加獲利，本件情況卻悖離市場法則，足見本件並非單純平行行為，原告稱登報係預告消費者調整價格之資訊，事後向同業詢價只是一般民間常見瞭解、搜集同業價格資訊云云，難認可採。

⒎另查，各瓦斯業者因銷售氣量規模迥異，以致成本差異極大，渠等銷氣數量、固定成本與變動成本亦不相同，以致競爭策略相異，原告等如無合意，實無法達到51家競爭同業同時調漲瓦斯價格之外觀，則尚難謂非屬聯合行為所致之結果，亦非市場經濟自然運作可得發生。況佐以被告訪查其他被處分人所得之證詞，均足證原告等與其他被處分人間確有意思聯絡並就價格進行共謀調漲，進而影響系爭瓦斯市場之供需。綜觀相關瓦斯價格資料及考量市場行為外觀等因素，據以審酌相關瓦斯行陳述內容之可信度，均足證明原告等間確有從事聯合行為，並已對案關市場之供需功能造成實質重大之影響，被告查明相關事證後依法處分，尚非無據。

㈡本案應適用公平交易法第14條而非同法第19條第4 款規定之原因：

⒈按公平交易法第19條第4 款規定，事業不得為以脅迫、利誘或其他不正當方法，使他事業不為價格之競爭、參與結合或聯合之有限制競爭或妨礙公平競爭之虞行為。查其目的係禁止事業利用不正當之方法，迫使他事業參與聯合行為。換言之，其規範要旨在於事業之手段具有脅迫性、利誘性等高度不法之內涵，與同法第7 條屬於事業自發性之意思聯絡行為有所區別。

⒉關於本件原告海國煤氣行等辯稱原告龍宏公司用價格競爭脅迫渠等配合調漲乙節，經查除有嘉義市43家瓦斯行承認同業間有交換訊息而合意漲價外，參酌原告等及其他被處分人之陳述，可認原告龍宏公司與其他瓦斯行於100 年1 月調漲每桶20公斤桶裝瓦斯價格行為，係渠等出於希望穩定嘉義市桶裝瓦斯市場價格之自發性意思聯絡所為之聯合行為，原告等原本就想調漲價格，而非受原告龍宏公司脅迫，更可證明本件適用公平交易法第14條並無違誤。

⒊申言之，本件涉及原告龍宏公司價格預告、與其他瓦斯行訊息交換，以及其他50家瓦斯行進行訊息交換等多項促進行為，原告等具有水平競爭關係，且該行為與各業者之一致性漲價有直接因果關係，屬一致性漲價之聯合行為。至有關公平交易法第19條部分，因原告龍宏公司市占率至多20% ，未達市場獨占之地位，其桶裝瓦斯零售價格亦未以低於成本之價格銷售，尚未達掠奪性或利誘之要件，該公司多年來雖以低價爭取交易，作為競爭工具，不致造成其於後續供應市場內處於無競爭之狀態，仍屬正常之價格競爭，並無成立公平交易法之掠奪性定價，而其先前低價競爭手段並非公平交易法第19條第4 款所稱脅迫、利誘或其他不正當方法，原告前述辯稱實屬誤解，並不足採。

㈢有關原告等罰鍰數額裁量依據部分：

⒈按公平交易法主要目的係維護市場競爭秩序，確保市場參與者間有競爭行為存在，且該競爭行為並非不公平之競爭手段，進而保障消費者利益。公平交易法授權被告裁量罰鍰數額範圍在5 萬元至2,500 萬元之廣泛區間，本即考量各處分個案中對於市場競爭秩序之傷害程度不同，是以賦與競爭法主管機關裁量權限，就不同程度之違法行為予以裁量，並給予不同之法律效果。而公平交易法規範之限制競爭與不公平競爭行為中，對市場機能為害最甚者即屬聯合行為，此類共同訂價、約束產量、劃分市場或客戶、圍標之惡質卡特爾對市場競爭及消費者利益損害極大，各國競爭法主管機關對惡質卡特爾多處以高額罰鍰懲治違法者。本件原告等以一致性行為聯合漲價，罔顧消費者權益，渠等壟斷市場之行為，惡性重大，對交易秩序戕害甚鉅，合先敘明。

⒉次按比例原則中所謂必要性，乃強調關於行政目的之達成，行政機關應於相同有效之手段中，選擇最小侵害之手段為之，而非要求行政機關一律僅得採用最輕微之干預手段（參照司法院釋字第577 號解釋理由），否則極可能有礙行政目的之達成。又公平交易法第41條第1 項前段規定，係立法者賦與被告為有效達成各種不同行政目的，得以依據個案選擇是否併用行政罰種類之裁量權，該法並無規定被告須先行政指導始能對原告處罰鍰之先後順序。職是，被告依據公平交易法第41條及同法施行細則第36條審酌一切情狀並注意本件聯合行為之動機、目的、預期不當利益、對市場秩序危害程度等因素後，予以罰鍰處分，而未就原告等先予行政指導、行政導正或警示，仍屬適法，並不違反比例原則或是具有裁量瑕疵。

⒊被告針對個別違法事業裁處罰鍰金額，乃依公平交易法施行細則第36條規定為具體適用，被告審酌違法案件相關情狀，擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議裁決，該裁罰作業均有規制可循。經被告考量原告等在系爭違法聯合行為之相關情狀、違法期間、對交易秩序危害鉅大及調查期間各業者配合調查之程度各不相同等情，並酌以原告等之氣量、營業規模、不當利得、違法程度及配合程度等因素後始作成罰鍰金額決定。原告龍宏公司在系爭市場中為最具市場地位及事業規模者，亦為本件聯合行為發起者，係原處分於量處罰鍰時之重要考量因素。至消費者每月福利損失僅為裁量基準之一，並非唯一基準。又原告人文公司、長順利公司及龍宏公司因不承認與同業交換價格或市場訊息之合意，亦否認與同業互不搶客戶，被告自不予減罰。職是，被告依公平交易法施行細則第36條規定，斟酌違法情節後為合義務之裁量，始據以作成裁罰金額。原告龍宏公司主張被告未依具體客觀違法情狀詳加審酌，自不可採。

⒋被告計算原告龍宏公司不當利得之基礎，係以原告等合意後之價格扣除以往有效競爭下之價格為基礎，原告龍宏公司100 年1 月聯合行為時桶裝瓦斯（20公斤裝）每桶調高約90元，惟中油公司100 年2 月牌價調降後，原告龍宏公司售價亦有調整，減計後每桶調價70元，平均每公斤不當利得3.5 元。原告龍宏公司於嘉義市之銷售氣量每月高達200 公噸以上，為聯合行為時起迄本案調查終結，違法期間長達至少6 個月以上，不當利得逾420 萬元，該裁罰金額已較裁處罰鍰額度試算出原擬金額為低，實已依法衡酌一切情狀後予以從寬論處，尚無裁量不當或有違比例原則之情事。公平交易法施行細則第36條各款均有正向關聯，被告為具體個案正義與公平對待原則，乃綜合以上各款考量項目，特別依銷售氣量作分別裁處不同罰鍰之量尺，至於違法程度、配合調查程度、提供資料等情形即作為加減罰鍰之考量參考，主謀者維持原金額，配合者罰鍰予以減半。被告提出之說明已涵蓋公平交易法施行細則第36條相關違法情狀考量因素，並未逸脫裁處罰鍰額度應考量之內容。

⒌原告海國煤氣行等雖稱被告裁罰未考量在99年12月之前市場上有人以掠奪性定價的反競爭性行為，導致低價競爭使原告等受損害云云。惟公平交易法所要維護的是競爭環境沒有受到人為干涉，而非保護特定競爭者，公平交易法所容許的是事業可依據自身經營情況反映成本調整售價，因此等價格變化乃市場供需或成本變動所產生，乃市場運作之結果，但絕不容許事業以反映成本之名行限制市場競爭之實。經查，原告龍宏公司多年來以低價爭取交易，並無違反公平交易法之虞，已如前述，從而原告海國煤氣行等不得以反映成本為名，合理化其違法聯合行為之實，亦不得據此主張罰鍰違法。

⒍至原告等抗辯本件應先以導正或警示之方式為之乙節。查行業導正與行業警示係源於公平交易法制定之初，因若干行業舊習行之有年，間有違反公平交易法者，或有違反公平交易法之虞或雖不違法但影響交易秩序，由於依個案論處難收通效，故被告對多數事業通案實施之行政行為，促使特定行業就涉有違反公平交易法行為改正，避免違法，惟被告現均已制定規範說明或處理原則之方式取代。被告自公平交易法施行以來處罰事業之聯合行為案例甚多，每年亦宣導公平交易法之重要議題，原告等實難推稱不知，亦不得以不諳法律為由，辯稱被告製作之陳述紀錄違背當事人真意。復按公平交易法第41條規定對於違反公平交易法行為之法律效果，被告得採取限期命停止或改正其行為、採取必要措施，並得同時裁處罰鍰，係基於88年該條修正理由中明示，為未免違反公平交易法之事業存有可違法一次而不受處罰鍰之僥倖心理，爰於該條前段增定得逕處罰鍰規定。是以，被告衡酌本案違法聯合行為之動機、目的、預期不當利益、對市場秩序危害程度等因素後，未就本案原告先予行業警示或行業導正，仍屬適法，並無違反比例原則。

㈣原告龍宏公司主張被告援引錯誤資料所得出結論，失其論據，且被告稱該公司為嘉義市分銷瓦斯市場具領導地位之事業，未提出認定依據及數據資料予以佐證，原處分有重大違誤云云：

⒈查原告龍宏公司歷次調漲價格均未刊登報紙或廣告，而此次刊登漲價之公開聲明啟事後，其他50家相關分銷業者均有配合上漲，是本件外觀上已有一致或相類之行為存在。另本案除有43家分銷業者坦承與同業交換價格或市場訊息之合意外，8 家否認有與同業進行交換訊息之合意者，其中大安全煤氣行及金永豐煤氣行坦承與同業間達成互不搶客戶之合意；原告人文公司經同業指證，有與同業間達成互不搶客戶之合意；至原告龍宏公司、原告長順利公司雖否認與同業有交換市場訊息及互不搶客戶之合意，惟均漲至840 元，且於100 年1 月聯合漲價後之銷售氣量卻不減反增，明顯有悖於市場競爭法則。

⒉再按公平交易法第5 條第3 項規定，所謂特定市場，係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。故所謂特定市場係綜合產品市場及地理市場加以判斷，其中產品市場係指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之組合，而地理市場係指事業提供之某特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍。除考量前項產品市場、地理市場外，亦得視具體個案，衡量時間因素對特定市場範圍之影響程度。實務上界定特定市場，通常係採競爭法上相關特定市場之概念，即考量商品或服務組合及地理區域。

⒊依據被告曾對桶裝瓦斯行營業狀況調查之統計，瓦斯行之經常銷送距離以5-10公里者為大宗，次為未及5 公里者，10-15 公里者居第三位，15公里以上者最末。再桶裝瓦斯氣體之品質不因供應商之不同而有差異，且桶裝瓦斯分銷業者係以人力配送瓦斯，故被告對瓦斯行階層之市場範圍界定多以桶裝瓦斯分銷業者得配送之區域，為地理市場範圍。被告發現桶裝瓦斯業者經營範圍之劃分，「運距」為重要因素，因其往往造成時間、運送成本、人力等三項重大因素影響結果，是多以其周圍之5-10公里為經營範圍，約與鄉鎮範圍相當。另桶裝瓦斯分銷商所參加之同業公會亦係以縣市為單位組設，是被告於界定桶裝瓦斯相關市場時，多以其所設址之縣市為界限。嘉義市全境之地理區域均為嘉義縣所包圍，再審酌能源局每月2 次之家用桶裝瓦斯零售價格調查，嘉義縣、市售價始終有明顯差異，是故本案的地理市場於前開因素之考量及產業特性的限制下，有一定的區域範圍存在，本案地理市場應界定為「嘉義市」。

⒋復查原告龍宏公司99年12月至100 年2 月對嘉義市之桶裝瓦斯零售氣量與售價資料係由其於100 年3 月17日接受被告調查時所提供，縱原告龍宏公司99年12月與100年1 月之數量並非278 公噸與369 公噸，而是修正之278 公噸與303 公噸，惟對照99年12月與100 年1 月之中油公司公告氣源牌價成本並未變動，原告龍宏公司卻公告聲明調高售價，依市場需求法則，倘同業間未有聯合調高價格合意，原告龍宏公司因其售價較同業為高，其零售氣量應會減少，然依原告龍宏公司修正後之數量，其售氣數量由99年12月之278 公噸增至100 年1 月之303 公噸，自違市場經濟法則，該不合理現象同時發生於原告等在內之所有被處分人身上，期間倘無合意，該結果應無從發生。

⒌再經比對分銷業者對於當地市場競爭狀況之敘述，顯示嘉義市分銷業者於本案發生前即就未來一致漲價為合意之意思聯絡，事後更以詢價方式偵測有無未執行合意者，致當時在無成本推升之客觀環境下，嘉義市51家分銷業者竟得以在相近之時間，共同為調漲價格之反競爭策略，復佐以市場出現每桶漲至840 元者，其銷量卻不減反增，亦或未漲至840 元者，銷售量卻未增加之價量異常等悖離市場競爭法則現象，更足證明倘當地分銷業者無經意思聯絡達成一致漲價之合意，實無以致之。

㈤原告龍宏公司訴稱其調漲之銷售價格係依能源局所公布之參考零售價格，是原告調漲價格係屬合理範疇而無不當得利云云：原告龍宏公司稱其調漲價格符合能源局所統計之合理參考零售價，得以反映業者之成本與利潤云云，惟原告調漲後價格是否屬能源局所公告之價格範圍，尚非被告認定本件嘉義市瓦斯分銷業者為聯合行為之判斷依據。況家用液化石油氣市場非屬管制型產業，該參考零售價格目的係使消費者與分銷業者在進行桶裝瓦斯交易時，做為民眾議價參考數據，其性質係屬不具法律上強制力之行政指導。此外，因政府宣布凍漲政策，上游2 大供應商中油公司及臺塑公司於100 年1 月份均未調整牌價，能源局於100 年1 月公布之參考零售價格亦未調整，原告等卻合意於特定期間同時將各自瓦斯價格調漲至該參考價格上限之額度，核其所為已逾越行政指導得以容忍之程度，原告等尚不得以此行政指導作為聯合行為之阻卻違法事由。為此，求為判決：駁回原告之訴。

五、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有民眾檢舉函、龍宏公司刊登新聞紙自100 年1 月2 日起每桶20公斤桶裝瓦斯零售價漲價聲明啟事、能源局公告100 年12月參考零售價格表、被告100 年1 月訪查宜蘭、花蓮、台東、嘉義等縣及台中市桶裝瓦斯市場概況電話訪談紀錄、99年12月30日報導天然氣與桶裝瓦斯春節前不漲價之新聞資料、100 年1月嘉義市瓦斯行零售價格調查表、原告等陳述紀錄等件在原處分卷可稽，其事實堪予認定。又歸納兩造前開主張及陳述，可知本件之主要爭執在於：原告海國煤氣行等主張渠等於100 年1 月調漲桶裝瓦斯零售價格，係受原告龍宏公司脅迫，非基於意思決定自由下所為，不構成公平交易法第14條第1 項本文之聯合行為，是否可採？原告元璟公司於100 年1月有無與其他同業共同調漲桶裝瓦斯零售價格而有一致性之行為？被告審認原告等自100 年1 月聯合調漲桶裝瓦斯零售價格，足以影響嘉義市桶裝瓦斯供需之市場功能，違反公平交易法第14條第1 項本文聯合行為之禁制規定，有無違誤？被告以原處分裁處原告等5 萬至400 萬元不等之罰鍰，有無違反比例原則或其他違法情事？

六、本院之判斷：

㈠按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」、「前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」、「第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」、「事業不得為聯合行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰……」裁處時公平交易法第7 條第1 項、第2 項、第3 項、第14條第1 項本文、第41條前段定有明文。又同法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。

五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」

㈡依上開規定可知，在同一產銷階段之有競爭關係事業間，如以合意共同決定商品或服務價格、或限制數量、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為，足以影響市場供需功能者，即違反公平交易法聯合行為之禁制規定。而事業有無聯合行為，係採實質認定之方式，亦即除以契約及協議達成合意者外，凡藉由意思聯絡而事實上足以導致一致性行為（或稱暗默勾結行為）之其他方式之合意，亦為公平交易法聯合行為規範範疇，此由公平交易法第7條第3 項就同條第1 項所稱「其他方式之合意」，明文揭示契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者均屬之，即足明之。是以，兩個或兩個以上之事業，在明知且有意識之情況下，透過彼此間意思聯絡，就其未來的市場行為達成不具法律拘束力的共識或瞭解，形成具有外在市場上一致性行為，倘經調查確實有意思聯絡之事實，或得以其他間接證據（如誘因、經濟利益、類似之漲價時間或數量、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性等）判斷事業間有意思聯絡，且為其外部行為一致性之唯一合理解釋，即可認定該等事業間有聯合行為。至所謂意思聯絡，在客觀上未必先存有預定的計畫方案，其藉由直接或間接方式，如利用市場資訊之公開，間接交換與競爭有關之敏感市場訊息，或相互傳達營業策略，或直接進行商業情報之交換等，均屬之。又聯合行為中的一致性行為，常與寡占市場中有意識的平行行為（或稱價格追隨行為）混淆，不易判斷，因兩者在客觀上均有一致之市場行為，然其區別點在於：後者無主觀上的意思聯絡，前者則有之；後者係寡占市場結構使然，前者則係基於合意而有一致之行為。蓋寡占市場中有意識的平行行為，無須意思聯絡，一旦價格領導者漲價、跌價或為其他市場行為，其他事業隨即跟進，此乃因寡占市場上事業數量少、市場透明度高、事業間相互依存度高所致，因而平行行為之一致性實係寡占市場結構使然，與聯合行為中違法之一致性行為，係因事業間在主觀上有採行特定共識行為之合意，並基此合意而採行相同之共識行為，以致外觀上存在一致之市場行為，顯有不同。

㈢又認定違規事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包含在內，採用間接證據時，其所成立之證據，在直接關係上，雖僅足以證明他項事實，但由此他項事實，本於推理作用，為合乎經驗法則及論理法則之推論判斷，自得作為認定違法事實之基礎（最高行政法院92年度判字第1733號、94年度判字第1695號判決意旨參看）。鑑於聯合行為之合意存於當事人之內心，若未顯示於外並留下契約、協議之書面紀錄等直接證據，主管機關於執法上就事實之認定與證據資料的掌握並不容易，因此在聯合行為的認定上，縱無直接證據可資證明事業間存有聯合行為之合意，然若透過間接證據之採證與分析，可合理推論若非事業間採取聯合行為，否則無法合理解釋市場上一致行為現象時，即可推論有聯合行為合意之存在，亦即在聯合行為乃事業間外部行為一致性之唯一合理解釋之情形下，可認定該等事業間有聯合行為。詳言之，如市場上多數業者同時且以相同幅度調整價格，但市場上並無客觀之供需變化等因素可資合理說明，應可合理推定業者就該次價格調整存有聯合行為之合意。事業倘欲推翻上開推定，自須合理說明或證明其價格之調整乃市場上客觀之供需變化等因素所致（最高行政法院92年度判字第1798號判決意旨參看）。

㈣查國內家用液化石油氣桶裝瓦斯市場，可分為供應（中油公司及台塑公司）、經銷、分裝、分銷（即零售）4 個階層，本件原告均係嘉義市桶裝瓦斯分銷業者，乃同一產銷階段具有競爭關係之事業，已據被告辯明在卷，且為原告等不爭之事實。又公平交易法對於聯合行為所稱「市場」究何所指及應如何界定雖無規定，但參酌同法第5 條第3項就獨占事業所稱「特定市場」，明定「係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍」，且被告所訂公平交易委員會對於結合申報案件之處理原則第3 點亦揭示界定特定市場應綜合產品市場及地理市場加以判斷，故被告從產品市場及地理市場兩方面判斷，界定本件市場為嘉義市桶裝瓦斯分銷市場，核與前揭處理原則所揭示產品市場係指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍，地理市場係指事業提供之商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍，尚屬相符。原告龍宏公司既不否認其有在嘉義市銷售桶裝瓦斯之事實，逕以其營業處所位在嘉義縣，銷售重心在嘉義縣為由，指摘被告就本件市場界定有所違誤，自不足採。

㈤次依能源局抽樣調查各縣市家用液化石油氣桶裝瓦斯（20公斤裝）零售價格資料所示，嘉義市99年11月、12月查報均價分別為711 元、750 元，此有能源局102 年2 月4 日能油字第10200022420 號函所附96年7 月至99年11月家用液化石油氣縣市平均價格（零售價）資料（本院101 年度訴字第1300號案卷1 第332 頁反面），以及被告依據能源局網站公告資料彙整製作之國內各縣市桶裝瓦斯平均售價表（本院101 年度訴字第1688號案卷第92頁）在卷可考。而99年12月間液化石油氣國際合約價格（CP）雖然達到每公噸927.5 美元之高點，然政府考量桶裝瓦斯為家庭熱能主要來源，屬民生必需品，為免國內桶裝瓦斯價格隨之上揚，影響人民生活，宣布凍漲液化石油氣價格，中油公司及台塑公司100 年1 月之液化石油氣牌價並未調整，亦有附卷之相關新聞報導資料可參（原處分甲4 卷第11頁），是100 年1 月間國內整體液化石油氣之氣源成本並無明顯變化或上揚情事，亦堪認定。惟原告龍宏公司於100 年1月2 日在自由時報等新聞紙刊登聲明啟事「自100 年1 月2 日起每桶20公斤桶裝瓦斯零售價（不含山地鄉）住家價：840 元」、「本公司所有舊客戶群特惠起算日為100 年1 月5 日」（原處分卷甲1 第990 頁），將20公斤家用桶裝瓦斯零售價由每桶750 元調漲至840 元，其後嘉義市計有49家瓦斯分銷業者（按行為時嘉義市瓦斯分銷業者共計52家，遭被告處分者有51家，上開49家業者除不包含原告龍宏公司外，亦不包含原告元璟公司，理由詳述如後），亦分別於100 年1 月間調漲20公斤家用桶裝瓦斯零售價格，其中調漲至840 元者有40家（包括原告大山煤氣行、友文公司、天七煤氣行、四川煤氣行、弘裕公司、全信煤氣行、長峰瓦斯行、長峯公司、長順利公司、南山興公司、國光煤氣行、張亦泰行、進益煤氣行、嘉友煤氣行、榮記煤氣行、廣成號在內），漲至830 元者有2 家，漲至820元者有5 家（包括原告人文公司、中本公司在內），漲至810 元者有1 家（即原告海國煤氣行），漲至800 元者有1 家，上揭調漲價格之情均為包含原告在內之各該業者於接受被告調查時自陳不諱，有渠等陳述紀錄附原處分卷甲4 可稽，故被告據此認定原告等（原告元璟公司除外，下同）有共同於100 年1 月間調漲20公斤家用桶裝瓦斯零售價格之一致行為，洵非無據，應屬可採。

㈥至被告認原告元璟公司於100 年1 月調漲20公斤家用桶裝瓦斯零售價格至780 元，與其他調漲業者有一致性之行為乙節，已為原告元璟公司否認，且依卷附原告元璟公司100 年3 月15日陳述紀錄所載，該公司於接受被告調查時即稱「99年11月本公司20公斤家用液化石油氣每桶710 元，12月份750 元，100 年1 月份750 元……表格二資料更正如上陳述內容」、「本公司於99年12月配合中油牌價調漲每公斤2 元，因此調漲40元，至有關100 年1 月龍宏公司宣布調漲至840 元，但由於中油並未調漲牌價，因此本公司並未漲價，但避免同業反映本公司未配合調漲，因此本公司都請客戶對外宣稱有配合調漲……」（原處分卷甲4第715 ～716 頁），並無被告所稱該公司有承認調漲價格之情。又原告元璟公司於100 年3 月10日填製之表格二即桶裝瓦斯銷售數量與銷售價格調查表內關於「100 年1 月家用（20公斤裝）每桶售價750 元至780 元」之記載（原處分卷甲4 第719 頁），業經該公司於100 年3 月15日接受被告調查時予以更正，此由該次陳述紀錄載以「表格二資料更正如上陳述內容」即足明之，則據原告元璟公司更正後之陳述，99年12月與100 年1 月販售之20公斤家用桶裝瓦斯零售價格均為750 元，即無調漲之情，並參以被告彙整各業者所述製作之「2011年1 月嘉義市瓦斯行零售價格調查」，其中「漲價理由說明」欄內就原告元璟公司部分記載「沒漲價，但請不要告訴別人」（原處分卷甲4 第55頁），可見被告對於原告元璟公司陳述之理解，亦係認知該公司在表明未配合漲價之意。被告嗣於訴訟中辯稱上開陳述紀錄原記載「表格二資料更正如此陳述內容」，係指更正為陳述紀錄所述內容，但其後再更正為「表格二資料更正如上陳述內容」，即指以陳述紀錄後附之表格所載為準，亦即100 年1 月有調漲價格至780 元云云，非僅逾越文義解釋之範疇，更與常情事理有違，要屬事後辯詞，委不可採。本件被告未能提出其他證據證明原告元璟公司有其所認調漲桶裝瓦斯價格至780 元情事，徒執已遭當事人更正之記載，逕認原告元璟公司於100 年1 月與其他同業共同調漲桶裝瓦斯零售價格而有一致性之行為，自難認屬可採。

㈦原告等100 年1 月調漲20公斤家用桶裝瓦斯零售價格之行為既有一致性行為之外觀，則於此首應審究者即係原告長順利公司主張該一致性行為係有意識的平行行為亦即價格追隨行為是否可採。查行為時嘉義市桶裝瓦斯分銷市場之業者多達52家，依原告龍宏公司陳報，該公司99年7 至12月之月平均銷售量為357,163 公斤（原處分甲1 卷第1112頁），其他分銷業者於接受被告調查時則自陳每月平均銷氣量為10餘公噸至50公噸不等，以此推估原告龍宏公司之市場占有率（下稱市占率）約為15% ～20% ，其餘分銷業者之市占率均不超過5%，市場集中度不高，故依其市場結構特性觀之，嘉義市桶裝瓦斯分銷市場之競爭應屬非常激烈，此與寡占市場之事業數量少並因此而互相牽制影響之市場特色容有未符，故尚難認包含原告等在內之瓦斯分銷業者於100 年1 月共同調漲價格之一致性行為係基於寡占市場結構使然而為之價格跟隨行為。

㈧第查，原告海國煤氣行等主張渠等於100 年1 月調漲桶裝瓦斯零售價格係受原告龍宏公司脅迫乙節，無非係以原告龍宏公司原為瓦斯分裝業者，96年10月起兼營瓦斯分銷業務，跨足嘉義市桶裝瓦斯分銷市場後採取割喉削價競爭策略，致嘉義市桶裝瓦斯零售價格為全國最低價，原告龍宏公司於100 年1 月調漲價格後，透過分裝廠或其他同業傳達渠等，告以若不配合調漲將再恢復低價競爭，迫使嘉義市瓦斯行虧損營業為據。惟依前揭所述，原告龍宏公司在嘉義市桶裝瓦斯分銷市場之市占率至多僅20% ，未達市場獨占之地位，且無證據顯示該公司桶裝瓦斯零售價格以低於進氣成本之價格銷售，並無成立公平交易法之掠奪性定價，亦據被告辯明在卷，參以桶裝瓦斯係一具有同質性與完全替代性之商品，難以商品差異化進行行銷，幾乎全賴低價爭取客戶，本以價格競爭為主，故原告龍宏公司縱宣稱若不配合漲價將恢復低價競爭，亦難認其低價競爭手段係屬公平交易法第19條第4 款所稱脅迫或其他不正當方法。況徵諸原告國光煤氣行於接受被告調查時所稱「由於嘉義市的瓦斯行一直以來受到龍宏低價直銷所苦，所以此次龍宏調漲價格，嘉義市同業都樂觀其成，故嘉義市的同業在互相交換訊息後，希望維持市場價格穩定，避免再削價競爭，以維持合理利潤」（原處分卷甲4 第862 ～863 頁）、原告中福煤氣行稱「本行與同業在100 年1 月5 日以後幾天內才陸續漲價，原則上每桶上調90元，本行及同業有交換訊息……由於同業間有共同的一致性看法，同業間不要互相拚價相互搶客戶，以維持桶裝瓦斯售價的穩定，避免殺價而無利可圖……」（原處分卷甲4 第710 頁）、原告四川煤氣行稱「……大家都不敢漲價，因為怕漲價後客戶會被其他瓦斯行搶走，後來龍宏於報章刊登廣告要調漲家用20公斤裝售價為840 元……本行在確定龍宏調漲後於1 月10日也調漲售價為840 元……」（原處分卷甲4 第751 頁），以及本次與原告等同受處分之訴外人榮光液化煤氣行有限公司亦稱「……當龍宏在報紙聲明要調高每桶90元之啟事後，本行及多數瓦斯同業都有一致性看法與共識，要配合龍宏公司之漲價而回復市場的穩定……」（原處分卷甲4 第904 頁），足知原告海國煤氣行等對於原告龍宏公司調漲價格係抱持樂觀其成的態度，且為維持己身利益而於其後紛紛調漲價格，並無原告所稱係受脅迫而在意思決定不自由情況下不得已始為配合之情。原告海國煤氣行等主張本件不構成公平交易法第14條第1 項本文之聯合行為，而應論以同法第19條第4 款之妨礙公平競爭行為，要無可採。又被告依包含原告等在內之嘉義市桶裝瓦斯分銷業者於調查時所為陳述而製作之陳述紀錄，俱經陳述人閱覽確認無訛後於其上簽名、蓋章，此觀卷附之各該陳述紀錄記載即明，原告海國煤氣行等指摘陳述紀錄製作過程草率、所載內容與原意不符，該等陳述紀錄不得作為認定渠等違法之證據云云，核不足取，併此敘明。

㈨另原告等雖稱調漲價格係渠等為反應成本而在能源局99年12月7 日公布之參考零售價格範圍內各自所為之決定，符合商業經營法則云云。然中油公司與台塑公司配合政府凍漲政策，100 年1 月之液化石油氣牌價仍維持99年12月之水準，未予調漲，依當時客觀之市場環境，原告等並無因提氣成本增加致價格有往上推升之壓力，至於消防署推行強制汰換鋼瓶閥制度，則係在99年7 月即已實施，原告等若因該項制度實施以致成本增加，而有調漲價格之必要，在自由市場競爭機制下，依法本無不可，但原告等皆未在該制度實施之初及時反應，卻遲至半年後才均在100 年1月以此為由調漲價格，此與常情有違，與事理亦有未合。況各瓦斯行所持有之新舊鋼瓶比例、須汰換之數量各不相同，彼此營業規模、銷氣數量、固定成本與變動成本亦有所異，在原告等個別規模及營運成本互異之情形下，竟於相近之時間有幾近一致之漲幅，顯非原告等所稱係各自為反應成本而為決定所能解釋。再者，能源局於99年間鑑於液化石油氣市場競爭激烈，造成市售桶裝瓦斯價格高低差異過大，消費者對售價之合理性存有疑慮，為維護消費大眾之權益及市場交易秩序，乃自99年12月起公告參考零售價格，上情已據能源局以102 年2 月4 日能油字第10200022420 號函說明綦詳（本院101 年度訴字第1300號案卷1第321 頁），可知能源局公告參考零售價格，其目的在使消費者與分銷業者為交易時，有相關參考資訊而得議價，且所公告者屬一價格區間（99年12月公布之南區參考零售價，20公斤每桶778 ～841 元，見原處分卷甲4 第5 頁），僅供民眾與分銷業者參考，原告海國煤氣行等主張能源局公告之參考零售價格具有引導業者定價之效果，屬干預市場機制之管制措施，容有所誤，原告等進而以渠等調漲價格係在能源局99年12月7 日公布之參考零售價格範圍內，做為渠等共同調漲價格合理化之依據，亦無足取。

㈩本件原告等既有共同於100 年1 月調漲20公斤家用桶裝瓦斯零售價格之一致性行為，而渠等所執前揭陳詞均不足採，亦詳如前述，是被告以原告等未能就渠等彼此成本互異之情況下，卻呈現一致性調價行為，提出合理說明及解釋係出於市場客觀之合理因素，認原告等若無調價之意思聯絡，誠無法合理解釋前揭一致性之調價行為，並佐以嘉義市桶裝瓦斯分銷市場之業者逾50家，競爭激烈，倘無上游供氣商調漲液化石油氣牌價之成本推升因素，任一業者獨自漲價，勢必流失既有客戶，原告龍宏公司在無客觀成本推升因素下，竟於100 年1 月2 日逕自登報宣示調漲售價（每桶調漲90元，家用售價達840 元），此悖於經濟理性之行為，勢必係建立在其他分銷業者會有善意回應之預期，該公司登報宣示顯係欲透過事先、公開方式傳遞調價訊息，藉此減少偵測可能發生的時間遲延或資訊不正確風險，以使競爭對手在知悉的情況下，有能力且有誘因選擇跟進，且該公司給予舊客戶3 日緩漲期間，除可藉以觀測競爭對手的反應外，亦有利於競爭對手規劃跟進，而其他分銷業者經由相互交換訊息，確認原告龍宏公司漲價屬實且彼此均有跟進的意思，並配合互不搶客戶，使市場上價格趨向一致性上漲，彼此間客源亦不致有太大變化，以降低仍有未跟進者競爭之風險，謀求因聯合漲價帶來利潤增加之利益，因而有高達50家分銷業者一性致調漲價格，且原告龍宏公司在釋出調價訊息後，自陳有以電話暸解同業有無隨同調漲，其以此偵測市場競爭對手，亦有助於聯合行為的穩固等情，據以推論原告等一致性調價行為，係出於意思聯絡所為之聯合行為，核與前揭規定與說明無違，應屬可採。末查，聯合行為係相互約束事業活動，以達限制競爭的目的，故就其效果而言，必須足以影響商品交易或服務供需之市場功能。而聯合行為是否達到足以影響市場功能之程度，一般係以「量」與「質」的標準綜合判斷之，其中「量」的標準，主要是以參與聯合行為事業的數目以及聯合行為之市占率為具體指標，「質」的標準，則以聯合行為之內容亦即事業所限制競爭之本質是否屬核心事項為斷，愈屬核心限制競爭手段（如價格）之排除，被認為影響市場功能的可能性也就愈高。本件行為時嘉義市桶裝瓦斯分銷業者共計52家，100 年1 月共同調漲價格而為聯合行為者高達50家業者（含原告等），渠等在嘉義市桶裝瓦斯分銷場之市占率超過90% ，且共同調高售價亦屬核心限制競爭手段之排除，是被告認原告等聯合調漲桶裝瓦斯零售價格行為，已足以影響嘉義市桶裝瓦斯分銷市場之市場功能，亦無違誤。從而，被告認原告等上開行為，核屬違反公平交易法第14條第1 項本文聯合行為之禁制規定，經審酌原告等違法行為之動機、目的及預期之不當得利；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀態及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查態度及其他因素等情後，依裁處時同法第41條前段規定，以原處分命原告等自處分書送達之次日起應即停止上開違法行為，並於法定裁處權限內，裁處原告龍宏公司罰鍰400 萬元；原告長順利公司罰鍰50萬元；原告榮記煤氣行罰鍰30萬元；原告國光煤氣行罰鍰25萬元；原告弘裕公司、大山煤氣行、人文公司罰鍰各20萬元；原告張亦泰行、全信煤氣行、友文公司罰鍰各15萬元；原告嘉友煤氣行、進益煤氣行、南山興公司、長峰瓦斯行、中本公司罰鍰各10萬元；原告廣成號、長峯公司、天七煤氣行、海國煤氣行、四川煤氣行、中福煤氣行罰鍰各5 萬元，核無裁量濫用或裁量逾越情事，於法尚無不合。原告等另以被告未先予行政指導、行業導正或警示即予裁罰，指訴被告違反比例原則，亦非可採。

七、綜上所述，被告未能證明原告元璟公司有調漲桶裝瓦斯價格情事，其逕以原告元璟公司於100 年1 月與其他同業共同調漲桶裝瓦斯零售價格而為聯合行為，依裁處時公平交易法第41條前段規定，以原處分命原告元璟公司自處分書送達之次日起應即停止上開違法行為，並裁處罰鍰10萬元，於法有違，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告元璟公司訴請撤銷，為有理由，應予准許。至其餘原告所訴各節，均非可採，被告據依首揭規定為原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告等徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

九、據上論結，本件原告元璟公司之訴為有理由，應予准許，其餘原告之訴則無理由，不應准許，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條、民事訴訟法第79條、第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭