臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴字第315號｜法律人

臺北高等行政法院判決 101年度訴字第315號101年5月22日辯論終結原告　黃敏惠訴訟代理人　李永然　律師李宗瀚　律師被告　監察院代　表　人　王建煊（院長）住同上訴訟代理人張文賢蕭文俊上列當事人間政治獻金法事件，原告不服監察院中華民國100 年12月26日院台訴字第1003250064號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：原告參加第8屆嘉義市市長選舉，前經被告許可設立政治獻金專戶，經查原告違法收受下列5家有累積虧損尚未依規定彌補營利事業之政治獻金：（一）民國（下同）98年9月29 日收受佳鴻汽車股份有限公司捐贈新臺幣（下同）6萬元政治獻金。（二）98年10月28日收受益達利鋼鐵股份有限公司捐贈10萬元政治獻金。（三）98年10月28日收受吉本化工有限公司捐贈6萬元政治獻金。（四）98年11月25日收受佳原建設股份有限公司捐贈30萬元政治獻金。（五）98年11月30日收受陶淵明營造有限公司捐贈10萬元政治獻金。原告收受上開5筆政治獻金後，未依政治獻金法第15條第1項規定查證是否符合同法第7條第1項規定，對該不符合規定之捐贈，又未依法於收受後1個月內返還捐贈者，於逾期或不能返還者，未於2個月內繳交被告辦理繳庫。被告爰依同法第30條第1項第4款、第2項及行政罰法第25條規定，於100年6月21日以院台申肆字第1001803004號裁處書（下稱原處分），分別就原告違反同一行政法上義務之5個未依限辦理繳庫行為，各處以20萬元罰鍰，共計裁處100萬元；違法收受之政治獻金共計62萬元沒入。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。二、本件原告主張：（一）原告前參與第八屆嘉義市市長選舉，經被告許可設立政治獻金專戶，其後原告於選舉期間分別接受佳鴻汽車股份有限公司捐贈6萬元之政治獻金、益達利鋼鐵股份有限公司捐贈之10萬元之政治獻金、吉本化工有限公司捐贈之6萬元之政治獻金、佳原建設股份有限公司捐贈之30萬元之政治獻金、陶淵明營造有限公司捐贈之10 萬元之政治獻金，惟該等公司均為有累積虧損尚未依規定彌補之營利事業，故被告乃以原告收受後未予查證並依限辦理繳庫，依政治獻金法第15條第1項規定，以原告數行為違反同一政治獻金法之義務為由，以原處分累計裁罰原告100萬元、同時宣告沒入該5家公司所捐贈之政治獻金總額62萬元。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。（二）按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實，明知並有意使其發生者，或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者而言。所謂過失，係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者，或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而確信其不發生者而言（最高行政法院98年度判字第945號判決參照）。查選舉期間每日選情繁雜，原告除積極拜訪民眾，爭取支持外，尚須面對對手惡質抹黑選風，僅得將收受登錄政治獻金工作，委託親屬代為處理，且交代逐筆依規定核實申報，以維政治清譽。未料被告事前或專戶期間，甚至選後均未充分告知相關查詢、返還及繳庫事宜，若原告預先知悉返還或繳庫事宜，豈有不依規定辦理。本件原告絕無故意違反或連續違反政治獻金法之理。（三）又政治獻金專戶係根據政治獻金法規定期間許可後開設，收受政治獻金期間，被告從未告知原告任何查詢、返還及繳庫訊息，僅於選舉數月後逕行裁罰一紙如裁處書。以被告身為全國政治獻金專戶主管機關之高位，未於事前或事中運用各種管道，告知收受政治獻金者可能遭裁罰之事項，即以原告有數行為違反同一法律上義務，併科罰鍰，原告深感不服。（四）原告選任監督受理獻金人員既無過失，而被告亦未舉證「原告選任監督受理獻金人員」有何過失，故原處分及訴願決定顯然違反行政罰法第7條第1項規定，依法自應予以撤銷： 1.本件被告雖以最高行政法院94年度判字第91號裁判，主張：「本件負有查詢義務者，依法係受處分人本人，其雖得委任或僱用他人履行義務，但對受任人或受雇人仍負有選任監督之義務，如違反此項義務，則對受任人或受雇人違反規定之行為，應認為有過失……。」惟查： ⑴按行政訴訟法第136條規定：「除本法有規定者外，民事訴訟法第二百七十七條之規定於本節準用之。」民事訴訟法第277條規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」 ⑵由最高行政法院94年度判字第91號裁判載明：「雖上訴人主張係其所委託之莊月美自行取得作廢之發票擅自申報，不應予以處罰云云，惟上訴人委任並非會計師亦非依法取得代他人處理會計事務資格之莊月美處理報稅事務，且自承並未每期向莊女索取繳稅收據或申報書正本，致遭莊女以作廢之發票申報，其違反選任監督之義務，應負過失之責任至為明顯……。」可知最高行政法院94年度判字第91號裁判係以「納稅義務人委任非會計師亦非依法取得代他人處理會計事務資格之人處理報稅事務，且未每期向該人索取繳稅收據或申報書正本」，進而認納稅義務人就違反選任監督義務乙事顯有過失，而應予以處罰。 ⑶然處理政治獻金事務既不需具備一定之資格，而被告亦未於原處分詳述其所以認「原告選任監督受理獻金事務人員有過失」之理由，故原處分顯然違反行政罰法第7 條第1項規定，依法自應予以撤銷。 2.況證人黃雅鈴既於本院101年5月9日準備程序中證稱：「（原告是否選任妳處理原告參加第八屆嘉義市市長選舉政治獻金事務）是，原告委託我處理政治獻金。」、「（原告選任妳處理原告參加第八屆嘉義市市長選舉政治獻金事務時，是否曾告訴妳需要注意什麼事項？）原告有要我注意政治獻金法等相關法令，要我一定要參加監察院通知的講習，我有去參加講習……。」、「（妳上開查證動作與妳參加監察院講習的內容是否相同？）不同，監察院講習是要上網站平台去查，或發文給經濟部去查。因那時網站平台是在12月初才完全成立好，我是想說直接當下問那些老闆，所以就沒有再去查，因為這些帳有經過會計師幫我處理，我是相信會計師的專業，所以就交給他們處理。」、「（原告是否有監督妳進行查證之動作？原告如何監督？）有，原告在我要申請政治捐獻的帳戶之前，有將政治獻金法等相關法令交給我，要我仔細研讀，要我照相關法令去做查證。原告有一直問我說妳有沒有去查那些動作，我說我交給會計師他們去處理。」、「（妳當時有無親自與侯會計師聯繫？如果有，妳聯繫會計師時是告訴她必須要處理哪些事？）有，我有跟會計師說要做那些查驗的動作」、「（妳是說要做查驗的動作，是查驗什麼的動作？）公司有無累積虧損。」、「（本案法官剛剛問到的那五筆，妳印象中會計師有無跟妳做什麼回應？）會計師沒有跟我做任何回應。」 3.準此，可知「原告將處理政治獻金事務委託予妹妹黃雅鈴處理前，除再三向黃雅鈴強調須注意政治獻金法相關規定，更要求黃雅鈴務必參加被告所舉辦關於政治獻金法之講座」、「黃雅鈴除依原告之指示參加被告舉辦之講座，亦因而明瞭政治獻金法相關規定，並將政治獻金申報查驗事宜委託專業之會計師處理，惟會計師事後並未告知黃雅鈴系爭五筆捐贈有何不合法律規定之情事」、「原告事後亦再三向黃雅鈴確認是否依法律規定進行查驗」，凡此皆足徵原告選任監督「受理獻金人員」並無過失。 4.承上，被告援引最高行政法院94年度判字第91號裁判，主張原告對受任人違反選任監督義務有過失，進而對原告為原處分，實與行政罰法第7條第1項明文規定不符，依法自應予以撤銷。（五）退萬步言，本件原告所涉至多僅係有無「一行為」違反同一行政法上義務之問題，故被告以原告係「數行為」違反同一行政法上義務為由，對原告合計共裁處100萬元罰鍰，實無理由： 1.行政罰法第25條雖規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」惟縱認原告選任監督受理獻金人員有過失（假設語），本件原告所涉至多亦僅係有無以「一行為」違反同一行政法上義務，茲分述理由如下： ⑴按最高行政法院93年度判字第1309號判決：「行政法上所謂『一事』或『行為』，係以『一項法律之一個管制目的』為認定基礎……。」本件所涉既係原告有無違反政治獻金法第15條第1項義務之問題，僅涉及一個法律之單一管制目的，況本件訴願決定書就此一問題亦認：「訴願人均未依法盡作為義務而違反政治獻金法第15條第1項規定，顯係數行為違反『同一行政法上之義務』 ……。」故依最高行政法院判決上開意旨，本件原告所涉至多亦僅係有無「一行為」違反同一行政法上義務之問題。 ⑵次按最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議：「A公司自92年6月起所為之遞送信函、繳費通知單之營業行為，為違規事實持續之情形，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，交通部應不得再就A公司於接獲第1次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰……交通部既已對於A公司於接獲第1次處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰，自不得再就A公司於此期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。乃交通部嗣又於94年2月21日對A公司93年7月所為營業行為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨，核與首開法律規定意旨不符，應認原處分係屬違法。」準此，本件原告既非於接獲原處分後，另為違背政治獻金法第15條第1項義務之行為，依最高行政法院98年 11月份第2次庭長法官聯席會議決議上開意旨，原告所為自非數行為。 ⑶復按法務部95年7月3日法律字第0950018795號函：「按違反行政法上義務構成要件行為『經主管機關作成行政處分裁罰或法院判決者』，其後所為之行為係屬另一行為……行為人經主管機關依前開戶籍法第53條前段或後段規定處罰鍰，並催告其為登記之申請而仍不為之者，該處分送達後所為之違反行政法上義務行為，屬另一行為，自得依上開規定再為處罰……。」準此，本件被告既以原處分事實欄所載5筆政治獻金分別對原告處以20 萬元之罰鍰，故原告顯非於「被告作成行政處分裁罰後，另外為違背政治獻金法第15條第1項義務之行為」，故依法務部95年7月3日法律字第0950018795號函上開「違反行政法上義務構成要件行為『經主管機關作成行政處分裁罰或法院判決者』，其後所為之行為係屬另一行為」之意旨，自難認原告所為係另一行為。 ⑷再者，學者陳淑芳教授就此亦認：「接續行為應將之視為一行為，並只能為一次之裁處，較為合理：……行政法規的違反在很多強況下，皆不是一次性與一時性的，而是多次性與長時間的違反，此點亦與違反刑法的情況有所不同。此等多次性與長時間的違反若一一予以評價或裁處，可能會造成過度評價與處罰過當的結果，而有違比例原則的要求……。」 ⑸遑論再參酌被告100年3月政治獻金法研討會法律問題三，針對該法第10條第2項，關於政黨收受之政治獻金，未於收受後15日內存入專戶者，其收受政治獻金違反第30條第1項第1款之行為數，亦採丙說，即所有未存入專戶之行為，在法律上僅構成單一之違法，僅得對之為一次之處罰。凡此皆足徵「被告以原告所為係數行為，而依行政罰法第25條規定對原告分別處罰」顯有違誤。 ⑹至違法之行為究應為「一行為」或「數行為」，乃個案判斷之問題，並非僅就法規與法規間之關連或抽象事實予以抽象判斷，必須就具體個案之事實情節，依據行為人之主觀犯意、構成要件之實現、受侵害法益亦即所侵害之法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文之文義、立法意旨、制裁之意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷之。非如被告於訴願決定中所述：「……又行政罰事件多屬行為犯，一有行為發生即屬違法，原告收受有累積虧損尚未依規定彌補之營利事業政治獻金，未依規定盡查詢義務並依限辦理返還或繳庫，一旦違反政治獻金法第15條第1項之規定，原告之行為即該當不法構成要件，無以特定發生結果為必要，並非屬結果犯，……。」被告對於「行為」數之認定，顯與行政罰法中「行為」認定有極大不同，致生不利原告之結果。 2.承上，本件原告所為至多亦僅涉及有無以「一行為」違反同一行政法上義務之問題，故被告以原告所為係數行為，而依行政罰法第25條規定對原告分別處罰，實屬於法無據，且有違法理，故原處分、以及訴願決定均屬違法，依法自應予以撤銷。（六）又再退萬步言，縱認原告前揭主張皆不可採（假設語），原告於選舉期間除須積極拜訪民眾、爭取支持外，尚須兼顧市政，以維護市民福祉；而原告更擔任嘉義市婦聯會主任委員、嘉義市漁市場股份有限公司董事長、嘉義市果菜市場股份有限公司董事長、嘉義市肉品市場股份有限公司董事長、國立嘉義大學附設小學文教基金會董事、婦聯會青溪分會嘉義支會輔導主委，公務可謂相當繁重，故原告乃將處理政治獻金事務委託原告於鑫國榮興業股份有限公司擔任會計長達二十餘年之妹妹黃雅鈴處理，而黃雅鈴亦委託專業之會計師處理，故如要求原告必須親力親為辦理政治獻金任何事務，實無期待可能性可言。惟被告不察，仍依行政罰法第25條規定對原告分別處罰，就此原處分及訴願決定均屬違法，依法自應予以撤銷。（七）又政治獻金法對於政黨、政治團體收受政治獻金，明定須委由會計師查核簽證（政治獻金法第21條），對擬參選人部分則無。是以，被告對較查無資力及專業會計能力之擬參選人收受政治獻金之行為數認定，卻較有資力及專業會計能力之政黨或政治團體更嚴苛，顯屬認定上失衡。（八）按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」、「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」行政程序法第4條、第7條及第10條定有明文。行政裁罰亦屬行政行為之一，亦應受行政程序法原理原則之拘束。本件被告原處分並未指稱原告屬主觀犯意上故意或過失，僅單憑法規中違反依規定盡查詢義務並依限辦理繳庫，即抽象判斷分屬五件過失，處數行為併罰，裁處每件20萬元罰鍰，合計100萬元，並沒入五件之政治獻金共62萬元，與上揭法律見解明顯不符。且本件被告身為政治獻金法主管機關，本身即負有充分宣導政治獻金法本旨及若干後續配合事項，避免人民誤觸法網之責，卻於許可設立政治獻金專戶後，長達數月過程中均未以任何方式告知或宣導原告應逐筆向有關機關查詢，有疏於教導在先，卻將全數責任由原告負擔，與政治獻金法第1條規定：「為規範及管理政治獻金，促進國民政治參與，確保政治活動公平及公正，健全民主政治發展，特制定本法。」意旨不符。（九）綜上，聲明求為判決： 1.訴願決定及原處分均撤銷。 2.訴訟費用由被告負擔。三、被告則以：（一）原告收受下列政治獻金，未依規定盡查詢義務並依限辦理返還或繳庫：1.98年9月29日收受佳鴻汽車股份有限公司捐贈6萬元政治獻金。2.98年10月28日收受益達利鋼鐵股份有限公司捐贈10萬元政治獻金。3.98年10月28日收受吉本化工有限公司捐贈6萬元政治獻金。4.98年11月25日收受佳原建設股份有限公司捐贈30萬元政治獻金。5.98年11月30日收受陶淵明營造有限公司捐贈10萬元政治獻金。違反政治獻金法規定，爰依法裁處100萬元罰鍰，並沒入違反規定之政治獻金62萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。（二）查政治獻金法第15條第1項規定：「擬參選人收受政治獻金，應查證是否符合第7條第1項……規定；其不符合者，除……外，餘均得於收受後1個月內將政治獻金之一部或全部返還；逾期或不能返還者，應於收受後2個月內繳交受理申報機關辦理繳庫……。」同法第7條第4項復規定：「為利擬參選人查證所收受獻金，是否符合第1項規定， ……機關應將相關資料建置於機關網站，以供查詢；未建置之資料，擬參選人得以書面請求查詢，受請求之機關，不得拒絕……。」故本件負有查證捐贈政治獻金者身分是否合於法律規定之人，依法係擬參選人（即原告）本人，政治獻金法亦提供適當之查詢管道，然而原告依法負有作為義務竟怠為履行，縱非故意亦顯屬過失，應受法律非難，至原告委任其胞妹協助處理政治獻金相關規定事宜並授權其申報政治獻金會計報告書，屬其內部行政管理事項與範圍，爰如有違反政治獻金法相關規定，原告自仍應依法負行政處罰責任，無由諉稱對於第三人之選任與監督無故意或過失，企圖卸免責任。原告持最高行政法院94年度判字第91號判決，主張被告尚須於原處分詳述「原告選任監督受理獻金事務人員有過失」云云，係有意曲解裁判意旨，蓋前揭裁判認為：「上訴人應按商業會計法第5條第3項規定，將商業會計事務委由會計師或依法取得代他人處理會計事務資格之人辦理，惟其委由資格不符之受任人為之，理應更盡監督之責，然其卻任由受任人為之，難謂無過失。」適足說明本件原告委任無資格限制之受任人處理政治獻金法案件，理應更盡監督之責，原告顯然欠缺一般人處理一般事務應注意之程度，更遑論政治獻金法對擬參選人關於收受政治獻金注意義務之特別要求，實難謂原告已善盡業務監督之責，渠稱其無過失一節，自難可採。（三）原告委託會計師辦理查核簽證，係依據政治獻金法第21條第1項前段：「前條會計報告書……收受金額達新臺幣一千萬元者，並應於投票日後七十日內委託會計師查核簽證」規定辦理，原告依據政治獻金法須踐行之各項法定義務，並不因有無委託會計師辦理查核簽證而有所不同。蓋政治獻金法第20條第1項前段規定：「……擬參選人應設收支帳簿，由其本人或指定之人員按日逐筆記載政治獻金之收支時間、對象及其地址、用途、金額或金錢以外經濟利益之價額等明細，以備查考，並據以製作會計報告書……」，原告既於98年9月、10月、11月間，分別收受佳鴻汽車股份有限公司等5家營利事業政治獻金，自應依政治獻金法第7條第4項規定方式進行查證，其中如有不符合規定者，原告應依政治獻金法第15條第1項規定，於收受後1個月內將不符規定之政治獻金返還，逾期或不能返還者，則應於收受後2個月內繳交被告辦理繳庫，故前開義務之踐行應先於會計師查核簽證前完成。至於本件委任會計師未能於辦理查核簽證時對於違法情節予以揭露，事屬其與原告間私權關係及相關會計師規範之範疇，原告尚不得主張對於會計師客觀上不具監督可能性，混淆責任歸屬。（四）次查原告於98年9月、10月、11月間，分別收受佳鴻汽車股份有限公司等5家，有累積虧損尚未依規定彌補之營利事業政治獻金，依政治獻金法第15條第1項規定，原告自應於收受各該筆政治獻金後1個月內，將不符規定之政治獻金返還；逾期或不能返還者，則應於收受後2個月內繳交被告辦理繳庫。揆諸上開規定，對於違反政治獻金法第7條第1項規定而收受之各筆政治獻金，須分別踐行適法之處理程序，其存有各別之作為義務自明。原告對於收受上開5家累虧營利事業捐贈，均未依法盡作為義務而違反政治獻金法第15條第1項規定，係數行為違反同一行政義務。被告依行政罰法第25條：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」規定，分別處罰之，尚無違誤。至於原告節取本件訴願決定書：「訴願人……違反同一行政法上之義務」之文字，遽稱所涉僅係「一行為」云云，係以違反義務之情節充為行為數，混淆行為數之認定，渠主張顯不可採。（五）另原告曾於補充訴願理由書主張其應屬「結果違法」，認為：「除有違反行政法上義務之行為外，尚須發生與行為分離之外在結果（包括具體的危險結果），始完成法定構成要件」云云，查行政罰事件多屬行為犯，一有行為之發生即屬違法，例外始以結果發生為違法。本件原告收受有累積虧損尚未依規定彌補之營利事業政治獻金，未依限辦理繳庫，亦查無已依政治獻金法第7條第4項規定盡查詢義務之事實，即屬違反政治獻金法第15條第1項之規定，原告之行為該當不法構成要件，無以特定結果發生為必要，非屬學說上所稱之結果犯。是原告上開主張，顯有誤解。（六）至於原告指稱，被告僅從外觀上認定違法構成要件該當，即恣意裁量科處，未從嚴斟酌各項情事，與法律授權意旨相違云云。查政治獻金法第30條第1項前段有關罰鍰額度之規定係屬立法裁量事項，而被告作成處分之際，業已審酌原告係因過失違反法定義務，且其所收受之金額62萬元（分別為：6萬元、10萬元、6萬元、30萬元、10萬元。）相對於申報收入總額（26,021,436元），其違法情節尚非重大，故按其行為數分別處以法定最低金額之罰鍰，並依規定沒入違反之政治獻金，與原告指稱被告恣意裁量科處之情形有別，併予說明。（七）綜上所述，原告之訴為無理由，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、被告98年8月11日（98）院台申政字第0981804388號函、原告98年8月5日政治獻金專戶設立申請表、98年縣市長選舉擬參選人黃敏惠政治獻金會計報告書、擬參選人政治獻金受贈收據（金錢部分）、第一銀行嘉義分行交易往來明細表、被告99年12月7日（99）院台申肆字第0991812992號書函、被告99年12月7日（99）院台申肆字第0991812993號書函、益達利鋼鐵股份有限公司、佳鴻汽車股份有限公司、吉本化工有限公司、佳原建設股份有限公司、陶淵明營造有限公司之公司基本資料查詢（明細）、財政部臺灣省南區國稅局民雄稽徵所99年12 月10日南區國稅民雄一字第0990014281號函附益達利鋼鐵股份有限公司97年12月31日、98年12月31日資產負債表及97年度及98年度營利事業所得稅結算申報相關資料、財政部臺灣省南區國稅局嘉義市分局99年12月13日南區國稅嘉市一字第0990042462號函附吉本化工有限公司等4家公司97年12月31日、98年12月 31日資產負債表及98年度營利事業所得稅申報之「損益及稅額計算表」、「捐贈明細表」、「所得稅法規定有列支限額支項目標準計算表-捐贈部分」等資料、被告查核政治獻金會計報告書工作底稿、被告100年2月22日院台申肆字第10018306470號書函、被告100年2月22日院台申肆字第10018306480號書函、被告100年2月22日院台申肆字第10018306490號書函、被告100年2月22日院台申肆字第10018306500號書函、被告100年2月22日院台申肆字第10018306510號書函、被告100年2月22日院台申肆字第10018306520號書函、佳鴻汽車股份有限公司100年3月7日陳述書附98年股東臨時會議事錄、98年8月資產負債表、損益表、益達利鋼鐵股份有限公司100年3月9日說明書附公司負責人蔡玉葉存摺資料、吉本化工有限公司100年3月10日100年吉字第002號書函附98年度營利事業所得稅結算網路申報總表、98年度營利事業所得稅結算申報書、98年12月31日資產負債表、佳原建設股份有限公司100年3月10日陳情書附98年度各類所得扣繳暨免扣繳憑單申報書、98年度分類帳、陶淵明營造有限公司100年3月3 日說明書附98年度營利事業所得稅結算申報書、原告100年3月11日陳述意見書等件附於原處分卷可稽，為可確認之事實。五、本件兩造之爭點為：被告認原告違反政治獻金法第15條第1 項之規定，爰依同法第30條第1 項第4 款、第2 項及行政罰法第25條規定，乃以原處分分別就原告違反同一行政法上義務之5 個未依限辦理繳庫行為，各處以20萬元罰鍰，共計裁處100 萬元；違法收受之政治獻金共計62萬元沒入，有無違誤？原告違反政治獻金法第15條第1 項之規定，有無故意或過失？本院判斷如下：（一）按「得捐贈政治獻金者，以下列各款以外之個人、政黨、人民團體及營利事業為限：……三、有累積虧損尚未依規定彌補之營利事業。……」、「前項第三款所定累積虧損之認定，以營利事業前一年度之財務報表為準。」、「為利政黨、政治團體及擬參選人查證所收受獻金，是否符合第一項規定，下列機關應將相關資料建置於機關網站，以供查詢；未建置之資料，政黨、政治團體及擬參選人得以書面請求查詢，受請求之機關，不得拒絕：一、第一項第一款、第三款、第七款至第九款有關事業部分、第十款：經濟部及相關業務主管機關。……」、「政黨、政治團體及擬參選人不得收受前條所定得捐贈者以外對象之政治獻金。」、「政黨、政治團體及擬參選人收受政治獻金，應查證是否符合第七條第一項、……規定；其不符合者，除不符合第七條第一項第七款至第九款規定者不得返還外，餘均得於收受後一個月內將政治獻金之一部或全部返還；逾期或不能返還者，應於收受後二個月內繳交受理申報機關辦理繳庫；其符合者，如不願收受，亦得於收受後一個月內返還捐贈者。」、「政黨、政治團體及擬參選人有下列情形之一者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰：……四、除依第二十五條規定應處刑罰之情形外，餘違反第十五條第一項規定，未將政治獻金依限繳交受理申報機關辦理繳庫。但已依第七條第四項規定盡查詢義務者，不在此限。」、「有前項第一款、第四款、第七款或第十款所定之情事者，其違反之政治獻金得沒入之；如全部或一部不能沒入時，追徵其價額。」政治獻金法第7 條第1 項第3 款、第2 項、第4 項第1 款、第8 條、第15條第1 項及第30條第1 項第4 款、第2 項分別定有明文。（二）經查：原告參加第8 屆嘉義市市長選舉，前經被告許可設立政治獻金專戶，經查原告違法收受下列5 家有累積虧損尚未依規定彌補營利事業之政治獻金：（一）98年9 月29日收受佳鴻汽車股份有限公司捐贈6 萬元政治獻金。（二）98年10月28日收受益達利鋼鐵股份有限公司捐贈10萬元政治獻金。（三）98年10月28日收受吉本化工有限公司捐贈6 萬元政治獻金。（四）98年11月25日收受佳原建設股份有限公司捐贈30萬元政治獻金。（五）98年11月30日收受陶淵明營造有限公司捐贈10萬元政治獻金。原告收受上開5 筆政治獻金後，未依政治獻金法第15條第1 項規定查證是否符合同法第7 條第1 項規定，對該不符合規定之捐贈，又未依法於收受後1 個月內返還捐贈者，於逾期或不能返還者，未於2 個月內繳交被告辦理繳庫。被告爰依同法第30條第1 項第4 款、第2 項及行政罰法第25條規定，乃以原處分分別就原告違反同一行政法上義務之5 個未依限辦理繳庫行為，各處以20萬元罰鍰，共計裁處100 萬元；違法收受之政治獻金共計62萬元沒入等情，此有被告98年8 月11日（98）院台申政字第0981804388號函、原告98年8 月5 日政治獻金專戶設立申請表、98年縣市長選舉擬參選人黃敏惠政治獻金會計報告書、擬參選人政治獻金受贈收據（金錢部分）、第一銀行嘉義分行交易往來明細表、被告99年12月7 日（99）院台申肆字第0991812992號書函、被告99年12月7 日（99）院台申肆字第0991812993號書函、益達利鋼鐵股份有限公司、佳鴻汽車股份有限公司、吉本化工有限公司、佳原建設股份有限公司、陶淵明營造有限公司之公司基本資料查詢（明細）、財政部臺灣省南區國稅局民雄稽徵所99年12月10日南區國稅民雄一字第0990014281號函附益達利鋼鐵股份有限公司97年12月31日、98年12月31日資產負債表及97年度及98年度營利事業所得稅結算申報相關資料、財政部臺灣省南區國稅局嘉義市分局99年12月13日南區國稅嘉市一字第0990042462號函附吉本化工有限公司等4 家公司97年12月31日、98年12月31日資產負債表及98年度營利事業所得稅申報之「損益及稅額計算表」、「捐贈明細表」、「所得稅法規定有列支限額支項目標準計算表- 捐贈部分」等資料及原處分附於原處分卷可參。足見原處分揆諸前揭規定，並無違誤。（三）原告雖主張：原告因選舉期間選情繁雜，故僅得將收受登錄政治獻金工作委託親屬代為處理，且交代逐筆依規定核實申報，以維政治清譽。未料被告於事前或專戶期間，甚至選後均未充分告知相關查詢、返還及繳庫事宜，若原告預先知悉返還或繳庫情事，豈有不依規定辦理。本件原告絕無故意違反或連續違反政治獻金法之理云云。惟按「『違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。』行政罰法第7 條第1 項定有明文，相同意旨更早經司法院釋字第275 號解釋明示在案。所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實，明知並有意使其發生者，或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者而言；所謂過失係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者，或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者而言。」最高行政法院98年度判字第945 號判決意旨可資參照。經查：原告參加第8 屆嘉義市市長選舉，依法申請被告許可設立政治獻金專戶收受政治獻金，對政治獻金法之相關規定理應有所瞭解，於收受政治獻金時應先查證是否符合政治獻金法第7 條第1 項之規定，如未經確實查證即予收受，縱非出於故意，亦難謂無過失，合先敘明。次查：原告於98年9 月、10月、11月間分別收受佳鴻汽車股份有限公司等5 家營利事業政治獻金後，即應依前揭政治獻金法第7 條第4 項之規定，依該條項所規定之查詢機制與管道，積極透過相關機關建置之網站資料查詢或以書面向相關機關請求查詢其是否有不得捐贈政治獻金之法定事由，方為已盡法定查詢義務，實難以「未委任專業會計師處理」、「選況激烈無暇得知捐贈企業有無累積虧損尚未彌補」、「被告於事前或專戶期間，甚至選後均未充分告知相關查詢、返還及繳庫事宜」等事由，解免其未善盡查證義務，且又未依法將違法收受之政治獻金於法定期限內返還捐贈人或於法定期限內繳交被告辦理繳庫之責任，並進而推諉無故意或過失。綜上，原告行為時既為第8 屆嘉義市市長擬參選人，依政治獻金法第15條第1 項規定，對於其所收受之政治獻金是否符合法律規定，負有查證義務甚明，而原告既依法負有作為義務而怠為履行，縱非故意亦顯屬過失，即應受法律非難。又行政罰事件多屬行為犯，一有行為之發生即屬違法，例外始以結果發生為違法。本件原告收受有累積虧損尚未依規定彌補之營利事業政治獻金，未依限辦理繳庫，亦查無已依政治獻金法第7 條第4 項規定盡查詢義務之事實，即屬違反政治獻金法第15條第1 項之規定，原告之行為該當不法構成要件，無以特定結果發生為必要，併此敘明。足見原告此部分之主張，不足採信。（四）原告又主張：被告既未舉證「原告選任監督受理獻金人員」有何過失，原處分顯然違反行政罰法第7 條第1 項規定，依法自應予以撤銷云云。惟按民法第224 條本文規定：「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失者，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任。」乃民法自己行為責任原則之例外規定。債務人使用代理人或使用人，擴大其活動領域，享受使用代理人或使用人之利益，亦應負擔代理人或使用人在為其履行債務過程所致之不利益，對債務人之代理人或使用人，關於債之履行之故意或過失，負同一故意或過失之責任。人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人，如係由其使用人或委任代理人參與行政程序，因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法上義務，於行政罰法施行前裁處者，應類推適用民法第224條本文規定，該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失責任。惟行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），同法第7 條第2 項：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7 條第2 項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7 條第2 項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任（最高行政法院100 年度8 月份第2 次庭長法官聯席會議決議可資參照）。次查：證人黃雅鈴於本院101 年5 月9 日準備程序到庭證稱：「（問：原告是否選任妳處理原告參加第八屆嘉義市市長選舉政治獻金事務？）答：是，原告委託我處理政治獻金。（問：原告選任妳處理原告參加第八屆嘉義市市長選舉政治獻金事務時，是否曾告訴妳需要注意什麼事項？）答：原告有要我注意政治獻金法等相關法令，要我一定要參加監察院通知的講習，我有去參加講習，時點大概是在第八屆選舉前的幾個月，大約九月時。（問：妳代原告於1.98年9 月29日收受佳鴻汽車股份有限公司捐贈6萬元政治獻金。2.98年10月28日收受益達利鋼鐵股份有限公司捐贈10萬元政治獻金。3.98年10月28日收受吉本化工有限公司捐贈6 萬元政治獻金。4.98年11月25日收受佳原建設股份有限公司捐贈30萬元政治獻金。5.98年11月30日收受陶淵明營造有限公司捐贈10萬元政治獻金。是否已依政治獻金法第15條第1 項規定加以查證？如何查證？）答：當時收了這些政治獻金，我有問他們的董事長說他們公司有無盈虧，有無賺錢，他們都跟我說有，我就直接開政治獻金的收據給他們。（問：原告是否有監督妳進行查證之動作？原告如何監督？）答：有，原告在我要申請政治捐獻的帳戶之前，有將政治獻金法等相關法令交給我，要我仔細研讀，要我照相關法令去做查證。原告有一直問我說妳有沒有去查那些動作，我說我交給會計師他們去處理。（問：是否由妳代原告向被告申報原告參加第八屆嘉義市市長選舉之政治獻金？妳在向被告申報之前，原告是否曾看過向被告申報上開政治獻金資料？）答：是我代原告申報，申報前我沒有交給原告看過，因為原告很忙，所以是我幫他申報，我沒有讓原告簽名，只有蓋章，是我幫原告蓋的章，我完全都是交給會計師在做。（問：妳當時是委託哪一位會計師？）答：侯蘭香會計師。（問：妳當時有無親自與侯會計師聯繫？如果有，妳聯繫會計師時是告訴她必須要處理哪些事？）答：有，我有跟會計師說要做那些查驗的動作。（問：妳是說要做查驗的動作，是查驗什麼的動作？）答：公司有無累積虧損。（問：本案法官剛剛問到的那五筆，妳印象中會計師有無跟妳做什麼回應？）答：會計師沒有跟我做任何回應。」等語，此有本院101 年5 月9 日準備程序筆錄附於本院卷可參（見本院卷第62頁至第64頁）。本院觀諸證人黃雅鈴上開證言內容，可知原告係選任證人黃雅鈴處理原告參加第八屆嘉義市市長選舉政治獻金事務，原告雖於選任證人黃雅鈴處理上開政治獻金事務時，曾告知證人黃雅鈴須注意政治獻金法相關法律規定，惟證人黃雅鈴於收受上開5 筆政治獻金時，並未加以查證，足見證人黃雅鈴具有過失責任；且原告並無確實監督證人黃雅鈴處理政治獻金事務時遵守政治獻金法相關法律規定，堪予認定。次查：揆諸前揭政治獻金法第7 條第4 項及第15條第1 項規定內容可知，本件負有查證捐贈政治獻金者身分是否合於法律規定之人，依法係擬參選人即原告本人，政治獻金法亦提供適當之查詢管道。縱原告選任證人黃雅鈴處理原告上開政治獻金事務，惟證人黃雅鈴處理原告上開政治獻金事務時，具有過失責任；且原告並無確實監督證人黃雅鈴處理政治獻金事務時遵守政治獻金法相關法律規定，業如前述，故原告既係以證人黃雅鈴為使用人，參與上開行政程序，揆諸前揭最高行政法院決議，應類推適用行政罰法第7 條第2 項規定，即原告就該使用人即證人黃雅鈴之過失責任，負推定過失責任。又查：原告委託會計師辦理查核簽證，係依據政治獻金法第21條第1 項前段：「前條會計報告書……收受金額達新臺幣一千萬元者，並應於投票日後七十日內委託會計師查核簽證」規定辦理，原告依據政治獻金法須踐行之各項法定義務，並不因有無委託會計師辦理查核簽證而有所不同。蓋政治獻金法第20條第1 項前段規定：「……擬參選人應設收支帳簿，由其本人或指定之人員按日逐筆記載政治獻金之收支時間、對象及其地址、用途、金額或金錢以外經濟利益之價額等明細，以備查考，並據以製作會計報告書……」，原告既於98年9 月、10月、11月間，分別收受佳鴻汽車股份有限公司等5 家營利事業政治獻金，自應依政治獻金法第7 條第4 項規定方式進行查證，其中如有不符合規定者，原告應依政治獻金法第15條第1 項規定，於收受後1 個月內將不符規定之政治獻金返還，逾期或不能返還者，則應於收受後2 個月內繳交被告辦理繳庫，故前開義務之踐行應先於會計師查核簽證前完成。至於本件委任會計師未能於辦理查核簽證時對於違法情節予以揭露，事屬其與原告間私權關係及相關會計師規範之範疇，原告尚不得主張對於會計師客觀上不具監督可能性，混淆責任歸屬。至原告持最高行政法院94年度判字第91號判決，主張被告尚須於原處分詳述「原告選任監督受理獻金事務人員有過失」云云，係有意曲解裁判意旨，蓋前揭裁判認為：「上訴人應按商業會計法第5 條第3 項規定，將商業會計事務委由會計師或依法取得代他人處理會計事務資格之人辦理，惟其委由資格不符之受任人為之，理應更盡監督之責，然其卻任由受任人為之，難謂無過失。」（見本院卷第55頁），適足說明本件原告委任無資格限制之受任人即證人黃雅鈴處理政治獻金法案件，理應更盡監督之責，原告顯然欠缺一般人處理一般事務應注意之程度，更遑論政治獻金法對擬參選人關於收受政治獻金注意義務之特別要求，實難謂原告已善盡業務監督之責，無由諉稱對於第三人之選任與監督無故意或過失，企圖卸免責任。足見原告此部分之主張，洵非可採。（五）原告再主張：本件原告所涉僅係「一行為」，從而被告以原告係數行為違反同一行政法上義務為由，對原告合計共裁處100 萬元罰鍰，實屬於法無據，且有違法理，原處分及訴願決定均屬違法，依法自應予以撤銷云云。按「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」行政罰法第25條定有明文。次按是否為「一行為」，必須就個案具體事實予以判斷，而非就某法規與某法規之間之關聯為何，或就抽象事實，予以抽象之判斷。於具體個案判斷時，宜就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素決定之。易言之，並非以「自然意義的行為」為出發點，須從行政法作為行為規範特性切入，行政法既為行為規範，則行政法上之行為係以人民之外部行為為規範對象，其內部意思為何則非所問，亦即原告既係於不同時間分別收受不同捐贈者捐贈該上開5 筆政治獻金，依政治獻金法第15條第1 項之規定，即應分別負有5 個查證、返還或繳庫之作為義務，因均未依法盡作為義務，均構成違反政治獻金法第15條第1 項之規制，且合致同法第30條第1 項第4 款之處罰規定，依法應分別處罰。經查：原告於98年9 月、10月、11月間，分別收受佳鴻汽車股份有限公司等5 家有累積虧損尚未依規定彌補之營利事業政治獻金，業如前述，依前揭政治獻金法第15條第1 項規定，原告自應於收受各該筆政治獻金後1 個月內，將不符規定之政治獻金返還；逾期或不能返還者，則應於收受後2 個月內繳交被告辦理繳庫。揆諸上開規定，對於違反政治獻金法第7 條第1 項規定而收受之各筆政治獻金，須分別踐行適法之處理程序，其存有各別之作為義務自明。原告對於收受上開5 家累虧營利事業捐贈，均未依法盡作為義務而違反政治獻金法第15條第1 項規定，係數行為違反同一行政義務。故被告依行政罰法第25條：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」規定，分別處罰之，於法並無違誤。足見原告此部分之主張，並非可採。（六）原告另主張：原處分僅從外觀上認定違法構成要件該當，即恣意裁量科處，未從嚴斟酌各項情事，與法律授權意旨相違，亦無法達到法令所欲達到促進國民參政、確保政治活動公平公正、健全民主政治發展之立法目的云云。惟按政治獻金法對於各種違反行為及罰則，均經立法裁量，明文規定於第25條、第26條、第27條、第28條、第29條、第30條、第31條等法條。有關擬參選人違反該法第15條第1 項規定，未將政治獻金依限繳交受理申報機關辦理繳庫，依同法第30條第1 項第4 款、第2 項規定，處新臺幣20萬元以上100 萬元以下罰鍰，其違反之政治獻金得沒入之，即有關罰鍰額度之規定，係屬立法裁量事項。經查：本件原告違法收受佳鴻汽車股份有限公司等5 家營利事業政治獻金共計62萬元，原處分業已依行政罰法第18條第1 項規定，審酌原告係因過失違反法定義務，且其所收受之金額62萬元（分別為：6 萬元、10萬元、6 萬元、30萬元、10萬元。）相對於申報收入總額（26,021,436元），其違法情節尚非重大，故按其行為數分別處以法定最低金額之罰鍰，並依規定沒入違反之政治獻金，已作合乎立法所為之裁量處分，並無違反行政程序法第6 條平等原則或恣意裁量等情事。足見原告此部分之主張，亦非可採。六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　101 　年　　6 　月　　5 　日臺北高等行政法院第一庭審判長法官王立杰法官洪慕芳法官許麗華上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　101 　年　　6 　月　　5 　日書記官林淑盈

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴字第315號

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