臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴字第1589號

• 裁判案由: 衛星廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 06 月 05 日

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1589號102年5月22日辯論終結原 告　歡迎影視傳播股份有限公司
代　表　人　吳東明（董事長）
訴訟代理人　李育禹　律師
被 告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　石世豪（主任委員）
訴訟代理人　黃睿迪
陳小蘭
上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國101 年8 月9 日院臺訴字第1010139689號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告為經營大利電視台頻道之衛星廣播電視節目供應事業，原領衛星廣播電視事業執照效期至民國（下同）101 年1 月10日屆滿，於100 年10月間檢附營運計畫書等，向被告申請換發執照。被告據衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業申設、換照審查委員會（下稱換照審查委員會）100 年11月18日第26次會議決議，以100 年11月25日通傳營字第10041074440 號函原告於文到6 日內補正營運計畫各項審查項目（含閱聽人服務績效、經營計畫、節目企畫暨財務狀況及預測），並說明未上架復播之情形、未來上架計畫及針對第2
次評鑑意見之辦理情形。原告據以提出補正營運計畫書等資料。經換照審查委員會100 年12月16日第27次會議審查結果，以大利電視台頻道過去2 年未上架，且營運計畫（含節目規劃、未來復播及市場推展計畫）補正後之內容仍籠統欠具體，補正資料仍不全，建議不予許可換照。嗣被告100 年12月28日第460 次委員會議，以大利電視台頻道過去2 年未上架，且營運計畫（含節目規劃、未來復播及市場推展計畫）經補正後仍不具體，決議不予許可換照，被告乃於101 年1
月16日以通傳營字第10141001740 號函( 下稱原處分) 告知原告，不予許可換照，於101 年1 月11日起撤銷其衛星廣播電視許可並註銷執照。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠原告及所屬工作人員係於製作節目之過程中，將言論透過衛星廣播電視對外傳遞，應受憲法第11條言論自由之保障，若被告不予換照，則原告與其所屬員工之言論自由均將因無從透過廣播電視向外傳遞而受到限制。又衛星廣播電視法第6
條第2 項及第3 項並無關於未上架之規定，且除同法第6 條第3項 及第11條規定外，並無任何法律有授權或明定被告得依職權不予換照之事由，故被告審查是否同意予以換照之標準，應不得逾越上開條文明定範圍。而基於法律保留原則，施行細則僅能針對執行法律之細節性、技術性事項予以規定，然衛星廣播電視法施行細則第4 條規定之審酌事項，均非該法第6 條第3 項及第11條規定駁回執照申請或換照申請之法定事由，被告卻僅依該施行細則第4 條規定之審酌事項作為不予換照處分之依據，已對原告基本權利增加法律所無之限制，顯違反法律保留原則及授權明確性原則。
㈡衛星上鏈方式所能傳送之節目訊號以及系統業者自衛星接收之節目訊號，並沒有數量上限制，系統業者可基於其業務上之考量，安排自衛星接收哪些衛星頻道業者之節目訊號傳送至收視戶，故衛星廣播電視頻道資源並不具有稀有性之問題，自無因頻道數量為稀有資源而認為有特別管制之理由，且因經營衛星廣播電視頻道活動本身亦無違法性，經營衛星廣播電視事業許可之性質，應屬一種自始即保留許可可能性之審查制度，衛星廣播事業營業執照之核發亦非採特許制。準此，衛星廣播電視非屬稀有資源，無數量管制必要，且透過衛星廣播電視法第36條、第37條及第39條規定，均得以對不符合營運計畫之業者，事後加以處罰，進而促其提升播送節目之品質，實無必要事先駁回其換照之申請。職是之故，被告未選用其他手段，逕為不予換照處分，顯已違背最小侵害手段之要求，與比例原則之意旨有悖。
㈢依衛星廣播電視法第6 條第3 項規定，僅得以知悉主管機關將審酌是否補正完全之形式事項，但無法知悉究竟各種實體內容事項應達於如何之程度，始足以合乎主管機關作成換照處分之標準，故即使原告欲以特定作為遵循主管機關之補正已具體之審核標準，亦非可能。又主管機關既有法律效果不明確之應審酌事項作為換照之判斷基礎，惟未於衛星廣播電視法施行細則中，表明其具體適用之標準，亦未事後以其他行政措施說明之，導致人民全然無預見可能性。準此，原告就節目規劃、未來復播日期及市場推展計畫等營運計畫內容皆已完成補正，且衛星廣播電視法就營運計畫書僅列舉項目，並未限定所需之具體標準，被告僅泛言計畫內容不具體，卻未公布具體之條件標準，所為決定流於恣意，有違明確性原則。
㈣原告廣播電視事業頻道換照補正資料已載明節目企劃編審專職人員編制、各類型節目製播之規範、未來2 年內製外製節目及重播率、未來2 年之新播、首播及重播率以及未來2 年節目計畫，更在節目計畫下方說明欄位，分門別類，就旅遊美食、宗教人文、農漁風采、歌謠賞析、社會服務等內容予以規劃，其已用心發揚台灣在地精神之節目企劃及實質內容，並載明於補正資料。且原告亦於大利電視台補正營運計畫中載明未來節目復播計畫，表明已準備6 年之久的數位電視，將與廣迎科技股份有限公司合作研發網路電視平台，且原告暫停營業期間雖無在有線電視上架，但所製作之在地化、本土化節目，仍持續在網路電視平台上架播送。又原告於復播計畫中亦與台亞衛星股份有限公司簽訂衛星上架意向書，與台南新永安有線電視台協議上架事宜，營運計畫臻於完備，原告之復播計畫並非僅屬規劃性質而無具體內容。
㈤被告於98年及100 年間對原告衛星廣播電視事業之營業計畫執行情形進行評鑑之結果均為合格，且2 次評鑑均未提及頻道未上架一事，而未上架之事由亦均已報請被告備查在案。況被告100 年間所為評鑑結果之建議事項亦未提及原告停業不宜等情事，故原告據此合格之評鑑，對得以換照繼續經營仍有合理期待。然被告於不到半年期間，未先限期命原告就營運計畫不足之處予以改正，即否准原告換照之申請，並撤銷101 年1 月11日起事業許可經營執照之處分，顯然違反誠信原則和信賴保護原則。
㈥由衛星廣播電視法第1 條規定並無法得出被告可利用作成處分之際進行媒體所有權管制，且縱以立法意旨予以管制，衛星廣播電視頻道資源並無因頻道數量為稀有資源而認為有特別管制之理由，是應著重於管制節目之實質內容而非頻道數量。原告雖有2 年期間未上架，惟仍在未上架期間繼續於網路平台上播送本土性農、漁、牧業等旅遊、美食、歌謠、社會服務、宗教人文等節目，致力彌補南北失衡及本土文化推廣，使公眾視聽多一份優質節目之選擇，其實質上仍與衛星廣播電視法之立法目的並無不符，自不應駁回原告之換照申請等情。並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應為准予換照之處分。
三、被告則以：
㈠為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，有關衛星廣播電視之經營，乃採申請許可方式以為管理，除就執照核發設有一定要件，並另定有6 年之有效期限，於執照期限屆滿前，應為換照之申請，是以換照制度亦為管理衛星廣播電視事業之方式。而衛星廣播電視法施行細則第4 條乃就主管機關於受理換照申請時應審酌之事項加以規定，規範之事項均涉衛星廣播電視事業之營運或營運計畫之執行，乃為執行母法對衛星廣播電視事業管理之細節性、技術性事項所為規定，未逾越母法之限度，與法律保留原則並無相悖之處。此有最高行政法院98年度判字第242 號及第329 號判決意旨可資參照。
㈡衛星廣播電視法換照制度之審查，係主管機關應就衛星廣播電視事業者整體經營能力及過去執照有效期間內之經營情形，綜合判斷其是否適合繼續經營衛星廣播電視事業而據以准駁，以落實衛星廣播電視法促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益等重大公益。且業者申請衛星廣播電視執照之目的，亦在上架播出以營運興利之私益，原告經營衛星廣播電視事業，長達2 年持有執照而空無經營，其經營能力及情形之良窳，昭然若揭。被告不予換發之處分，實為落實管理目的，促進衛星廣播電視事業之健全發展及保障公眾視聽權益，所為合目的之裁處，以維護傳播市場適當合理之退場機制。又衛星廣播電視法第36條、第37條及第39條之規定乃原執照有效期限中，視業者不同違規情形而訂定不同之處罰規定，與本件換照處分之法規依據、適用情形及裁量基礎，均不相同。原告指稱被告有違比例原則，顯有誤解。
㈢原告第2 次評鑑結果雖為合格，惟應依所列總評意見確實改進，其辦理情形將列為下次評鑑及換照之審查項目。又被告100 年11月28日第26次換照審查委員會業給予原告補正說明之機會，12月27日第27次換照審查委員會再綜合考量原告各項換照審查要件，營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形，仍不足以正常營運，始為否准之決定，非未命原告就營運計畫不足之處先行改正，即否准原告換照申請。另依衛星廣播電視法第6 條第2 項及第4 項規定，業者於取得執照後第2 年進行第1 次評鑑，第4 年進行第2 次評鑑，於第6 年時，因屆期換照時審酌過去6 年營運執行情形實已帶有評鑑之意涵，從而執照末2 年屆期換照時，目前實務運作即逕為換照審查作業，而無另為第3 次評鑑。
㈣評鑑制度與換照制度之不同，被告給予原告最近2 次評鑑合格，乃審酌原告所提營運計畫確有上架可能，且上架與否亦涉市場供需，被告始未直指原告未上架而予評鑑不合格。況縱前2 次評鑑未指摘原告未上架一事係有疏失，如被告於此換照程序仍不予審酌，此更有行政怠惰之嫌，有違被告保障公眾視聽權益等公共利益之職責。原告主張不予換照，違反其對2 次評鑑合格之信賴保護等語，亦屬無據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：衛星廣播電視法施行細則第4條規定有違反法
律保留原則及授權明確性原則？原處分有無違反比例原則、明確性原則、誠信原則及信賴保護原則？茲分別論述如下。五、本院之判斷：
㈠按「衛星廣播電視之經營，應申請主管機關許可。」「申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運。前項執照有效期限為6 年，期限屆滿前6 個月，衛星廣播電視事業應向主管機關申請換照。申請經營衛星廣播電視事業填具之申請書或營運計畫資料不全得補正者，主管機關應通知限期補正；逾期不補正或補正不全者，駁回其申請。申請換照時，亦同。主管機關應就衛星廣播電視事業所提之營運計畫執行情形，每2 年評鑑1 次。評鑑結果未達營運計畫且得改正者，主管機關應通知限期改正；其無法改正，主管機關應撤銷衛星廣播電視許可，並註銷衛星廣播電視事業執照。」「主管機關於受理本法第6 條第2 項申請換照時，除審核其申請書及營運計畫外，並應審酌下列事項：一、營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形。二、違反本法之紀錄。三、播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。四、對於訂戶紛爭之處理。」衛星廣播電視法第5 條、第6
條、同法施行細則第4 條分別定有明文。依上開規定，為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，有關衛星廣播電視之經營，乃採申請許可方式以為管理，除就執照核發設有一定要件，並另定有6 年之有效期限，於執照期限屆滿前，應為換照之申請。而衛星廣播電視法施行細則第4 條乃就主管機關於受理換照申請時應審酌之事項加以規定，規範之事項均事涉衛星廣播電視事業之營運或營運計畫之執行，與落實該法促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益之立法目的相關，乃為執行母法對衛星廣播電視事業管理之細節性、技術性事項所為規定，並未違反法律保留原則及授權明確性原則，本院自得適用。
㈡經查，原告為經營大利電視台頻道之衛星廣播電視節目供應事業，原領衛星廣播電視事業執照有效期限為95年1 月11日至101 年1 月10日，並申請於98年5 月27日至同年11月13日暫停經營。嗣因原告衛星廣播電視事業執照有效期限將屆滿，乃於100 年10月間檢附營運計畫書等，向被告申請換發執照。經換照審查委員會100 年11月18日第26次會議決議，請原告補正營運計畫各項審查項目（含閱聽人服務績效、經營計畫、節目企畫暨財務狀況及預測等），並說明未上架復播之情形、未來上架計畫及針對第2 次評鑑意見之辦理情形。原告乃據以提出補正營運計畫書等資料，惟經換照審查委員會100 年12月16日第27次會議審查結果，以大利電視台頻道過去2 年未上架，且營運計畫（含節目規劃、未來復播及市場推展計畫）經補正後之內容仍籠統欠具體，補正資料仍不全，建議不予許可換照之事實，為兩造所不爭執，並有被告97 年8月21日第0952030701號衛星廣播電視事業執照、原告98 年2月27日歡字第0980227001號函、被告98年3 月11日通傳營字第09800081680 號函（衛星廣播電視節目供應者（含境外）執照（許可）換照申請表、換照審查委員會100 年11月18日第26次會議紀錄、100 年12月16日第27次會議紀錄（見答辯狀所附卷宗證1 、3-5 、7 ），堪信為真實。是以，被告100 年12月28日第460 次委員會議，以大利電視台頻道過去2 年未上架，且營運計畫（含節目規劃、未來復播及市場推展計畫）經補正後仍不具體，決議不予許可換照，洵屬有據。從而，被告以原處分通知原告不予許可換照，並於
101 年1 月11日起撤銷其衛星廣播電視許可並註銷執照，於法並無不合。
六、原告雖主張衛星廣播電視頻道非屬稀有資源，無數量管制必要，且透過衛星廣播電視法第36條、第37條及第39條規定，已得以促使不符合營運計畫之業者提升播送節目之品質，實無必要事先駁回換照之申請，其逕為不予換照處分，顯與比例原則有悖；且依衛星廣播電視法第6 條第3 項規定，僅得以知悉主管機關將審酌是否補正完全之形式事項，惟原告實已就節目規劃、未來復播日期及市場推展計畫等營運計畫內容完成補正，且衛星廣播電視法就營運計畫書僅列舉項目，並未限定所需之具體標準，被告僅泛言計畫內容不具體，卻未公布具體之條件標準，所為決定流於恣意，而違反明確性原則；又被告於98年及100 年間對原告衛星廣播電視事業之營業計畫執行情形進行評鑑結果均為合格，且均未提及頻道未上架一事，則原告據此合格之評鑑，對得以換照繼續經營乃有合理期待，被告卻於不到半年期間，未先限期改正，即否准原告換照之申請，並撤銷101 年1 月11日起事業許可經營執照之處分，顯然違反誠信原則和信賴保護原則云云。經查：
㈠按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更。否則，行政法院應尊重行政機關依裁量權所為之行政處分。
㈡查衛星廣播電視法換照制度之審查，係主管機關應就衛星廣播電視事業者整體經營能力及過去執照有效期間內之經營情形，綜合判斷其是否適合繼續經營衛星廣播電視事業而據以准駁，以落實衛廣法促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益等重大公益；且業者申請衛星廣播電視執照之目的，亦在上架播出以營運興利之私益。惟原告經營衛星廣播電視事業，在持有有效執照期間，竟長達2 年未實際經營，參以原告於訴願程序言詞辯論時陳稱，因有線電視系統業者逐年調高上架費，且採取同業出價競月標方式決定上架之頻道，而其無節目收入，無法以高價與其他同業競標致無法上架等語( 見101 年7 月25日言詞辯論筆錄，不得閱覽訴願卷第9-19頁) ，足徵其經營能力及情形之良窳，即有可議之處。被告不予換發之處分，實為落實管理目的，促進衛星廣播電視事業之健全發展及保障公眾視聽權益，所為合目的之裁處，以維護傳播市場適當合理之退場機制。至衛星廣播電視法第36條、第37條及第39條規定，均係為促成提升播送節目之品質，針對不符營運計畫之業者，事後加以處罰之規定，核與本件換照處分之法規依據、適用情形及裁量基礎有異，原告予以相提並論指稱被告有違比例原則，顯有誤解。
㈢次查，依卷附被告所提出之衛星廣播電視節目供應者（含境外）執照（許可）換照申請表、衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業換照說明（見本院卷第108-109 、112-113
頁），申請換照人必須列載閱聽人服務績效、經營計畫、節目企劃、財務狀況及預測、前次換照情形等事項，可知被告審查換照有一致之作業標準。又衛星廣播電視節目供應者（含境外）執照（許可）換照申請表之細項列載之節目企劃是否訂定內部自律規範、是否設置專職之節目品管人員、是否製播具本國特色、闡揚形象之優質節目、內製、外製及重播比例之計算方式、未來二年之具體計畫、財務狀況及預測是否有會計專職人員等事項，各家衛星廣播事業標準均一致。被告換照審查委員會第26次會議決議「請補正營運計畫各項審查項目( 詳見附件一) ，並說明未上架復播之情形、未來上架計畫，以及針對第2 次評鑑意見之辦理情形。」嗣經原告提出補充說明後，觀諸原告所提申請書及營運計畫，關於閱聽人服務績效部分，有2 年未提供服務之情形，此為原告所不爭執，其雖稱有於網路平台播送節目，然此與衛星廣播電視法第2 條第4 款明定衛星廣播電視節目供應事業，指自有或向衛星轉頻器經營者租賃轉頻器或頻道，將節目或廣告經由衛星傳送給服務經營者、有線廣播電視系統經營者（包括有線電視節目播送系統）或無線廣播電視電台者之目的不符。且原告補正之營運計畫，有關節目規劃部分僅為節目編審原則，非具體節目內容，就是否製播具有本國特色、闡揚形象優質節目、節目新播及首播比例等事項，亦無具體說明，又復播計畫亦屬規劃性質而無具體內容及時程，堪認其補正之營運計畫內容仍不具體。被告換照審查委員會第27次會議續行討論結果，決議「本頻道於過去2 年未上架，且營運計畫（含節目規劃、未來復播及市場推展計畫）經補正後之內容仍籠統欠具體、其補正資料仍不全，爰建議不予許可換照。」( 見原處分卷第143-1 頁、第224-1 頁) 是以，被告於第460 次委員會議決議不予許可換照，事涉獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，應承認被告機關就此等事項之決定，有判斷餘地。原告無法證明被告之判斷有恣意濫用及其他違法之情事，本院自應予尊重。原告空言主張被告所為原處分流於恣意，而違反明確性原則云云，尚非可採。
㈣末查，被告為達平時監理衛星廣播電視業者之目的，乃依衛星廣播電視法第6 條條第4 項規定：「主管機關應就衛星廣播電視事業所提出之營運計畫執行情形，每2 年評鑑一次。」在衛星廣播電視業者於取得執照後第2 年進行第1 次評鑑，第4 年進行第2 次評鑑，於第6 年時，因屆期換照而進行換照審查作業。大利電視台於第2 次評鑑結果( 評鑑期間97年1 月至98年12月) ，經被告機關100 年8 月17日第434 次委員會議決，於100 年8 月31日以通傳營字第10041053650
號函，告知原告其評鑑結果雖為合格，但函文中並敘明「…，惟應依下列總評意見確實改進，辦理情形將列為下次評鑑及換照之審查項目：㈠因節目多元，需加強落實節目編審工作。㈡建議設置節目編審人員，具體落實節目品管。㈢宜注意節目廣告化相關規定，以避免觸法。」等語( 見答辯狀所附卷宗證8)。然換照制度則為被告管理衛星廣播電視事業之方式，被告係就業者之整體經營能力及過去執照有效期間內之經營情形，綜合判斷其是否適合繼續經營衛星廣播電視事業，以落實衛星廣播電視法促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益等重大公益。評鑑制度與換照制度，兩者法令依據、規範意旨、要件、效果等均不相同，原告第2 次評鑑結果合格，並不當然取得換照結果。是以，原告主張原處分有被告違反誠信原則，及有悖原告對2 次評鑑合格之信賴保護云云，殊無足取。
七、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告所經營之大利電視台頻道過去2 年未上架，且營運計畫（含節目規劃、未來復播及市場推展計畫）經補正後仍不具體，爰不予許可換照，於101 年1 月11日起撤銷其衛星廣播電視許可並註銷執照，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求被告應作成准予換照之行政處分，均為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　 　華 　　民　 　國　　102　年　　6　　月　　5　　日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　徐瑞晃
法 官 侯志融
法 官 陳姿岑

一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　 　華 　　民　 　國　　102　年　　6　　月　　5　　日書記官 李依穎