臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴字第338號

• 裁判案由: 有線廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 06 月 05 日

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第338號
101年5月22日辯論終結
原 告　群健有線電視股份有限公司
代　表　人　黃信煒（董事長）
訴訟代理人　吳姝叡　律師
被 告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　蘇蘅（主任委員）
訴訟代理人　何伯俊
謝明謙
蔡信誼
上列當事人間有線廣播電視法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原處分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
緣被告以日月光半導體製造股份有限公司（下稱日月光公司）民國97及98年年報資料顯示，該公司分別計有6 及8 個政府機關直、間接投資關係。勞工保險局（下稱勞保局）及公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱退撫會）直接投資日月光公司，日月光公司透過投資宏錦光股份有限公司（下稱宏錦光公司），間接持有原告之法人股東渥鈞股份有限公司（下稱渥鈞公司）股份，而形成多層次間接投資原告。被告以勞保局及退撫會與原告間有間接投資關係，認原告違反有線廣播電視法第19條第4 項及第24條第1 款規定，原告每季申報股權切結書承諾無違反黨政軍退出媒體規定，應負違法過失責任，依同法第68條第1 項第2 款規定，於99年10月8
日以通傳營字第09941064810 號裁處書（下稱99年10月8 日裁處書）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並命原告應於1 年內以適當方式改正。原告不服，提起訴願，經行政院訴願會於99年12月9 日以院臺訴字第0990107733號訴願決定撤銷被告99年10月8 日裁處書。嗣經被告於100 年7 月28日召開聽證會後，遂以101 年1 月16日通傳營字第10141001030 號裁處書（下稱原處分），科處原告罰鍰10萬元，且應於1 年內以適當方式改正。原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、就本件原處分所載主旨及事實觀之，尚無從認定原告有違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之事實，原處分適用法律顯有錯誤，自應予以撤銷：
日月光公司為一依公司法等規定所組織、登記、成立，以營利為目的之社團法人，並非有線廣播電視法第19條第4 項所定之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，故其縱間接持有原告之股份，亦不在有線廣播電視法上開規定禁止之列，至為顯然。則被告逕以原告因受「日月光公司間接投資」，遽認原告違反有線廣播電視法19條第4 項規定，進而要求原告應於原處分送達之日起，1 年內「排除」「日月光公司之間接投資」涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，因日月光公司不論直接、間接投資於原告，應皆不受有線廣播電視法相關規定之規範，故原處分顯有將法規適用於不該當之事實（即所謂涵攝錯誤）之違法，自應予以撤銷。
二、有線廣播電視法第19條第4 項所規範之行為主體應係「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而其所規範之行政法上義務為「不得直接、間接投資系統經營者」，原告僅為一私法人，並非該條所規範之行為主體，自無被告所稱違反有線廣播電視法第19條第4 項情事之可能：
有線廣播電視法第19條第4 項係規定「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」，其立法意旨在於黨政軍勢力徹底撤出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營，由此足稽該條項所規範之行為主體為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」。是以，違反該條項之行為主體僅有「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」。然原告為一私法人，顯非有線廣電法第19條第4 項所稱「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，難認原告具有被告所指違反有線廣播電視法第19條第4 項情事，故被告以原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，依同法第24條第1 款及第68第1 項第2款 規定為本件原處分，顯無理由而為違法處分，應予撤銷。
三、本件事實業經行政院為實體上審查，而於99年12月9 日為「撤銷」被告99年10月8 日裁處書之訴願決定，該訴願決定因未經當事人提起行政訴訟而告確定，被告對於已經實體審查之決定而告確定之事實，重為一不利於原告之裁處，顯有違一事不再理原則：
被告前於99年10月8 日裁處書，已就與原處分相同之事實，處罰原告罰鍰10萬元，並命原告應自被告99年10月8 日裁處書送達之日起1 年內，排除日月光公司之間接投資行為涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分云云。惟前揭99年10月8 日裁處書，業經行政院實體審查，而於99年12 月9日為「原處分撤銷」之訴願決定。揆諸上開訴願法第95條規定意旨，本件既經訴願決定為實體上之判斷，認定被告99年10月8
日裁處書係一違法行政處分，並於主文欄表示應予以撤銷，則該訴願決定就本件即有存續力、構成要件效力及確認效力。被告除非有再審之法定原因（如發現新事證）外，不得就同一事實再更為處分。惟被告於別無新事證之情況下，竟違法再就同一事件對原告作成原處分，被告所為之原處分顯已違反「一事不再理」原則，而應予以撤銷。
四、就本件第三人勞保局及退撫會違規間接投資原告之行為，原告於主觀上既無故意復無過失，亦無客歸可歸責性存在，依行政罰法第7 條第1 項規定，應不予處罰，是原處分自應予以撤銷：
（一）按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特別規定外，仍應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。而其處罰，除法律有特別規定外，亦應遵循行政罰法及其相關法理有關規定，此有林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之司法院釋字第685 號解釋協同意見書可資參照。
（二）又按行政院於100 年3 月24日第3239次會議通過、並經被告公告於其官方網站（網址：http://www.ncc.gov.tw/）之有線廣播電視法部分條文修正草案，已明白指出自92年間實施至今之有線廣播電視法第19條第4 項「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者」、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款等規定，包含下列問題：（一）對於以直接投資及間接投資以外之其他方式控制系統經營者，漏未規範。（二）在間接投資部分，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形。（三）違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理。
（三）本院100 年度訴字第911 號判決略以：「按被告100 年7
月8 日答辯狀證物七提出之切結書，…僅能作為原告提出時就切結之事實有無虛假而應負一定之責任之證明，不能作為切結書提出後發生之本案事實之故意或過失之證明。同理，原告對於訴外人退撫基金等政府機關或基金直接或間接持有訴外人國喬石化公司股份之行為，原告…處於被動狀態，應無預見可能性，亦無法拒絕該等政府機關或基金購買國喬石化公司之股份，無可非難性及可歸責性。此問題被告亦知之甚詳，如行政院於100 年3 月24日第3239次會議通過『衛星廣播電視法』第9 條、第38條、第38條之1 修正草案《衛星廣播電視法第9 條、第38條、第38條之1 修正草案總說明》：『衛星廣播電視法…於政府或政黨違反規定，直接或間接投資衛星廣播電視事業時，係以衛星廣播電視事業為處罰對象，致歸責對象不合理；…另在間接投資部分，對於諸多政府機關（構）其本意僅在於單純理財，而於集中交易市場購買非衛星廣播電視事業之上市公司股票，購買時亦不知該上市公司已直接或間接持有、或事後直接或間接持有衛星廣播電視事業之股份，卻因現行無論直接、間接持股、一股均不得持有之規範方式，以致衛星廣播電視事業於不知情下構成違反黨政軍退出媒體條款，面臨被處罰甚至廢止執照之結果，未盡合理。』足見被告於行政罰法施行後，對於無故意或過失之衛星廣播電視事業就訴外人退撫基金等政府機關或基金直接或之間接投資行為，無可非難性及可歸責性明知。因此，被告就本案無法舉證證明對於原告有可非難性及可歸責性之情事，應可確認。…本院對於被告執行黨政軍不得投資媒體控制媒體之努力，可以認同。但是對於無行為者及有行為但是法非採無過失主義或是推定有故意或過失之情形，對於無故意或是過失者，被告仍認為應予以處罰，顯係對於法意有所誤解導致，委無可採，從而，原告引用行政罰法第7 條第1 項規定，主張原告主觀上既非出於故意或過失，應不予處罰，可以採信」等語。
（四）過失犯之構成，首應確認不法行為之行為主體，更重要者，乃該行為主體對於不法結果之發生，具有客觀可歸責性存在，主觀上亦應有客觀預見可能性者，始能以行政罰相繩。行為人如克盡法律上之注意義務，則結果之發生即可避免，惟行為人違反注意義務，致發生不法結果。此時，該不法結果始可歸責於行為人。本件勞保局及退撫會於97年及98年時，係分別經由公開集中交易市場買賣持有日月光公司之股份，間接投資原告。退萬步言，縱認本件有違反有線廣播電視法第19條第4 項之規定，其違規投資之行為主體，應係勞保局及退撫會，而非原告。原告對於本件勞保局及退撫會經由公開集中交易市場買進日月光公司之股份，間接投資原告等之投資行為之決策及判斷，並無任何實質影響能力。
（五）又原告就本件結果（即勞保局及退撫會等間接投資於原告）之發生，主觀上並無預見可能性，客觀上亦無從期待因原告克盡如何之注意義務後，該結果即得不發生，故原告自無可歸責性可言。蓋被告99年10月8 日裁處書，業經行政院訴願審議委員會於99年12月9 日撤銷，即不足以拘束原告。且被告係於檢視日月光公司所編製之97年、98年年報資料後，始察知日月光公司於該二年間受有包括勞保局及退撫會在內之政府機關之直、間接投資。而日月光公司97年年報係於98年2 月28日刊印、98年年報則係於99年2
月28日刊印，上開年報並註明股東結構表及主要股東名單，係依「股務代理公司所提供最近期之資料」（97年年報資料係依98年1 月19日之數據、98年年報資料則係依99年1 月25日之數據）所製作，可知日月光公司若非經股務代理公司提供股權相關資料，亦無法知悉勞保局、退撫會等係於何時、購買何種數量之自家公司股票；被告身為原告等系統經營業者之主管機關之一，若非檢視日月光公司已公開之年報資料，亦無法得知上開資訊，又如何能要求原告應掌握勞保局或退撫會之投資行為？況目前並無任何法規授權原告等有線電視系統經營者，得合法取得上層公司之股東持股狀況，並據以向被告申報；遑論以公開集中交易市場撮合狀況之瞬息萬變，原告若需隨時每日掌握所有上層股東之變化狀況，顯然需要付出不成比例之巨大成本，恐立即對原告等系統經營業者之正常營運，造成極為不良之影響，勢必與有線廣播電視法第1 條所揭櫫「促進有線廣播電視事業之健全發展」之目的，大相扞格。
（六）另日月光公司及被告等，於「事後掌握」勞保局及退撫會之違規投資行為，已有困難，已如前述。縱係日月光公司或被告本身，要於「事前預見」勞保局及退撫會等之違規投資行為，亦幾屬不可能，是被告所稱原告「平時即應審慎檢視股權結構是否符合有線廣播電視法相關規範，並隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形」，若有違反，即有過失云云，除明顯違反比例原則外，亦顯屬無稽。況被告亦自承行政院新聞局為掌握系統經營業者是否違反黨政軍不得持股之規定，要求業者按季陳報股權資料。因業者表示上層股東不願提供股東名冊，無法陳報上層股東持股狀況，乃就是否違反有線廣播電視法第19條及第20條相關規定，由業者簽具切結，保證絕無黨政軍持股情事等語，是被告既明知原告等系統經營者，不可能得知上層股東持股狀況，卻執意要求原告必需提出切結書，始願發給籌設或營運之許可，則原告為取得該許可，亦僅能配合出具切結書；乃被告現反持原告配合被告不合理之要求所提具之切結書，據以認定原告係怠於檢視股權結構而為不實之申報，顯陷原告為不義，倒果為因，莫此為甚。
（七）被告雖貴為主管機關，亦無能力阻止勞保局及退撫會違規投資原告結果之發生，縱原告果得因「平時即應審慎檢視股權結構是否符合有線廣播電視法相關規範，並隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形」，而得知勞保局或退撫會經由公開市場交易購買上市櫃公司之股份對原告之間接投資行為，惟有線廣播電視法等其他相關法規，甚至是被告，難道有賦予原告任何足以否決、排除前開任何一個政府機關或上市公司之投資決定之能力？亦即原告對此違規間接投資之結果，並無任何「可避免性」可言，準此，原告於本件應無有任何「過失」，自不待言。
（八）如前所述，並為本院100 年度訴字第911 號判決理由之一，即有線廣播電視法修正草案，業已明白指出現行有線廣播電視法第19條第4 項「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者」、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款等規定，造成1.在間接投資部分，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形；及2.違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理情形。由此可知，被告亦明知身為系統經營者之原告，對於其被勞保局及退撫會等黨政軍組織間接投資之情形無法知悉，及原告並非有線廣播電視法第19條第4 項之歸責對象，原告並不具備故意或過失及無可非難性及可歸責性，卻仍執意違背行政院之訴願決定，而再為一不利於原告之裁處，故本件原處分顯然違法，應予撤銷。
（九）原告於100 年4 月、7 月及10月間所出具之切結書，應係針對當時申報之股權結構資料所為切結，而與97年間或98年間原告之股權結構無涉，則被告執原告於100 年間所提具之切結書，欲證明原告於97年間及98年間，就受日月光公司間接投資，致有違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之無認識過失云云，其間顯無必要因果關聯性可言，故被告所為之主張，洵不足採。再者，依本院100 年度訴字第911 號判決理由謂「行政罰法第7 條第1 項規定違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，係就行為人行為有無故意或過失為規範，如與受責難之行為無關，自不得任意連結。按被告100 年7 月8 日答辯狀證物七提出之切結書，…僅能作為原告提出時就切結之事實有無虛假而應負一定之責任之證明，不能作為切結書提出後發生之本案事實之故意或過失之證明。」，及行政院訴願審議委員會之訴願決定理由亦謂「訴願人（即原告）既因資訊取得困難，無從掌握上層公司之投資狀況，如何認定訴願人於每季切結申報股權資料有違法之故意或過失？非無疑義，況訴願人是否切結不實，與訴願人因受勞保局或退撫基金間接投資，致違反有線廣播電視法第19條規定之行為，分屬不同行為態樣，原處分機關僅一再以訴願人每季申報股權切結承諾無違反黨政軍退出媒體規定，認訴願人應負違法過失責任，尚嫌速斷」等語，亦可知原告每季申報股權切結承諾無違反黨政軍退出媒體規定，與原告因受勞保局或退撫基金間接投資，而是否有違反有線廣播電視法第19條規定之行為，並無必然關聯，而不得恣意不當連結。
（十）綜上所述，本件原告就第三人勞保局及退撫會間接投資行為，既無故意復無過失，亦無客觀可歸責性及可非難性存在，依行政罰法第7 條第1 項規定，應不予處罰，是原處分關於罰鍰部分，自應予以撤銷；另關於命原告以適當方式排除違規投資部分，亦應一併予以撤銷。
五、退而言之，縱認本件原告具有過失，惟本件原告就遵守有線廣播電視法第19條第4 項規定一節，並無期待可能性，對於原告受有勞保局及退撫會之間接投資情事，亦因原告具有阻卻責任事由，而不應予以處罰：
（一）按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特別規定外，仍應按行政罰法及其相關法理加以檢驗無誤後，始得加以處罰。如同刑法之適用，於行政罰領域內，行為人如欠缺期待可能性，即可構成「阻卻責任事由」。亦即雖認定行為人有故意或過失，亦具備責任能力，但仍容許有某種「阻卻責任事由」之存在，無期待可能性即屬之，縱行政罰法或其他法律未明文，亦當容許此種「超法定之阻卻責任事由」之存在。此觀林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之司法院釋字第685 號解釋協同意見書即明。
（二）次按期待可能原則指國家行為（包括立法及行政行為）對人民有所規制，都有一項前提，即有期待可能。法規課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，不能期待人民遵守時，此種義務便應消除或不予強制實施。學者遂主張期待可能性，乃是人民對公眾事務負擔義務的界限。例如，傳染病防治法第39條規定：醫師診治病人發現傳染病或疑似傳染病時，應立即採行必要之感染控制措施，並報告當地主管機關。若法律將醫師之義務擴大，定為一般人之義務，則顯屬無期待可能，因為不能要求一般人都有能力發現傳染病並採取控制傳染措施。又依大眾捷運法第50條第1 項規定，乘客車廂內飲食、不聽勸阻者，對行為人處予罰鍰，假設有嬰兒餵食時間已到，在車廂內哭鬧不休，其母只得就地餵乳，這時行為人之嬰兒並無責任能力，不得加以處罰。其母為共同違反義務人（類似間接正犯），若按行政罰法第14條第1 項裁罰其母，則有違期待可能原則之嫌。
（三）準此，除非行為人在行為時有能力可以不為不法行為，卻偏偏為之，而違背了規範的期待，方可認其行為具有可非難性。本件原告因受日月光公司間接投資，遭被告認違反有線廣播電視法第19條第4 項、第24條第1 款及68條第1
項第2 款等規定，除處原告罰鍰10萬元以外，並要求原告應自原處分送達之日起，1 年內就日月光公司之間接持股涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除，否則將按次連續處罰，甚至可能廢止營運許可，並註銷營運許可證。惟日月光公司係一上市公司，任何人，包括勞保局及退撫會等政府機關，皆可依證券交易法等相關規定，經由公開集中交易市場自由買賣日月光公司之股票，並不需經日月光公司之同意或主管機關之許可，在此情形下，原告於勞保局及退撫會等政府機關決定買入日月光公司之股票時，根本沒有任何能力，可以「選擇」「不為」有線廣播電視法第19條第4 項規定禁止之行為，選擇權根本不在原告手上。原告既無從選擇依規範之期待而行為，則本件縱原告確實受有勞保局及退撫會等政府機關之間接投資，而發生有線廣播電視法第19條第4 項所禁止「黨政軍直接或間接投資系統經營者」之情事，亦因原告並不具有按有線廣播電視法第19條第4 項規定行為之「期待可能性」，當無可非難性可言。從而，原告行政罰上之責任即受阻卻，自不應予以處罰，故本件原處分關於罰鍰之部分，應予以撤銷；另關於命原告以適當方式排除違規投資部分，即失所附麗，故亦應一併予以撤銷。
六、原處分命原告應自原處分送達之日起，1 年內就日月光公司之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定部分，以「適當方式」予以排除，此部分有違行政程序法第5 條明確性原則及期待可能性原則，自應予以撤銷：
（一）被告依有線廣播電視法第68條第2 項規定，命原告就日月光公司間接投資牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，1
年內以「適當方式」予以排除，惟被告僅命原告應為「以適當方式排除」之改正措施，卻未具體指明如何改正，即所謂「適當」方式排除係指何意及何種方式，依行政程序法第5 條規定及前揭說明，被告所為原處分之內容顯違背明確性原則，而為一違法行政處分。
（二）原處分內容違反期待可能性原則而為一違法行政處分：
1、按行政機關以行政處分課予人民義務者，於依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，不能期待人民遵守時，此種義務便應消除或不予強制實施。又「所謂行政處分不得牴觸上位階法規範，除指應正確調查與評價事實，以及正確解釋與適用法規範外，嚴格言之，還可包括明確性與實現可能性兩項。……至若後者，則係來自法律邏輯與事物本質的要求，準此，行政處分要求的內容即不得屬事實或法律的不能，否則亦構成違法。所謂事實不能，如課與相對人限期改善的義務，所定期限卻過於短暫，致相對人客觀上根本就無履行改善義務之可能性」。
2、日月光公司係一上市公司，任何人包括勞保局及退撫會等政府機關，皆可經由公開集中交易市場自由買賣日月光公司之股票，並不需經日月光公司之同意或主管機關、甚至原告之許可。現行法更未賦予被告或原告任何足以否決、排除前開任何一個政府機關或上市公司之投資決定之權力或能力，皆如前述，則原告僅憑被告所為之原處分，殊難期待原告即有足夠之法律上權源，而得以「適當方式」「排除」日月光公司之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分。原處分命原告應為之行為，客觀上根本就無法期待原告可依處分內容改正之可能性。是以，原處分顯有違實現期待可能性，而為一違法行政處分，自應予以撤銷。
七、被告依有線廣播電視法第19條第4 項規定認定「間接投資」時，應依目的性解釋予以限縮，此觀有線廣播電視法修正草案第10條規定即明。本件勞保局及退撫會對原告所為間接投資，尚未達實質控制原告之程度，應非屬有線廣播電視法第19條第4 項規定所禁止規範行為，難認有違反有線廣播電視法情事：
（一）參諸有線廣播電視法修正草案之說明，可知92年間修正施行之廣電三法（即有線廣播電視法、廣播電視法及衛星廣播電視法）增訂黨政軍退出媒體條款，係用以匡正戒嚴時期黨政軍機關（構）及其相關團體「壟斷」或「控制」電視事業之不合理現象；而上開規定施行迄今，亦已成功促使黨政軍機關（構）全面退出有線廣播電視系統等廣播電視事業，已達成黨政軍退出媒體條款之立法目的。
（二）有線廣播電視法修正草案就現行有線廣播電視法第19條第4 項及其相關規定，指出三大不合理處，業如上述，可認被告亦明知該條規定立意雖屬良善，卻失於簡陋，尤其在規範間接投資部分，因條文未明白區分間接投資之投資主體、比例及實質上是否已達「壟斷」或「控制」電視事業之程度等不同情形，再分別賦予不同之法律效果，故如對該條項所定「間接投資」採「文義解釋」之結果，將造成系統經營者動輒得咎、無所適從之情況。蓋黨政軍退出媒體之條款，自92年間增定後，已實施數年，其核心概念已為臺灣社會大眾所普遍接受，而政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人於集中交易市場買賣上市櫃公司股票時，在絕大多數情形，所追求者僅係投資報酬率之極大化，縱因此發生間接投資系統經營者之情事，其於投資時亦不知情，而與意圖介入媒體經營無涉；況且，政府、政黨既不會因違反有線廣播電視法第19條第4 項規定而受罰，則政府、政黨等為投資選擇時，衡諸常情，自不會積極主動關心其所投資之標的，是否有直接或間接持有系統經營者股權之情況，而如此情形，恐非立法者於修法之初禁止黨政軍「間接投資」廣電媒體時所樂見。
（三）被告既明知有線廣播電視法第19條第4 項及相關規定之規範目的為何，亦目瞭其立法上缺漏之處，則被告於處罰被動受政府、政黨等間接投資之系統經營者時，自更應加妥適運用其裁量權，毋使依法正當營業之系統經營者，時因其無法掌握之第三人之投資行為而受裁處，致受驚擾。具體而言，被告應由該條項規範之目的出發，衡量個案中，政府、政黨等間接投資系統經營者之情況，實質上是否已達「壟斷」或「控制」電視事業之程度，而決定是否有依有線廣播電視法之相關規定予以適度之裁罰，以除去政府、政黨等介入廣電媒體經營之不法情狀之必要，而非不分青紅皂白，只要系統經營者一受有政府、政黨等間接投資之情形，立即依相關規定論處。
（四）按有線廣播電視法修正草案第10條規定修法說明略以：「為維護媒體中立，除去現行規定之不合理情形，爰將現行條文第19條第4 項修正移列為第10條第1 項及第3 項，並將規範對象修正為政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人；除直接投資及擔任系統經營者董事、監察人等，屬可預期範圍，仍予完全禁止；間接投資部分，就政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人，基於政黨係以共同政治理念，協助形成國民意志，促進國民政治參與為目的，任何政黨均不應直接或間接經營或持有系統經營者股份，爰採取較嚴格之管制方式，完全禁止之。至於政府、其捐助成立之財團法人及其受託人，則改採實質控制理論，容許於一定範圍內間接投資，並增訂禁止以其他方式控制系統經營者。四、鑑於實際運作上有多種可達到實質控制有線廣播電視之情形，為有明確認定基準，參考證券交易法第25條關於申報公告之門檻為股份總額百分之10，且鑑於公開資訊觀測站於98年11月最新資料顯示，目前大企業之董事、監察人、經理人及大股東持股餘額明細資料持股比，大多為百分之10以下，足見持股百分之10已有實質控制之可能，乃將以持股合計達系統經營者已發行股份總數百分之10者，明定為已達實質控制系統經營者，另擔任系統經營者負責人者，亦同，爰增訂第2 項規定。」等語，可知被告就規範對象明確修正為政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人；而認定「間接投資」，則訂立一套相當明確且更為合理之標準，即除以政黨作為投資人者應無條件予以限制外，於政府、其捐助成立之財團法人及其受託人等部分，則改採實質控制理論，容許其於一定範圍內間接投資媒體系統經營業者。
（五）本件原告於97年時，經勞保局及退撫會分別由公開集中交易市場買賣持有日月光公司，而間接投資原告之比例，僅各為0.1865% （計算式：勞保局持有日月光公司股份比例3. 303% ×日月光持有宏錦光公司股份比例27% ×宏錦光
公司持有渥鈞公司股份比例23% ×渥鈞公司持有原告股份
比例1000%=0.0000000%，小數點後第五位四捨五入）及0.0937% （計算式：退撫會持有日月光公司股份比例1.509%×日月光持有宏錦光公司股份比例27% ×宏錦光公司持有
渥鈞公司股份比例23% ×渥鈞公司持有原告股份比例1000
%=0.0937% ），均不到1%，且勞保局及退撫會亦皆未擔任原告之董事、監察人或經理人等公司負責人職位。
（六）又98年時，原告經勞保局及退撫會分別由公開集中交易市場買賣持有日月光公司，而間接投資原告之比例，則僅各為0.1082% （計算式：勞保局持有日月光公司股份比例1.743%×日月光持有宏錦光公司股份比例27% ×宏錦光公司
持有渥鈞公司股份比例23% ×渥鈞公司持有原告股份比例
1000%=0.0000000%，小數點後第5 位四捨五入）及0.0891% （計算式：退撫會持有日月光公司股份比例1.435%×日
月光持有宏錦光公司股份比例27% ×宏錦光公司持有渥鈞
公司股份比例23% ×渥鈞公司持有原告股份比例1000%=0.
0000000%，小數點後第5 位四捨五入），亦均不到1%。勞保局及退撫會仍皆未擔任原告之董事、監察人或經理人等公司負責人職位。依被告修正草案所認可之標準觀之，無論於97年間或98年間，勞保局及退撫會顯咸無實質控制原告經營之可能，依目的性限縮解釋，原告自未違反有線廣播電視法第19條第4 項規定。更遑論，原告並非有線廣播電視法第19條第4 項規範之行為主體。
（七）本件被告雖援引立法院第5 屆第3 會期第15次會議決議，主張有線廣播電視法第19條第4 項規定之立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維議新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營；且依該規定文義解釋，有關間接投資之認定未限定轉投資之層數，與同法施行細則第12條規定不同，顯係立法者有意為之云云。惟被告一方面認定該規定如依字面而行，有其窒礙難行之處，故提出修正草案欲以改善；另一方面轉頭卻又依文義解釋之方式認定「間接投資」之態樣，並據以處罰原告等系統經營業者，則被告所為，實已涉有違反禁反言原則之嫌。況依原告上開分析，於97年及98年間，合計勞保局及退撫會間接持有原告之股份，亦皆不到1%，則以其比例之微，是否足以構成92年修法時之立法意旨所指「介入媒體經營」之程度，殊值懷疑，依法規範目的予以限縮，應認勞保局及退撫會於本件之間接投資行為，應非屬有線廣播電視法第19條第4 項規定所禁止規範行為。詎被告逕作成原處分裁處原告，則其對原告所造成基本權利之侵害，和其所欲達成之目的間，已顯失均衡，致有比例原則之違反，可知原處分於法尚有未合，自應予以撤銷等情。並聲明求為判決撤銷原處分。
參、被告則以：
一、有關原告陳述日月光公司不受有線廣播電視法相關規定之規範乙節，被告不爭執。
二、又原告訴稱其非有線廣播電視法第19條第4 項之行為主體，顯係對於法律有所誤解。
（一）有線廣播電視法第19條第4 項規定：「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人不得直接、間接投資系統經營者。」及同法第24條第1 款規定：「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一、違反第19條或第20條規定者。」違反之效果則訂於同法第68條第1 項第2 款規定：「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：……二、有第24條第1 款、第4 款或第5 款情形者。」及同法第68條第2 項復規定：「前項限期改正之方式如下：一、處分全部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三、免除擔任職務。四、其他必要方式。」
（二）依照前開有線廣播電視法相關規定整體觀察可知，對於政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人直接、間接投資系統經營者時，立法者係課與系統經營者有防止及排除之義務，故原告既係經許可籌設有線廣播電視系統經營者，自應為前開有線廣播電視法相關規定之規範主體。三、原告復稱其因第三人間接投資原告之行為，原告無故意復無過失，依行政罰法第7 條第1 項規定，應不予處罰乙節；及其具有阻卻責任事由，亦係曲解法令。
（一）依行政罰法第10條第1 項規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」按「行政罰責任之成立須具備故意或過失之主觀歸責要件，……所謂過失係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意，並能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生者而言。……而過失之要求注意程度，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，其注意範圍以違反行政法上義務之構成要件事實為原則。」此有本院99年度訴字第2537號判決可稽。
（二）依現行有線廣播電視法第19條、第24條、第68條規定，課予有線廣播電視系統經營者本身是否有盡到防止或排除政黨、政府等購買其股份之義務，縱非故意，然按其情節應注意、能注意而不注意而違反上開行政法上義務將受裁罰。而所謂是否有盡到上開義務，得分為二層次：第一層次須有「知」，即判斷系統經營者有無可能於公開交易市場上知悉其自身之股權結構；第二層次係「排除可能」，此須檢視以往是否曾有系統經營者排除黨政軍持股之先例，而客觀判斷於法律上或事實上存在排除之可能性。本件事實係勞保局及退撫會為日月光公司前10大主要股東（97年持股比例分別為3.003%、1.509 ％，98年持股比例分別為1.743 ％、1.435 ％），而日月光股份有限公司持有宏錦光公司股份約27.3% ，又宏錦光公司持有原告上層百分之百控股公司渥鈞公司23% 股份，股權結構僅有四層，此一股權結構非常明顯，原告無須太費事便可查得、知悉，且以往亦有系統經營者排除黨政軍持股之先例，並非無排除之可能性，是以系統經營者於具備上開二層次則得認其負有查核、排除義務，而於其證明自身有盡查核義務而無效果，始得認為無故意或過失。
（三）然本件原告於每季申報股權結構時均向被告切結其無違反有線廣播電視法第19條規定情事，但並無任何查核作為，絲毫不願盡其上開注意義務，縱不構成故意，於具備知悉明顯股權結構、仍有排除可能卻不願盡其查核、排除義務之義務違反，原告主觀上具備應注意並能注意卻不注意之過失，應可確定。
四、又原告辯稱原處分命原告應自原處分送達之日起，1 年內就日月光公司之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定部分，以「適當方式」予以排除，有違行政程序法第5 條明確性原則及期待可能性原則，亦屬辯解之詞。
（一）99年因有線廣播電視系統經營者違反有線廣播電視法第19條第4 項規定遭被告裁處之系統經營者計有28家，該28家業者不服提起訴願後，經訴願決定撤銷原處分，被告復於100 年7 月28日就該違反黨政軍規定乙節舉行聽證，該聽證程序中當事人之一陽明山等12家凱擘旗下系統經營者（註該12家系統經營者之上層控股公司是盛庭及盛浩股份有限公司，由本國投資人宏璟新股份有限公司（下稱宏璟新公司）持有23% 股份，其上層股東為宏璟建設股份有限公司（下稱宏璟建設公司），另外日月光公司透過宏璟建設公司間接持有宏璟新公司股份。
（二）該聽證中表示表明已特別徵詢原股東- 宏璟新公司同意，轉售原持有集團上層公司的股份與凱聲股份有限公司（下稱凱聲公司），因凱聲公司的股東身分已經是本國籍的自然人，已經沒有涉及到任何上市公司持股的情況股東身分已經是本國籍的自然人，故違反黨政軍條款乙節已獲得改正。故他案中之原告既可以適當方式排除黨政軍投資媒體之條款，原告亦應有其適當方式排除，並無違反行政明確性及可期待性之原則。
五、另原告辯稱有線廣播電視法第19條第4 項規定認定「間接投資」時，應依目的性解釋予以限縮，亦屬曲解法令。
（一）按有線廣播電視法第19條及同法第20條規定，係於92年12月24日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營（立法院第5 屆第3 會期第15次會議決議）。此外，92年12月24日公布、同年12月26日施行之廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法亦均分別訂有黨政軍退出媒體條款。
（二）被告就其中涉及之個案，經95年5 月19日第56次委員會議決議，考量整體產業現況、歷史因素及法規遵守，認為應予一致處理。被告前經調查程序並依前揭會議決議已正式函告持有黨政軍股份之各相關廣電媒體，給予6 個月之改正期限，是以，各相關廣電媒體對於原處分機關處理黨政軍持股採取從嚴（直、間接均不得持有）已然明確，殆無疑義。
六、綜上，原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，違法事實確鑿，基於被告之組織法第1 條謹守黨政軍退出媒體之精神與對於黨政軍持股認定原則，及有線廣播電視法一體適用於所有系統經營者，無排除適用之理由。依有線廣播電視法第24條第1 款及同法第68條第1 項第2 款規定，裁處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正。因此，被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。原告所辯，實難謂有理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實概要欄所述之事實，業據提出被告101 年1 月16日通傳營字第10141001030 號裁處書影本為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
（一）原處分是否違反「一事不再理原則」或訴願決定之拘束力？
（二）被告得否以「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4 項所定「不得直接或間接投資系統經營者」之義務為由，而對未違反上開義務之「系統經營者」加以裁罰？
（三）本件原告對於訴外人勞保局、退輔會等政府機關間接持有訴外人日月光公司股份之行為，是否具備預見可能性及防止發生之可能性，原告有無故意或過失？
（四）原處分是否違反明確性原則？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）有線廣播電視法第19條第4 項規定：「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者。」
（二）有線廣播電視法第24條第1 款：「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一、違反第十九條或第二十條規定者。……」（三）有線廣播電視法68條第1 項第2 款規定：「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：……二、有第二十四條第一款、第四款或第五款情形。……」，二、原處分並未違反「一事不再理原則」或訴願決定之拘束力：（一）按「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力；就其依第10條提起訴願之事件，對於受委託行使公權力之團體或個人，亦有拘束力。」訴願法第95條固定有明文。惟上開規定所指之訴願決定拘束力，係針對已確定之終局性訴願決定而言。本件前訴願決定，雖將前處分撤銷，並命被告另為適法之處理（即本件之程序標的即原處分），係屬程序中之決定，而不具終局效力，是本件並無訴願法第95條前段之適用。原告主張前訴願決定就本件有存續力、構成要件效力及確認效力，被告除有再審之法定原因外，不得就同一事實再更為處分，則被告於別無新事證之情況下，竟違法再就同一事件對原告作成原處分，顯已違反「一事不再理」原則云云，洵不足採。
（二）次按「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」為訴願法第96條所明定。是訴願決定撤銷原處分，如係須由原處分機關調查事證後另為適法之處分者，原處分機關自應依訴願決定意旨調查事證，此並無違反訴願決定拘束力之問題，且如依調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，原處分機關自仍得維持經撤銷之前處分見解。本件前訴願決定，係以被告如何認定原告於每季切結申報股權資料有違法之故意過失？且原告是否切結不實，與原告因受勞保局及退撫基金間接投資致違反有線廣播電視法第19條規定之行為，分屬不同行為態樣，被告僅以原告每季申報股權切結承諾書違反黨政軍退出媒體規定，認原告應負違法過失責任，尚嫌速斷；又如黨政軍等他人投資行為非原告所能掌握，如何認定原告有違法之故意或過失？且有線廣播電視法第19條第4 項旨在禁止黨政軍以任何形式投資媒體，以防止介入媒體經營，惟因有價證券公開市場交易之不確定性，將致原告隨時可能違反規定而受罰，是否為該法規範之本旨？因認原處分非無研酌之處，乃將前處分撤銷，並命被告另為適法之處理（本院卷第49至51頁），是前訴願決定既認前處分尚須斟酌前情，應係指明被告應重為斟酌調查後再為適法處分，故被告基此於100 年7 月28日召開聽證會重為調查，衡酌相關事證綜合判斷後，認為原告有違法之故意或過失，乃重為原處分，並未違反前訴願決定之意旨，是原告主張原處分違反訴願決定意旨，而有悖於訴願法第96條規定云云，亦非可採。
三、被告不得以「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4 項所定「不得直接或間接投資系統經營者之義務」為由，而對未違反上開義務之「系統經營者」加以裁罰：
（一）按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。而其處罰，除法律有特別規定外，亦應遵循行政罰法及其相關法理有關規定（司法院釋字第685 號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書參照），合先敘明。
（二）次按有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項立法背景係92年間為使黨政軍勢力全面退出廣播電視媒體，維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，立法院於92年3 月間三讀通過廣電三法關於黨政軍退出媒體條款修正案，以匡正戒嚴時期所形成由黨政機關（構）及其相關團體壟斷或控制無線電視、無線廣播媒體等之不合理現象，該條款係於92年12月24日增訂並經總統公布施行。觀其文義，係指「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接持有有線廣播電視系統經營者之股份，核其立法意旨在使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入有線廣播電視系統之經營（立法院第5 屆第3 會期第15次會議決議參照）。上開規定係課予「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接投資系統經營者之不作為義務，亦即有線廣播電視法第19條第4項
、第5 項所規範不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非系統經營者甚明。（三）又按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第1條 、第3
條分別定有明文，已明白揭示行政罰應以違反行政法上義務為前提，且行政罰法原則上採行為責任，處罰之對象係以實施違反行政法上義務之行為人為限。又對於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則（行政罰法第1 條立法理由參照）。為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限，是以同法第4 條明定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限」，揭櫫「處罰法定主義」之旨。是如非屬法律或自治條例課予行政法上義務之人，除與負有行政法上義務之人間有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或同法第15條至第17條應予併同處罰之情形者外，即無違反行政法上義務之可能，而非屬行政罰之處罰對象，行政機關更不得任意以他人違反行政法上義務為由，而對未違反行政法上義務之人加以裁罰。
（四）有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款固將「違反有線廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項所規定之情形為前提。而有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項之規範對象既均為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非「系統經營者」，已如前述，則基於處罰法定主義，主管機關除有相當證據足以證明被直接或間接投資之「系統經營者」，與投資之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」間有故意共同實施投資之行為，或行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形外，「系統經營者」應無違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項之不作為義務之可能，而非屬有線廣播電視法第68條第1 項第2 款之處罰對象，被告更不得以「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反該法第19條第4 項所定不得直接或間接投資「系統經營者」之義務為由，而對未違反上開義務之「系統經營者」加以裁罰。
（五）關於「系統經營者」如何防免受到「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資？有線廣播電視法第68條第2 項規定：「前項限期改正方式如下：一、處分全部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三、免除擔任職務。四、其他必要方式。」，其所列舉第1 至3 款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防免其受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之目的，至於第4款之概括規定，依
現行法亦難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之有效措施，可證明同法第68條第1 項第2 款針對「系統經營者」之處罰，不包括單純因受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項規定而直接或間接投資「系統經營者」之情形。
（六）按行政罰法第10條第1 項：「對於違反行政法上義務事實之發生，『依法有防止之義務』，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」係規定對於行為人以消極不作為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，而科以與積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任。惟上開規定之適用，仍應以行為人「依法有防止之義務」為前提，是行為人依法律、自治條例或基於現行法令之衍生，如均無防止之義務者，即無適用該條項規定加以裁罰之餘地。又觀諸有線廣播電視法第19條規定共分6 項，除第2 項及第4 項、第5 項係分別限制外國人及「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」投資系統經營者外，其餘各項均係課予系統經營者一定之作為或不作為義務，是同法第24條第1 項、第68條第1 項第2 款固將「違反有線廣播電視法第19條」列為不予許可申請籌設、營運有線廣播電視以及對系統經營者裁罰之事由之一，惟仍應以「系統經營者」確有違反有線廣播電視法第19條各項所定情形為限，且不包括「系統經營者」單純因「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19
條第4 項、第5 項規定而被直接或間接投資之情形，均如前述。本件原告參酌行政罰法第10條第1 項之規定，僅以有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，即據以推論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任）云云，顯屬逾越法律規定之射程範圍，不當擴張有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項、第24條第1 款及第68條第1項
第2 款之規範對象，而使依法本不負有防免其接受黨政軍投資之作為義務，且客觀上亦難以履行該作為義務之「系統經營者」，擔負起非法定且難以期待其履行之作為義務，洵屬無據，自不足採。
四、本件原告對於訴外人勞保局、退輔會等政府機關間接持有訴外人日月光公司股份之行為，不具備預見可能性及防止發生之可能性，難謂有故意或過失：
（一）本件勞保局及退撫基金（性質上屬於「政府及其捐助成立之財團法人」），因投資日月光公司，而間接輾轉投資原告，雖已違反有線廣播電視法第19條第4 項所定「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接或間接投資「系統經營者」之不作為義務，惟因違反行政法上義務者為勞保局及退撫基金，而非原告（原告不負有上開不作為義務），且原告與勞保局、退撫基金間並無關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，況日月光公司為公開發行股票之公司，勞保局及退撫基金均係於股票集中交易市場買入日月光公司之股票，衡情原告應不可能與勞保局、退撫基金故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，則揆諸前揭規定及說明，被告僅以原告單純因勞保局、退撫基金違反有線廣播電視法第19條第4 項規定而被間接投資為由，而以原處分予以裁罰，即屬無據。
（二）被告雖主張：由有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，得以推論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務，如「系統經營者」未善盡防止之義務，即應依行政罰法第10條第1 項規定，與因積極行為發生事實者相同，而受處罰云云。惟查：
１、行政罰法第7 條規定：「（第1 項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2 項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」，可知自95年2 月5 日行政罰法施行後，基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失之情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰；且為提昇人權之保障，國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，除就法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織之故意與過失認定為擬制規定（第7 條至第9
條及第11條至第13條）之外，均應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，而不採「推定過失責任」之立法（立法理由參照）。
２、徵諸前揭92年12月24日修正公布所增訂之有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項規定之立法目的，可知解釋上，有線廣播電視法第68條第1 項第2 款規定所謂有線廣播電視者或系統經營者有同法第24條第1 款之違反同法第19條第4 項規定之處罰，需以「系統經營者」受處罰人有「故意」或「過失」之行為，致使「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」「直接、間接投資系統經營者」，致有「黨政軍勢力影響廣播電視媒體」之可能性，而有違「維護『新聞自由』與民主健全發展，黨政軍不以任何形式介入有線廣播電視系統之『經營』」之行為，始足當之。
３、本件依被告所提日月光公司輾轉間接投資原告之97年度及98年度年報及原告股權結構圖相關內容，係被告從相關公司97年度及98年度年報、經濟部公司登記資料調查整理所得，惟原告並無政府機關之調查權限，且依現行法制，並無任何法令限制日月光公司在公開交易市場買受股票投資公司，更無任何得以防止勞保局、退撫基金對於原告進行類似本件間接投資之有效措施，亦為被告於本院另案（101 年度簡字第157 號）準備程序中所自承。足徵原處分卷所記載之勞保局、退撫基金如何透過其他公司輾轉成為原告之投資人乙節，實難以期待原告應事先知情並防止其發生。況勞保局、退撫基金自91年間起即經由證券商，基於證券市場自由流通及公司股份自由轉讓原則投資買入日月光公司股票，日月光公司又為宏錦光公司之股東，日月光公司固透過投資宏錦光公司，間接持有原告之法人股東渥鈞公司股份，而形成多層次間接投資原告，惟原告係「被動」成為勞保局、退撫基金第4 層次間接投資之對象，除有違規內線交易之情形，原則上原告對於上開間接轉投資之情形，均處於被動狀態，根本無預見可能性，更無法拒絕勞保局、退撫基金間接持有原告之股份，可證原告在本件所謂「間接投資」之一連串過程中，毫無可非難性及可歸責性。４、行政院於100 年3 月24日第3239次會議通過、並經被告公告於其官方網站（網址：http://www.ncc.gov.tw/
）之有線廣播電視法部分條文修正草案，已明白指出自92年間實施至今之有線廣播電視法第19條第4 項「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者」、第24條第1 款及第68條第1項
第2 款等規定，包含下列問題：㈠對於以直接投資及間接投資以外之其他方式控制系統經營者，漏未規範。㈡在間接投資部分，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理情形。㈢違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理等語（本院卷第65-68 頁）。顯見有線廣播電視法之中央主管機關即被告及其上級機關行政院亦均認同有線廣播電視法第19條第4 項規定，除有違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，而造成歸責對象之不合理外，且在政黨、政府機關（構）經由多層次間接投資系統經營者之情形，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理現象。此際，系統經營者實已欠缺可歸責性及可非難性甚明。是以，被告針對勞保局、退撫基金經由4 個層次間接投資原告而違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之情形，卻對主觀上欠缺可歸責性及可非難性之原告加以裁罰，顯有悖於行政罰法第7 條第1 項之規範意旨。
５、勞保局及退撫基金早於91年間即已在股票公開交易市場買入日月光公司公開發行之股票，並無證據可證明原告於受勞保局、退撫基金「間接投資」之過程中，與勞保局、退撫基金故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形；此外，被告亦未舉證證明原告就其受勞保局、退撫基金間接投資之事實發生，有能防止（例如對勞保局、退撫基金有關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，得以防免受其等間接投資）而不防止之情事，足徵原告主觀上並無故意或過失違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之情形，應欠缺可非難性及可歸責性。
（三）被告復主張以原告於每年逐季向其申報股權結構資料，並填具「有線廣播電視系統經營者股權結構切結書」，表明絕無違反有線廣播電視法第19條及第20條之各項規定，顯見原告平時即應審慎檢視股權結構是否符合上開規範，並隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形，且以原告於99年10月間首次遭被告核處後，仍於100 年4 月、7
月及10月間向被告申報股權結構資料及出具前揭切結書，因認原告顯有應注意並能注意而不注意之過失云云。惟查：
１、「期待可能性原則」是人民對公眾事務負擔義務之界限
，凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行
政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務
者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人
民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事
實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務
即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期
待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，
背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期
待可能性原則」（參閱吳庚，《行政法之理論與實用》
，第64至65頁，2010年9 月11版；陳清秀，行政法的法
源，收錄於翁岳生主編《行政法》，第136 至137 頁，
2000年7 月2 版；葉慶元，期待可能性於行政法上之適
用，收錄於城仲模主編《行政法之一般法律原則》，第
326 至342 頁，86年7 月初版）。次按過失責任之構成
，首應確認違反行政法上義務之行為主體，以及該行為
主體對於違反義務結果之發生，主觀上有預見可能性，
且客觀上具有防止之可能性存在，始能以行政罰相繩。
２、本件勞保局及退撫基金，係分別經由公開集中交易市場
買入日月光公司之股票，致輾轉第4 層間接投資原告，
縱有違反有線廣播電視法第19條第4 項之規定，其違規
之行為主體應係勞保局及退撫基金，而非原告。況原告
對於勞保局及退撫基金經由公開集中交易市場買進日月
光公司之股票，致間接投資原告之投資行為的決策及判
斷，並無任何實質影響能力。且被告雖為主管機關，亦
無力阻止勞保局及退撫基金違規投資原告結果之發生，
是原告縱得知勞保局或退撫基金經由公開市場交易購買
上市櫃公司之股票而有間接投資原告之行為，惟有線廣
播電視法等現行相關法規，均未賦予原告任何足以否決
或排除勞保局、退撫基金或上市公司投資決定之權利或
有效措施，亦即原告對此種間接投資之結果，並無任何
「防止之可能性」。可知原告就本件結果（即勞保局及
退撫基金間接投資原告）之發生，主觀上並無預見可能
性，客觀上亦無從期待因原告克盡如何之注意義務後，
即可避免結果之發生，故原告自無可歸責性及可非難性
，更無何過失責任可言。
３、被告係於檢視日月光公司所編製之97年度及98年度年報
資料後，始察知日月光公司於該2 年間受有勞保局及退
撫基金之間接投資。而日月光公司97年度年報係於98 年2 月28日刊印（本院卷第33至34頁）、98年度年報則係
於99年2 月28日刊印（本院卷第36至37頁），上開年報
並註明股東結構表及主要股東名單，係依「股務代理公
司所提供最近期之資料」（97年年報資料係依98年1 月
19日之數據、98年年報資料則係依99年1 月25日之數據
）所製作，可知日月光公司若非經股務代理公司提供股
權相關資料，亦無法知悉勞保局、退撫基金係於何時、
購買何種、數量多少之自家公司股票；被告身為原告等
系統經營業者之主管機關，若非檢視日月光公司已公開
之年報資料，亦無法得知上開資訊，卻苛求原告應隨時
掌握勞保局、退撫基金或其他「政府、政黨、其捐助成
立之財團法人及其受託人」等大量且不勝枚舉之直接及
間接投資行為，顯係課予原告大海撈針似的「期待不可
能」注意義務。況目前並無任何法規授權原告等有線電
視系統經營者，得合法取得上層公司之股東持股狀況，
並據以向被告申報；遑論以公開集中交易市場撮合狀況
之瞬息萬變，原告若欲隨時每日掌握直接或間接持有原
告所有上層股東股權之變化狀況，顯需付出不成比例之
巨大成本，勢必影響原告之正常營運，而有悖於有線廣
播電視法第1 條所揭櫫「促進有線廣播電視事業之健全
發展」之立法目的。
４、日月光公司及被告於「事後掌握」勞保局及退撫基金之
違規投資行為，已有困難，業如前述，可見縱係日月光
公司或被告本身，要於「事前預見」勞保局及退撫基金
之違規投資行為，亦幾屬不可能，是被告所稱原告「平
時即應審慎檢視股權結構是否符合有線廣電法相關規範
，並隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形」
，若有違反，即有過失云云，顯係課予原告顯不相當且
欠缺期待可能性之注意義務。
５、原告雖按季填具制式切結書，切結「股權結構資料，絕
無違反有線廣播電視法第19條第20條之各項規定」，但
無論原告切結與否，均無礙於勞保局、退撫基金已間接
投資之事實（縱使於切結書上已告知被告有被勞保局、
退撫基金間接投資，該間接投資之狀態亦未改變），該
切結書充其量只能認定原告知情不報，但知情不報並非
有線廣播電視法第19條第4 項、第24條第1 款之「直接
、間接投資」行為，而同法68條第1 項第2 款規定是處
罰直接、間接投資行為，不是科予原告報告義務，故原
告按季填具切結書之行為，顯與應罰之他人「直接、間
接投資」行為之故意過失無涉，尚不足以作為原告就其
受勞保局、退撫基金間接投資之狀態，應負故意或過失
責任之佐證。
６、被告另辯稱陽明山等12家凱擘旗下系統經營者，經伊通
知改善後，已商得間接投資之股東轉讓持股，違反黨政
軍條款乙節已獲得改正云云，縱或屬實，惟亦係建立於
該間接投資之股東自願配合之基礎上，而非系統經營者
得以自行獨立排除「政府、政黨、其捐助成立之財團法
人及其受託人」之間接投資，是被告以此為由，辯稱原
告應有得以排除黨政軍投資媒體之適當方式，而具有期
待可能性云云，尚難憑採。
四、原處分違反明確性原則：
（一）按行政行為之內容應明確，行政程序法第5 條定有明文。亦行政處分之內容應具備明確性，此係自行政處分之具體化抽象法規範的功能衍生而來，要求行政處分之內容必須清楚、明白，俾相對人得以知悉國家所課予義務或給予權利之內容，進而知所應對進退。如命相對人應為「必要之改正措施」，而未指明如何改正，即有違背明確性要求之嫌。德國實務上甚至對單純命相對人應「回復適法之狀態」的行政處分，亦以其未指明何種狀態始為適法為由，而認定違反明確性原則之要求（詳參許宗力，行政處分，收錄於翁岳生編《行政法》，2000年2 版，第597 頁）。
（二）本件原處分命原告應自原處分送達之日起，1 年內就日月光公司之間接投資涉及牴觸有線廣播電視法第19條第4項
規定部分，以「適當方式」予以排除，惟本件違反有線廣播電視法第19條第4 項規定間接投資原告者為勞保局及退撫基金，被告依有線廣播電視法第68條第2 項規定，命原告就「日月光公司」間接投資牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，1 年內以「適當方式」予以排除，已有違誤（應係勞保局、退撫基金之誤），且被告僅命原告應為「以適當方式排除」之改正措施，卻未具體指明如何改正，即所謂「適當」方式排除係指何意及何種方式，自難謂明確。
（三）何況有線廣播電視法第68條第2 項所列舉第1 至3 款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防免其受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之目的，至於第4 款之概括規定，依現行法亦難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之有效措施，況日月光公司係一上市公司，任何人，包括勞保局及退撫基金等政府機關，皆可經由公開集中交易市場自由買賣該公司之股票，並無需經日月光公司之同意或主管機關、甚至原告之許可，而現行法更未賦予被告或原告任何足以否決或排除勞保局、退撫基金或上市公司投資決定之權力或有效措施，亦即原告對此種間接投資之結果，客觀上並無任何方法可以排除，原處分要求之「以適當方式排除」，揆諸前揭規定及說明，顯已違背明確性原則。
五、綜上所述，原告並非有線廣播電視法第19條第4 項之規範對象，勞保局、退撫基金經由公開集中交易市場買受日月光公司股票，並輾轉間接投資原告，縱有違反上開規定之情形，惟因被告無法舉證證明原告有與勞保局、退撫基金故意共同實施上開投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，況原告依法並不負有事前或事後防止其受黨政軍投資之作為義務，亦不可能期待其事前或事後有防止之作為能力，原告並無可非難性及可歸責性，於主觀上就被間接投資結果之發生無故意或過失，自不應受罰；又原處分限期命原告以「適當方式」排除上開結果，亦不符行政行為明確性原則，從而原處分裁處原告「10萬元罰鍰，且應於1 年內以適當方式改正，若無法於期間內改正違法行為，將按次連續處罰，情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可」，自有違誤。原告訴請撤銷原處分，為有理由，應予准許。六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　101 　　年　　6 　　月　　5 　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 蔡紹良
法 官　畢乃俊
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　101　 年　　6　　 月　　5　　 日書記官 簡若芸