臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴字第305號

• 裁判案由: 都市計畫
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 06 月 19 日

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第305號102年5月22日辯論終結原 告　林大德
訴訟代理人　林明正　律師
複代理人 　余瑞陞　律師
被 告　臺北市政府
代　表　人　郝龍斌（市長）住同上
訴訟代理人　林光彥　律師
上列當事人間都市計畫事件，原告不服內政部中華民國100年12
月27日台內訴字第1000244402號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告以其所有坐落臺北市○○區○○段○○段0-00、0-00、0 -00 地號等3 筆土地（下稱系爭土地）為公共設施保留地，符合辦理都市計畫容積移轉送出基地，惟被告認定系爭土地屬整體開發區且為已開闢公園，不符合都市計畫容積移轉實施辦法第6 條第1 項第3 款規定及臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件第3 點第2 項、第4 點第1 款規定，乃以民國（下同）100 年8 月31日府都規字第10035444000 號函(
下稱系爭函文) 函復原告系爭土地不符作為容積移轉送出基地。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
㈠系爭土地為留待政府徵收之公共設施保留地，非屬公共設施用地：
⒈被告62年8 月23日府工二字第37042 號公告「擬定臺北市挹翠山莊細部計畫案」（下稱62年細部計畫）所附之圖說載明系爭土地為公園綠地，並標示用途為游泳池，而被告70年11月27日府工字第53081 號公告「修訂台北市挹翠山莊細部計畫（通盤檢討）案」（下稱70年修訂細部計畫）所附之圖說，僅單純省略公園綠地作游泳池使用之標示，其土地規劃並未變更。原告不僅係依據62年細部計劃之圖說，且係依62年9 月6 日修正之都市計畫法（下稱62年都市計畫法）第51條、第52條規定，及臺北市政府徵收土地補償有關規定事項摘要第2 條規定，就系爭公共設施保留地申請建築合於都市計畫公園綠地指定目的使用之游泳池，並於法定期限內等待被告徵收、補償。
⒉系爭土地既係依62年細部計劃申請建築作游泳池使用，於70年6 月10日竣工並領有使用執照，且已實際啟用，故申建系爭游泳池實無適用70年11月27日公告之70年修訂細部計畫之可能。又62年細部計劃之法源為53年9 月1 日修正之都市計畫法（下稱53年都市計畫法），而系爭土地自始即標示為游泳池用途之公園綠地，都市計畫法雖經62年與77年7 月15日兩次修正，但系爭土地仍係屬留待政府徵收之公共設施保留地，並非內政部87年6 月30日台內營字第8772176 號函釋（下稱87年函釋）第1 點所稱之公共設施用地。
⒊53年都市計畫法尚無私人或團體興辦公共設施之機制，且內政部87年函釋第2點第1項所稱之都市計畫法係指62年都市計畫法，而系爭土地早經62年細部計畫與53年都市計畫法指定為公共設施保留地，基於實體從舊原則，系爭土地自非內政部87年函釋第2點第1項所稱經依都市計畫法第30規定所訂辦法核准由私人或團體投資興辦之公共設施用地。
⒋被告自承系爭土地為公共設施保留地，而系爭游泳池又係依53年都市計畫法與62年細部計劃所設，且53年都市計畫法、62年細部計劃與70年修訂細部計畫，均未要求開發者需附具事業與財務計劃，亦未指明開發者於取得期限內申請建築游泳池竣工後，即由開發者自行取得系爭土地。又依62年都市計畫法第50條、第51條規定，53年都市計畫法規定設置之公共設施保留地，應由地方政府依法於期限內取得之，否則視為撤銷等情，可知系爭土地係留待政府徵收，並非內政部87年函釋第2 點第3 項所稱配合私人或團體舉辦公共設施、新市區建設、舊市區更新等實質建設事業畫設，並指明由私人或團體取得興闢之公共設施用地。
⒌系爭土地依53年都市計畫法與62年細部計劃之規劃，於70年間申建為游泳池，該游泳池屬系爭土地所標示之用途，自屬依53年都市計畫法第40條第1 款規定所設置之公共設施保留地。又被告公告70年修訂細部計畫時，游泳池早已竣工啟用，自無適用該計畫規定，進行整體開發之餘地。故系爭土地應非內政部87年函釋第2 點第2 項所稱依都市計畫法第61條第2 項規定已由私人或團體於舉辦新市區建設範圍內自行負擔經費興建之公共設施用地。
⒍53年都市計畫法之公共設施用地屬於公共設施保留地之下位類型，而與62年都市計畫法將公共設施保留地與公共設施用地列為互斥之類型概念並不相同，故縱係依53年都市計畫法設置之公共設施用地，政府依62年及77年之都市計畫法第50條規定，仍有徵收義務，否則有違依法行政與信賴保護原則。是系爭土地係依53年都市計畫法、62年細部計劃所設置之公共設施保留地，縱屬公共設施用地，亦屬53年都市計畫法中所設置公共設施保留地之下位概念的公共設施用地，而與62年都市計畫法之公共設施用地不同，仍在政府徵收義務之列。
㈡系爭土地應整體開發首見於70年修訂細部計畫，62年細部計劃僅要求開發人就申請建築之特定基地部分，應先行完成該特定基地之聯外道路、附著道路之排水系統與水土保持設施，並不包括應先行完成申請建築之特定基地土地部分聯外道路沿線區域內外之公園綠地，以及其他各項公共設施，且系爭土地係在被告應取得之公共設施保留地期限內為其指定目的之使用，申建游泳池竣工後，各別申領使用執照，並非整體開發。此與70年修訂細部計畫將同一計畫案中所有尚未申請建築部分之土地，一併要求開發人須俟本計畫地區內全區之道路系統、排水系統、水土保持設施、公園、綠地等各項公共設施整體開發、開闢完成後，始准申請建築，並不相同。今系爭土地雖確屬應整體開發地區，然從歷史時間順序以觀，其乃係挹翠山莊開發案中較早進行的，原告依法申建游泳池之使用行為，乃是在70年修訂細部計畫公告之前，而當時依法申請建築游泳池之使用行為不論是在概念上或本質上，皆非屬都市計畫書規定應整體開發者。被告以時序在後的70年修訂細部計畫，將系爭土地重新列管為都市計畫書規定應整體開發地區，且因原告信賴被告將依62年都市計畫法，於法定期間內徵收補償取得系爭土地與其上之改良物，卻因77年都市計畫法之修正而權益受損，故本件顯有違反實體從舊與信賴保護原則之情事。再者，70年修訂細部計畫所謂應整體開發者，應係該都市計畫書範圍內尚未申請建築部分之剩餘土地而言，而非將整片地域皆劃入應整體開發地區。況且在70年修訂細部計畫公告前，原告更無可能依該計畫就系爭土地進行整體開發，而申建系爭游泳池。
㈢系爭土地屬公園性質之公共設施保留地，因迄今仍未經政府編列預算徵收，且都市計畫書並無未述明或述明不明確之情，自應依通案認定為未開闢公園。至原告74年11月25日出具之安全保證切結書，係為保證原告自行闢設之公共設施，皆自負建築結構或水土保持等安全問題之責；而該切結書所稱「闢設」，僅係單純指建成啟用而已。
㈣系爭土地具有留待政府徵收之公共設施保留地、非屬依法應進行整體開發者與未開闢之公園等法律定性，此乃是原告申請辦理容積移轉之前提事實，屬於被告依都市計畫容積移轉實施辦法等相關規定應予適用之法律客體，並非依前開規定進行判斷所產生之法律效果，自不生法律能否溯及既往之疑義。故被告應准許原告100年8月15日就系爭土地為公共設施保留地，且未經整體開發，屬於未開闢之公園所正式提出辦理容積移轉之本件申請案。
㈤62年細部計劃將系爭土地設置為公園綠地類型之公共設施保留地，並明示用途為游泳池，此時尚無70年修訂細部計畫，故系爭公園綠地用地依53年都市計畫法與62年細部計劃，已先設置為公共設施保留地。因被告遲未辦理徵收，原告乃基於有效利用系爭土地之指定目的，並不妨礙都市計畫指定用途之使用方式，於69年間在系爭土地上建築私有游泳池改良物，並等待被告依62年都市計畫法第50條及第52條規定，於法定期限內徵收補償取得系爭公共設施保留地與其上之改良物。嗣77年都市計畫法第50條刪除有關10年內未徵收即視為撤銷之規定，但仍未變更在62年都市計畫法修正前，已指定為公共設施保留地而政府尚未取得者，政府有徵收補償取得義務之規定。況70年修訂細部計畫所變更者，乃紫雲街北端與祥雲街交岔口東南側之住宅區，以及本計畫區西北角之保護區，系爭土地並不在通盤檢討變更計畫之範圍內，依62年都市計畫法第26條規定，系爭土地仍沿襲62年細部計劃之公共設施保留地之法律定性。故系爭土地依62年都市計畫法第50條規定，仍屬政府應徵收補償之公共設施保留地，不因嗣後62年及77年修正都市計畫法而有所不同，被告自得予以徵收，且須對基地改良物之所有權人，予以補償。
㈥原告曾於92年間將同樣依53年都市計畫法第40條與62年細部計劃而設置為公共設施保留地的吳興段三小段147 地號土地轉讓給第三人，當時經被告與稅務機關核定得依土地法第39條第2 項規定免徵土地增值稅，應可反證系爭土地仍屬留待政府徵收之公共設施保留地，而非已變更為公共設施用地。又系爭土地之共同所有權人於99年將其應有部分移轉予原告，臺北市稅捐稽徵處開立土地增值稅免稅證明書所載內容，亦可見系爭土地確屬公共設施保留地，符合辦理容積移轉相關規定無疑，被告自不得違反行政自縛性原則等情。並聲明求為判決：⒈先位聲明：⑴系爭函文及訴願決定均予廢棄。⑵被告應發函作成准予系爭土地具備辦理容積移轉送出基地資格之行政處分。⒉備位聲明：⑴確認系爭土地具備辦理容積移轉送出基地之資格。⑵被告應發函原告，載明系爭土地具備辦理容積移轉送出基地之資格。( 其中先位聲明部分及備位聲明：⑴確認系爭土地具備辦理容積移轉送出基地之資格部分，本院另行裁定之，先此敘明。)
三、被告則以：
㈠都市計畫法第83條之1 規定係於91年12月11日增訂公布，且無溯及既往之規定，故其無從溯及適用於修正前之舊事實，僅就91年12月13日以後符合都市計畫法第83條之1 及都市計畫容積移轉實施辦法相關規定者，得以容積移轉方式辦理公共設施保留地之取得。本件原告既自承係於100 年8 月15日方提出申請，則應以該日之法律狀態及事實狀態為判斷原處分是否合法之基準時點，此時點前之法律狀態及事實狀態與原處分是否合法並無關聯，並非本件所須審酌事項。是原告100 年8 月15日提出申請時，其所有系爭土地已不符合都市計畫容積移轉實施辦法相關規定，其申請自為無理由。
㈡70年修訂細部計畫已載明本計畫地區之公共設施尚未開闢部分，由其自行開闢，不另列事業及財務計畫，故系爭土地顯非留供被告或各公用事業機構、各該管政府取得者，非屬公共設施保留地。又53年都市計畫法所稱公共設施保留地，其較62年都市計畫法及現行都市計畫法所稱公共設施保留地更為廣義，故並非所有53年都市計畫法所稱公共設施保留地皆應由政府徵收取得，其實質上係指現行都市計畫法所稱公共設施用地，尚須區分應由政府徵收取得之實質上公共設施保留地，或由民間自行開闢使用、本質上非屬公共設施保留地之情形。另依內政部87年函釋，現行都市計畫法所稱之公共設施保留地，係指公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府所取得者而言，系爭土地既係自70年11月27日起即非屬公共設施保留地之性質，其不符合申請時都市計畫法第83條之1 第1 項所定公共設施保留地，及都市計畫容積移轉實施辦法第6 條第1 項第3 款私有都市計畫公共設施保留地之要件，自不得為容積移轉之送出基地。況容積移轉制度既係於91年12月11日所增訂，自應依91年規定之公共設施保留地為其構成要件事實，而非以53年都市計畫法所稱公共設施保留地為準，故系爭土地申請容積移轉時，確非屬公共設施保留地，其至多為公共設施用地。
㈢挹翠山莊因屬私人依53年都市計畫法第22條申請自擬都市計畫開發山坡地住宅，為確保開發後公共設施與居住環境品質，爰以開發許可制附條件允許私人開發。且開發業者於70年6 月10日自行開闢系爭土地完竣，並於74年切結挹翠山莊都市計畫內公園、綠地等公共設施已自行開闢完成，顯見開發業者亦認定挹翠山莊為開發許可地區，始自行開闢區內公共設施以領得建築執照，故挹翠山莊歷年都市計畫規劃原意前後具連貫性與一致性，自62年8 月23日都市計畫公告迄今皆屬整體開發區。原告於98年11月27日申請容積移轉時，系爭土地確實已為整體開發地區，係屬申請時都市計畫容積移轉實施辦法第6 條第1 項第3 款但書所定其他方式整體開發取得，及臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件第3 點第2 項所定其他方式整體開發地區共同負擔之公共設施用地之情形，自不得為容積移轉之送出基地。
㈣系爭土地位於挹翠山莊都市計畫範圍內之公園用地，開發業者於74年11月25日向被告切結公園、綠地等公共設施已自行闢設完成，故系爭土地確已開闢為公園。且挹翠山莊既為整體開發地區，區內公共設施開闢取得為開發業者義務，而非政府之義務，自毋須於都市計畫書載明土地取得方式，公園處亦毋須編列預算徵收系爭土地，其顯非政府需依都市計畫規定辦理徵收而未徵收之情形，故系爭土地應採個案檢討認定，自非屬未開闢公園。又系爭土地於70年間即已開闢完成並實際使用，顯非留供各公用事業機構、各該管政府取得以興建公共設施之土地，非屬公共設施保留地。況臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件第4 點第1 項第1 款所定之公園開闢與否，其並未限縮於政府開闢或民眾自行開闢，故凡該公園用地已開闢使用者，即顯與公共設施保留地之定義及事實狀態不符。準此，系爭土地確已開闢為公園，不符合申請時臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件第4 點第1 項第1
款所定未開闢公園用地、綠地、廣場之要件，自不得為容積移轉之送出基地。
㈤都市計畫法關於公共設施保留地之規定，係對人民權利之拘束，其性質非屬授益性法規，故其變動未涉及人民信賴利益而有保護必要之情形，實與信賴保護原則無涉。又都市計畫法第83條之1 第1 項規定，並未以事後制定之法規對於系爭土地是否屬於公共設施保留地重新予以評價，而係就既有之公共設施保留地增訂得以容積移轉方式辦理取得之規定，故其並非對於業已終結之事實法律關係重新評價。且都市計畫書內容之變更，係依都市計畫法所定之變更程序所為，其相關變動係法律所明定、人民可預期之事項，與信賴保護原則係保護人民免於遭受不可預期之損失不同。再者，縱認挹翠山莊係自70年修訂細部計畫公告後，方屬整體開發地區，惟此亦屬依法定程序所為之合法變更，並無信賴保護原則之適用。至就53年都市計畫法所為之相關解釋，其不影響依現行都市計畫法第83條之1 第1 項及都市計畫容積移轉實施辦法第6條 第1 項第3 款規定所為原處分之合法性，並無信賴保護之問題。況且，原告亦未陳明其究竟有何信賴行為，亦屬欠缺信賴要件，自不在保護範圍。
㈥系爭土地與吳興街三小段147 地號土地為不同土地，自不得比附援引，且系爭土地為公園用地，系爭147 地號土地則為道路用地，兩者使用分區亦有不同。又系爭147 地號土地雖為53年都市計畫法之公共設施保留地，但非為現行都市計畫法之公共設施保留地。另土地增值稅免稅證明書所載之公共設施保留地，係包括53年都市計畫法之公共設施保留地，即凡公共設施用地，無論是否屬於公共設施保留地，均可享有此項租稅減免之優惠，且縱稅捐機關之認定有誤，亦不因之影響系爭土地非屬公共設施保留地之認定等語，顯不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：系爭土地是否具備辦理容積移轉送出基地之資格？原告請求被告應發函載明系爭土地具備辦理容積移轉送出基地之資格，有無理由？茲分別論述如下。
五、本院之判斷：
㈠按「直轄市、縣（市）主管機關為辦理容積移轉，得考量都市發展密度、發展總量、公共設施劃設水準及發展優先次序，訂定審查許可條件，提經該管都市計畫委員會或都市設計審議委員會審議通過後實施之。」「送出基地以下列各款土地為限：一、都市計畫表明應予保存或經直轄市、縣（市）主管機關認定有保存價值之建築所定著之土地。二、為改善都市環境或景觀，提供作為公共開放空間使用之可建築土地。三、私有都市計畫公共設施保留地。但不包括都市○○○○○○○區段徵收、市地重劃或其他方式整體開發取得者。」都市計畫容積移轉實施辦法第4條第1項及第6條第1項分別定有明文。次按「本許可條件依都市計畫容積移轉實施辦法（以下簡稱容積移轉實施辦法）第4條第1項規定訂定之。」「三、前點所稱送出基地為下列各款土地：㈠本市古蹟及歷史建築所定著之私有土地。㈡私有未徵收之公共設施保留地，包括⒈公園用地。⒉綠地。⒊廣場。⒋道路用地。前項送出基地不含都市○○○○○○○區段徵收、市地重劃或其他方式整體開發地區共同負擔之公共設施用地及都市計畫檢討變更中之土地。」「四、前點第1項第2款所稱之私有未徵收之公共設施保留地，應符合下列條件：㈠未開闢公園用地、綠地、廣場：⒈該公共設施保留地面積，須小於2 公頃以下。⒉送出基地申請範圍內之土地所有權人，須全數同意辦理容積移轉。……」臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件第1 點、第3 點及第4 點第1 款亦有明文規定。
㈡經查，系爭土地係位於臺北市挹翠山莊都市計畫區域內，該計畫為原告依53年修正之都市計畫法第22條第2 項規定，自行擬定「擬定台北市挹翠山莊細部計畫案」，案經提內政部都市計畫委員會決議「照案通過，惟應依照計劃先行完成道路系統、排水系統及水土保持設施，經勘驗安全無虞，始得發照建築，…。」( 見本院卷第120 頁) ，嗣經被告於62年8 月23日以府工二字第37042 號公告62年細部計畫案( 見本院卷第115-121 頁) ，並經70年及77年二次都市計畫通盤檢討。60年細部計畫案已說明「本社區為利用山坡地開發為住宅區」，且依該計畫案所附之挹翠山莊社區細部計劃圖顯示，系爭土地為游泳池之預定地。原告亦陳稱「早於民國69年，系爭公園綠地即依據『62年細部計劃』申請建築作游泳池使用，並於70年6 月10日施工、竣工完成，並領有使用執照，且有實際啟用。」( 見本院卷第153 頁) 再依被告70年11月27日公告之70年修訂細部計畫詳細說明：「貳、檢討計畫內容：…五、本計畫地區原計畫及修正計畫之土地使用面積及分配情形：…備註三、…網球、人工湖、游泳池等面積併入公園計算。六、事業及財務計畫：本計畫地區係自擬細部計畫，其公共設施尚未開闢部分，由其自行開闢，不另列事業及財務計畫。七、㈤本計畫地區開發已逾過半，…，尚未申請建築部分，應俟本計畫地區之各項公共設施開闢完成後，始准申請建築。」（見本院卷第128-129 頁），可見該地區公共設施之開闢為開發業者之義務，且其附件一「山坡地開發建築要點」亦敘明山坡地應整體開發，是以，挹翠山莊屬整體開發地區，應可認定。從而，系爭土地屬市計畫容積移轉實施辦法第6 條第1 項但書規定所稱都市計畫書規定，以其他方式整體開發取得者，不具備作為辦理容積移轉送出基地之資格，要無疑義。
㈢次查，容積移轉制度係於91年12月11日修正通過之都市計畫法第83條之1 所增訂，該條文第1 項規定「公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提供，得以容積移轉方式辦理。」是以，該法條所稱之「公共設施保留地」自應依91年都市計畫法規定之「公共設施保留地」為認定標準，而非以53年都市計畫法所稱「公共設施保留地」（實質上為公共設施用地，詳述於後）為準。系爭土地依91年修訂之都市計畫法即非屬公共設施保留地之性質，不符合都市計畫法第83條之1 第1 項所定「公共設施保留地」及都市計畫容積移轉實施辦法第6
條第1項 第3 款所定「私有都市計畫公共設施保留地」之要件，自不得作為容積移轉之送出基地。且系爭土地確實已於70年間即已開闢完成並實際使用，有臺北市政府工務局70使字第0883號使用執照、切結書可稽( 見原處分卷第78頁、第80頁背面) 核與臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件第4
點第1 款所稱私有未徵收之公共設施保留地之規定，有所未合。從而，原告以系爭土地為公共設施保留地為由，請求被告應發函載明系爭土地具備辦理容積移轉送出基地之資格，洵屬無據。
六、原告雖主張系爭土地為留待政府徵收之公共設施保留地，並非屬公共設施用地，亦與內政部87年函釋所示非屬公共設施保留地之情形不同云云。經查：
㈠按「都市計劃地區範圍內，應視實際情況分別設置左列公共設施保留地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機構、體育場、市場及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。」53年9月1日修正之都市計畫法第40條定有明文。62年9月6日修正之都市計畫法在第四章規定「公共設施用地」，其中第42條規定「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機構、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」第48條規定「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」對照53年都市計畫法第40條之條文與62年修訂都市計畫法第42條之條文，內容完全一致，是以，53年都市計畫法所稱「公共設施保留地」等同於62年修訂都市計畫法之「公共設施用地」，其較62年都市計畫法及現行都市計畫法所稱「公共設施保留地」更為廣義。
㈡次按內政部87年6月30日台內營字第8772176號就都市計畫法所稱「公共設施保留地」之認定疑義為函釋時指出，都市計畫法所稱之「公共設施保留地」，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃定之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言，已取得或非留供各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。又依都市計畫法第61條第2 項規定，已由私人或團體於舉辦新市區建設範圍內，自行負擔經費興建之公共設施用地，經都市計畫主管機關列冊或都市計畫書規定有案之土地，為非留各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者之公共設施用地，應非屬都市計畫法所稱之「公共設施保留地」。( 見本院卷第135 頁)
㈢經查，原告自承系爭土地依被告62年8 月23日公告之62年細部計畫案劃設為公共設施保留地，指定目的為游泳池( 見本院第215-216 頁) ，該計畫案係適用53年都市計畫法，然依53年都市○○○○○○○○段規定「依本法指定之公共設施保
留地得依法予以徵收，…。」，並非規定「應」予以徵收，原告主張政府就系爭土地依法負有徵收義務，並非事實。嗣70年修訂細部計畫案將系爭土地列為公園用地，依62年都市計畫法第42條規定，公園、綠地均屬公共設施用地，雖同法第50條規定「公共設施保留地，在民國62年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起10年內取得之。…。」然62年都市計畫法所稱之公共設施保留地之意義與53年都市計畫法所稱之公共設施保留地之意義，已有不同。即53年都市計畫法所稱「公共設施保留地」等同於62年修訂都市計畫法之「公共設施用地」，62年都市計畫法所稱之「公共設施保留地」係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃定之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。原告主張系爭土地為留待政府徵收之公共設施保留地，並非屬公共設施用地，洵屬無據，自非可採。
㈣又原告依臺北市政府97年9月18日府都規字第09734293100號函，主張系爭土地依53年都市計畫法規定係屬公共設施保留地等語，惟查，前揭函文係就系爭土地是否為53年都市計畫法第40條、第48條規定之公共設施保留地所為之說明（見本院卷第137 頁），其並非就系爭土地是否為現行都市計畫法所定之公共設施保留地所為之說明。而53年都市計畫法所稱「公共設施保留地」之文義核與現行都市計畫法「公共設施用地」相同，已如前述。原告據以主張系爭土地為留待政府徵收之公共設施保留地，亦不足採。
七、原告又主張系爭土地應整體開發首見於70年修訂細部計畫，62年細部計劃則僅要求開發人就申請建築之特定基地部分，應先行完成該特定基地之聯外道路、附著道路之排水系統與水土保持設施，且系爭游泳池亦係由原告各別申領使用執照，並非整體開發。被告以時序在後之70年修訂細部計畫，將系爭土地重新列為應整體開發地區，違反實體從舊與信賴保護原則云云。經查：
㈠按「( 第1 項) 都市計劃經公布實施後，當地市縣( 局) 政府或鄉鎮( 縣轄市) 公所，應配合實際發展需要及地方財力，分期分區擬定細部計劃及事業計劃。細部計劃應與地籍圖合併套繪，並編具說明書。( 第2 項) 前項細部計劃亦得由土地權利關係人自行擬定，呈請當地市縣( 局) 政府或鄉鎮(縣轄市) 公所核辦。」53年都市計畫法第22條定有明文。㈡查挹翠山莊地區屬私人依上開規定申請自擬都市計畫開發山坡地住宅，為確保開發後公共設施與居住環境品質，爰以「開發許可制」附條件允許私人開發，故62年細部計畫載明「……應依照計劃先行完成道路系統、排水系統及水土保持設施，經勘驗安全無虞後，始得發照建築……」，開發業者嗣於70年6 月10日自行開闢系爭土地完竣，並於74年切結挹翠山莊內都市計畫內公園、綠地等公共設施已自行開闢完成(
見本院卷第141 頁) ，顯見開發業者亦認定挹翠山莊為開發許可地區，始自行開闢區內公共設施以領得建築執照。且觀諸挹翠山莊歷年都市計畫（62年、70年、77年）規劃原意前後具連貫性與一致性，且70年修訂細部計畫亦已載明本地區應整體開發，是以，挹翠山莊地區屬整體開發區並無疑義。㈢又行政程序法第8 條規定「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」即所謂之信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，則不能因後來法規之變動，而使其遭受不能預見之損害，用以保障人民之既得權，並維護法安定性與因此人民對其之確信。而人民具備信賴保護之要件需有信賴基礎、信賴表現及信賴值的保護。信賴保護原則係適用於「授益行政處分之撤銷或廢止」及「行政法規之廢止或變更」等情形。就本件而言，被告認系爭土地不具有辦理容積移轉送出基地之資格，並非對先前授益行政處分之撤銷或廢止，故本件顯無「授益行政處分之撤銷或廢止」之情形。再者，關於得以容積移轉方式辦理公共設施保留地之取得，係規定於91年12月11日修訂之都市計畫法第83條之1 ，並無廢止或變更任何舊有之行政法規，亦未剝奪人民任何既得權利，從而，本件並非對既存授益狀態（包括法規及處分）之變更，自無信賴保護原則之適用。
㈣至原告雖以不同時期之都市計畫法、都市計畫書、政府函文之內容主張信賴保護等語，經查，就「都市計畫法」之變動而言，都市計畫法修正條文係經立法院通過、總統公布之有效之法律，在未經司法院大法官宣告違憲及失效前，各級法院及行政機關均應依法審判、依法行政，原告尚難僅以其個人之法律見解而主張都市計畫法修正條文不予適用於本件情形。況都市計畫法關於公共設施保留地之規定，其係屬對於人民權利之拘束，其性質非屬授益性之法規，故其變動未涉及人民信賴利益而有保護必要之情形，實與信賴保護原則無涉。次就「都市計畫書」之變動而言，都市計畫書內容之變更，係依都市計畫法所定之變更程序所為，故其係依法律規定所為之變更，其相關變動係法律所明定、人民可預期之事項，與信賴保護原則係保護人民免於遭受不可預期之損失不同，亦無信賴保護原則之適用。另原告所主張得援引為信賴基礎之政府函文，其係就53年都市計畫法所為之相關解釋，被告則係依據91年12月11日公布之現行都市計畫法第83條之1 第1 項及都市計畫容積移轉實施辦法第6 條第1 項第3 款等所為之認定，二者不相衝突，故該函文並無信賴保護之問題。
八、至原告主張其於92年間將屬公共設施保留地之吳興段3 小段1 47地號土地轉讓給第三人，以及系爭土地之共同所有權人於99年將其應有部分移轉予原告，均免徵土地增值稅，可見系爭土地確屬公共設施保留地云云。經查：
㈠關於系爭147地號土地部分：
系爭土地為公園用地，原告所舉情形則為同小段147 地號土地，則為道路用地，兩者使用分區有所不同，自不得強加比附援引。原告所舉亦僅係表明147 地號土地為53年都市計畫法之公共設施保留地，並未指其為現行都市計畫法之公共設施保留地( 見本院第212 頁) ，尚難資為有利於原告之認定。
㈡關於土地增值稅免稅部分：
土地增值稅免稅證明書上所載「公共設施保留地尚未被徵收前，依土地稅法第39條第2 項規定管制原地價」其上所載之「公共設施保留地」( 見本院卷第224-226 頁) ，係包括53年都市計畫法所稱之公共設施保留地。易言之，凡「公共設施用地」，無論是否屬於公共設施保留地，均可享有此項租稅減免之優惠。惟現行都市計畫法所稱之「公共設施保留地」，則係指公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府所取得者而言，已取得或非留供各公用事業機構、各該管政府取得者，仍非屬公共設施保留地，已如前述。稅捐機關出具之免稅證明書，係針對租稅減免之問題，尚難資為系爭土地是否屬現行都市計畫法所稱公共設施保留地之認定，原告此部分之主張，亦非可採。
九、綜上所述，原告所訴各節均不可採，其主張被告應發函與原告，載明系爭土地具備辦理容積移轉送出基地之資格，為無理由，應予駁回。又兩造就本件所提出之之攻擊防禦方法及舉證，本院審酌結果均與判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，併此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　102　 年　　6　　月　　 19　　日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　徐瑞晃
法 官 侯志融
法 官 陳姿岑

一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　102　 年　　6　　 月　　19　　日書記官 李依穎