臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴字第398號

• 裁判案由: 有線廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 07 月 03 日
• 當事人: 觀天下有線電視事業股份有限公司

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第398號101年6 月19日辯論終結原 告　觀天下有線電視事業股份有限公司
代　表　人　賴弦五（董事長）
訴訟代理人　黃雅惠　律師
曾惠仙　律師
陶秋菊　律師
被 告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　蘇蘅（主任委員）
訴訟代理人　陳慧慧
謝明謙
王柳霖（兼送達代收人）
上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服被告中華民國101
年1 月11日通傳營字第10141000960 號裁處書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原處分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
按不服經聽證之行政處分者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序，行政程序法第109 條有明文規定。本件原告不服之被告中華民國（下同）101 年1 月11日通傳營字第10141000960 號裁處書（下稱原處分），係經聽證作成之行政處分，依前開規定免除訴願程序，是原告未經訴願逕向本院提起行政訴訟，自無不可，合先敘明。
二、事實概要：
被告以臺北市政府對於富邦金融控股股份有限公司（下稱富邦金控）有直接投資關係、富邦金控100 ％持有之富邦綜合證券股份有限公司（下稱富邦證券）及富邦人壽股份有限公司（下稱富邦人壽）對於台灣大哥大股份有限公司（下稱台哥大）有間接投資關係；台哥大復透過100 ％持有之台灣固網股份有限公司（下稱台固）、台固投資股份有限公司（下稱台固投資）及台固媒體股份有限公司（下稱台媒）多層次轉投資原告，違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，並有同法第24條第1 款情形，而於98年12月22日以通傳營字第09841083580 號裁處書，依同法第68條第1 項第2 款規定，裁罰原告新臺幣（下同）10萬元，並命原告自處分書送達之日起，1 年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除，同時揭示若原告無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證（下稱第1 次裁罰處分）。嗣原告提出訴願後，行政院以99年4 月14日院臺訴字第0990094336號訴願決定撤銷原處分（下稱第1 次訴願決定）。被告復於99年7 月1 日以通傳營字第09941042791
號裁處書再次作出相同裁罰內容之處分（下稱第2 次裁罰處分），原告不服再次提出訴願，該處分亦遭行政院99年11月25日院臺訴字第0990107017號訴願決定撤銷（下稱第2 次訴願決定）。嗣被告於100 年7 月28日召開聽證會，並以原處分裁罰原告10萬元，並命原告自處分書送達之日起，1 年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除，若原告無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證。原告不服，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）有線廣播電視法第19條第4 項規範之行為人為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」（下稱黨政軍），原告僅為被投資標的，無可歸責性及可非難性，原處分顯然違反行政罰法第7 條及司法院釋字第275 號解釋意旨：
⒈違法投資之行為人為黨政軍，有線廣播電視者或系統經營者僅係被投資標的：
⑴依行政罰法之立法理由及行政罰法第4 條揭櫫之處罰法定主義，受行政裁罰者須有「違反行政法上義務之行為」為前提，而此行政法上義務之構成要件，當需法律或法規命令有明文規定者為限，合先敘明。
⑵查有線廣播電視法第68條第1 項第2 款規定所謂「有線廣播電視者」或「系統經營者」有同法第24條第1 款之違反同法第19條規定之處罰，係以「有線廣播電視者」或「系統經營者」為處罰之對象，惟違反行政法義務之構成要件，卻以「黨政軍不得直接、間接投資系統經營者」為要件，該規定之主體為「黨政軍」，而規範之「行為」亦係「黨政軍」所為之「直接、間接投資系統經營者」，均與「有線廣播電視者」或「系統經營者」無涉，「有線廣播電視者」或「系統經營者」僅係被投資標的。另遍查有線廣播電視法，亦無課予系統經營者負有防免黨政軍違法投資之作為義務，基於處罰法定主義，主管機關除有相當證據足以證明被直接或間接投資之系統經營者，與黨政軍間有故意之共同實施投資行為外，系統經營者應無違反有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項不作為義務之可能，而非屬有線廣播電視法第68條第1 項第2 款之處罰對象。且有線廣播電視法第68條第2 項所舉之改正方式，或無法使系統經營者得以有效達成防免黨政軍投資之目的（第1 款至第3 款），或無法由系統經營者一己之力自行排除或防免黨政軍投資之有效措施，更足以證明該法第68條第1 項第2 款針對「系統經營者」之處罰，仍應以系統經營者確有違反有線廣播電視法第19條各款明定之義務為限，而不包括第19條第4 項、第5 項規定單純因「受」黨政軍違法直接或間接投資系統經營者之情形。
⑶次查，行政罰上之不作為義務應仍以行為人「依法有防止之義務」為前提，有線廣播電視法第19條規定共分6
項，並非各項均係課予系統經營者一定之作為或不作為義務，則被告僅以有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款針對系統經營者違反同法第19條之處罰規定，即據以推論上開規定課予系統經營者負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任）云云，而未逐項論究該法第19條各項之構成要件，顯屬逾越法律規定之射程範圍，不當擴張有線廣播電視法第19條第4 項、第5 項、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款之規範對象，而使依法本不負有防免其接受黨政軍投資之作為義務，且客觀上亦難以履行該作為義務之系統經營者，擔負起非法定且難以期待其履行之作為義務，自不足採。
⑷且原告與臺北市政府、原告與富邦金控、富邦金控與台哥大間並無關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係（被告不爭執關於台哥大與富邦金控間並非關係企業，且無控制從屬之監督關係乙節，被告於本院101 年6
月14日庭訊時已表明不爭執），原告與臺北市政府間並無犯意聯絡或故意共同實施違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之投資行為，則基於處罰法定主義並揆諸前揭規定及說明，被告僅以原告單純受臺北市政府違法間接投資為由裁罰，顯屬無據。
⒉縱認有線廣播電視法課予系統經營者防止或排除黨政軍直接或間接投資之義務，然系統經營者處於被動狀態，僅係最底層被投資標的，無故意、過失可言，自無可非難性及可歸責性：
⑴依司法院釋字第275 號解釋、行政罰法第7 條暨立法理由及同法立法總說明揭櫫之「有責任始有處罰」原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，否則即不予處罰；且國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，均應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任。
⑵然查本件原告係被動之被投資標的，並無政府機關之調查權限，且依現行法制，更無任何得以防止臺北市政府對於原告進行類似本件所謂間接投資之有效措施，從而，實無課以原告應事先知情或事後排除義務之餘地。原告對於臺北市政府間接轉投資之情形，均處於被動狀態，根本無預見可能性，更無法拒絕，可證原告在本件所謂「間接投資」之一連串過程中，毫無可非難性及可歸責性。況被告亦未舉證證明原告有何可非難性及可歸責性，故原處分顯已違反釋字第275 號解釋及行政罰法第7 條第1 項規定，自應予撤銷。
⑶且觀諸被告提案並經行政院會議通過、目前在立法院審議之有線廣播電視法草案可知，身為有線廣播電視法之中央主管機關即被告及其上級機關行政院，均認同違反該法第19條第4 項規範行為人為黨政軍，卻以系統經營者為裁罰對象顯不合理，始提出修法草案，足徵被告明知系統經營者顯然欠缺可歸責性及可非難性，卻仍對身為最底層被投資標的之原告加以裁罰，顯有悖行政罰法第7 條第1 項之規範意旨至明。
⑷被告主張原告事前知悉、事後亦未排除臺北市政府之間接投資云云，顯有重大違誤而不足採信：
①經濟部工商登記資料僅得查詢公司基本資料及董監資訊，並無顯示股權結構；而年報是公司向股東報告前一年度之經營成果，以富邦金控、台哥大97年年報而言，係於97年度終了後，公司於98年開始進行編製，編製完成後置放於98年6 月股東常會會場，由出席股東取閱，即便是台哥大或富邦金控之子孫公司，亦無權出席股東會而取得該等年報，原告自無法取得；公開資訊觀測站之資料則係為保障投資人所揭露之公開資訊，即便資訊以上述三種方式公開，亦不代表原告已必然「知悉」上層法人股東之股權結構。況查，無論年報、公開資訊觀測站或經濟部工商登記網站之公開資訊，均係記載過去發生之事實，臺北市政府早已完成違法投資在先，原告既無「事先」知悉或參與之事實，復僅為投資之標的，試問：原告為何依法而有事前防止與事後排除之義務？退而言之，縱原告事後知悉，然原告僅為最底層之被投資標的而非投資者，又豈有事後排除黨政軍違法投資行為之權力？且即便原告「事後」知悉，此「事後知悉」與黨政軍「已發生之違法投資行為」二者間顯無因果關係。原告依法並無事後排除之義務，亦無排除此違法間接投資行為之期待可能性至明。
②再者，原告囿於無政府機關之調查權限，對於黨政軍因投資或購入國內上市（櫃）公司股票，致其間接持有系統經營者股份等轉投資關係、持股比例及持股起迄時間，事先均不知情，更無故意過失；且基於證券市場自由流通及公司股份自由轉讓原則，原告對於上開間接轉投資之情形，實處於被動狀態，且無預見可能性，更無法拒絕該等黨政軍購買其上數層上市公司股東（如台哥大及富邦金控）之股份，而無可非難性及可歸責性。被告雖謂原告得由政府機關公示登記系統查詢得知上開股權結構云云，然若非經股務代理公司提供股權相關資料，任何人均無法知悉黨政軍係於何時、購買何種、數量多少之自家公司股票，且被告身為系統經營者之主管機關，若非檢視上市公司（本件即富邦金控、台哥大）已公開之年報資料，亦無法得知上開資訊，卻苛求原告應隨時掌握黨政軍之直接及間接投資行為，顯係課予原告「期待不可能」之注意義務。退步言，即便原告得知上層股東有黨政軍持股，依現行法制，亦無任何得以防止相關黨政軍對於原告進行類似本件所謂間接投資之有效措施，無自行排除渠等持股之可能，故難謂原告有何違反注意義務之過失。
⑸原告並無切結不實，且原告出具之切結書與黨政軍「已發生之違法投資行為」二者間分屬不同行為態樣，亦無因果關係，被告以此認定原告有過失云云，實屬無稽且有違反信賴保護原則：
①查原告每年每季均依被告提供之制式表格申報股權結構資料，不得擅自更動內容。以98年10月15日觀98發字第0137號函文所附切結為例，其中「股東名冊」及「有線廣播電視系統經營者關係企業申報表」資料，原告均係依被告要求，依公司法規定就股東及關係企業據以瞭解並填報，即「股東名冊」填載之法人股東為「台媒」及「富天下媒體科技」（全名為富天下媒體科技股份有限公司，下稱富天下媒體科技）；「關係企業」則填載「台媒」；此外就台媒及富天下媒體科技之股權結構，亦依被告制定之制式「有線廣播電視系統經營者外國人直接、間接持股比例申報表」表格進行瞭解並填報原告之法人股東為「台媒」、「富天下媒體科技」，持股比例分別為「92.38%」及「6.69% 」（其餘股份由數位個人股東持有）；另台媒及富天下媒體科技之外國人股東均為「無」。據此可知，依被告要求之制式表格，就令原告對投資股東是否有黨政軍持股應負注意義務，僅限直接股東（即台媒，台媒上層股東無外國人）是否存有黨政軍投資情事。因台媒確無黨政軍投資情事，故原告乃依被告之制式切結書切結「本公司98年10月15日觀98發字第0137號函申報之股權結構資料」，絕無違反有線廣播電視法之相關規定。則原告以被告所要求之內容據實申報，並無違法之故意過失。
②次查，臺北市政府入股富邦金控之情形，實屬原告出具切結書前早已發生之事，不但與原告出具切結書之行為分屬不同之行為態樣，且黨政軍違反有線廣播電視法第19條第4 項之行為與原告出具切結書完全無任何因果關係。抑有進者，被告明知原告等系統經營者，難以得知上層股東持股狀況，卻執意要求原告必須提出切結書，始願發給籌設或營運許可，則原告為取得許可而配合出具之切結書，卻遭被告據以認定原告係怠於檢視股權結構而有過失之佐證，顯係將其身為主管機關怠於審查之責任，轉嫁由系統經營者負擔，洵不足取。
（二）原告並無排除第三人直接或間接投資之法令依據，無排除黨政軍投資系統經營者之可能性，故被告命原告應以適當方法予以排除，顯然違反行政行為明確性原則及期待可能性原則，應屬違法、無效之行政處分：
⒈原告既非投資之行為人，無從自行排除或改正，且亦無任何法令依據賦予原告得強制要求或命令臺北市政府「排除」其持股。況無論從被告327 次委員會議甚或修法草案總說明中，均顯示被告明知原告有不可歸責之事由，且「確實無法配合改善」，故被告既已明知原告確實無法改善，復據他案第三人（非遭處分之系統經營者）之任意收購股權行為而認定同屬系統經營者之原告得以適當方式排除云云，被告所持理由顯然前後矛盾，並無足取。
⒉況且，被告答辯狀中所引訴外人陽明山等12家凱擘其下系統經營業者改正之案例，乃屬第三人之任意行為，而此第三人出於自願而為收購行為，非屬身為最底層投資標的之系統經營者所能掌控，亦不能據此以認定系統經營者即有法定排除義務。
⒊況行政行為之內容應明確，行政程序法第5 條定有明文。可知行政處分之內容應具備明確性，俾相對人得以知悉國家所課予義務或給予權利之內容，進而知所應對進退。被告僅命原告於收到處分之日起1 年內對於黨政軍持股以「適當方式」予以排除之改正措施，卻未具體指明應如何改正，及所謂適當方式係指何意及何種方式，則被告原處分此部分內容顯已違背明確性原則；又徒憑被告所為之原處分，殊難期待原告即有法律上權源，而得本於一己之力獨立以「適當方式」「排除」黨政軍間接投資原告之結果。是以原處分限期命原告應為一定之作為義務，客觀上實欠缺期待原告得依處分內容改正之可能性，亦有違行政法上之期待可能性原則。
⒋又查被告甚且於另案答辯狀中略謂：原告如於受罰前函請政府退出媒體，即無過失（被告101 年度訴字第380 號答辯狀，原證17第21頁第2 行至第5 行）云云，惟查：
⑴被告要求原告應「通知」上層股東釋股云云，顯係強加法令所無之義務予原告等系統經營者，有悖於法律保留原則，自屬無據。
⑵然原告雖無此義務，惟在101 年1 月13日收受原處分前，曾於99年3 月透過富邦金控發函轉知臺北市政府關於適當方式排除乙事，經臺北市政府函覆富邦金控：「次查本府雖於98年度編列預算擬將持有貴公司之股份全數處分，惟經本市議會全數刪除，另依該會審議意見，總預算經該會審議全數刪除者，2 年內不得再行編列，是本府99年度並無釋出貴公司股份之計畫。」可知臺北市政府於101 年度前無法排除本件違法間接投資。
⑶嗣原告收受原處分後再次請富邦金控轉知臺北市政府，惟臺北市政府業函覆富邦金控：「次查本府101 年度並未編列處分貴公司股票相關預算，且目前無釋出貴公司股份之計畫。」據此可知臺北市政府於原處分要求限期改正之期限內，並無編列預算釋股之計畫，則縱認原告負有排除義務，原告亦已履行被告之要求，於本件受罰前發函請臺北市政府退出媒體，應無過失責任甚明。且如依被告之主張，原告已盡查核義務而無效果，即得認為並無過失，既無過失，被告之處分即無所據，自應予撤銷。
（三）原處分乃被告對原告做出相同裁罰內容之第3 次裁罰處分，而前2 次裁罰處分均已遭行政院訴願會撤銷在案，原處分顯有違反訴願法第95條及96條之行政自我拘束原則、行政程序法第8 條誠信原則之重大違誤：
⒈按「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力」、「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」訴願法第95條前段、96條定有明文。查被告前後2 次做出之裁罰處分，均遭行政院訴願會認為原告並無違法之故意或過失而撤銷原處分，惟被告歷經上級機關2 次撤銷違法處分後，再以同一理由接續做出裁罰內容相同之第3 次（即本次）處分，應已違反前揭訴願決定拘束力之規定。
⒉依司法院釋字第368 號解釋，訴願決定對於原處分機關有拘束力，原處分機關如仍另為處分，仍應依訴願決定意旨辦理，且原處分遭撤銷之理由如為適用法律見解有違誤者，則原處分機關不得再為相同內容之處分。
⒊本案歷次遭訴願機關撤銷原處分之理由乃為訴願機關業已從實體上定原告並無故意過失，而非有其他事證尚須調查，復觀被告前後3 次裁罰原告之憑據及其理由完全相同，且被告亦未舉證其有任何新事證，則原處分明顯未按訴願決定意旨為之，應屬違法失當至明。
⒋再者，被告一方面一再對原告施以裁罰並限期命改正之行政處分，另一方面卻於99年間提案通過研議修正有線廣播電視法部分條文「……五、明定黨政機關（構）控制系統經營者之處罰，並修正為處罰黨政機關（構）投資人（修正條文第六十八條之一第一項至第四項）。……」可見被告顯然明知現行法禁止黨政軍直接間接投資有線廣播電視業者，卻於黨政軍違法時，以被投資之原告為裁罰對象，確不合理。被告既已確知現行黨政軍條款有如上缺失而提出修法並送行政院審議，同時卻無視前揭違法性認知及其上級行政機關2 次撤銷原處分之訴願決定，又第3 度對原告做出本件裁罰處分，除嚴重違反訴願法第95、96條之行政自我拘束原則外，更違反行政程序法第8 條「行政行為，應以誠實信用之方法為之」之誠信原則。則原處分顯然不當，應予撤銷，亦甚灼然。
（四）本件被告裁處權業已罹於時效，原處分顯然違法：
按行政罰法第27條第1 項規定「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。」、第2 項規定「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生之時起算。」，查本件被告係依富邦金控及台哥大之97年年報，認定原告違反有線廣播電視法行為係發生於97年間，然被告卻於101 年1 月11日作成原處分，揆諸前揭規定顯已逾越裁處權之3 年時效，原處分顯屬違法。
（五）並聲明求為判決：⒈原處分撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：
（一）按中央法規標準法第16條規定：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。……」次按行政罰法第1 條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」查有線廣播電視法為特別法，爰有線廣播電視系統經營者違反前述行政法上之義務而受罰時，自應優先適用有線廣播電視法之規定。
（二）又原告訴稱其非有線廣播電視法第19條第4 項之行為主體，顯係對於法律有所誤解，依上述有線廣播電視法第19條第4 項、同法第24條第1 款、同法第68條第1 項第2 款及第2 項規定整體觀察可知，對於政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人直接、間接投資系統經營者時，立法者係課與系統經營者有防止及排除之義務，故原告既係經許可籌設有線廣播電視系統經營者，自應為前開有線廣播電視法相關規定之規範主體。
（三）原告指陳被告前於98年12月間及99年7 月間，已就與原處分相同之事實作成裁處書，惟該裁處書經行政院以院臺訴字第0990094336號及第0990107017號訴願決定書作出「原處分撤銷」之訴願決定，若未有再審之法定原因，不得就同一事實再為處分全係曲解法令。經查該訴願決定係請被告就原告有無違法之故意或過失等事項再酌後，由被告另為適法之處理。被告衡酌相關事證後，認為原告係有故意或過失，故依法另為系爭之適法處分，並無違反訴願法第95條：「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力；就其依第10條提起訴願之事件，對於受委託行使公權力之團體或個人，亦有拘束力。」規定。
（四）原告復稱其因第三人間接投資原告之行為，原告無故意復無過失，依行政罰法第7 條第1 項規定，應不予處罰乙節；及其具有阻卻責任事由，亦係曲解法令。依行政罰法第10條第1 項規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」依現行有線廣播電視法第19條、第24條、第68條規定，課予有線廣播電視系統經營者本身是否有盡到防止或排除政黨、政府等購買其股份之義務，縱非故意，然按其情節應注意、能注意而不注意而違反上開行政法上義務將受裁罰。而所謂是否有盡到上開義務，得分為二層次：第一層次須有「知」，即判斷系統經營者有無可能於公開交易市場上知悉其自身之股權結構；第二層次係「排除可能」，此須檢視以往是否曾有系統經營者排除黨政軍持股之先例，而客觀判斷於法律上或事實上存在排除之可能性。本案事實係富邦金控97年度年報第16頁及第51頁所載，臺北市政府為富邦金控之最大股東，持股數1,159,009 千股，持股比率14.26%，並取得2 席董事席位；台哥大97年度年報第44、45、96、97頁所載，富邦金控旗下百分之百持股之富邦證券持有台哥大96,525,640股及富邦人壽持有台哥大89,773,963股、第96、97頁復登載，觀天下、鳳信、聯禾、紅樹林、永佳樂及新和等6 家有線電視股份有限公司均係台哥大之關係企業，上開資料經向公開資訊觀測站及經濟部商工登記資料公示查詢系統查核無誤，此一股權結構非常明顯，原告無須太費事便可查得、知悉，且以往亦有系統經營者排除黨政軍持股之先例，並非無排除之可能性，是以系統經營者於具備負有查核、排除義務，而於其證明自身有盡查核義務而無效果，始得認為無故意或過失；然查，本案原告於每季申報股權結構時均向被告切結其無違反有線廣播電視法第19條規定情事，但並無任何查核作為，絲毫不願盡其上開注意義務，縱不構成故意，於具備知悉明顯股權結構、仍有排除可能卻不願盡其查核、排除義務之義務違反，原告主觀上具備應注意並能注意卻不注意之過失，應可確定。
（五）又原告辯稱原處分命原告應自原處分送達之日起，1 年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定部分，以「適當方式」予以排除，亦屬辯解之詞。經查99年因有線廣播電視系統經營者違反有線廣播電視法第19條第4 項規定遭被告裁處之系統經營者計有28家，該28家業者不服提起訴願後，經訴願決定撤銷原處分，被告復於100 年7 月28日就該違反黨政軍規定乙節舉行聽證，該聽證程序中當事人之一陽明山等12家凱擘旗下系統經營者〔該12家系統經營者之上層控股公司是盛庭及盛浩股份有限公司，由本國投資人宏璟新股份有限公司（下稱宏璟新公司）持有23% 股份，其上層股東為宏璟建設股份有限公司（下稱宏璟建設公司），另外日月光半導體透過宏璟建設公司間接持有宏璟新公司股份。〕於聽證中表示表明已特別徵詢原股東－宏璟新公司同意，轉售原持有集團上層公司的股份與凱聲股份有限公司（下稱凱聲公司），因凱聲公司的股東身分已經是本國籍的自然人，已經沒有涉及到任何上市公司持股的情況股東身分已經是本國籍的自然人，故違反黨政軍條款乙節已獲得改正。故他案之系統經營者既可以適當方式排除黨政軍投資媒體之條款，原告亦應有其適當方式排除，並無違反行政明確性及可期待性之原則。
（六）另原告辯稱有線廣播電視法第19條第4 項規定認定「間接投資」時，應依目的性解釋予以限縮，亦屬曲解法令。按有線廣播電視法第19條及同法第20條規定，係於92年12月24日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營（立法院第5 屆第3 會期第15次會議決議）。此外，92年12月24日公布、同年12月26日施行之廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法亦均分別訂有黨政軍退出媒體條款。被告就其中涉及之個案，經95年5 月19日第56次委員會議決議，考量整體產業現況、歷史因素及法規遵守，認為應予一致處理。被告前經調查程序並依前揭會議決議已正式函告持有黨政軍股份之各相關廣電媒體，給予6 個月之改正期限，是以，各相關廣電媒體對於被告處理黨政軍持股採取從嚴（直、間接均不得持有）已然明確，殆無疑義。
（七）被告修正有線廣播電視法有關黨政軍條款，明訂黨政軍不得直接投資廣電事業，但開放間接持股10% 以下，且不得以間接投資或其他方式達到實質控制廣電人事、財務或業務的程度……等修法建議事項，僅係針對現行廣電三法禁止黨政軍直接和間接投資廣電事業，不得持股之規定予以修正，係因時空環境之變遷，社會對於不同意見接受程度提升及表達管道之多元化，對往昔限制黨政軍投資媒體，是擔憂黨政軍控制媒體報導及少數控制或影響言論之疑慮已獲改善，爰此期能建構公平競爭機會的立場，建議以漸進方式開放黨政軍投資，對於黨政軍投資媒體朝「實質控制」方向監理。惟該修正草案尚須送交行政院審查，修法程序未完成前，行政機關執法不容有轉圜之空間。
（八）原告負有查核及排除義務，原告係以不作為方式違反該作為義務，此情形之裁處權時效自何時起算？於行政罰法第27條並無明確規範，依學說之見解認為裁處權時效之起算應自履行作為義務時起算，故本案並未逾越裁處權時效。（九）綜上，原告違反有線廣播電視法第19條第4 項規定，應依同法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款規定裁罰。依被告99年4 月16日修正發布之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（下稱處理要點）第2 點第2
款及罰鍰案件額度參考表規定檢核，本案原告違法等級列為「普通」等級，依前揭處理要點規定，按違法情節、事業3 年內受裁處次數及其他判斷因素等考量事項，採計10分，合計積分為10分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第1 級，對應有線廣播電視法第68條第1 項第2 款之罰鍰額度，裁處罰鍰10萬元，並自本裁處書送達之日起，1 年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除，受處分人若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可證。原處分依法並無違誤。
（十）並聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院判斷：
（一）按有線廣播電視法第19條第4 項規定：「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人不得直接、間接投資系統經營者。」同法第24條第1 款規定：「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：（第1 款）一、違反第十九條或第二十條規定者。……」同法第68條第1 項第2 款規定：「（第1 項）經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：……（第2 項）二、有第二十四條第一款、第四款或第五款情形者。……」同條第2 項復規定：「（第2 項）前項限期改正之方式如下：一、處分全部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三、免除擔任職務。四、其他必要方式。」
（二）查事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有2008臺灣大哥大年報（見原處分卷第15頁至第17頁）、公司登記資料（見原處分卷第18頁至第25頁）、原告申報股權結構情形及檢附之相關資料（見原處分卷第26頁至第60頁）、第1 次裁罰處分（見本院卷一第39頁至第46頁）、第1 次訴願決定書（見本院卷一第47頁至第51頁）、第2 次裁罰處分（見本院卷一第52頁至第61頁）、第2 次訴願決定書（見本院卷一第62頁至第69頁）及原處分（本院卷一第30頁）在卷可稽，堪認為真實。
（三）本件兩造之主要爭執為：⒈被告於前2 次裁罰處分經訴願機關撤銷後，再作出裁罰內容相同之原處分，有無違反訴願法第95條、第96條及行政程序法第8 條誠實信用原則？⒉原告是否違反有線廣播電視法第19條第4 項之規定，而應處罰？茲就兩造上開爭執，分述本院判斷如下。
（四）關於被告於前2 次裁罰處分經訴願機關撤銷後，再作出裁罰內容相同之原處分，有無違反訴願法第95條、第96條及行政程序法第8 條誠實信用原則？
⒈按「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力；就其依第十條提起訴願之事件，對於受委託行使公權力之團體或個人，亦有拘束力。」訴願法第95條固定有明文。惟上開規定所指之訴願決定拘束力，係針對已確定之終局性訴願決定而言。本件第1 次訴願決定及第2 次訴願決定，雖分別將第1 次裁罰處分、第2 次裁罰處分撤銷，並命被告另為適法之處理（即本件之程序標的即原處分），係屬程序中之決定，而不具終局效力，是本件並無訴願法第95條前段之適用。
2.次按「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」為訴願法第96條所明定。是訴願決定撤銷原處分，如係須由原處分機關調查事證後另為適法之處分者，原處分機關自應依訴願決定意旨調查事證，惟如依調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，原處分機關自仍得維持經撤銷之前處分見解。本件第2 次訴願決定，係以原告既因資訊取得困難，無從掌握上層公司之投資狀況，如何認定原告於每季切結申報股權資料有違法之故意過失？且原告是否切結不實，與原告因受臺北市政府間接投資致違反有線廣播電視法第19條規定之行為，分屬不同行為態樣，被告僅以原告每季申報股權切結承諾書違反黨政軍退出媒體規定，認原告應負違法過失責任，尚嫌速斷；又如黨政軍等他人投資行為非原告所能掌握，如何認定原告有違法之故意或過失？且有線廣播電視法第19條第4 項旨在禁止黨政軍以任何形式投資媒體，以防止介入媒體經營，惟因有價證券公開市場交易之不確定性，將致原告隨時可能違反規定而受罰，是否為該法規範之本旨？因認原處分非無研酌之處，乃將第2 次裁罰處分撤銷，並命被告另為適法之處理（本院卷一第68頁），是第2 次訴願決定既認第2 次裁罰處分尚須斟酌前情，應係指明被告應重為斟酌調查後再為適法處分，故被告基此於100 年7 月28日召開聽證會重為調查，衡酌相關事證綜合判斷後，認為原告有違法之故意或過失，乃作成原處分，並未違反第2 次訴願決定之意旨，且被告係認有線廣播電視法草案尚未經修正通過，依現行法規定仍應裁罰而作成原處分。是原告主張原處分違反訴願法第96條規定及行政程序法第8 條誠實信用原則云云，容有誤會。
（五）關於原告是否違反有線廣播電視法第19條第4 項之規定，而應處罰？
⒈被告主張有線廣播電視法係行政罰之特別法，應優先適用云云，惟按行政罰法第1 條之立法理由為：「對於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。……本法之立法目的，乃在於制定共通適用於各類行政罰之統一性、綜合性法典，期使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準繩。……又本法乃為各種行政法律中有關行政罰之一般總則性規定，故於其他各該法律中如就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定，為期明確，爰於本條但書明定本法與其他法律之適用關係。……」明示行政罰法為各種行政法律中有關行政罰之「一般總則性規定」，如行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則等程序之規定於其他各該法律另有特別規定者，應優先適用各該法律之規定，非謂「程序法」與「實體法（或是作用法）」有特別關係。此觀行政罰法第4 條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」其立法理由為：「依法始得處罰，為民主法治國家基本原則之一，……。依司法院釋字第三一三號、第三九四號及第四○二號等解釋意旨，對於違反行政法上義務之行為，法律得就其處罰之構成要件或法律效果授權以法規命令訂之。故本條所指之『法律』，解釋上包含經法律就處罰之構成要件或法律效果為具體明確授權訂定之法規命令。」即就處罰之構成要件或法律效果為具體訂定之法律，為「實體法或是作用法」，其與行政罰法之程序法間並不構成特別法與普通法之關係，是被告上開主張，誤解法意，並不可取，合先敘明。
⒉次按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。而其處罰，除法律有特別規定外，亦應遵循行政罰法及其相關法理有關規定（司法院釋字第685 號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書參照）。
⒊再按有線廣播電視法第19條第4 項規定之立法背景，乃92年間為使黨政軍勢力全面退出廣播電視媒體，維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，立法院於92年3 月間三讀通過廣電三法關於黨政軍退出媒體條款修正案，以匡正戒嚴時期所形成由黨政機關（構）及其相關團體壟斷或控制無線電視、無線廣播媒體等之不合理現象，該條款係於92年12月24日增訂並經總統公布施行。觀其文義，係指「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接持有有線廣播電視系統經營者之股份，核其立法意旨在使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入有線廣播電視系統之經營（立法院第5 屆第3 會期第15次會議決議參照）。可知上開規定係課予「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接投資系統經營者之不作為義務，亦即有線廣播電視法第19條第4 項所規範不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非系統經營者甚明。
⒋基於處罰法定主義，主管機關除有相當證據足以證明被直接或間接投資之「系統經營者」，與投資之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」間有故意共同實施投資之行為，或行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形外，「系統經營者」應無違反有線廣播電視法第19條第4 項之不作為義務之可能，而非屬有線廣播電視法第68條第1 項第2 款之處罰對象，被告更不得以「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反該法第19條第4 項所定不得直接或間接投資「系統經營者」之義務為由，而對未違反上開義務之「系統經營者」加以裁罰。
⒌被告雖主張原告有防止黨政軍投資之義務，乃其不盡查核、排除義務，應有過失，依行政罰法第10條規定仍應受罰云云，惟按：
⑴自95年2 月5 日起行政罰法施行後，基於「有責任始有處罰」之原則，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，依據行政罰法第7 條第1 項規定，非出於故意或過失者，不予處罰。係對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰。且為提昇人權之保障，國家欲處罰行為人者，應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任。又行政罰法第10條第1
項：「對於違反行政法上義務事實之發生，『依法有防止之義務』，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」係規定對於行為人以消極不作為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，而科以與積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任。惟上開規定之適用，仍應以行為人「依法有防止之義務」為前提，是行為人依法律、自治條例或基於現行法令之衍生，如均無防止之義務者，即無適用該條項規定加以裁罰之餘地。
⑵觀諸有線廣播電視法第68條第2 項「前項限期改正方式如下：處分全部或部分股份。轉讓全部或部分營業。免除擔任職務。其他必要方式。」所列舉第1 款至第3 款之改正方式，均無法使「系統經營者」得以有效達成防免其受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之目的，至於第4 款之概括規定，依現行法亦難認「系統經營者」有得以一己之力獨立排除或防免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之有效措施，更足以證明同法第68條第1 項第2 款針對「系統經營者」之處罰，不包括單純因受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反有線廣播電視法第19條第4 項規定而直接或間接投資「系統經營者」之情形。故被告參酌行政罰法第10條第1項
之規定，僅以有線廣播電視法第24條第1 款、第68條第1 項第2 款針對「系統經營者」違反同法第19條之處罰規定，即據以推論上開規定課予「系統經營者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務（狀態責任）云云，顯屬逾越法律規定之射程範圍，不當擴張有線廣播電視法第19條第4項
、第24條第1 款及第68條第1 項第2 款之規範對象，而使依法本不負有防免其接受黨政軍投資之作為義務，且客觀上亦難以履行該作為義務之「系統經營者」，擔負起非法定且難以期待其履行之作為義務，洵屬無據，自不足採。
⑶況本件原告為系統經營者，除依法並無防免接受黨政軍投資之義務，已如前述，且徵諸實際，原告係台哥大公司多層次轉投資之公司，台哥大亦為富邦金控公司間接投資之公司，原告與臺北市政府、原告與富邦金控、富邦金控與台哥大間，並無關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，此亦為被告所不爭執之事實；而富邦金控公司、台哥大公司均為上市、上櫃公司，無法選擇或拒絕特定之人或單位等於公開市場隨時買、賣該等公司股票，原告係被動成為臺北市政府第7 層次間接投資之對象，對於臺北市政府間接投資之情形，事前實難知悉，亦無從防止。而現行法令並未賦予原告任何足以否決或排除黨政軍投資之權利或有效措施，被告所舉陽明山等12家凱擘旗下系統經營者經通知後改正一節，乃係以情商間接投資股東轉讓持股之方式改正，核係建立於間接投資股東自願配合之基礎上，並非系統經營者依法令得排除黨政軍投資。況本件原告於接獲被告通知應以適當方式排除黨政軍投資後，亦轉知臺北市政府，經臺北市政府先後以99年3 月8 日府財金字第09900714900 號函、101
年2 月22日府授財金字第10100505400 號函覆知富邦金控「……本府持有貴公司股票係以投資獲利為導向，並無經營廣電媒體之主觀意願……本府雖於98年度編列預算擬將持有貴公司之股份全數處分，惟經本市議會全數刪除，另依該會審議意見，總預算經該會審議全數刪除者，2 年內不得再行編列，是本府99年度並無釋出貴公司股份之計畫。」（見本院卷二第142
頁）、「本府101 年度並未編列處分貴公司股票相關預算，且目前無釋出貴公司股份之計畫。」（見本院卷一第193 頁）。至於原告於每季股權申報結構時均向被告切結其無違反有線廣播電視法第19條規定情事一節，因切結書僅能作為原告承諾提出切結書時，就所切結之事實如有虛假應負責任之證明，尚不足以作為原告就其受臺北市政府間接投資之事實，應負故意或過失責任之佐證。是原告對於臺北市政府間接投資持有其股份，並無預見並防止發生之可能性，亦無從拒絕或排除臺北市政府間接投資，應無可非難性及可歸責性。
⑷行政院於100 年3 月24日第3239次會議通過之有線廣播電視法部分條文修正草案，其總說明已明白指出「現行三廣法黨政軍退出媒體條款之規範方式，包括完全禁止直接投資及間接投資廣播電視媒體（即無論直接持股及間接持股方式，一股股份均不得持有），即違規時係以非投資者之廣播電視媒體為處罰對象等，在實施數年經檢討……對於諸多黨政軍機關（構）其本意僅在單純理財而於集中交易市場購買非廣播電視媒體之上市公司股票，購買時亦不知該上市公司已直接或間接持有、或事後直接或間接持有廣播電視媒體之股份，卻因現行無論直接持股及間接持股、一股股份均不得持有之規範方式，而造成廣播電視媒體於不知情下構成違反黨政軍退出媒體條款，面臨被主管機關處罰甚至廢照之結果。」（見本院卷一第78頁）其增訂第68條之1 條文之說明欄亦載明「……違反現行條文第十九條第四項規定者，現行規定係處罰被投資者（即有線廣播電視事業），而非處罰投資者。因該違法行為既係由投資者所為，依情依理均應處罰投資者始為適當，然依現行法規定，卻由立於被動地位之被投資者受罰，與行政罰法第七條第一項規定之責任要件不符……。」（見本院卷一第87頁）。顯見有線廣播電視法之中央主管機關即被告及其上級機關行政院，亦均認同有線廣播電視法第19條第4 項規定，除有違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為系統經營者，而造成歸責對象之不合理外，且在政黨、政府機關（構）經由多層次間接投資系統經營者之情形，發生投資者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理現象。此際，系統經營者實已欠缺可歸責性及可非難性甚明。是以，被告針對臺北市政府經由7 個層次間接投資原告而違反有線廣播電視法第19條第4 項規定之情形，卻對主觀上欠缺可歸責性及可非難性之原告加以裁罰，顯有悖於行政罰法第7 條第1 項之規範意旨。
（六）綜上所述，原告並非有線廣播電視法第19條第4 項之規範對象，臺北市政府間接投資原告之情形，縱有違反上開規定，因被告並未主張舉證原告有與臺北市政府故意共同實施上開投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併罰之情形，況原告依法並不負有事前防止或事後排除黨政軍投資之義務，且其就上開結果之發生並無故意或過失，而無可非難性及可歸責性，自不應受罰。原處分既有違反有線廣播電視法第19條第4 項及行政罰法第7 條第1 項規定之違法，並且損害原告權利，自有可議，原告訴請撤銷原處分為有理由，爰依行政訴訟法第4 條第1 項、第195 條第1 項前段規定，將原處分撤銷。
六、兩造其餘攻擊防禦方法，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　101 　年　　7 　　月　　3 　　日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　王 立 杰
法 官　楊 得 君
法 官　洪 慕 芳
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　101 　年　　7 　　月　　3 　　日書記官 陳 又 慈