臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴字第250號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 01 月 10 日

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第250號101年12月27日辯論終結原 告　三本營造有限公司
代　表　人　謝明吉（董事）
訴訟代理人　林意程　律師
複代理人 　呂純純　律師
被 告　經濟部工業局
代　表　人　沈榮津（局長）
訴訟代理人　林世勳　律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國100 年12月16日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為杜紫軍，於訴訟進行中變更為沈榮津，茲由沈榮津具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告與○○營造股份有限公司（下稱「○○公司」）參與被告民國100 年6 月22日「臺南市官田工業區車行空間改善工程」採購案（下稱「官田採購案」）及6 月28日「嘉義縣工業區車行空間改善（民雄、頭橋工業區）工程」採購案（下稱「系爭採購案」）之投標文件，有押標金連號之情形；另訴外人胡嘉玲於100 年6 月22日代表○○公司出席開標，100 年6 月28日又代表原告出席開標，顯係同一人或同一廠商所為，被告爰於100 年7 月29日以工南管字第1007003945號函（下稱「原處分」）通知原告將依政府採購法第48條第1 項第2款 、第50條第1 項第5 款規定及行政院公共工程委員會（下稱「工程會」）95年7 月25日工程企字第09500256920 號令，就「嘉義縣工業區車行空間改善（民雄、頭橋工業區）工程」採購案不予開標決標，且所繳押標金新臺幣（下同）1,430,000 元不予發還。原告乃於100 年8 月11日以（100 ）三營字第081101號函向被告提出異議，被告於100 年8 月19日以經工字第1007004635號函作成異議處理結果，維持原決定。原告不服，提出申訴，經工程會100 年12月16日訴0000000 號採購申訴審議判斷（下稱「審議判斷書」）駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠對於認定廠商是否有違反政府採購法第50條第1 項第5 款之行為，必須限於「同一標案」內所發生之事件為限，始有衍生假性競爭之疑慮而得作為審酌之基礎，殊不得援以他案發生之事件作為認定本案有異常關聯行為之基礎為是。準此，被告援引官田採購案事實為本標案之投標文件內容有重大異常關聯，顯然違背最高行政法院100 年度判字第982 號判決、工程會96年11月19日工程企字第09600431200 號函釋（下稱「工程會96年11月19日函」）及最高行政法院101 年度判第219 號判決見解，應予廢棄。㈡按政府採購法第50條第1 項第5 款規定，不同廠商之投標文件內容有重大異常關聯者。如被告主張依上開規定沒收押標金者，必須以本標案「投標文件內容」此範圍內之事項有重大異常關聯為限，始得為之，則「投標文件內容以外」之行為，即非政府採購法第50條第1 項第5 款規定適用之範疇，縱使被告認為原告之其他行為有何重大異常關聯之情形，僅生其得視原告是否有其他違反法令之情形而另行適用其他規定論處之問題，殊不得違反條文規定擅自擴張法令之適用範圍，而違法侵害廠商權益。㈢按政府採購法第48條第1 項第2 款及第50條第1 項第5 款規定，僅係限於機關得不予開標決標所為之規範，至於不予發還或沒收押標金之行為，非屬該規定之範疇，是被告據以作為不予發還押標金之規定，顯無理由。復依政府採購法第31條明確規定，須以廠商有特定明確之拒絕履約、或假性競爭之違背法令行為為限，機關始得沒收押標金，然本件原告並無拒絕履約或任何違背法令之行為，縱認有重大異常關聯之情，亦僅屬被告得決定不予開標之情形，與沒收押標金之行為無關。故本件原告並無拒絕履約或為任何違背法令之行為，然而被告竟僅憑主觀臆測有異常關聯，即擅將政府採購法第50條第1 項第5 款之規定擴及為不予發還押標金之法律依據，實已嚴重違反依法行政原則。㈣對於同一標案內之投標文件內容是否有重大異常關連者，工程會91年11月27日工程企字第09100516820 號解釋函（下稱「工程會91年11月27日函」）清楚闡明判斷基準須為：「一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」，被告所為原告有重大異常關連情形之認定，顯然違反前開主管機關認定之基準，應予廢棄。謹述如下：⒈本件原告寄予被告之信函並無連號之情形，被告以非屬投標文件性質之異議函之掛號號碼相近為據，指稱原告有重大異常關聯云云，不但逾越採購法第50條第1 項第5 款之適用範圍，更有違背前開主管機關之通案認定基準。查原告與○○公司具地理位置接近之物理性因素，所營事業近似，故在營運模式與商業活動習慣上，勢必無可避免地會有許多類似之處，也不免因而多有巧合情事發生，諸如不時多次參與同一採購標案投標競爭等，並不得以此即遽推論有何不法情事。故無論兩家公司多次不時彼此競爭參與同一標案之投標、甚或均以鄰近之聯邦商業銀行嘉義分行作為業務往來銀行，並不足為奇。又按工程會91年11月27日函，通知機關信函號碼須為連號，且顯係同一人或同一廠商所為者，始得認為有重大異常關聯。查原告與○○公司依被告要求寄予而各自於100 年6
月29日寄予被告之異議函並無連號之情形，被告僅以掛號信件號碼「相近」為由，即率爾認定有重大異常關聯云云，顯然違背前開函須以構成連號之情形為限始得認定有重大異常關聯之要求。再按工程會94年7 月14日工程企字第09400253870 號函釋，縱使郵件信封連號，仍須調查證明係確由同一人所為者，始得認定有重大異常關聯，不得僅以有連號為由，即逕為不利廠商之認定。本件不但無信封連號之情形，被告亦未有任何調查有何具體證據得證明該等信件實際上有何同一人所為之情形，即率爾認定有重大異常關聯云云，顯不足採。⒉本件押標金雖為連號，惟並非由同一人繳納，被告仍指稱本件原告有重大異常關聯情形云云，顯違背前開主管機關之通案認定基準。查原告與○○公司均有投標之真意，而以各自之資金與人員繳納押標金。至於，○○公司會計即證人鄧千紀與原告委託人員即證人林美琪雖於聯邦銀行有聊天與互動，惟此係因前開二人於銀行巧遇，而基於私人情誼所為之互動，並非原告或○○公司所指示而與原告或○○公司無關。本件原告與○○公司於開標前一日始至銀行辦理開票手續，因押標金之款項甚鉅，亦無早早即投入押標之理，故實務上營造業廠商多會在標案截標當日始至銀行開立押標金支票，以維持資金靈活運用、節省利息、甚至保留於截標前仍有仔細評估投標條件、修改投標內容之機會，此係工程界常見之投標習慣，並無所謂異常關聯情形存在。又聯邦商業銀行嘉義分行少有客戶辦理開立押標金支票之業務特性，始造成其客戶間容易發生押標金支票連號之情形，並無被告所指異常關聯情形存在。另原告與○○公司係委請不同人員辦理押標金開票，渠等各自分別至銀行、各自分別離開銀行，並非同進同出，而顯然屬巧遇之情形，渠等因業務往來而熟識，係屬私人友情，非原告得限制與預見，實無從推斷原告與○○公司何勾串之情。⒊原告係單純指派胡嘉玲為使者出席開標會議，此為工程實務上小額案件常見之現象，並無異常之情事可言。實務上包括被告在內之主辦機關對於開標代理人均無任何資格限制，故工程實務上尤其是小額案件常見廠商委託他人代理出席開標會議聽取結果之情形。本次原告係因本件開標場所位於臺南，為求方便而單純指派胡嘉玲為使者出席開標會議，原告事前完全未曾告知該代理人任何投標文件內容，亦不知○○公司亦有委託此公司之其他關係企業之其他員工出席開標會議此一情事。準此，原告指派胡嘉玲為使者出席開標會議，此係為工程實務上小額標案常見之現象，並無所謂異常情事可言。㈤被告臚列之諸多異常關聯，僅屬被告穿鑿附會而形塑異常關聯之外貌，並無所據，茲說明如下：⒈針對原告代表人亦為另一廠商○○公司董事之說明：查原告代表人謝明吉與訴外人陳啟勇雖為○○公司之董事，惟此2 人從未實際參與過任何○○公司之經營與標案之投標。準此，○○公司參與系爭工程之投標，原告代表人謝明吉並不知情。被告以原告代表人謝明吉亦為○○公司之董事即認有異常關聯之情，顯為牽強附會，並有違工程會98年1 月19日工程企字第09800007980 號函與98年6 月25日工程企字第09800280080 號函之認定，顯無理由。⒉針對原告於100 年6 月29日以北社郵局回覆說明函之說明：查被告係於100 年6 月28日發函給原告與○○公司，要求兩家公司均應立即於2 日內提出說明，從常理而言本來就會造成原告與○○公司極容易在相近時間回覆之巧合情形。再查，原告之信函係由員工柯玫君親自至郵局寄送，而北社郵局即為證人柯玫君當日回家順路的路途中離其住家最近之郵局。且該郵局亦屬距○○公司最近者，常為鄧千紀辦理○○公司郵寄業務之處。然因該郵局係屬於社區內之小型郵局，平日居民使用掛號函件之情形並不多，故原告公司當日寄送郵件之時間與○○公司相差長達約2 個小時，兩家公司之掛號郵件號碼卻僅差4 號，以上情事原告亦是直到本案原申訴審理過程中經委員當場告知後，始知以上巧合情事。另柯玫君並稱是日並未遇見鄧千紀或任何○○公司之人員，且此證述與鄧千紀之證詞相符，故原告與○○公司之函文實係各自寄送，實無由同一人或同一廠商寄送之情。⒊針對領標時間相近之說明：對於被告表示原告與○○公司之電子領標時間兩者有相距23分鐘之巧合云云，實無所據。經審閱電子領標紀錄可知，所有投標廠商全部都是在相近的時間領標，原告更不是與○○公司領標時間最接近之廠商，故招標機關以此來認定原告與三本公司間有異常關聯云云，實屬牽強，遑論其他廠商會在何時領標、以及各廠商之領標時間為何，亦非原告所得知悉等情。並聲明：㈠申訴審議判斷、原異議處理結果及原處分均撤銷。㈡被告應發還押標金予原告。
四、被告則以：㈠原告與○○公司間之投標文件有重大異常關聯之情形：⒈原告於起訴狀中稱：「本件被告不予發還押標金與原告之決定，於法無據」云云，然按政府採購法第31條第2 項第8 款及系爭採購案之投標須知第55點第8 款，均已訂有明文，故原告與○○公司間之投標文件有重大異常關聯之情形，被告自得依前揭規定不予發還投標金，洵有依據。政府採購法第50條第1 項即係以第1 至6 款列舉個別廠商破壞採購公正、公平、公開之行為態樣，並輔以第7 款之概括規定，予以不予開標或不予決標之不利處分，藉資全面防堵個別廠商之違法行為。又工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函及96年5 月8 日工程企字第09600087510 號函，係工程會基於主管機關之地位，依該法第31條第2 項第8
款之授權，將同法第50條第1 項第5 款所列「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，認定屬於影響採購公正之行為，第50條第1 項各款行為之本質即係妨礙採購公正、公平、公開之行為，則工程會上開本於職權認定作成之函釋，自符法律規定意旨，得予適用。次按政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，依前述2 則函釋，即屬同法第31條第2 項第8 款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，其押標金不予發還。原告主張政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，僅得不予開標，不得以此為由沒收押標金，被告依前開規定不予發還押標金有違依法行政原則云云，容有誤會。⒉經查，原告與○○公司間之投標文件內容有重大異常關聯之情形，謹說明如下：⑴原告與○○公司均共同參與官田採購案及系爭採購案。而被告分別於100 年6 月22日及6
月28日開標時發現，原告與○○公司於官田採購案中之押標金支票同屬聯邦銀行嘉義分行所開立，且押標金支票為連號。⑵另胡嘉玲於100 年6 月22日官田採購案之開標過程中，受○○公司委託為代理人，復於系爭採購案開標過程中，受原告委託為代理人，實難謂為巧合。⑶且經被告查證後發現原告與○○公司間諸多異常關聯，茲再臚列如下：原告代表人謝明吉先生，亦屬○○公司之董事之一；原告與○○公司之回覆說明函之郵寄，同日同郵遞窗口（郵戳嘉義北社甲2
）遞件，原告之限時掛號函件第923673號，而○○公司之限時掛號函件第923669號；原告與○○公司之電子領標時間分別為100 年6 月27日11:42 與同日11:19 ，僅相距23分鐘；原告與○○公司之押標金支票二者之交易時間相近，且支票號碼聯號；系爭採購案中押標金之銀行支票，乃由原告及○○公司之林美琪及鄧千紀所向聯邦商業銀行嘉義分行申請辦理，該二人之互動有銀行之監視器拍攝，於工程會採購異議申訴審議程序中，經勘驗錄影帶後，不但辦理時間相近，且該二人互動密切，彼此對於申領支票係為同一標案投標之用，應知之甚明。㈡系爭採購案中，原告與○○公司間之投標文件內容有重大異常關聯之情形，○○公司亦循行政訴訟救濟程序，提起訴訟，前由本院審理業已判決駁回○○公司之訴在案，有本院101 年度訴字第297 號判決書可參，復經最高行政法院裁定駁回上訴，亦有最高行政法院101 年度裁字第2382號裁定可憑，已告確定。上開判決亦認原告與○○公司於系爭採購案之「投標文件即押標金支票連號」，應非單純巧合，被告查證後認顯係同一人或同一廠商所為之重大異常關聯，自非無據。故原告主張其所提供之押標金支票與另一投標廠商○○公司之押標金支票連號，係純屬巧合，並非有何重大異常關聯云云，實不足採。㈢原告援引最高行政法院100 年度判字第982 號判決、最高行政法院101 年度判字第219 號判決，及工程會96年11月19日工程企字第09600431200 號函釋，而謂對於認定廠商是否有違反政府採購法第50條第1 項第5 款之行為，必須限於「同一標案」內所發生之事件始得審酌，殊不得援以他案發生之事件作為認定本案有異常關聯行為之基礎等語，應不足採信：⒈被告原處分乃就系爭採購案件中，原告與○○公司間之投標文件內容有重大異常關聯之情形，故係就同一標案中之押標金支票連號、函覆被告之說明函乃於同一時間於同一處郵局郵寄、於聯邦銀行開立押標金支票之時日相近，且調閱當時監視器畫面可知二公司辦理人員互動密切等等證據，由此證明二公司於同一標案中確實有重大異常關聯之情形。原告一再稱係屬不同標案，應為誤會。⒉被告援引官田採購案，乃因該案中更可明證，原告與○○公司其於同一標案中之投標文件亦有異常情形。並無原告援引之最高行政法院判決，及工程會函釋意旨所指不同標案之投標文件之情形。⒊又政府採購法第50條第1 項第5 款之文義並無限定同一人或同一廠商所為；且工程會91年11月27日工程企字第09100516820 號函，其內容僅為例示而已，原告逕自片面錯誤解讀為重大異常關聯情形之唯一認定基準，殊無足採。且於○○公司與被告間最高行政法院101 年度裁字第2382號裁定，已明白指出該工程會函文內容，與本件案情有異，無援引餘地。㈣原告雖稱其有投標之真意，惟由證人林美琪於前案時之證詞可知，其一，原告之押標金係「借」自○○公司的老闆陳啟勇，其二，原告辦理押標金手續亦委由○○公司員工即證人林美琪，其三，原告委託出席開標會議者，復為○○公司之員工即證人胡嘉玲，是以，原告稱其有投標之真意云云之辯詞，實難以採信。㈤原告傳訊證人陳俊仁、林志忠、柯玫君、林美琪、陳啟勇等人證詞，純為訴訟之事後飾詞，不足採信，說明如下：⒈證人陳俊仁其為另案即101 年訴字第297 號案之當事人○○公司之負責人，與本件原告同涉於系爭採購案中有重大異常關聯之情形；且本件原告負責人謝明吉復為○○公司之股東、董事，因此，對於判斷該二家公司是否有重大異常關聯乙節，與自身公司之利益有利害關係。是故，其證詞之可信度自不遽以採信。況證人陳俊仁一再稱○○公司之人員代為遞送投標文件而已，只是使者的身分云云，惟授權書明白記載：「全權代理本廠商參加開（決）標、行使減價或比減價及相關事宜」，既然○○公司所出具之授權書，並無為其他限制，證人陳俊仁卻事後飾詞稱僅為使者而已，顯然與事實不符。且證人陳俊仁對於投標前是否交付○○公司與大小章乙節，與證人林志忠之證詞亦有不符。⒉證人林志忠其為○○瀝青公司任職，○○公司與○○公司及原告均有業務往來之關係，且○○公司負責人陳啟勇借款於原告，復由會計人員林美琪為原告至聯邦銀行辦理押標金支票開立之事務，遞送投標文件並授權代理出席開標會議等等事實，○○公司與原告間自難謂毫無利害關係可言，故證人林志忠之證詞難謂可信。且證人林志忠雖辦稱，原告與○○公司均由○○公司人員代理出席投標，乃事後知道，惟於官田採購案中，○○公司及其關係企業均有派員代理，復於系爭採購案中，又由○○公司人員代理，且其中員工胡嘉玲於官田採購案中代理○○公司，於系爭採購案中，卻又代理原告，○○公司人員並非眾多，而同一員工重複受原告及訴外人○○公司委託，卻仍稱其事前不知悉，僅為事後之飾詞而已。⒊證人柯玫君與證人鄧千紀對於投遞○○公司之採購異議文件之郵件，證人鄧千紀於本案中及另案作證時，前後不一致，互為矛盾；且證人鄧千紀對於投標前有無交付○○公司大小章予代理人乙節，與其他人證人互不一致；○○公司與本件行政訴訟乃有切身之利害關係，是故，證人鄧千紀及柯玫君之證詞，實難以憑採。⒋證人陳啟勇為○○公司之負責人，亦為○○公司之股東、董事，如前所述，○○公司與○○公司、原告間有業務往來、復為系爭採購案、官田採購案之派員工為代理人出席開會，並借款予原告為押標金支票，由此等等事實而觀，證人陳啟勇與原告有利害共同之關係，因此其證詞尚難以遽以採信；況證人陳啟勇亦不否認經常承作政府採購，但多由營造公司得標後，再將瀝青工程交由○○公司施作。查官田採購案及系爭採購案，有關瀝青業務部分，佔約二分之一，此有工程價目表可參，惟○○公司並無營造業執照，是瀝青部分佔系爭採購案之比重甚多，衡諸常情，瀝青廠商應會向有業務往來之營造廠詢問是否投標，何況詢問對象是證人陳啟勇佔有股份及擔任董事職務之○○公司，因此，證人陳啟勇稱其事先對於訴外人○○公司是否投標乙節，毫無知悉，應為事後飾詞而已等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告100 年7 月29日工南管字第1007003945號函影本、原告100 年8 月11日（100 ）三營字第081101號函影本、被告100
年8 月19日經工字第1007004635號函影本、系爭採購案押標金支票影本（聯邦銀行嘉義分行開立，票號：UE0000000 、UE0000000 ）、官田採購案100 年6 月22日開標會議出席人員簽名冊及授權書影本、系爭採購案100 年6 月28日開標會議出席人員簽名冊及授權書影本、工程會100 年12月16日訴0000000 號採購申訴審議判斷書影本在卷可稽（本院卷一第67至68頁、第85頁、第22至23頁、第107 頁、第108 至110
頁、第111 至113 頁、第24至47頁），自堪認為真正。
六、本件爭點為：原告與○○公司參與系爭採購案之投標，是否有政府採購法第50條第1 項第5 款所定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形？本院判斷如下：㈠、按政府採購法第31條第1 項、第2 項第8 款分別規定：「機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。」、「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……（第8 款）八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第50條第1 項規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、未依招標文件之規定投標。二、投標文件內容不符合招標文件之規定。三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。四、偽造或變造投標文件。五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。六、第一百零三條第一項不得參加投標或作為決標對象之情形。七、其他影響採購公正之違反法令行為。」次按政府採購法係為確保採購程序之公平、公開，提升採購效率與功能，而設立之制度（參該法第1 條條文規定）。故為制度之實現，在採購法中規定對於妨礙採購公正、公平之行為，視其違法性程度課予一定之刑事責任、行政罰或不利處分。前揭政府採購法第50條第1 項即係以第1 至6 款列舉個別廠商破壞採購公正、公平、公開之行為態樣，並輔以第7 款之概括規定，予以不予開標或不予決標之不利處分，藉資全面防堵個別廠商之違法行為。又工程會92年11月6 日工程企字第09200438750
號函：「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」96年5 月8 日工程企字第09600087510 號函：「... 本會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函，則為本會依採購法第31條第2 項第8 款之規定，基於採購法主管機關之權責，就個案經機關認定有採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』之情形，通案認定該情形即屬本法第31條第2 項第8 款所稱『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』，本會就具有共通性質之該款行為予以通案認定，尚無不妥，且就該等經本會通案認定之案件，無需就個案再送本會認定。」上開2 則函釋係工程會基於主管機關之地位，依該法第31條第2 項第8款之授權，將同法第50條第1 項第5 款所
列「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，認定屬於影響採購公正之行為，第50條第1 項各款行為之本質即係妨礙採購公正、公平、公開之行為，已如前述，則工程會上開本於職權認定作成之函釋，自符法律規定意旨，得予適用。
㈡、原告雖陳稱認定廠商是否有違反政府採購法第50條第1 項第5 款之行為，必須限於「同一標案」內所發生之事件為限，，不得以他案發生之事件作為認定本案有異常關聯行為之基礎，據此質疑被告援引官田採購案之文件資料據為認定參考，違反最高行政法院100 年度判字第982 號、101 年度判第219 號判決意旨及工程會96年11月19日函釋見解云云，然按依諸政府採購法第50條第1 項第5 款規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，固應以不同廠商間之投標文件間之內容據為判斷是否有重大異常關聯情形之準據，但於衡酌判斷不同投標文件內容是否構成重大異常關聯之際，並非不得參酌其他並非直接構成投標文件之其他文件資料，或其他投標案之其他投標文件資料等足資參酌之資料藉為比對分析之依據，且原告援引之最高行政法院100 年度判字第982 號、101 年度判第219 號判決意旨及工程會96年11月19日函釋意旨，均與本件之案情迥異，自無比附援引之餘地，合先敘明。
㈢、原告雖再陳稱依政府採購法第48條第1 項第2 款及第50條第1 項第5 款規定，僅限於機關得不予開標決標，未及於不予發還或沒收押標金之規範範疇，縱認原告與○○公司間之投標文件有重大異常關聯情形，被告亦僅得決定不予開標決標，但被告據上開規定作成不予發還押標金之處分，已嚴重違反依法行政原則云云，惟按政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，依前述工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號、96 年5月8 日工程企字第09600087510 號函釋意旨，即屬同法第31條第2 項第8 款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，其押標金不予發還。又系爭採購案之投標須知第55點，已依政府採購法第31條第2 項規定載明：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……⑻其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」（見工程會申訴卷不可閱覽部分第146 頁）是被告據以作成原處分，不予發還原告所繳納之押標金，並無違誤，原告主張政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，僅得不予開標，不得以此為由沒收押標金，被告依前開規定不予發還押標金，有違依法行政原則云云，並非可採。
㈣、原告雖復陳稱本件原告之投標文件即押標金支票雖與○○公司之押標金支票為連號，惟並非由同一人繳納；原告寄送予被告之信函與○○公司所寄送之信函並無連號之情形；原告指派胡嘉玲為使者出席開標會議，此為工程實務上小額案件常見之現象，並無異常；原告代表人謝明吉與訴外人陳啟勇雖為○○公司董事，惟其2 人從未實際參與過任何○○公司之經營與標案之投標；系爭標案所有投標廠商幾皆於相近時間領標，原告更非與○○公司領標時間最接近之廠商，被告認定原告與○○公司間之投標文件有重大異常關聯，實有違誤云云。惟查：
1、原告參與系爭標案之投標所提出之投標文件即押標金支票，為聯邦商業銀行嘉義分行100 年6 月27日開立，支票號碼為UE0000000 號，與同一採購案另一投標廠商即○○公司之投標文件即押標金支票，亦為聯邦商業銀行嘉義分行100 年6
月27日簽發，支票號碼為UE0000000 號，二者押標金支票號碼為連號。
2、原告與○○公司參與系爭標案之投標文件即押標金支票連號，究竟係屬巧合，或顯係同一人或同一廠商所為之重大異常關聯，自應再加查證，且此查證所得斟酌之證據，並不限於同一採購案投標文件內既存之證據，前已述明。經查：
⑴系爭採購案，原告與○○公司押標金支票開立時間，原告部分為100 年6 月27日12時15分34秒，○○公司部分為同日12時5 分22秒（見本院卷一第119 至120 頁），兩者之間相距僅約10分鐘。而據證人即○○公司會計林美琪、○○公司會計鄧千紀分別於本件另案審理○○公司起訴之101 年度訴字第297 號事件時到庭證稱，原告、○○公司之押標金支票分別係由其2 人到聯邦商業銀行嘉義分行辦理（見調閱之本院101 年度訴字第297 號事件101 年6 月14日準備程序筆錄，即本院卷一第153 頁至第156 頁）。而經本院於另案即○○公司起訴請求救濟之本院101 年度訴字第297 號事件勘驗鄧千紀、林美琪於上開時間至聯邦商業銀行嘉義分行辦理押標金支票開立之錄影光碟，其2 人在銀行互動密切，○○公司之會計鄧千紀，尚且協助林美琪填寫單據至櫃臺辦理相關手續，有勘驗紀錄在卷可稽（見上開本院101 年度訴字第297
號事件101 年6 月14日準備程序筆錄，即本院卷一第157 頁至第158 頁），且據證人鄧千紀證稱，其係協助林美琪填寫存款條，將錢存入原告公司等語（見上開本院101 年度訴字第297 號事件101 年6 月14日準備程序筆錄，即本院卷一第158 頁）。
⑵證人即代本件原告開立系爭押標金支票之○○公司員工林美琪復證稱，其係在○○公司擔任會計，黃白伊亦為○○公司員工，胡嘉玲則為○○公司員工，○○公司與○○公司老闆都是陳啟勇，○○公司雖登記其為公司負責人，但實際負責人也是陳啟勇，因為原告公司開立押標金支票的資金，係○○公司老闆陳啟勇借予原告公司的，所以其先領取○○公司的錢存到原告公司帳戶，再由原告公司帳戶提領143 萬元開立押標金支票等語（見上開本院101 年度訴字第297 號事件101 年6 月14日準備程序筆錄，即本院卷一第155 至第157
頁），足見本件採購案，原告公司之押標金款項，係向○○公司陳啟勇借用，且投標文件之一即押標金支票，亦係○○公司員工林美琪代向銀行申請開立。而本件採購案開標會議，原告係委由同為陳啟勇任負責人之○○公司員工胡嘉玲代理出席（胡嘉玲於官田採購案亦代理○○公司出席開標，於官田採購案原告則係委由○○公司員工蔡碧蓮代理出席），○○公司則係委由亦由陳啟勇任負責人之○○公司黃白伊代理出席，又其等之代理權限包括全權代理原告參加開（決）標、行使減價或比價及相關事宜，此有開標會議出席人員簽名冊及授權書在卷可稽（見本院卷一第108 頁至11 3頁）。堪認本件採購案，原告、○○公司均受陳啟勇任負責人之○○公司、○○公司等員工之協助（代理原告及○○公司等出席開標、協助原告公司準備投標文件即押標金支票）。原告雖辯稱指派使者出席開標會議，為工程實務上小額案件常見之現象，並無異常，原告係自己有投標之真意而參與投標，投標前與○○公司間並無聯繫，並舉證人陳俊仁、林志忠、陳啟勇為證，而證人即○○公司負責人陳俊仁亦到庭證稱：「○○公司請○○公司代理投標，係以○○公司自己名義與資金為之，由○○公司代送標單，因臺南與嘉義之標案開標地點距○○公司距離遠，且參與投標未必定能得標，乃請協力廠商○○公司人員代勞，以節省參與投標之勞力時間費用。又投標文件係由我親自製作並加以彌封，由會計人員轉交，而授權他人代理投標時，亦會出具公司授權書，並加蓋公司大小章，雖授權書上載明『全權代理本廠商參加開（決）標、行使減價或比減價及相關事宜』，該用意僅在未免我們多跑一趟，並不會授權他那麼大的範圍，代理人也知道僅係幫忙送件，不會行使那些權限。如遇出價相同時，亦會與○○公司聯絡，由我再做決定。至本件採購案開標前，未知悉三本公司亦參與投標，且公司會計鄧千紀前往聯邦銀行辦理押標金開票作業，亦未曾表示三本公司人員參與情形。」等語（見本院卷一第254 至264 頁）；證人即○○公司員工林志忠則到庭證稱：「○○公司與○○公司的老闆皆為陳啟勇，我在○○公司與○○公司都有負責業務，我於93 年9月起於○○公司擔任副總經理，平日負責工地，與客戶接洽工程之承攬及承接，而○○公司與，○○公司皆為○○公司的客戶，○○公司如果要參與政府標案，若沒有時間會請我們公司人員幫忙遞送標案，此為○○公司服務客戶的項目之一。官田採購案及本件採購案皆有代理○○公司參與投標，我是事後才知道公司有派人代理○○公司去投標前開二工程，據我了解，○○公司跟老闆陳啟勇比較熟，所以直接與老闆聯繫。因公司負責人未告知股東有借款之事，我也是事後才知悉○○公司借錢給○○公司押標金參與本件採購案。」等語（見本院卷一第265 至272 頁）；證人即○○公司負責人陳啟勇則到庭證稱：「我是○○公司與○○公司負責人，○○公司是○○公司的關係企業，掛名負責人為林美琪，我算是○○的實際負責人。謝明吉打電話給我，說要借錢投標系爭標案，金額為140 餘萬元，我同意借貸該筆款項，但未開立借據或本票。因為謝明吉借錢時有告訴我借錢的用途，我就指派公司的人去處理，所以我原來就知悉有代理原告投標之情形。至○○公司請我們公司的副總經理林志忠去處理，我是事後才知道的，這個事情平常都是林志忠在處理。而本件採購案開標場所在臺南，原告乃請我們代理投標，基於客戶服務，提供人員代理客戶出席開標會議，此乃業界常有之事。原告向我借錢去投標，是公司的金錢，由○○公司出帳，係請○○公司會計林美琪前往辦理，我請林美琪與謝明吉聯絡，看怎麼樣比較方便，事後林美琪有把經過告訴我，有打了押標金的支票。因謝明吉往來的銀行是聯邦銀行，我們的往來銀行也是聯邦銀行，所以就直接在銀行打押標金的支票，就不用再多跑一趟。至於公司人員幫忙客戶出席開標會議，不可能會知道客戶投標文件內容，原告或謝明吉並未告訴我本件原告公司的投標文件內容，而代理人出席開標會議，通常就是做聯繫，把開標的結果告知委託者，紀錄開標情形。而原告並沒有透過○○公司或○○公司就本標案與○○公司有任何聯繫，我在本件招標案開標前，並不知道○○公司也有投標或委託林志忠出席開標會議。」等語（見本院卷二第18至26頁）。然查，系爭採購案之委託代理授權書已明確載明：「... 茲授權下列代理人全權代理本廠商參加開（決）標、行使減價或比減價及相關事宜... 。」是依法代理出席開標之人員依法即得行使全權代理加開（決）標、減價或比減價等權限，證人陳俊仁、林志忠、陳啟勇上揭證言與此不符部分，並非得逕以其等之證言即行否定法定授權書之效力，故尚不得執上開證人之證詞即認代理原告及○○公司出席開標之人員即係原告所稱之使者。又證人陳啟勇已證稱其所出借予原告公司辦理押標金支票之資金係○○公司之資金，並非其個人資金，但其於出借該筆款項予原告公司辦理押標金時，卻未知會其他股東或董事，且未要求原告公司書立借據或開立本票以為擔保，亦與常情殊有未符。再者，證人陳俊仁為○○公司負責人，而○○公司與原告公司同因系爭標案之投標文件即押標金支票有連號之情形而經被告認定有重大異常關聯而為不予發還押標金之處分，而原告公司之負責人謝明吉復為○○公司之股東及董事，是證人陳俊仁於本案顯有重大之利害關係；又證人林志忠為○○公司員工，○○公司與原告及○○公司間均有業務往來關係，○○公司負責人陳啟勇更出借資金予原告公司辦理押標金支票，並指派公司員工為原告公司辦理押標金支票，及指派所屬集團員工為原告公司及○○公司出席開標會議，陳啟勇復為○○公司之之股東及董事，○○公司與原告公司復同參與系爭標案之投標，且有押標金支票有連號之情形而遭被告認定有重大異常關聯為不予發還押標金之處分如上述，顯見○○公司與原告公司間有甚深之利益糾葛關係，是證人陳俊仁、林志忠、陳啟勇等人於本案所為之證詞原即有迴護偏袒原告之虞，是尚難遽以其3 人上揭證詞，遽為有利原告之認定。
⑶又原告公司位於嘉義市○○路，○○公司則位於嘉義市○區○○○街，二者相距甚遠，且原告公司附近即有嘉義○○路郵局，須經過○○路郵局、忠孝郵局、埤子郵局始能抵達北社郵局，此有地圖在卷可參（見本院卷一第117 頁），然原告公司與○○公司回覆被告說明函之郵寄作業，均係於100
年6 月29日同日由嘉義北社郵局同郵遞窗口（郵戳嘉義北社甲2 ）遞件，原告公司之限時掛號函件第923673號，而○○公司之限時掛號函件第923669號，交付郵寄時間相近，此亦有信封照片影本存卷可參（見本院卷一第115 至116 頁）。雖原告另舉證人柯玫君及登千紀為證，而證人即原告公司員工柯玫君亦到庭證稱：「我是○○公司的員工，平時擔任行政工作，原告發給被告南區工業區管理處的信件即為我替原告寄送。100 年6 月29日星期三是公司的運動假，下午四點就可以離開，因信件當天寄出即可，且因為我當天要把在○○國中就讀小孩的書帶回家，而中山郵局的人潮較多，停車較不易，我就到距家最近的郵局投遞，即嘉義市○○路○○○街口北社尾郵局。」等語（見本院卷二第2 至6 頁）；證人即○○公司會計鄧千紀則到庭證稱：「我是○○公司的員工，平時擔任會計及行政工作。我是在100 年6 月29日下午三時許至公司附近的北社尾郵局寄信。我與柯玫君是同社區的鄰居，我是事後才知道柯玫君當天有至該郵局寄信。有關另案法官詢問本件採購案異議文件是否由我處理，因我不了解該名詞，當下以為是招標文件之處理，所以才回答非由我處理。老闆陳俊仁有將本次參與工業局投標的文件交給我，請我轉交給○○公司的黃白伊來拿取，不過文件是密封起來的。」等語（見本院卷二第7 至10頁），惟證人鄧千紀於本院另案即101 年度訴字第297 號事件出庭作證時，已明確證稱上揭100 年6 月29日之函覆文件非由其所寄送（見本院卷一第154 頁），其於本院復證稱係由其所寄送，明顯有異，是究應以其何次證言為可採，已生疑慮。又證人柯玫君為○○公司員工，證人鄧千紀則為○○公司員工，而原告公司及○○公司均因為參與系爭投標案有押標金支票連號之重大異常關聯情事而遭被告作成不予返還押標金之處分在案，是其2 人於本案顯均涉有重大之利害關係，其證詞之可信性頗堪質疑，自難遽予採憑，資為有利原告之認定依據。
⑷原告公司與○○公司除參與系爭採購案有押標金支票連號之情形外，原告公司與○○公司亦均另參與官田採購案，且該採購案亦有原告公司與○○公司押標金支票亦為連號之情事（發票人均為聯邦商業銀行嘉義分行，支票號碼分別為UE0000000 號、UE0000000 號），此為原告所不爭執，並有被告整理之各投標廠商押標金支票資料在卷可參（見本院卷一第106 頁），益徵原告公司與○○公司參與本件系爭標案所生押標金支票連號之情形，確非等閒，其間確有重大異常關聯之情事。
⑸綜上參互以觀，原告與○○公司參與本件系爭採購案之「投標文件」即押標金支票連號，應非單純巧合，被告查證後認顯係同一人或同一廠商所為之重大異常關聯，自非無據。又前述⑴至⑷係用以佐證原告與○○公司於本件採購案之「投標文件」即押標金支票連號，係屬重大異常關聯而非單純巧合，並非逕以之與系爭採購案之投標文件比對認有重大異常關聯，附此敘明。
㈤、從而，本件採購案既有政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，被告所為原處分、異議處理結果，依同法第50條規定不予開標決標，核無不合。又依前述工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號、96年5 月8 日工程企字第09600087510 號函釋，有政府採購法第50條第1 項第5 款情形，即屬同法第31條第2 項第8 款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，且投標須知第55點⑻已載明此情形押標金不予發還，是被告不予發還押標金，並無違誤。申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，並請求發還押標金143 萬元，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　102　 年　　1　　月　　10 　日臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官　闕　銘　富
法 官　林 育 如
法 官　黃 桂 興
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　102　 年　　1　　月　　10 　日書記官　李 承 翰